FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 19 oktober 2023(1)
Förenade målen C‑395/22 och C‑428/22
”Trade Express-L” OOD (C‑395/22)
”DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
mot
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi”
(begäran om förhandsavgörande från Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – Energi – Direktiv 2009/119/EG – Skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av olja eller petroleumprodukter – Lagerförsörjning – Förordning (EG) nr 1099/2008 – Nationell lagstiftning enligt vilken ekonomiska aktörer åläggs att upprätta beredskapslager – Aktörer åläggs lagringsskyldighet avseende en petroleumprodukt som de inte använder och som saknar samband med deras ekonomiska verksamhet”
I. Inledning
1. Kan en ekonomisk aktör som importerar en viss typ av petroleumprodukt åläggas, med stöd av artikel 3 i direktiv 2009/119/EG,(2) lagringsskyldighet avseende en annan typ av petroleumprodukt? Och om så är fallet, vilken omfattning har i så fall den skyldigheten?
2. Detta är i allt väsentligt de frågor som har ställts av Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien). Dessa frågor innebär att EU-domstolen för första gången(3) har anledning att tolka direktiv 2009/119 i syfte att fastställa vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har när de genomför sin skyldighet att hålla beredskapslager. Begäran om förhandsavgörande i båda målen rör närmare bestämt tolkningen av dels skäl 33 samt artiklarna 1, 2 första stycket i och j, 3 och artikel 8 i direktiv 2009/119 (nedan kallade de relevanta bestämmelserna i direktiv 2009/119), dels artiklarna 17 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
3. Begäran om förhandsavgörande har framställts i mål mellan å ena sidan ”Trade Express‑L” OOD (nedan kallat Trade Express) (mål C‑395/22) respektive ”DEVNIA TSIMENT” AD (nedan kallat Devnia Tsiment) (mål C‑428/22) (nedan gemensamt kallade klagandebolagen) och å andra sidan Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia ”Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (vice ordföranden för den nationella myndigheten för statliga reserver och militära lager, Bulgarien) (nedan kallad vice ordföranden för den nationella myndigheten). Båda målen rör ett föreläggande utfärdat av vice ordföranden för den nationella myndigheten enligt vilket respektive bolag åläggs att upprätta och hålla beredskapslager av tung eldningsolja, och närmare bestämt frågan huruvida detta föreläggande är lagenligt.
4. Enligt den bulgariska lagstiftningen är aktörer som under ett visst år har bedrivit verksamhet avseende import av energiprodukter skyldiga att upprätta beredskapslager. Enligt denna lagstiftning är de typer av produkter som beredskapslagren kan bestå av begränsade till råolja och fyra typer av petroleumprodukter. I det nu aktuella fallet har klagandebolagen till Bulgarien importerat var sin typ av produkt som är att hänföra till ”Olja (råolja och petroleumprodukter)”, i den mening som avses i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning (EG) nr 1099/2008,(4) nämligen petroleumkoks respektive smörjoljor. Med anledning av denna import har klagandebolagen ålagts en skyldighet att själva och med egna medel under ett års tid upprätta vissa beredskapslager av en annan petroleumprodukt, nämligen tung eldningsolja. I målen vid den hänskjutande domstolen har bolagen i allt väsentligt bestritt denna skyldighet. Till stöd för detta har de gjort gällande att de inte bedriver någon ekonomisk verksamhet med tung eldningsolja och att de genom skyldigheten att upprätta beredskapslager av tung eldningsolja har påförts en oskälig ekonomisk börda som enligt deras åsikt är oförenlig både med bestämmelserna i direktiv 2009/119 och med bestämmelserna i stadgan.
5. Det är mot bakgrund av denna lagstiftning, som är specifik för Republiken Bulgarien,(5) som EU-domstolen ska bedöma vilka befogenheter medlemsstaterna har när det gäller att fastställa vilka produkttyper som ska beredskapslagras och under vilka förutsättningar ekonomiska aktörer kan åläggas en skyldighet att upprätta beredskapslager.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 68/414, direktiv 2006/67 och direktiv 2009/119
6. De första reglerna för beredskapslager av olja eller petroleumprodukter infördes genom direktiv 68/414.(6) Det direktivet ändrades för sista gången genom rådets direktiv 98/93/EG av den 14 december 1998,(7) varefter det upphävdes genom direktiv 2006/67.(8) Direktiv 2006/67 upphävdes i sin tur genom direktiv 2009/119, vilket är det direktiv som för närvarande är i kraft och det direktiv som är tillämpligt i tiden (ratione temporis) i de nationella målen.
7. Skälen 2, 5, 8, 10, 11 och 33 i direktiv 2009/119 har följande lydelse:
”(2) Den ökande produktionskoncentrationen, de minskade oljetillgångarna och den ökade konsumtionen av petroleumprodukter i världen bidrar alla till att öka riskerna för försörjningsproblem.
…
(5) Enligt [2006 års direktiv] beräknas lagren på grundval av den inhemska dagliga genomsnittsförbrukningen under föregående kalenderår. Lagringsskyldigheterna enligt avtalet om ett internationellt energiprogram av den 18 november 1974 (nedan kallat IEA-avtalet), beräknas däremot på grundval av nettoimporten av olja och petroleumprodukter. På grund av detta, samt på grund av andra metodologiska olikheter, är det nödvändigt att anpassa metoderna för beräkning av lagringsskyldighet, och metoderna för beräkning av gemenskapens beredskapslager så att de mer liknar de som används inom ramen för tillämpningen av IEA-avtalet …
…
(8) Oljelagrens tillgänglighet och säker energiförsörjning är väsentliga inslag för den allmänna säkerheten så väl i medlemsstaterna som i gemenskapen. Förekomsten av centrala lagringsenheter (CSE) inom gemenskapen skulle göra det möjligt att närma sig dessa mål. …
…
(10) Oljelagren bör kunna upprättas var som helst inom gemenskapen, förutsatt att vederbörlig hänsyn tas till deras fysiska tillgänglighet. Ekonomiska aktörer med lagringsskyldighet bör därför kunna fullgöra skyldigheten genom att delegera den till andra ekonomiska aktörer, eller någon av de centrala lagringsenheterna. Förutsatt att dessa skyldigheter kan delegeras till fritt valda lagringsenheter inom gemenskapen mot en ersättning som begränsas till kostnaderna för de tjänster som erbjuds, kommer vidare risken för diskriminering på nationell nivå att minska. …
(11) Medlemsstaterna bör säkerställa fullständig tillgänglighet till alla lager som hålls enligt gemenskapslagstiftningen. För att sådan tillgänglighet ska kunna garanteras, bör äganderätten till dessa lager inte inskränkas eller begränsas på ett sätt som skulle kunna hindra användningen av dem vid ett avbrott i oljeleveranserna. Petroleumprodukter som tillhör företag vars tillgångar löper avsevärd risk att bli föremål för verkställighetsförfaranden bör inte beaktas. För en aktör som ålagts en lagringsskyldighet kan inledandet av ett konkursförfarande eller ett avvecklingsförfarande anses tyda på att en sådan risk föreligger.
…
(33) Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att vidmakthålla en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i gemenskapen med hjälp av tillförlitliga och transparenta mekanismer som bygger på solidaritet mellan medlemsstaterna, samtidigt som reglerna för den inre marknaden och konkurrensen respekteras, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de[t målet] därför på grund av åtgärdens omfattning och verkningar bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i [EG‑]fördraget. …”
8. Artikel 1 i direktiv 2009/119 har rubriken ”Syfte”, och där föreskrivs följande:
”Detta direktiv fastställer regler för att med hjälp av tillförlitliga och transparenta mekanismer som bygger på solidaritet mellan medlemsstaterna, säkerställa en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i gemenskapen, vidmakthålla minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter samt införa de förfaranden som är nödvändiga om det uppstår allvarliga brister.”
9. Leden f, i, j och l i artikel 2 första stycket i direktiv 2009/119 innehåller följande definitioner:
”f) central lagringsenhet (CSE): organ eller tjänst som anförtrotts uppgiften att förvärva, vidmakthålla eller sälja oljelager, inbegripet beredskapslager och särskilda lager,
…
i) oljelager: lagren av de energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008],
j) beredskapslager: oljelager som varje medlemsstat åläggs att vidmakthålla enligt artikel 3,
…
l) särskilda lager: oljelager som svarar mot villkoren i artikel 9.”
10. Artikel 3 i direktiv 2009/119 har rubriken ”Beredskapslager – beräkning av lagringsskyldigheter”, och där föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska […] anta de lagar och andra författningar som är lämpliga för att [senast den 31 december 2012] säkerställa att det för deras räkning inom gemenskapen ständigt vidmakthålls oljelager totalt motsvarande minst antingen 90 dagars genomsnittlig daglig nettoimport eller 61 dagars genomsnittlig daglig inhemsk förbrukning, beroende på vilken mängd som är störst.
2. Den genomsnittliga dagliga nettoimport som ska beaktas ska beräknas på grundval av råoljeekvivalenten av importen under föregående kalenderår, fastställd i enlighet med den metod och de förfaranden som anges i bilaga I.
Den genomsnittliga dagliga inhemska konsumtion som beaktas ska beräknas på grundval av råoljeekvivalenten för den inhemska konsumtionen under föregående kalenderår, fastställd och beräknad i enlighet med den metod och de förfaranden som anges i bilaga II.
3. Utan hinder av punkt 2 ska den genomsnittliga dagliga nettoimport och den inhemska konsumtion som avses i den punkten i fråga om perioden 1 januari–30 juni varje kalenderår, fastställas på grundval av de kvantiteter som importerats eller konsumerats under det näst sista kalenderåret som föregår det berörda kalenderåret.
4. Metoder och förfaranden för beräkningen av de lagringsskyldigheter som avses i denna artikel kan ändras i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 23.2.”
11. Artikel 4 i direktiv 2009/119 har rubriken ”Beräkning av lagernivåer”, och där föreskrivs i punkt 1 att ”[b]efintliga lagernivåer ska beräknas enligt de metoder som anges i bilaga III. …”
12. Artikel 7 i direktivet har rubriken ”Centrala lagringsenheter”, och där föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”1. Medlemsstaterna får upprätta centrala lagringsenheter (CSE). …
2. En central lagringsenhets huvudsakliga syfte är att förvärva, vidmakthålla och sälja oljelager i den mening som avses i detta direktiv eller i syfte att uppfylla internationella avtal om vidmakthållande av oljelager. Det är det enda organ eller den enda tjänst som kan få fullmakt att förvärva eller sälja särskilda lager.”
13. Artikel 8 i samma direktiv har rubriken ”Ekonomiska aktörer”, och där föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat ska se till att alla ekonomiska aktörer som den ålägger lagringsskyldighet för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 3, får rätt att efter den ekonomiska aktörens val delegera åtminstone en del av dessa skyldigheter, men endast till
a) den centrala lagringsenhet[en] i den medlemsstat för vars räkning sådana lager hålls,
b) en eller flera andra centrala lagringsenheter som i förväg har förklarat sig vara beredda att hålla sådana lager, förutsatt att tillstånd till sådan delegering har givits i förväg av såväl den medlemsstat för vilken lagren hålls som av alla medlemsstater inom vilkas territorier lagren kommer att hållas,
c) andra ekonomiska aktörer som har överskottslager eller tillgänglig lagringskapacitet utanför den medlemsstats territorium för vilken lagren hålls i gemenskapen, förutsatt att tillstånd till sådan delegering har givits i förväg av såväl den medlemsstat för vilken lagren hålls som av alla medlemsstater inom vilkas territorier lagren kommer att hållas, och/eller
d) andra ekonomiska aktörer som har överskottslager eller tillgänglig lagringskapacitet inom den medlemsstats territorium för vilken lagren hålls, förutsatt att sådan delegering har meddelats i förväg till medlemsstaten. Medlemsstaterna får fastställa begränsningar eller villkor för sådan delegering.
Skyldigheter som har delegerats enligt led c och d får inte delegeras vidare. Varje ändring eller förlängning av en delegering enligt leden b och c får verkan endast om alla medlemsstater i förväg har tillåtit delegeringen. Varje ändring eller förlängning av en delegering enligt led d ska behandlas som en ny delegering.
2. Varje medlemsstat får begränsa [delegeringsrätten för] de ekonomiska aktörer de ålägger eller har ålagt lagringsskyldighet. …
3. Trots bestämmelserna i punkterna 1 och 2 får en medlemsstat ålägga en ekonomisk aktör skyldigheten att delegera åtminstone en del av sin lagringsskyldighet till medlemsstatens centrala lagringsenhet.
4. Senast 200 dagar före inledandet av den period som skyldigheten avser ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att informera de ekonomiska aktörerna om de modaliteter som ska användas för att beräkna de lagringsskyldigheter de ålagts. De ekonomiska aktörernas rätt att delegera lagringsskyldigheter till de centrala lagringsenheterna ska utövas minst 170 dagar innan den period för vilken den lagringsskyldighet som ålagts dem börjar gälla. …”
14. Artikel 9 i direktiv 2009/119 har rubriken ”Särskilda lager”, och där föreskrivs följande i punkterna 1 och 5:
”1. Varje medlemsstat får åta sig att vidmakthålla oljelager på en miniminivå, beräknat i antal konsumtionsdagar, i enlighet med villkoren i denna artikel (nedan kallade särskilda lager). …
…
5. Varje medlemsstat som inte har gjort ett åtagande [om att] för ett helt givet kalenderår [hålla lager för minst 30 dagar i form av] särskilda lager ska se till att minst en tredjedel av dess skyldighet att hålla lager har formen av produkter som är sammansatta i enlighet med punkterna 2 och 3. …”
15. I bilaga III till direktiv 2009/119 anges de ”metoder som ska tillämpas för beräkning av hållna lager”. I tredje, femte, sjätte och sjunde styckena i den bilagan anges följande:
”Råoljelagren minskas med 4 %, motsvarande medelvärdet för naftautbyte.
…
Övriga petroleumprodukter tas med i beräkningen av lagren enligt en av följande två metoder. Medlemsstaterna bör bibehålla den valda metoden under hela det berörda kalenderåret.
Medlemsstaterna kan
a) antingen ta med alla andra lager av petroleumprodukter som identifieras i bilaga A kapitel 3.4 i [förordning nr 1099/2008], och beräkna råoljeekvivalenten genom att multiplicera mängderna med faktorn 1,065, eller
b) endast ta med lager av följande produkter: motorbensin, flygbensin, jetbränsle av bensintyp (jetbränsle av naftatyp eller JP4), jetbränsle av fotogentyp, fotogen, gasolja/dieselbränsle (mellandestillat), eldningsolja (högsvavlig eller lågsvavlig) och beräkna råoljeekvivalenterna genom att multiplicera mängderna med 1,2.
I beräkningen av lagren kan man ta med innehavda mängder
– i raffinaderiernas cisterner,
– i lastterminalerna,
– i matartankarna till oljeledningarna,
– i tankläktarna,
– i oljetankfartyg för kusttrafik,
– i oljetankfartyg i hamn,
– i bunkerfartyg i inhemsk trafik,
– längst ned i tankarna,
– i form av driftlager,
– hos stora konsumenter enligt lagliga skyldigheter eller andra direktiv som utfärdats av offentliga myndigheter.
…”
2. Förordning nr 1099/2008
16. Enligt artikel 2 d i förordning nr 1099/2008 avses med ”energiprodukter” i förordningen ”brännbara bränslen, värme, förnybar energi, el eller varje annan form av energi”.
17. Bilaga A till den förordningen innehåller ”förtydliganden av terminologin”. I kapitel 3.4 i den bilagan definieras begreppet ”Olja (råolja och petroleumprodukter)”.
18. I avsnitt 3.4.20 i nämnda bilaga definieras begreppet ”smörjmedel” enligt följande:
”Kolväten som framställs från destillationsbiprodukter. De används främst för att minska friktionen mellan belastade ytor. Här ingår alla färdiga kvaliteter av smörjolja, från spindelolja till cylinderolja, och de som används i konsistensfetter, motoroljor och alla kvaliteter av utgångsmaterial för smörjolja.”
19. Avsnitt 3.4.23 i samma bilaga innehåller följande definition av begreppet ”petroleumkoks”:
”Svart fast biprodukt som främst erhålls genom krackning och förkolning av insatsvaror med ursprung i petroleum, vakuumrester, tjära och beck från processer som fördröjd förkoksning eller fluid förkoksning. Det består främst av kol (90–95 %) och har låg askhalt. Det används som insatsvara i koksugnar inom stålindustrin, för uppvärmning, för elektrodtillverkning och för kemikalieproduktion. De viktigaste kvaliteterna är ’ofullständigt avgasad koks’ och ’kalcinerad koks’. Här ingår katalystkoks som avsätts på katalysten under raffinaderiprocesserna. Denna kokssort kan inte tas tillvara och förbränns normalt som bränsle i raffinaderiet.”
B. Bulgarisk rätt
20. Genom Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (lag om lager av olja och petroleumprodukter) av den 15 februari 2013(9) (nedan kallad ZZNN) har direktiv 2009/119 införlivats med den bulgariska rättsordningen. I artikel 1.1 i ZZNN anges att ”[lagen] reglerar upprättande, hållande, förnyelse, användning och återställande av beredskapslager av olja och särskilda lager av petroleumprodukter samt fastställer de förfaranden som är nödvändiga om det uppstår allvarliga brister”.
21. I artikel 2.1 och 2.4 i ZZNN föreskrivs följande:
”1. I denna lag finns bestämmelser om skyldighet att upprätta, hålla, uppdatera, använda, återställa och kontrollera beredskapslager av olja och av följande petroleumprodukter: 1. bilbensin, 2. gasolja, jetbränsle av kerosentyp och drivmedel för dieselmotorer, 3. tung eldningsolja, 4. propan/butangas.
…
4. Denna lag är tillämplig på de energiprodukter som avses i kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008] och på tunga bränslen, utom om dessa levereras till Bulgarien i industriförpackningar med en nettovikt som uppgår till högst 1 kg.”
22. I artikel 3.4 i ZZNN stadgas följande:
”Lagringsskyldiga ska själva och med egna medel organisera och finansiera fullgörandet av skyldigheten att upprätta, hålla, ersätta och återställa beredskapslager på de nivåer som de åläggs.”
23. Artikel 21.1 och 21.11 i ZZNN har följande lydelse:
”1. Beredskapslager kan hållas i form av olja och/eller de petroleumprodukter som avses i artikel 2.1.
…
11. Nivåerna för beredskapslager av tung eldningsolja, vilka fastställs på grundval av nettoimport och unionsintern införsel eller på grundval av genomsnittlig dagsförbrukning, kan upprättas och hållas, upp till 100 procent, i form av gasolja, bilbensin och/eller drivmedel för dieselmotorer, varvid kvantiteten ska vara lika med den lagringskvantitet i fråga om tung eldningsolja för vilken utbyte har begärts.”
III. Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
24. Trade Express, klaganden i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑395/22, deklarerade i Bulgarien att bolaget under år 2020 hade gjort unionsinterna förvärv av 89,6 ton smörjoljor. Dessa smörjoljor, som är att hänföra till avsnitt 3.4.20 i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008, var avsedda för försäljning. Under samma år bedrev Trade Express inte någon annan ekonomisk verksamhet som inbegrep andra typer av i nämnda bilaga angivna produkter.
25. Devnia Tsiment, klaganden i det nationella mål som ligger till grund för mål C‑428/22, deklarerade att bolaget hade importerat 34 657,39 ton petroleumkoks till Bulgarien under år 2020. Denna petroleumkoks, som är att hänföra till avsnitt 3.4.23 i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008, användes i en mineralogisk process för tillverkning av ej pulvriserad cement, så kallad cementklinker. Under detta år bedrev Devnia Tsiment inte någon ekonomisk verksamhet som inbegrep andra typer av i nämnda bilaga angivna produkter.
26. Med anledning av bolagens nyss nämnda verksamhet med petroleumprodukter ålade vice ordföranden för den nationella myndigheten, genom två förelägganden av den 28 april 2021 respektive den 29 april 2021 (nedan tillsammans kallade de omtvistade föreläggandena), Devnia Tsiment respektive Trade Express att under perioden från den 1 juli 2021 till den 30 juni 2022 själva och med egna medel upprätta och hålla beredskapslager uppgående till vissa angivna kvantiteter av tung eldningsolja, närmare bestämt 7 806,058 ton för Devnia Tsiment och 15,947 ton för Trade Express.
27. Båda bolagen har var för sig överklagat sitt respektive föreläggande till Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna), som är hänskjutande domstol i förevarande mål. Bolagen har i sina respektive överklaganden gjort gällande att föreläggandena saknar stöd i lag och till utveckling härav i allt väsentligt anfört att den nationella lagstiftningen är oförenlig med direktiv 2009/119 i den mån det däri föreskrivs en skyldighet för ekonomiska aktörer att upprätta beredskapslager av andra petroleumprodukter än de som ingår i deras ekonomiska verksamhet.(10)
28. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att Devnia Tsiment och Trade Express under år 2020 inte bedrev, och inte heller i nuläget bedriver, någon ekonomisk verksamhet som inbegriper några andra i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 förtecknade produkttyper än petroleumkoks respektive smörjoljor. Den har vidare påpekat att dessa båda bolag inte förfogar vare sig över de lagringsmängder av tung eldningsolja som krävts av vice ordföranden för den nationella myndigheten eller över någon anläggning för förvaring av sådana lager, varför de inte kan anses vara ”lagerhållare” av petroleumprodukter i den mening som avses i ZZNN. Att upprätta och lagra beredskapslagernivåer skulle därför innebära en betydande ekonomisk börda för dessa bolag, eftersom de skulle bli tvungna att antingen köpa in erforderliga lagringskvantiteter av tung eldningsolja eller mot betalning delegera fullgörandet av lagringsskyldigheten till andra ekonomiska aktörer. Vidare skulle de av tekniska skäl behöva mer tid för att hinna genomföra förfarandet för registrering av en lagerlokal för petroleumprodukter.
29. Den hänskjutande domstolen har nämnt att Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) har prövat liknande mål där bolag som hade importerat eller gjort unionsinterna förvärv av petroleumkoks eller smörjoljor hade överklagat förelägganden om att upprätta beredskapslager av tung eldningsolja och att denna domstol avslog överklagandena.(11)
30. Den hänskjutande domstolen anser dock att det råder tvivel om huruvida den aktuella nationella lagstiftningen är förenlig med bestämmelserna i direktiv 2009/119, jämförda med stadgan.
31. Enligt den hänskjutande domstolen framgår det nämligen i allt väsentligt av skäl 33 samt artiklarna 2 första stycket i och j, 3 och 8 i direktiv 2009/119 att syftet med direktivet är att det ska upprättas beredskapslager av samtliga produkter som avses i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008, vilket har rubriken ”Olja (råolja och petroleumprodukter)”, det vill säga av samtliga 24 undergrupper av sådana produkter och inte endast vissa av dem.
32. Enligt den bulgariska lagstiftningen omfattar emellertid skyldigheten att upprätta beredskapslager endast olja och fyra andra petroleumprodukter, däribland tung eldningsolja.(12) Den bulgariska lagstiftningen innebär enligt den hänskjutande domstolen att ekonomiska aktörer som har importerat produkter som avses i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 blir lagringsskyldiga för någon av de i lagstiftningen angivna produkterna. Konkret gäller enligt nämnda lagstiftning att ekonomiska aktörer som i sin ekonomiska verksamhet endast använder smörjoljor eller petroleumkoks kan komma att åläggas lagringsskyldighet avseende tung eldningsolja trots att de inte bedriver någon verksamhet med denna produkt. Enligt den hänskjutande domstolen torde en lagringsskyldighet som är utformad på detta sätt strida mot syftena med och andan i direktiv 2009/119 liksom mot den proportionalitetsprincip som avses i stadgan.
33. Skyldigheten för ekonomiska aktörer att lagra en petroleumprodukt som de inte använder i sin ekonomiska verksamhet, innebär nämligen att de måste köpa eller (genom att delegera en del av sin skyldighet) låna den erforderliga kvantiteten av produkten och lagra denna i överensstämmelse med kraven enligt lagstiftningen. Detta innebär en betydande ekonomisk börda(13) för aktörerna och skulle kunna påverka inremarknads- och konkurrensreglerna. Enligt den hänskjutande domstolen talar både logiken i direktiv 2009/119 och kravet på enhetlighet i stället för en tolkning med innebörden att sådana aktörer ska åläggas skyldigheter in natura som inte medför en sådan orimlig börda för dem (exempelvis en skyldighet att lagra en energiprodukt som de faktiskt använder i sin ekonomiska verksamhet), så att en rimlig jämvikt kan uppnås mellan EU:s allmänna intressen och enskildas intressen (det vill säga såvitt avser ingreppet i den privata rättsliga sfären). Härtill kommer att den bulgariska lagstiftningen, enligt den hänskjutande domstolen, inte medger att hänsyn tas till hur de berörda ekonomiska aktörernas ekonomiska ställning och konkurrenskraft påverkas av de administrativa kraven och behovet av att lägga ekonomiska resurser på att upprätta och hålla ett beredskapslager som i förekommande fall består av en produkt som inte används i deras ekonomiska verksamhet.
34. Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor, vilka i allt väsentligt är likartade i båda målen, till EU-domstolen:
”1) Ska skäl 33 och artiklarna 1, 3, 8 samt 2 [första stycket] i och j i [direktiv 2009/119], med beaktande av syftet med direktivet och av artikel 2 d i [förordning nr 1099/2008], samt mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den nu aktuella, vilken innebär att personer som gjort unionsinterna förvärv av smörjoljor, i den mening som avses i avsnitt 3.4.20 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008], (eller importörer av sådana smörjoljor) [i mål C‑395/22] [eller av] petroleumkoks, i den mening som avses i avsnitt 3.4.23 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008], [i mål C‑428/22] kan åläggas en skyldighet att upprätta beredskapslager?
2) Ska skäl 33 och artiklarna 1, 3, 8 samt 2 [första stycket] i och j i [direktiv 2009/119], med beaktande av syftet med direktivet och mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den nu aktuella, vilken innebär att de produkttyper av vilka beredskapslager ska upprättas och hållas begränsas till vissa av de typer av produkter som avses i artikel 2 [första stycket] i) i direktivet, jämförd med kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008]?
3) Ska skäl 33 och artiklarna 1, 3, 8 samt 2 [första stycket] i och j i [direktiv 2009/119], med beaktande av syftet med direktivet och mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den nu aktuella, vilken innebär att den omständigheten att en [ekonomisk aktör] har gjort unionsinterna förvärv av eller har importerat en typ av produkt som avses i artikel 2 [första stycket] i) i direktivet, jämförd med kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008], medför att [aktören] blir skyldig att upprätta och hålla beredskapslager av en annan typ av produkt?
4) Ska skäl 33 och artiklarna 1, 3, 8 samt 2 [första stycket] i och j i [direktiv 2009/119], med beaktande av det mål som eftersträvas med direktivet och mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas på så sätt att de utgör hinder mot en nationell lagstiftning som den nu aktuella, vilken innebär att [ekonomiska aktörer] åläggs lagringsskyldighet avseende en produkt som [de] inte använder inom ramen för sin ekonomiska verksamhet och som saknar samband med denna verksamhet, vilket också innebär en betydande ekonomisk börda (och i praktiken leder till att det blir omöjligt att uppfylla denna skyldighet), eftersom [aktörerna] varken förfogar över produkten eller är importörer och/eller lagerhållare av denna produkt?
5) Om någon av frågorna ska besvaras nekande, då ska skäl 33 och artiklarna 1, 3, 8 samt 2 [första stycket] i och j i [direktiv 2009/119], med beaktande av syftet med direktivet och mot bakgrund av proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 jämförd med artikel 17 i [stadgan], tolkas på så sätt att [ekonomiska aktörer] som har gjort unionsinterna förvärv av eller har importerat en viss typ av produkt endast kan åläggas lagringsskyldighet avseende samma typ av produkt som det unionsinterna förvärvet eller importen har avsett?”
35. EU-domstolens ordförande har genom beslut av den 9 augusti 2022 förenat förevarande mål vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen. Skriftliga yttranden har inkommit till EU-domstolen från Devnia Tsiment, från den bulgariska, den nederländska och den slovakiska regeringen och från kommissionen. Dessa – med undantag av den slovakiska regeringen – yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 5 juli 2023, då de även besvarade de frågor för muntligt svar som EU-domstolen hade ställt.
IV. Bedömning
A. Inledande synpunkter
36. För tydlighetens skull finner jag det inledningsvis lämpligt att omformulera den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor. Vad den domstolen vill få klarhet i är nämligen, i allt väsentligt, huruvida de relevanta bestämmelserna i direktiv 2009/119, jämförda med artiklarna 17 och 52.1 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär
– att en ekonomisk aktör som har importerat energiprodukter hänförliga till bilaga A i förordning nr 1099/2008 kan åläggas att upprätta ett beredskapslager (den första frågan),
– att beredskapslager ska upprättas enbart för vissa av de typer av energiprodukter som avses i artikel 2 första stycket i) i direktiv 2009/119 (den andra frågan), och
– att en ekonomisk aktörs import av en produkttyp som avses i artikel 2 första stycket i) i det direktivet ger upphov till en skyldighet för den aktören att upprätta beredskapslager av en annan produkttyp som avses i den bestämmelsen, även i fall där aktören inte använder den sistnämnda produkttypen i sin verksamhet och där lagringsskyldigheten innebär en betydande ekonomisk börda (den tredje, den fjärde och den femte frågan).
B. Bedömning av den första tolkningsfrågan
37. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida en medlemsstat i samband med genomförandet av sina skyldigheter enligt artikel 3 i direktiv 2009/119 kan kräva att en ”ekonomisk aktör”, i den mening som avses i artikel 8 i direktivet, som har importerat en energiprodukt som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 ska upprätta och hålla ett ”beredskapslager”, i den mening som avses i artikel 2 första stycket j) i direktivet.
38. Jag anser att det står klart att den frågan ska besvaras jakande.
39. Därvidlag är det påkallat att inledningsvis göra vissa påpekanden.
40. Till att börja med anser jag det lämpligt att erinra om att syftet med direktiv 2009/119 – i linje med 1968 och 2006 års direktiv,(14) och såsom framgår av artikel 1 i direktiv 2009/119 jämförd med skälen 3 och 33 i detta – är följande: i) att med hjälp av tillförlitliga och transparenta mekanismer som bygger på solidaritet mellan medlemsstaterna stärka försörjningstryggheten och säkerställa att den håller en hög nivå när det gäller oljeförsörjningen i EU, samtidigt som inremarknads- och konkurrensreglerna iakttas, ii) att hålla minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter samt iii) att införa de förfarandemässiga medel som krävs för att avhjälpa en allvarlig brist. Härav följer att – i enlighet med den nyss nämnda solidariteten mellan medlemsstaterna – de oljelager som upprättas av de enskilda medlemsstaterna utgör en del av EU:s gemensamma lager. Detta bekräftas också av skäl 8 i direktivet, där det anges att ”[o]ljelagrens tillgänglighet och säker energiförsörjning är väsentliga inslag för den allmänna säkerheten så väl i medlemsstaterna som i EU”.(15)
41. Vidare finner jag det också befogat att understryka att medlemsstaterna enligt artikel 3.1 i direktiv 2009/119 ska ”anta de lagar och andra författningar som är lämpliga för att säkerställa att det för deras räkning inom [EU] ständigt vidmakthålls oljelager totalt motsvarande minst antingen 90 dagars genomsnittlig daglig nettoimport eller 61 dagars genomsnittlig daglig inhemsk förbrukning, beroende på vilken mängd som är störst”. Av den bestämmelsens lydelse framgår dels att medlemsstaterna själva ska välja hur de genomför sina skyldigheter enligt det direktivet,(16) dels att det i direktivet dock fastställs vissa metoder och förfaranden för beräkning av dessa beredskapslager som unionslagstiftaren har ansett lämpliga.
42. Slutligen har medlemsstaterna möjlighet att vid genomförandet av dessa skyldigheter ålägga ekonomiska aktörer lagringsskyldighet. Det följer nämligen av de olika bestämmelserna i direktiv 2009/119 att skyldigheten att upprätta lager inte alltid åvilar medlemsstatens centrala lagringsenhet,(17) utan även (helt eller som ett komplement) kan åläggas industrin och de ekonomiska aktörerna.(18)
43. För att den första tolkningsfrågan ska kunna besvaras måste det således fastställas huruvida det närmare anges i direktiv 2009/119 vilken kategori av ekonomiska aktörer som kan åläggas lagringsskyldighet.
44. Vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska enligt EU-domstolens fasta praxis inte endast bestämmelsens lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i, samt i förekommande fall förarbetena inför antagandet av den aktuella bestämmelsen.(19)
45. Vad först gäller lydelsen av de olika bestämmelserna i direktiv 2009/119, måste det konstateras att begreppet ”ekonomisk aktör” används i flera bestämmelser, trots att det i direktivet saknas en uttrycklig definition av begreppet.(20) Artikel 8 i direktivet har rubriken ”Ekonomiska aktörer”, och där regleras möjligheten för en ekonomisk aktör att delegera åtminstone en del av den lagringsskyldighet som denne har ålagts antingen till sin egen medlemsstats eller någon annan medlemsstats centrala lagringsenhet(21) eller till andra aktörer i övriga EU eller i den egna medlemsstaten som har överskottslager eller tillgänglig lagringskapacitet,(22) men det anges inte närmare vilken kategori av företag som utgör sådana aktörer.
46. Vad därefter gäller det sammanhang som bestämmelserna ingår i ska det påpekas att det med stöd av andra bestämmelser i direktiv 2009/119 går att fastställa var de yttre gränserna för begreppet ”ekonomisk aktör” går.
47. För det första anges det i artikel 7.1 andra stycket att ”[o]m en medlemsstat upprättar en central lagringsenhet ska den vara ett organ eller en tjänst som inte är vinstdrivande och som verkar i det allmännas intresse och ska inte betraktas som ekonomisk aktör för de syften som avses i detta direktiv”.(23) Detta innebär motsatsvis att ett företag som är vinstdrivande potentiellt sett kan anses vara en ”ekonomisk aktör” i den mening som avses i direktiv 2009/119.
48. För det andra anges det i artikel 2 första stycket k i direktivet att det finns ”ekonomiska aktörer” som håller ”kommersiella” lager, varmed avses oljelager som dock inte omfattas av lagringskrav enligt direktivet. Härav följer att ”ekonomisk aktör” används som ett generiskt begrepp i direktivet och inte uteslutande avser aktörer med oljelagringsskyldighet.
49. För det tredje kan det konstateras att det i artikel 3, som beskriver metoden för beräkning av storleken på de beredskapslager som medlemsstaterna är skyldiga att hålla, bland annat hänvisas till ”genomsnittlig daglig nettoimport”, som i sin tur beräknas på grundval av råoljeekvivalenten för importen under föregående kalenderår, fastställd i enlighet med den metod och de förfaranden som anges i bilaga I. Enligt metod 2 i bilaga I kan medlemsstaterna göra denna beräkning på grundval av ”summan av nettoimporten av alla andra petroleumprodukter, enligt definition i bilaga A, kapitel 3.4 i [förordning nr 1099/2008]”. I den mån aktörer som importerar sådana produkter bidrar till medlemsstatens samlade skyldighet att hålla beredskapslager, är det därmed följdriktigt att dessa aktörer är (potentiellt) lagringsskyldiga.
50. Vad sedan gäller det mål som eftersträvas med direktiv 2009/119, nämligen att säkerställa en hög nivå av försörjningstrygghet,(24) kan det konstateras att även detta är något som talar för en vid tolkning av begreppet ”ekonomisk aktör”. Mot bakgrund av detta mål skulle det nämligen vara följdriktigt att företag som kan komma att bli lagringsskyldiga måste kunna förfoga över de energiprodukter som ingår i oljelagret, i den mening som avses i artikel 2 första stycket i) i direktivet.
51. Slutligen torde stöd för en vid tolkning av begreppet ”ekonomisk aktör” i direktiv 2009/119 kunna hittas i direktivets tillkomsthistoria, av vilken det går att utläsa ytterligare information om vad som kännetecknar sådana aktörer.
52. Begreppet kan nämligen härledas till 1968 års direktiv, där det i fjärde skälet angavs att ”[e]n nationell produktion bidrar i sig till försörjningssäkerheten” och att ”[f]örutsättningarna för produktion i gemenskapen och den ökade leveranssäkerhet som denna produktion innebär, gör det rimligt att medlemsstaterna skall kunna låta skyldigheten att hålla lager belasta importledet”.(25) I artikel 6.3 i det direktivet föreskrevs således att beredskapslagren kunde anses inbegripa bland annat ”[m]ängder i lager hos raffinaderier och företag som importerar eller lagrar olja eller distribuerar olja i grossistledet”, ”[m]ängder som lagras av stora förbrukare i enlighet med bestämmelserna i nationell lag om förpliktelsen att hålla permanenta lager” och ”[m]ängder ombord på pråmar och kustfartyg för transporter inom statsgränserna, i den mån de behöriga myndigheterna har möjlighet att kontrollera dessa mängder, och under förutsättning att de omedelbart skulle kunna göras tillgängliga”.(26) Motsvarande bestämmelser återfinns numera i allt väsentligt i sjunde stycket i bilaga III i direktiv 2009/119, där det anges vilka mängder av energiprodukter som kan beaktas vid beräkningen av lagren.(27)
53. Följaktligen anser jag att begreppet ”ekonomisk aktör” ska förstås så, att det avser varje aktör på marknaden som antingen är verksam inom produktion, import eller försäljning av energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 eller bedriver verksamhet som innefattar användning av sådana produkter. Begreppet ”ekonomisk aktör” kan således omfatta inte bara tillverkare av petroleumprodukter (såsom raffinaderier), utan även företag som driver handel med sådana produkter (såsom Trade Express) eller tillverkningsföretag som använder petroleumprodukter i sin tillverkning (såsom Devnia Tsiment), vilka också i princip kan bli lagringsskyldiga.
54. Det nu sagda innebär följande. Av direktiv 2009/119 framgår visserligen inte vare sig vilka ekonomiska aktörer som kan åläggas lagringsskyldighet eller hur medlemsstaterna ska bestämma vilka aktörer som kan bli lagringsskyldiga, vilket betyder att medlemsstaterna har visst utrymme att själva avgöra vilka företag som ska vara lagringsskyldiga. Det är dock möjligt att utifrån en bedömning grundad på en kontextuell, teleologisk och historisk tolkning av direktivet närmare fastställa var de yttre gränserna för det mycket vidsträckta begreppet ”ekonomisk aktör” går.
55. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att den omformulerade första tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. De relevanta bestämmelserna i direktiv 2009/119, jämförda med artiklarna 17 och 52.1 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att en ekonomisk aktör som har importerat energiprodukter förtecknade i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 kan bli skyldig att upprätta ett beredskapslager.
C. Den andra tolkningsfrågan
56. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida en medlemsstat vid genomförandet av sina skyldigheter enligt artikel 3 i direktiv 2009/119 får begränsa de typer av energiprodukter som beredskapslagret ska bestå av till enbart vissa av de produkttyper som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008.
57. Jag anser att även denna fråga ska besvaras jakande.
58. Inledningsvis vill jag erinra – i linje med vad jag har påpekat i punkt 41 ovan – om att de enskilda medlemsstaternas möjlighet att ålägga en skyldighet att upprätta beredskapslager följer av artikel 3.1 i direktiv 2009/119, enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att hålla ”oljelager totalt motsvarande” en viss mängd. I artikel 2 första stycket i) i direktivet definieras ”oljelager” som ”lagren av de energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008]”. I detta kapitel förtecknas 24 typer av produkter samlade under rubriken ”Olja (råolja och petroleumprodukter)”. I den meningen utgör förordning nr 1099/2008 endast ett referensdokument i förhållande till direktiv 2009/119.(28)
59. Med tanke på att det i båda dessa bestämmelser på ett allmänt sätt hänvisas till ”lagren av de energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till [förordning nr 1099/2008]” kan det uppfattas som att lagringsskyldigheten gäller för samtliga dessa produkter. En medlemsstat måste således i princip ha möjlighet att ålägga aktörerna en lagringsskyldighet som skulle gälla samtliga petroleumprodukter som avses i artikel 2 första stycket i) i direktivet.
60. Det kan emellertid inte anses framgå av dessa båda bestämmelser att direktiv 2009/119 medför en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa en ständig lagerhållning av var och en av de produkter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008, och inte heller att medlemsstaterna inte skulle har rätt att begränsa vilka typer av energiprodukter som deras eget beredskapslager ska bestå av.
61. Vad först gäller de nu relevanta bestämmelsernas lydelse, ska det nämligen påpekas att ”beredskapslager” i artikel 2 första stycket j i direktiv 2009/119 definieras som de ”oljelager som varje medlemsstat åläggs att vidmakthålla enligt artikel 3”. Det enda som beskrivs i artikel 3 är metoden för beräkning av volymen för de beredskapslager som medlemsstaterna är skyldiga att hålla, det vill säga på grundval av antingen ”genomsnittlig daglig nettoimport” eller ”genomsnittlig daglig inhemsk förbrukning”,(29) vilka i sin tur beräknas på grundval av råoljeekvivalenten. Närmare bestämt ska medlemsstaterna vid fullgörandet av skyldigheten att hålla beredskapslager använda de metoder och förfaranden för beräkning av lagringsskyldigheter som anges i artikel 3.2 första och andra styckena i direktiv 2009/119 (som hänvisar till bilagorna I och II till direktivet) och i artikel 3.3 i direktivet. I artikel 3 fastställs således inte den särskilda sammansättningen av de beredskapslager som medlemsstaterna är skyldiga att hålla, utan endast deras storlek.
62. I detta avseende ska det framhållas att det nuvarande direktivets angreppssätt skiljer sig från det som användes i de tidigare direktiven, i vilka det uppställdes krav på att medlemsstaterna skulle hålla ett lager av var och en av följande kategorier av petroleumprodukter: ”a) Motorbensin och flygbränsle (flygbränsle och jetbränsle av bensintyp). b) Tunn eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen och jetbränsle av fotogentyp. c) Tjocka eldningsoljor”.(30) Såsom framgår av skäl 5 i det nuvarande direktivet var denna ändring av angreppssättet motiverad av målet att anpassa metoderna för beräkning av lagringsskyldighet så att de mer skulle likna dem som används inom ramen för tillämpningen av IEA-avtalet, det vill säga av praktiska skäl och för att minska den administrativa bördan.(31)
63. Av detta följer att direktiv 2009/119, i motsats till de tidigare direktiven, saknar tvingande regler om produktkategorier, vilket visar att unionslagstiftarens avsikt är att medlemsstaterna fritt ska kunna välja vilka produkter som kan ingå i deras beredskapslager.
64. Vad därefter gäller det sammanhang som de aktuella bestämmelserna ingår i anser jag att det ger stöd åt den nyss angivna tolkningen.
65. För det första anges nämligen i artikel 4 i direktivet (”Beräkning av lagernivåer”) att lagernivåerna ska beräknas som ”råoljeekvivalenter” i enlighet med de metoder som anges i bilaga III till direktivet.(32) Vad beträffar ”råolja” framgår det av tredje stycket i bilaga III att det handlar om att summera mängden råolja (som ska minskas med 4 %, motsvarande medelvärdet för naftautbyte). Vad beträffar andra typer av petroleumprodukter framgår det av sjätte stycket i denna bilaga att medlemsstaterna vid beräkningen av råoljeekvivalenten kan välja mellan två metoder, nämligen att ”a) antingen ta med alla andra lager av petroleumprodukter som identifieras i bilaga A kapitel 3.4 i [förordning nr 1099/2008], och beräkna råoljeekvivalenten genom att multiplicera mängderna med faktorn 1,065, eller b) endast … lager av följande produkter: … och beräkna råoljeekvivalenterna genom att multiplicera mängderna med 1,2” (nedan kallad produktkategori b).(33) I bilaga III till direktiv 2009/119 föreskrivs således uttryckligen en möjlighet för medlemsstaterna att i sina beredskapslager endast inkludera vissa petroleumprodukter, nämligen de som omfattas av produktkategori b. En sådan valmöjlighet kräver emellertid att medlemsstaterna fritt kan bestämma sammansättningen av sina beredskapslager, under förutsättning att de mängder som krävs enligt artikel 3 i direktiv 2009/119 iakttas. Det är nämligen endast medlemsstaterna som har kännedom om alla omständigheter och detaljer kring den inhemska förbrukningen, produktionen eller importen av petroleumprodukter. Faktum är att det framgår av officiella statistiska uppgifter att de flesta medlemsstaterna har valt att, i likhet med Republiken Bulgarien, inkludera, förutom råolja, produkter som omfattas av kategori b i sina beredskapslager, i enlighet med den ovan angivna andra metoden.(34)
66. För det andra ska det påpekas att den enda inskränkningen av medlemsstaternas möjlighet att välja fritt följer av kraven enligt artikel 9.5 i direktiv 2009/119, som rör sammansättningen av ”särskilda lager”. Sådana lager får endast bestå av en (eller flera) av de fjorton typer av petroleumprodukter som räknas upp i artikel 9.2 i direktivet. Av artikel 9.5 framgår nämligen att en medlemsstat som inte har gjort något åtagande att under ett helt givet kalenderår hålla särskilda lager motsvarande minst 30 dagars behov måste fullgöra sin lagringsskyldighet på så sätt att minst en tredjedel av medlemsstatens lager ska bestå av produkter som är sammansatta enligt artikel 9.2 och 9.3, det vill säga minst en av de produktkategorier som räknas upp i artikel 9.2. I allt väsentligt innebär kravet i artikel 9.5 att minst en tredjedel av en sådan medlemsstats lagringsskyldighet ska fullgöras med hjälp av specificerade produkter som avspeglar förbrukningsmönstren (och således innebär att hänsyn tas till den berörda medlemsstatens verkliga behov).
67. Vad slutligen gäller det mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna anser jag, i motsats till vad den hänskjutande domstolen har anfört, att det inte kan hävdas att målet att säkerställa en hög nivå av oljeförsörjningstrygghet endast kan uppnås om medlemsstaterna i sina beredskapslager håller samtliga de energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008. Tvärtom har de olika kategorier av petroleumprodukter som räknas upp i denna bilaga olika betydelse när det gäller att hantera allvarliga leveranskriser. Detta framgår tydligt av den omständigheten att det för beräkning av råoljeekvivalenten för energiprodukter enligt den nuvarande metoden för beräkning av lagernivåerna – såsom den anvisas i bilaga III till direktiv 2009/119 (se beskrivningen i punkt 65 ovan) – föreskrivs en gynnsammare koefficient (nämligen 1,2) för produktkategorin b(35) jämfört med den koefficient som föreskrivs för andra typer av petroleumprodukter (det vill säga 1,065). Denna åtskillnad mellan koefficienter visar med andra ord att unionslagstiftaren med det nuvarande direktivet inte bara har velat undvika att medlemsstaterna ska tvingas att hålla beredskapslager för samtliga energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008, utan att den i direktivet föreskrivna gynnsammare koefficienten för produktkategorin b måste anses innebära ett underförstått erkännande av att dessa produkter är användbarare för att hantera en eventuell allvarlig försörjningskris. På samma sätt är det enligt direktiv 2009/119 tillåtet att i beredskapslagren inkludera lager av ”råolja”, som kan användas för att producera alla de kategorier av petroleumprodukter som anges i nämnda bilaga. Ur praktisk synvinkel skulle det således vara ologiskt att vilja tvinga medlemsstaterna att hålla ett beredskapslager för alla de produktkategorier som avses i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008.
68. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. De relevanta bestämmelserna i direktiv 2009/119, jämförda med artiklarna 17 och 52.1 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att beredskapslagret till en del enbart består av de typer av energiprodukter som förtecknas i artikel 2 första stycket i) i direktivet. Detta gäller dock under förutsättning att följande krav är uppfyllda: i) Beredskapslagret ska upprättas i enlighet med de metoder och förfaranden för beräkning av lagringsskyldigheter som avses i artikel 3.1, 3.2 och 3.3 i direktivet. ii) Beredskapslagret ska beräknas i enlighet med de metoder som anvisas i bilaga III till direktivet. iii) Artikel 9.5 i direktivet ska iakttas vid upprättandet och beräkningen av beredskapslagret.
D. Den tredje, den fjärde och den femte tolkningsfrågan
69. Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin tredje, sin fjärde och sin femte tolkningsfråga – vilka det är lämpligt att pröva tillsammans – för att få klarhet i huruvida en medlemsstat vid genomförandet av sina skyldigheter enligt artikel 3 i direktiv 2009/119 får ålägga en ekonomisk aktör lagringsskyldighet avseende andra produkter än de som aktören själv har importerat eller som saknar samband med aktörens ekonomiska verksamhet, även om detta innebär en betydande ekonomisk börda.
70. Svaret på dessa tre sista frågor behöver enligt min uppfattning vara mer nyanserat än de föreslagna svaren på de båda första frågorna.
71. På grundval av de sistnämnda svaren är det lämpligt att inledningsvis erinra om två saker. Till att börja med anges det inte i direktiv 2009/119 vilka ekonomiska aktörer som kan åläggas skyldigheter i fråga om beredskapslagring, utan det ankommer på medlemsstaterna – till vilka de i direktivet angivna skyldigheterna riktar sig – att bestämma vilka företag som ska vara skyldiga att hålla lager av olja och/eller petroleumprodukter (i den mån som den centrala lagringsenheten inte åläggs den skyldigheten). Vidare innebär direktiv 2009/119 inte någon skyldighet för medlemsstaterna att hålla lager av samtliga energiprodukter som förtecknas i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008.
72. Den logiska slutsatsen av detta är att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa vilka skyldigheter i fråga om upprättande och hållande av beredskapslager som kan åläggas ekonomiska aktörer med syftet att se till att de skyldigheter som följer av direktiv 2009/119 fullgörs. Konkret torde en medlemsstat således i princip kunna ålägga samtliga ekonomiska aktörer lagringsskyldighet, både vad gäller lagringsmängd och produkttyp, oberoende av huruvida en viss aktör själv förfogar över den produkt som ska lagras och/eller över anläggningar för lagring av denna.
73. Härvidlag bör följande påpekas. Vid genomförandet av sin lagringsskyldighet kommer en medlemsstat i allmänhet visserligen att sträva efter att göra detta på det effektivaste sättet och kommer därför att välja att ålägga lagringsskyldighet för företag som redan förfogar över lageranläggningar eller som har reella möjligheter att hyra sådana anläggningar. Mot bakgrund av den särskilda situationen i medlemsstaten kan det emellertid bli nödvändigt att vid fördelningen av lagringsskyldigheterna gå utanför kretsen av sådana företag och ålägga sådana skyldigheter även för andra företag, vilka antingen inte själva förfogar över lageranläggningar eller enkelt kan få tillgång till sådana anläggningar, eller också inte förfogar över den energiprodukt som ingår i beredskapslagret.(36)
74. När en medlemsstat vidtar åtgärder med stöd av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt en unionsrättsakt, ska medlemsstaten dock anses tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.(37) För att skyldigheter av det aktuella slaget ska få införas, med potentiellt betydande konsekvenser för en ekonomisk aktörs situation, måste de därför vara förenliga med bland annat rätten till egendom, som stadfästs i artikel 17 i stadgan, och näringsfriheten, som garanteras i artikel 16 i stadgan. Näringsfriheten omfattar frihet att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet, avtalsfrihet och fri konkurrens,(38) men även rätten för varje företag att, inom ramen för de begränsningar som följer av det ansvar som företaget har för sina egna handlingar, fritt disponera över sina ekonomiska, tekniska och finansiella resurser.(39)
75. Vad gäller de inskränkningar i rätten till egendom som åläggande av sådana skyldigheter kan innebära, vill jag också erinra om att rätten till egendom enligt artikel 17 i stadgan inte är någon absolut rättighet och att dess utövande kan bli föremål för inskränkningar med syftet att tillgodose mål av allmänintresse som eftersträvas av unionen. Av artikel 52.1 i stadgan framgår nämligen att utövandet av rätten till egendom kan begränsas under förutsättning, bland annat,(40) att inskränkningarna faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i den garanterade rättigheten.(41) På samma sätt har EU-domstolen även slagit fast att näringsfriheten inte utgör någon absolut rättighet, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället.(42)
76. Det bör i det avseendet göras vissa klargöranden.
77. För det första ska det påpekas att det inte kan anses råda något tvivel om att det mål som eftersträvas med direktiv 2009/119 (se punkt 40 ovan), som består i att garantera energiförsörjningstryggheten, är ett sådant mål av allmänintresse som kan motivera en inskränkning i utövandet av rätten till egendom.(43) EU-domstolen har nämligen redan uttalat att en minimiförsörjning med petroleumprodukter ska anses gå utöver rent ekonomiska intressen och således kan anses utgöra ett mål som omfattas av begreppet ”allmän säkerhet”.(44) Vad beträffar den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan det konstateras att den däri angivna lagringsskyldigheten är inriktad på de oumbärligaste petroleumprodukterna och att kretsen av lagringsskyldiga ekonomiska aktörer är brett definierad. Enligt min uppfattning måste denna lagstiftning således anses vara ägnad att uppnå detta mål.
78. För det andra måste det prövas huruvida sådana skyldigheter, i fall där lagringsskyldiga ekonomiska aktörer inte erhåller någon ersättning, kan anses medföra ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i rätten till egendom.(45) Jag noterar att direktiv 2009/119 visserligen inte föreskriver något system för ersättning, men däremot innehåller andra regler som enligt min uppfattning är relevanta för bedömningen av huruvida skyldigheterna är proportionerliga.
79. Det ska inledningsvis påpekas att varje medlemsstat enligt artikel 8.1 i direktiv 2009/119 ska ”se till att alla ekonomiska aktörer som den ålägger lagringsskyldighet … får rätt att … delegera åtminstone en del av dessa skyldigheter”.(46) Som också framgår av beskrivningen i punkt 45 ovan har alltså en ekonomisk aktör möjlighet att välja att delegera sina skyldigheter till en central lagringsenhet eller till andra ekonomiska aktörer, både i och utanför den medlemsstat för vars räkning lagren hålls, och detta ”mot en ersättning som begränsas till kostnaderna för de tjänster som erbjuds”.(47) Denna bestämmelse visar att unionslagstiftaren underförstått har godtagit att medlemsstaterna kan komma att ålägga ekonomiska aktörer skyldigheter som är svåra att fullgöra och att aktörerna därför bör kunna välja att, till en rimlig kostnad, delegera dem till en annan aktör med bättre förutsättningar. En reell möjlighet att delegera borde således i princip anses utgöra en garanti för att lagringsskyldigheterna är proportionerliga och för att det råder rättvisa konkurrensvillkor.
80. Vidare gäller på motsvarande sätt att lagringsskyldigheten har ett väl avgränsat tidsmässigt och materiellt tillämpningsområde (den gäller under ett år för en angiven lagringsmängd) och att inget hindrar ekonomiska aktörer som är skyldiga att upprätta beredskapslager av petroleumprodukter som de inte använder i sin verksamhet från att sälja dessa produkter vid utgången av lagringsåret och därvid göra en vinst.
81. Efter att ha gjort dessa klargöranden vill jag framhålla att den ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av de särskilda förhållandena i Republiken Bulgarien bedöma huruvida de eventuella begränsningar som uppkommit till följd av de nu aktuella föreläggandena är förenliga med unionsrätten.
82. I det avseendet är det uppenbart att de ålagda skyldigheterna, i deras helhet, inte under några omständigheter får överskrida de minimiförsörjningsgränser som anges i artikel 3 i direktiv 2009/119.(48) Om lagringsskyldigheten är fördelad på ett rättvist sätt (och således per definition är proportionerlig) mellan samtliga ekonomiska aktörer, kan den nämligen inte i sig anses påverka själva kärnan i rätten till egendom och/eller näringsfriheten.
83. Vad gäller omfattningen av påverkan måste det göras åtskillnad mellan två olika typer av fall.
84. Det första fallet är att ekonomiska aktörer åläggs lagringsskyldighet avseende en typ av energiprodukt som ingår i deras verksamhet. I en sådan situation anser jag inte att påverkan på rätten till egendom (och i förlängningen på näringsfriheten) a priori är att betrakta som ett oproportionerligt ingrepp, med tanke bland annat på att sådana aktörer i princip förfogar över den fysiska infrastruktur eller de affärsförbindelser som krävs för framställning, bearbetning, transport och lagring av samt handel med råolja och petroleumprodukter. Lagringsskyldigheten får dock inte innebära en oproportionerlig eller orimlig ekonomisk börda i förhållande till omsättningen av den ekonomiska aktörens näringsverksamhet.(49)
85. Det andra fallet är att en medlemsstat, såsom i det nu aktuella fallet Republiken Bulgarien, i sin nationella lagstiftning ålägger ekonomiska aktörer lagringsskyldighet avseende en petroleumprodukt som de inte använder i sin ordinarie ekonomiska verksamhet. I detta fall kan aktörerna av logiska skäl komma att drabbas av ytterligare kostnader jämfört med aktörerna i det första fallet. Om det finns ett faktiskt eller potentiellt konkurrensförhållande mellan aktörerna i de två beskrivna fallen, skulle därför åläggandet av en lagringsskyldighet kunna skapa uppenbart orättvisa villkor såvitt avser förmågan att fullgöra denna skyldighet, och detta vore oförenligt inte endast med inremarknads- och konkurrensreglerna, vilka måste iakttas enligt vad som uttryckligen anges i skäl 33 i direktiv 2009/119, utan även med principen om icke-diskriminering. I ett sådant fall, som torde vara av undantagskaraktär, där den ekonomiska aktörens konkurrensställning påverkas i betydande mån på grund av ekonomisk börda, skulle det därför kunna vara tänkbart att inom ramen för nationell lagstiftning eller genom prövning i domstol av enskilda fall införa korrigerande åtgärder, exempelvis i form av merkostnadsersättning eller till och med befrielse från skyldighet att betala försäkring eller punktskatt vid inköp av den aktuella petroleumprodukten eller administrativa avgifter i samband med transport eller lagring av produkten, i syfte att återupprätta rättvisa marknadsvillkor och se till att samtliga aktörer behandlas lika.
86. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den tredje, den fjärde och den femte tolkningsfrågan, i deras omformulerade lydelse, ska besvaras enligt följande. De relevanta bestämmelserna i direktiv 2009/119, jämförda med artikel 17 i stadgan, ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att en ekonomisk aktör åläggs lagringsskyldighet avseende andra produkter än dem som aktören själv har importerat eller avseende produkter som saknar samband med aktörens ekonomiska verksamhet, även om detta innebär en betydande ekonomisk börda för aktören. Detta gäller dock under förutsättning att den berörda ekonomiska aktören genom en sådan lagringsskyldighet inte drabbas av en oproportionerlig nackdel i förhållande, bland annat, till sin omsättning eller till andra konkurrerande ekonomiska aktörer.
V. Förslag till avgörande
87. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), i deras omformulerade lydelse, enligt följande:
Artiklarna 1, 2 första stycket i), 3, 8 och i direktiv 2009/119/EG av den 14 september 2009 om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter, i dess lydelse enligt kommissionens genomförandedirektiv (EU) 2018/1581 av den 19 oktober 2018, jämförda med kapitel 3.4 i bilaga A till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1099/2008 av den 22 oktober 2008 om energistatistik, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) 2019/2146 av den 26 november 2019, och med artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas på följande sätt:
1) De utgör inte hinder för en nationell lagstiftning som innebär att en ekonomisk aktör som har importerat energiprodukter förtecknade i kapitel 3.4 i bilaga A till förordning nr 1099/2008 i dess lydelse enligt kommissionens förordning 2019/2146, kan bli skyldig att upprätta ett beredskapslager.
2) De utgör inte hinder för en nationell lagstiftning som innebär att beredskapslagret till en del enbart består av de typer av energiprodukter som förtecknas i artikel 2 första stycket i) i direktiv 2009/119, i dess lydelse enligt genomförandedirektiv 2018/1581. Detta gäller dock under förutsättning att följande krav är uppfyllda: i) Beredskapslagret ska upprättas i enlighet med de metoder och förfaranden för beräkning av lagringsskyldigheter som avses i artikel 3.1, 3.2 och 3.3 i direktivet. ii) Beredskapslagret ska beräknas i enlighet med de metoder som anvisas i bilaga III till direktiv 2009/119. iii) Artikel 9.5 i det direktivet ska iakttas vid upprättandet och beräkningen av beredskapslagret.
3) De utgör inte hinder för en nationell lagstiftning som innebär att en ekonomisk aktör åläggs lagringsskyldighet avseende andra produkter än dem som aktören själv har importerat eller avseende produkter som saknar samband med aktörens ekonomiska verksamhet, även om detta innebär en betydande ekonomisk börda för aktören. Detta gäller dock under förutsättning att den berörda ekonomiska aktören genom en sådan lagringsskyldighet inte drabbas av en oproportionerlig nackdel i förhållande, bland annat, till sin omsättning eller till andra konkurrerande ekonomiska aktörer.