Language of document : ECLI:EU:C:2019:494

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

G. HOGAN

van 13 juni 2019(1)

Zaak C363/18

Organisation juive européenne,

Vignoble Psagot Ltd

tegen

Ministre de l’Économie et des Finances

[verzoek van de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Harmonisatie van wetgevingen – Etikettering en presentatie van levensmiddelen – Verordening (EU) nr. 1169/2011 – Verplichte vermelding van de oorsprong van producten – Weglating waardoor de consument misleid kan worden – Producten afkomstig uit de sinds 1967 door Israël bezette gebieden”






I.      Inleiding

1.        Onderhavig verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten(2).

2.        Dit verzoek werd ingediend in het kader van een procedure tussen enerzijds een vereniging genaamd Organisation juive européenne en het wijnbouwbedrijf Psagot Ltd (hierna: „Psagot”) en anderzijds de Ministre de l’Économie et des Finances (minister van Economische Zaken en Financiën) betreffende een kennisgeving van die minister inzake de verplichting tot vermelding, op levensmiddelen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden en in voorkomend geval uit nederzettingen in die gebieden, van het betreffende gebied en de toevoeging „Israëlische nederzetting”.

3.        Dit verzoek biedt het Hof de gelegenheid de reikwijdte te verduidelijken van de verplichting om het land van oorsprong of de plaats van herkomst op levensmiddelen te vermelden, wanneer door het ontbreken van die informatie de consument zou worden misleid.

II.    Korte historische achtergrond

4.        Na een korte militaire campagne in juni 1967 heeft Israël bepaalde gebieden bezet die voordien deel uitmaakten van of werden gecontroleerd door drie andere staten, met name Egypte, Syrië en Jordanië. In het geval van Egypte betrof dit het Sinaï-schiereiland en de Gazastrook. (De Gazastrook werd van 1948 tot 1967 door Egypte bestuurd, hoewel zij als zodanig geen deel uitmaakte van Egypte.) De Golanhoogte maakte deel uit van Syrië, en van 1948 tot 1967 werden de Westelijke Jordaanoever en Oost-Jeruzalem door Jordanië bestuurd.

5.        De Sinaï is aan Egypte teruggegeven als onderdeel van het vredesverdrag tussen Egypte en Israël van 1979. Israël heeft zich in 2005 uit de Gazastrook teruggetrokken, maar controleert nog steeds de toegang tot het gebied over land, door de lucht en over zee. De Gazastrook staat momenteel onder de feitelijke controle van de organisatie genaamd Hamas.

6.        Met uitzondering van een klein gebied dat in 1974 aan Syrië werd teruggegeven en een uiterst kleine gedemilitariseerde zone, staat de Golanhoogte nog steeds onder Israëlische bezetting. De Golanhoogte werd door Israël in december 1981 effectief geannexeerd.

7.        Ook Oost-Jeruzalem staat nog onder Israëlische bezetting. De situatie ten aanzien van de Westelijke Jordaanoever is complexer. Een deel van dat gebied wordt bestuurd door de Palestijnse Nationale Autoriteit, maar Israël maakt niettemin aanspraak op grote delen ervan. Israël heeft ook grote nederzettingen voor zijn burgers gebouwd in Oost-Jeruzalem, op de Westelijke Jordaanoever en op de Golanhoogte. Het had voordien reeds dergelijke nederzettingen in de Sinaï gebouwd, maar die werden afgebroken toen dat gebied opnieuw onder Egyptische controle kwam. Ook in de Gazastrook bevond zich een aantal nederzettingen, maar die werden eveneens afgebroken toen Israël zich in 2005 uit dat gebied terugtrok.

8.        Dit is in zeer grote lijnen de historische achtergrond van onderhavig verzoek om een prejudiciële beslissing. Dit verzoek betreft de verenigbaarheid met het Unierecht van bepaalde etiketteringsvoorschriften voor producten die afkomstig zijn uit die bezette gebieden. De bijzonderheden van die voorschriften zal ik weldra beschrijven. In het kader van dit verzoek dient het Hof, minstens tot op zekere hoogte, de wettigheid te bepalen van de huidige bezetting door Israël van wat ik gemakshalve de bezette gebieden zal noemen. Het is echter belangrijk om al dadelijk bij het begin aan te geven dat het Hof de aan de orde zijnde kwestie noodzakelijkerwijs als een zuiver juridische aangelegenheid zal bekijken, waarbij het zich zal richten naar het internationaal recht en gebruik zal maken van de relevante resoluties van de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, een belangrijk advies van het Internationaal Gerechtshof uit 2004 en andere internationale rechtsbronnen. Er zij echter op gewezen dat niets in deze conclusie of in het uiteindelijke arrest van het Hof mag worden uitgelegd als de uiting van een politieke of morele opinie ten aanzien van de door deze verwijzing opgeworpen vragen.

III. Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Verordening nr. 1169/2011

9.        De overwegingen 3, 29 en 33 van verordening nr. 1169/2011 luiden als volgt:

„(3)      Om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consumenten te bereiken en hun recht op informatie te waarborgen, moet ervoor worden gezorgd dat de consumenten de nodige informatie krijgen over de levensmiddelen die zij consumeren. De keuzes van de consumenten kunnen onder meer door gezondheids-, economische, milieu-, sociale en ethische overwegingen worden beïnvloed.

[...]

(29)      De vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een levensmiddel is vereist wanneer de afwezigheid daarvan de consumenten zou kunnen misleiden wat het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van dat product betreft. In alle gevallen moet het land van oorsprong of de plaats van herkomst worden vermeld op een wijze die de consument niet misleidt en op grond van duidelijk omschreven criteria, zodat voor de hele sector dezelfde voorwaarden gelden en de consumenten de informatie over het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een levensmiddel beter begrijpen. Dergelijke criteria mogen echter niet gelden voor de aanduidingen in verband met de naam of het adres van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf.

[...]

(33)      De niet-preferentiële regels van oorsprong van de Unie zijn vastgesteld in verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek [PB 1992, L 302, blz. 1] en de uitvoeringsbepalingen in verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek [PB 1993, L 253, blz. 1]. De bepaling van het land van oorsprong van levensmiddelen moet zijn gebaseerd op deze voorschriften, die bij de exploitanten van levensmiddelenbedrijven en de overheidsinstanties goed bekend zijn en de toepassing zullen vergemakkelijken.”

10.      Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt:

„Deze verordening legt de basis voor de waarborging van een hoog niveau van consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie, rekening houdend met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften, en zorgt daarbij ook voor het soepel functioneren van de interne markt.”

11.      Artikel 2 van verordening nr. 1169/2011 heeft als opschrift „Definities”. Volgens artikel 2, lid 2, onder g), betekent „plaats van herkomst”: „de plaats waarvan een levensmiddel volgens de aanduiding afkomstig is en die niet het ‚land van oorsprong’ is, als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van [het communautair douanewetboek]; de naam, handelsnaam of het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die op het etiket staan, vormen geen aanwijzing van het land van oorsprong en de plaats van herkomst van het levensmiddel in de zin van deze verordening”. Artikel 2, lid 3, bepaalt ook dat „[v]oor de toepassing van deze verordening [...] het land van oorsprong van een levensmiddel [verwijst] naar de oorsprong van een levensmiddel als bepaald overeenkomstig de artikelen 23 tot en met 26 van [het communautair douanewetboek]”.

12.      Artikel 3 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift „Algemene doelstellingen”, bepaalt in lid 1 ervan:

„Bij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers [...] een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten.”

13.      Artikel 7 van verordening nr. 1169/2011 heeft als opschrift „Eerlijke informatiepraktijken”. Lid 1 van deze bepaling luidt als volgt:

„Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:

a)      ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;

[...]”

14.      Artikel 9, lid 1, onder i), van verordening nr. 1169/2011 bepaalt dat de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht is in de door artikel 26 van die verordening voorziene gevallen. Volgens artikel 26, lid 2, is het vermelden van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht „indien het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel, met name als de bij het levensmiddel gevoegde informatie of het etiket in zijn geheel anders zou impliceren dat het levensmiddel een ander land van oorsprong of een andere plaats van herkomst heeft”.

15.      Artikel 38 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift „Nationale maatregelen”, bepaalt:

„1.      Wat betreft aangelegenheden die specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, mogen de lidstaten uitsluitend nationale maatregelen vaststellen of handhaven die volgens het recht van de Unie toegestaan zijn. Het vrije verkeer van goederen mag door deze nationale maatregelen niet worden belemmerd, met inbegrip van discriminatie ten aanzien van levensmiddelen uit andere lidstaten.

2.      Onverminderd artikel 39 mogen de lidstaten nationale maatregelen vaststellen inzake aangelegenheden die niet specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, mits zij het vrije verkeer van goederen die stroken met deze verordening, niet verbieden, belemmeren of beperken.”

16.      Artikel 39 van verordening nr. 1169/2011, met het opschrift „Nationale maatregelen inzake bijkomende verplichte vermeldingen”, bepaalt:

„1.      Naast de verplichte vermeldingen, bedoeld in artikel 9, lid 1, en artikel 10, mogen de lidstaten overeenkomstig de in artikel 45 vastgestelde procedure maatregelen vaststellen waarbij bijkomende verplichte vermeldingen worden opgelegd voor specifieke typen of categorieën levensmiddelen, die om ten minste een van de volgende redenen gerechtvaardigd zijn:

a)      de bescherming van de volksgezondheid;

b)      de bescherming van de consument;

c)      de preventie van fraude;

d)      de bescherming van industriële en commerciële eigendomsrechten en aanduidingen van herkomst en oorsprong, en de preventie van oneerlijke concurrentie.

2.      Door middel van lid 1 kunnen de lidstaten slechts maatregelen betreffende de verplichte vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van levensmiddelen nemen, als er een bewezen verband bestaat tussen bepaalde kwaliteiten van het levensmiddel en de oorsprong of herkomst daarvan. Bij de kennisgeving van dergelijke maatregelen aan de Commissie verstrekken de lidstaten bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de meeste consumenten significante waarde hechten aan de verstrekking van deze informatie.”

2.      Douanewetboek

17.      Ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 1169/2011 bepaalde artikel 23, lid 1, van het communautair douanewetboek dat „[v]an oorsprong uit een land [...] goederen [zijn] die geheel en al in dat land zijn verkregen”. Artikel 24 van het douanewetboek bepaalde dat „[g]oederen bij welker vervaardiging twee of meer landen betrokken zijn geweest, [...] van oorsprong uit het land [zijn] waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende en economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt”.

18.      Het communautair douanewetboek is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie(3) (hierna: „douanewetboek van de Unie”).  Volgens artikel 286, lid 3, van het douanewetboek van de Unie gelden verwijzingen naar het communautair douanewetboek in andere handelingen van de Unie als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van het douanewetboek van de Unie.

19.      Artikel 60 van het douanewetboek van de Unie, dat op 1 mei 2016 in werking is getreden(4), komt in essentie overeen met de bepalingen van artikel 23, lid 1, en artikel 24 van het vroegere communautair douanewetboek. Volgens lid 1 van die nieuwe bepaling worden „[g]oederen die geheel en al in één enkel land of gebied zijn verkregen, [...] geacht van oorsprong uit dat land of gebied te zijn”. Lid 2 bepaalt dat „[g]oederen bij de vervaardiging waarvan meer dan één land of gebied betrokken is, worden geacht van oorsprong te zijn uit het land of gebied waar, in een daartoe ingerichte onderneming, de laatste ingrijpende, economisch verantwoorde verwerking of bewerking heeft plaatsgevonden die hetzij tot de fabricage van een nieuw product heeft geleid, hetzij een belangrijk fabricagestadium vertegenwoordigt”.

3.      Interpretatieve mededeling van de Commissie inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden

20.      Op 12 november 2015 heeft de Europese Commissie in het Publicatieblad van de Europese Unie een mededeling gepubliceerd met het opschrift „Interpretatieve mededeling van de Europese Commissie van 12 november 2015 inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden”(5) (hierna: „interpretatieve mededeling”).

21.      De Commissie rechtvaardigt haar aanpak door het feit dat „[c]onsumenten, marktdeelnemers en nationale autoriteiten [...] behoefte [hebben] aan duidelijkheid over de bestaande Uniewetgeving inzake de informatie over de oorsprong van producten uit de door Israël bezette gebieden”(6). Haar doel is „te zorgen voor de naleving van de standpunten en verbintenissen van de EU over de niet-erkenning, overeenkomstig het internationaal recht, door de EU van de soevereiniteit van Israël over de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden”.(7)

22.      Daarom oordeelt de Commissie aan het eind van haar interpretatieve mededeling het volgende:

„(7)      Aangezien de Golanhoogte en de Westelijke Jordaanoever (met inbegrip van Oost-Jerusalem) [...] volgens het internationaal recht geen deel uitmaken van het Israëlische grondgebied, wordt de vermelding ‚product uit Israël’ [...] in het kader van de genoemde wetgeving als onjuist en misleidend beschouwd.

(8)      Indien de vermelding van de oorsprong verplicht is, moet er een andere uitdrukking worden gebruikt, waarin rekening wordt gehouden met de wijze waarop deze gebieden gewoonlijk bekend staan.

(9)      Voor producten uit Palestina [...] die niet afkomstig zijn uit nederzettingen, is een mogelijke aanduiding die niet misleidend is omtrent de geografische oorsprong en overeenkomt met de internationale praktijk, ‚product uit de Westelijke Jordaanoever (Palestijns product)’ [...], ‚product uit Gaza’ of ‚product uit Palestina’.

(10)      Voor producten die afkomstig zijn van nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever of de Golanhoogte zijn aanduidingen die beperkt zijn tot ‚product uit de Golanhoogte’ of ‚product uit de Westelijke Jordaanoever’ niet voldoende. Zelfs als het grotere gebied of gebied waaruit het product afkomstig is, wordt vermeld, zou het weglaten van de aanvullende geografische informatie dat het product afkomstig is uit Israëlische nederzettingen de consument misleiden omtrent de werkelijke oorsprong van het product. In dergelijke gevallen moet de uitdrukking ‚Israëlische nederzetting’ of vergelijkbaar worden toegevoegd, bijvoorbeeld tussen haakjes. Derhalve zouden uitdrukkingen als ‚product uit de Golanhoogte (Israëlische nederzetting)’ of ‚product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)’ kunnen worden gebruikt.”

B.      Frans recht

23.      Op 24 november 2016 heeft de minister van Economische Zaken en Financiën, onder verwijzing naar verordening nr. 1169/2011, in het Journal Officiel de la République Française (staatsblad van de Franse Republiek) een aan marktdeelnemers gerichte kennisgeving inzake de vermelding van de oorsprong van goederen uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden gepubliceerd („Avis aux opérateurs économiques relatif à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis juin 1967”)(8) (hierna: „bestreden kennisgeving”).

24.      Die bestreden kennisgeving luidt als volgt:

„Verordening nr. 1169/2011 [...] bepaalt dat de etiketteringsgegevens eerlijk moeten zijn. Zij mogen de consument niet misleiden, met name wat de oorsprong van de producten betreft. De etikettering van levensmiddelen uit de door Israël bezette gebieden moet dan ook die oorsprong weerspiegelen.

De DGCCRF [Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (directoraat-generaal mededinging, consumentenvraagstukken en fraudebestrijding van het ministerie van Economische Zaken en Financiën)] vestigt derhalve de aandacht van de marktdeelnemers op de interpretatieve mededeling [...].

Die mededeling bepaalt met name dat overeenkomstig het internationaal recht de Golanhoogte en de Westelijke Jordaanoever, waaronder Oost-Jeruzalem, geen onderdeel zijn van Israël. Om de consument niet te misleiden, moet de etikettering van levensmiddelen dan ook nauwkeurig de precieze oorsprong van de producten aangeven, ongeacht of de vermelding ervan verplicht is krachtens de communautaire regelgeving of vrijwillig door de marktdeelnemer wordt aangebracht.

Voor producten die afkomstig zijn van nederzettingen op de Westelijke Jordaanoever of de Golanhoogte zijn aanduidingen die beperkt zijn tot ‚product uit de Golanhoogte’ of ‚product uit de Westelijke Jordaanoever’ niet voldoende. Zelfs als het grotere gebied of gebied waaruit het product afkomstig is, wordt vermeld, kan het weglaten van de aanvullende geografische informatie dat het product afkomstig is uit Israëlische nederzettingen de consument misleiden omtrent de werkelijke oorsprong van het product. In dergelijke gevallen moet tussen haakjes de uitdrukking ‚Israëlische nederzetting’ of vergelijkbaar worden toegevoegd. Derhalve kunnen uitdrukkingen als ‚product uit de Golanhoogte (Israëlische nederzetting)’ of ‚product uit de Westelijke Jordaanoever (Israëlische nederzetting)’ worden gebruikt.”

IV.    Feiten in het hoofdgeding

25.      Bij de bestreden kennisgeving heeft de minister van Economische Zaken en Financiën onder verwijzing naar verordening nr. 1169/2011 de vermeldingen gepreciseerd die al dan niet kunnen worden gebruikt voor producten uit de sinds juni 1967 door Israël bezette gebieden.

26.      Bij twee verzoeken hebben de Organisation juive européenne en Psagot (een onderneming die gespecialiseerd is in de exploitatie van wijngaarden die zich in het bijzonder in de door Israël bezette gebieden bevinden) om vernietiging, wegens bevoegdheidsoverschrijding, van de bestreden kennisgeving verzocht.

27.      Volgens de verwijzende rechter is de beoordeling of de bestreden kennisgeving in overeenstemming is met verordening nr. 1169/2011 afhankelijk van het antwoord op de vraag of het Unierecht, voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, vereist dat dit gebied wordt vermeld en dat een vermelding wordt opgenomen waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is, of, indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, van het antwoord op de vraag of een lidstaat op grond van de bepalingen van verordening nr. 1169/2011 kan vereisen dat dergelijke producten van etiketten met die vermeldingen zijn voorzien.

V.      Verzoek om een prejudiciële beslissing en procedure bij het Hof

28.      In die omstandigheden heeft de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) bij beslissing van 30 mei 2018, bij het Hof binnengekomen op 4 juni 2018, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„Vereist het recht van de Europese Unie, in het bijzonder verordening nr. 1169/2011 [...], voor zover de oorsprong van een binnen de werkingssfeer van deze verordening vallend product moet worden vermeld, voor een product afkomstig uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied de vermelding van dit gebied alsmede een vermelding waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een lidstaat dan op grond van de bepalingen van [verordening nr. 1169/2011], met name die van hoofdstuk VI ervan, dergelijke vermeldingen eisen?”

29.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Organisation juive européenne, Psagot, de Franse, de Zweedse, de Ierse en de Nederlandse regering en de Europese Commissie. Met uitzondering van de Nederlandse regering hebben al die partijen ter terechtzitting van 9 april 2019 voor het Hof pleidooi gehouden.

VI.    Analyse

A.      Eerste vraag

30.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, in het bijzonder verordening nr. 1169/2011, vereist dat, wat de etikettering betreft, de oorsprong wordt vermeld van een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied en, indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, wat de reikwijdte is van dat etiketteringsvoorschrift.

1.      Betekenis van „land van oorsprong” en „plaats van herkomst”

31.      Volgens de artikelen 9 en 26 van verordening nr. 1169/2011 is vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst verplicht indien „het weglaten daarvan de consument zou kunnen misleiden aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel”. Het is daarom noodzakelijk om eerst en vooral de betekenis van de termen „land van oorsprong” en „plaats van herkomst” vast te stellen.

32.      De „plaats van herkomst” is gedefinieerd in artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011, terwijl het „land van oorsprong” wordt gedefinieerd onder verwijzing naar de artikelen 23 tot en met 26 van het communautair douanewetboek.

33.      Zoals het Hof reeds heeft verduidelijkt in verband met artikel 24 van het communautair douanewetboek, geven die bepalingen een gemeenschappelijke definitie van het begrip „oorsprong van goederen”, maar hebben zij geen betrekking op de inhoud van de informatieverstrekking aan consumenten.(9) Het „land van oorsprong” in de zin van verordening nr. 1169/2011 heeft dus slechts betrekking op goederen die afkomstig zijn uit een land, met inbegrip van de territoriale zee ervan.

34.      Bovendien bepaalt artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 eveneens dat „de naam, handelsnaam of het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf die op het etiket staan, [...] geen aanwijzing [vormen] van het land van oorsprong en de plaats van herkomst van het levensmiddel in de zin van deze verordening”. Gelet op deze bewoordingen is het duidelijk dat de verwijzing naar een „plaats van herkomst” noodzakelijk verwijst naar een plaats die noch een land is, noch het adres van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf dat op het etiket staat.

35.      Het woord „plaats” is een algemeen woord dat in zijn gewone betekenis verwijst naar een ruimtelijke situatie die het mogelijk maakt iemand of iets te lokaliseren.(10) Daaruit volgt dat de term „land van oorsprong” in de zin van verordening nr. 1169/2011 verwijst naar een land, met inbegrip van de territoriale zee ervan(11), terwijl de term „plaats van herkomst” verwijst naar een geografische plaats die kleiner is dan een land en groter dan de precieze locatie van een gebouw.(12)

36.      Daarnaast moet er echter op worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(13)

37.      Ten eerste is de doelstelling van verordening nr. 1169/2011 duidelijk uiteengezet in artikel 1 ervan: de Uniewetgever wil borg staan voor „een hoog niveau van consumentenbescherming ten aanzien van voedselinformatie, rekening houdend met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften”(14). Het is duidelijk dat de nadruk hier ligt op de informatiebehoefte van de consument.

38.      Het kan niet worden ontkend dat ook de bescherming van de gezondheid wordt gewaarborgd door verordening nr. 1169/2011. Overweging 3 ervan bepaalt immers dat „[o]m een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consumenten te bereiken en hun recht op informatie te waarborgen, [...] ervoor [moet] worden gezorgd dat de consumenten de nodige informatie krijgen over de levensmiddelen die zij consumeren”. Deze overweging beschouwt evenwel niet alleen de bescherming van de gezondheid van de consumenten en hun recht op informatie als evenwaardig, maar bevestigt ook dat het toepassingsgebied van verordening nr. 1169/2011 veel breder is dan enkel gezondheidskwesties. In overweging 3 wordt immers benadrukt dat de keuzes van de consumenten onder meer door gezondheidsoverwegingen kunnen worden beïnvloed, maar ook door economische, milieu-, sociale en ethische overwegingen.

39.      Het is duidelijk dat, in een moderne omgeving, sommige aankopen niet langer uitsluitend gebaseerd zijn op overwegingen zoals de prijs of de identiteit van een specifiek consumentenmerk. Voor veel consumenten kunnen dergelijk aankopen ook worden beïnvloed door criteria zoals milieu-, sociale, politieke, culturele of ethische aspecten.(15)

40.      Indien we terugkeren naar de bewoordingen van artikel 26 van verordening nr. 1169/2011 en de specifieke verplichting met betrekking tot het „land van oorsprong” of de „plaats van herkomst”, moet ook worden erkend dat die bepaling geen verwijzing naar gezondheidskwesties bevat. Integendeel, artikel 26 van verordening nr. 1169/2011 is neutraal wat betreft de oorzaak van het risico op misleiding aangaande het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel.

41.      Ten tweede is de context van artikel 9 van verordening nr. 1169/2011 ook relevant voor het vaststellen van de reikwijdte van de term „plaats van herkomst”. Die bepaling, die een lijst geeft van de verplichte vermeldingen, is immers het eerste artikel van hoofdstuk IV („Verplichte voedselinformatie”) van verordening nr. 1169/2011. Voorafgaand aan dat hoofdstuk is er in hoofdstuk II sprake van een aantal „[a]lgemene beginselen inzake voedselinformatie”, terwijl hoofdstuk III gewijd is aan „[a]lgemene voorschriften inzake voedselinformatie en verantwoordelijkheden van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven”.

42.      In dat verband merk ik op dat, zoals ik reeds heb gesteld, het eerste artikel van hoofdstuk II van verordening nr. 1169/2011, namelijk artikel 3, in lid 1 ervan erop wijst dat het belangrijk is dat eindverbruikers goed doordachte keuzes kunnen maken en een veilig gebruik kunnen maken van levensmiddelen, „waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten”(16). Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 voegt daaraan toe dat „[b]ij het overwegen van de noodzaak van verplichte voedselinformatie en om de consumenten toe te laten doordachte keuzes te maken, [...] rekening [wordt] gehouden met de wijdverbreide behoefte bij de meerderheid van de consumenten aan bepaalde informatie waaraan zij significante waarde hechten”(17). Ten slotte bepaalt artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, in hoofdstuk III, dat „[v]oedselinformatie [...] nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen [moet zijn]”(18).

43.      Het kan zijn dat een letterlijke interpretatie van de term „plaats van herkomst”, op zich genomen, een verwijzing kan oproepen die beperkt is tot een geografisch gebied. Die woorden kunnen echter niet los van de rest van de wetgevende tekst en de doelstelling ervan worden gelezen. Hier moet de aandacht worden gevestigd op de neutraliteit van de bewoordingen van artikel 26 van verordening nr. 1169/2011, de nadruk die de wetgever legt op de noodzaak om consumenten een hoog niveau van informatie te verschaffen, het brede gamma aan aspecten die voor die consumenten relevant kunnen zijn, en de verplichting nauwkeurige, duidelijke en voor de consument gemakkelijk te begrijpen informatie te verschaffen. Al die overwegingen wijzen op een uitlegging van de term „plaats van herkomst” die niet noodzakelijkerwijs beperkt is tot een louter geografische verwijzing.

44.      Met andere woorden, terwijl de term „land van oorsprong” duidelijk verwijst naar de naam van het land en de territoriale zee ervan, maakt artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 de vaststelling van de „plaats van herkomst” van een levensmiddel mogelijk door woorden die niet noodzakelijkerwijs beperkt zijn tot de naam van het betreffende geografische gebied, in het bijzonder wanneer het gebruik van enkel een geografische aanduiding tot misleiding zou kunnen leiden.

2.      Verplichting om de oorsprong te vermelden van een levensmiddel uit een sinds juni 1967 door Israël bezet gebied

45.      In het licht van die definities van de termen „land van oorsprong” en „plaats van herkomst”, kan de vraag worden herleid tot dit: kan het ontbreken van de aanduiding van de oorsprong of de plaats van herkomst in de zin van verordening nr. 1169/2011 van een levensmiddel uit een door Israël bezet gebied, de consument misleiden?

46.      Het antwoord op die vraag moet worden gevonden in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1169/2011. Die bepaling verschaft immers de criteria die van invloed kunnen zijn op de keuze van de consument: „[b]ij de verstrekking van voedselinformatie wordt gestreefd naar een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en de belangen van de consumenten door de eindverbruikers [...] een basis te verschaffen voor het maken van goed doordachte keuzes en een veilig gebruik van levensmiddelen, waarbij speciale aandacht wordt besteed aan gezondheids-, milieu-, economische, sociale en ethische aspecten”. Verder volgt uit artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 dat rekening wordt gehouden met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften.

47.      Bovendien moet worden opgemerkt dat bij de beoordeling of een aanduiding op een etiket misleidend kan zijn, weliswaar moet worden uitgegaan van de „gemiddelde consument”, maar dat die niet noodzakelijk gelijk is aan een willekeurige consument. Integendeel, het betreft een „gemiddeld geïnformeerde, omzichtige en oplettende gewone consument [waar het gaat om] de oorsprong, de herkomst of de hoedanigheid van het levensmiddel”.(19)

48.      Elk van die termen is belangrijk. De gemiddelde consument is dan misschien slechts „normaal geïnformeerd”, hij is daarnaast ook „redelijk omzichtig en oplettend”. In tegenstelling tot het eerste element van de definitie van de gemiddelde consument, dat een bepaalde mate van passiviteit lijkt aan te geven, houdt het tweede element een positieve benadering door de betrokken consument in, en het derde een grotere belangstelling voor informatie en bijgevolg gedetailleerdere kennis. Met andere woorden, indien de gemiddelde consument normaal geïnformeerd is, heeft hij dat te danken aan zijn eigen handelwijze.(20)

49.      In die omstandigheden kan niet worden uitgesloten dat de situatie van een door een bezettingsmacht bezet gebied, a fortiori wanneer territoriale bezetting gepaard gaat met nederzettingen, een factor is die belangrijk kan zijn bij de keuze van een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consument in een context waarin overeenkomstig artikel 1, lid 1, en artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 rekening moet worden gehouden met de verschillen in de perceptie van de consumenten en hun informatiebehoeften, met inbegrip van ethische overwegingen.

50.      In tegenstelling tot het door de Organisation juive européenne ter terechtzitting op 9 april 2019 opgeworpen argument, denk ik daarbij niet dat de verwijzing naar „ethische overwegingen” in verordening nr. 1169/2011 uitsluitend betrekking heeft op ethische overwegingen in het kader van voedselconsumptie. Het is zeker mogelijk dat consumenten bezwaar maken tegen de consumptie van bepaalde levensmiddelen wegens hun religieuze of ethische overtuigingen (zoals vegetarisme). Ook kan worden gedacht aan omstandigheden waarin consumenten bezwaar kunnen maken tegen de consumptie van bepaalde levensmiddelen wegens de wijze waarop de betreffende dieren in het algemeen of vóór het slachten zijn behandeld. Informatie over het land van oorsprong is echter slechts zelden van nut voor bijvoorbeeld een consument die bezwaar maakt tegen de aanwezigheid van vleesproducten in het levensmiddel dat hij wil consumeren.

51.      Mijns inziens is de verwijzing naar „ethische overwegingen” in het kader van de vermelding van het land van oorsprong op een etiket duidelijk een verwijzing naar bredere ethische overwegingen die het denken van bepaalde consumenten kunnen beïnvloeden vóór een aankoop. Net zoals veel Europese consumenten bezwaar maakten tegen de aankoop van Zuid-Afrikaanse goederen ten tijde van het apartheidsregime, vóór 1994, kunnen consumenten vandaag op vergelijkbare gronden bezwaar maken tegen de aankoop van goederen uit een bepaald land omdat het bijvoorbeeld geen democratie is of omdat het een bepaald politiek of sociaal beleid voert dat die consument laakbaar of zelfs weerzinwekkend vindt. In het kader van het Israëlische beleid ten aanzien van de bezette gebieden en de nederzettingen kunnen sommige consumenten bezwaar maken tegen de aankoop van goederen die uit die gebieden afkomstig zijn, juist omdat de bezetting en de nederzettingen duidelijk een schending van het internationaal recht vormen. Het is uiteraard niet de taak van dit Hof om een dergelijke keuze van de consument goed te keuren of af te keuren; het volstaat te zeggen dat een schending van het internationaal recht het soort van ethische overweging vormt die de wetgever van de Unie als legitiem heeft erkend in het kader van het vereiste om informatie over het land van oorsprong te verstrekken.

52.      Naleving van de vereisten van het internationaal recht wordt immers door velen – niet enkel door een beperkt aantal deskundigen op het gebied van internationaal recht en diplomatie – beschouwd als een essentieel element in de handhaving van de internationale vrede en veiligheid en als een voorbode van rechtvaardigheid in een anderszins onrechtvaardige wereld. Dat geldt wellicht in het bijzonder ten aanzien van de burgers van de Unie die – sommigen zelfs in de loop van hun eigen leven – getuige zijn geweest van de vernietigende gevolgen van grof geweld in een tijd waarin sommige landen meenden dat het internationaal recht niet meer was dan een loze belofte aan de verdrukten en kwetsbaren in deze wereld en dat het ongestraft kon worden genegeerd.

53.      Vanuit het gezichtspunt van het internationaal recht is de Israëlische bezetting van die gebieden derhalve onwettig. Het nederzettingenbeleid met betrekking tot die gebieden is ook een duidelijke schending van het internationaal recht, aangezien artikel 49 van het Verdrag van Genève betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd(21) (hierna: „Vierde Verdrag van Genève”) bepaalt dat de bezettende mogendheid (in dit geval Israël) „niet [mag] overgaan tot deportatie of overbrenging van een gedeelte van haar eigen burgerbevolking naar het door haar bezette gebied”.

54.      In zijn advies met de titel Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (juridische gevolgen van de bouw van een muur in bezet Palestijns gebied) heeft het Internationaal Gerechtshof geoordeeld dat die bepaling „niet alleen deportaties of gedwongen verplaatsingen van de bevolking, zoals die tijdens de Tweede Wereldoorlog, verbiedt, maar ook alle maatregelen van een bezettingsmacht om de overplaatsing van een deel van haar eigen bevolking naar het bezette gebied te organiseren of aan te moedigen”. In dat verband blijkt uit de aan het Hof verstrekte informatie dat Israël sinds 1977 een beleid heeft gevoerd en praktijken heeft ontwikkeld waaronder de oprichting van nederzettingen in de bezette Palestijnse gebieden, hetgeen in strijd is met bovengenoemd artikel 49, lid 6. De Veiligheidsraad is derhalve van mening dat dit beleid en die praktijken „niet rechtsgeldig zijn”. Hij heeft Israël, als bezettingsmacht, ook opgeroepen het Vierde Verdrag van Genève nauwgezet na te leven, „zijn eerdere maatregelen in te trekken en elke actie te staken die tot een wijziging van de juridische status en geografische aard van de sinds 1967 bezette Arabische gebieden met inbegrip van Jeruzalem zou leiden en de demografische samenstelling ervan wezenlijk zou beïnvloeden, en in het bijzonder geen delen van zijn eigen burgerbevolking over te brengen naar de bezette Arabische gebieden” [resolutie 446 (1979) van 22 maart 1979]. De Veiligheidsraad heeft zijn standpunt bevestigd in de resoluties 452 (1979) van 20 juli 1979 en 465 (1980) van 1 maart 1980. In laatstgenoemde resolutie heeft hij „het beleid en de praktijken van Israël om delen van zijn bevolking en nieuwe immigranten in de [bezette] gebieden te vestigen” beschreven als een „flagrante schending” van het Vierde Verdrag van Genève. Het Internationaal Gerechtshof concludeert dat de Israëlische nederzettingen in de bezette Palestijnse gebieden (met inbegrip van Oost-Jeruzalem) zijn opgericht in strijd met het internationaal recht.(22)

55.      Deze passage spreekt voor zich en maakt ontegensprekelijk duidelijk dat het Israëlische nederzettingenbeleid als een kennelijke schending van het internationaal recht wordt beschouwd, in het bijzonder op basis van het zelfbeschikkingsrecht van volkeren(23), dat volgens het Internationaal Gerechtshof(24) en het Hof van Justitie van de Europese Unie(25) een erga omnes juridisch afdwingbaar recht is. De Verenigde Naties (VN) hebben regelmatig een vergelijkbaar standpunt ingenomen.(26)

56.      In die omstandigheden hoeft het niet te verwonderen dat sommige normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende consumenten dit als een ethische overweging kunnen beschouwen die hun consumentenvoorkeuren beïnvloedt en ten opzichte waarvan zij nadere informatie kunnen wensen.

57.      Bovendien kan ook worden opgemerkt dat het Hof zelf in zijn arrest in de zaak Brita(27) reeds heeft erkend, weliswaar met betrekking tot een specifiek aspect van het Unierecht, namelijk de werkingssfeer van associatieovereenkomsten tussen de Unie en Israël(28) en tussen de Unie en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie(29), dat een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen producten van oorsprong uit Israël en producten van oorsprong uit de Westelijke Jordaanoever.

58.      Deze analyse is ook in overeenstemming met artikel 3, lid 5, VEU, dat bepaalt dat de Unie bijdraagt aan „de strikte eerbiediging [...] van het internationaal recht, met inbegrip van de inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties”. Zij is ook in overeenstemming met UNSCR nr. 2334 (2016), die alle staten oproept „in hun relevante betrekkingen een onderscheid te maken tussen de Staat Israël en de sinds 1967 bezette gebieden”.(30)

59.      Derhalve dringt de conclusie zich op dat de afwezigheid van de vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van een product uit een door Israël bezet gebied, en in elk geval van een product uit een nederzetting, de consumenten zou kunnen misleiden met betrekking tot het werkelijke land van oorsprong of de werkelijke plaats van herkomst van het levensmiddel.

60.      Om al deze redenen ben ik van mening dat de vermelding van die informatie verplicht is krachtens artikel 9, lid 1, onder i), en artikel 26, lid 2, onder a), van verordening nr. 1169/2011.

3.      Arrest van de Supreme Court of the United Kingdom in de zaak Richardson tegen de Director of Public Prosecutions

61.      De vertegenwoordigers van Psagot stelden veel vertrouwen in het arrest van de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechter van het Verenigd Koninkrijk; hierna: „Supreme Court”) van 5 februari 2014 in de zaak Richardson tegen de Director of Public Prosecutions (directeur van het openbaar ministerie)(31). Deze zaak dient dan ook wat nader in detail te worden bekeken.

62.      Dat was een zaak waarin de verweerders waren vervolgd wegens overtredingen die samenhingen met wat de rechter omschreef als „een niet-gewelddadig, maar vastberaden protest in een winkel in Londen”. Die winkel was gespecialiseerd in de verkoop van schoonheidsproducten op basis van mineraal materiaal uit de Dode Zee. Het betoog van de verweerders was gebaseerd op het feit dat (i) die producten werden vervaardigd door een Israëlische vennootschap, in een Israëlische nederzetting die aan de Dode Zee ligt, op de Westelijke Jordaanoever, dus in de bezette gebieden, en (ii) het personeel van de fabriek naar verluidt bestond uit Israëli’s die door de Israëlische regering waren aangemoedigd om daar te komen wonen.

63.      Een van de specifieke verweermiddelen die zijn aangevoerd was dat op het etiket van de in de winkel verkochte producten was vermeld „Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel”. Betoogd werd dat die etikettering vals of misleidend was aangezien de bezette gebieden internationaal of in het Verenigd Koninkrijk niet worden erkend als deel van Israël. Derhalve voerden de verweerders aan dat de vennootschap die de winkel exploiteerde zich schuldig maakte aan bepaalde strafbare feiten inzake etikettering.

64.      Het voornaamste strafbare feit dat in die zaak werd aangevoerd, was een inbreuk op bepaalde regelingen van het Verenigd Koninkrijk tot omzetting van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken(32). Het betreffende strafbare feit betrof „een handelspraktijk die misleidend is”.(33)

65.      Het argument voor de plaatselijke rechter (district judge, rechter in eerste aanleg) was dat de in de winkel verkochte producten foutief waren geëtiketteerd met betrekking tot de geografische oorsprong, doordat op het etiket was vermeld „Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel”. Dat kwam erop neer, zo werd gesteld, dat de zaken zo werden voorgesteld dat de producten uit Israël afkomstig waren, terwijl dat niet het geval was, aangezien zij uit de bezette gebieden kwamen.

66.      Afgezien van het feit dat, zoals de Supreme Court uiteindelijk heeft geoordeeld, in de omzettingsregeling de verkoop van foutief geëtiketteerde goederen niet als misdrijf is aangemerkt, dient te worden benadrukt dat de plaatselijke rechter had geoordeeld dat er geen reden was om te stellen dat de gemiddelde consument zou worden misleid en een besluit over een transactie zou nemen (met name het besluit tot aankoop van het product) dat hij anders niet had genomen, enkel omdat als bron van de producten Israël – in constitutionele of politieke zin – werd genoemd, terwijl het in werkelijkheid de bezette gebieden betrof. Tenslotte was als bron correct de Dode Zee vermeld. De rechter in eerste aanleg oordeelde het volgende: „Ongeacht of de verstrekte informatie al dan niet vals is [...], meen ik dat het aantal personen van wie beslissing om al dan niet een vermeend Israëlisch product te kopen zou worden beïnvloed door kennis van de werkelijke herkomst ervan, ver onder het aantal zou liggen dat is vereist om hen als de ‚gemiddelde consument’ te beschouwen. Indien een potentiële koper überhaupt bereid is Israëlische goederen te kopen, zou hij onder een erg kleine categorie vallen wanneer die beslissing anders zou zijn omdat de goederen uit illegaal bezet gebied kwamen.” De Supreme Court heeft geoordeeld dat deze conclusie „op basis van het bewijsmateriaal duidelijk kon worden getrokken door de rechter in eerste aanleg, en weerlegt dat een strafbaar feit is gepleegd”.

67.      Persoonlijk meen ik echter dat deze uitspraak niet erg relevant is. De zaak betreft in werkelijkheid de illegale betreding van een winkelpand, ten aanzien waarvan vrij fantasievolle en vindingrijke argumenten ter verdediging naar voren werden gebracht ter rechtvaardiging van het optreden van de verweerders. Bovendien behandelde de Supreme Court die zaak in laatste instantie uitsluitend in juridisch opzicht en was deze rechterlijke instantie in essentie gebonden aan de feitelijke vaststellingen van de lagere rechter.

68.      Evenmin kan ik, met alle respect, noodzakelijkerwijs instemmen met de redenering van de rechter in eerste aanleg. Ik ben namelijk van mening dat er heel wat potentiële consumenten kunnen zijn die bereid zijn Israëlische goederen te kopen (dus goederen die zijn geproduceerd binnen de internationaal erkende grenzen van Israël van vóór 1967), maar die zouden terugschrikken voor of zelfs bezwaar maken tegen het idee dat zij goederen zouden kopen uit de sinds 1967 door Israël bezette gebieden en eventueel uit nederzettingen binnen die gebieden.

4.      Omvang van de verplichting om de oorsprong aan te geven van een levensmiddel dat afkomstig is uit eensinds 1967 door Israël bezet gebied

69.      Het laatste probleem dat moet worden opgelost om de eerste vraag van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden is het vaststellen van de omvang van de verplichting om de oorsprong aan te geven van een levensmiddel uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, met andere woorden, het vaststellen van de tekst van de verplichte vermelding.

70.      In dat verband is het belangrijk rekening te houden met artikel 7 van verordening nr. 1169/2011. Volgens lid 1 van dat artikel mag voedselinformatie immers niet misleidend zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en onder meer ook niet ten aanzien van het land van oorsprong of de plaats van herkomst.

71.      Op basis van de uitlegging van een soortgelijke bepaling in richtlijn 2000/13(34) (ingetrokken bij verordening nr. 1169/2011) kan worden gesteld dat artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 vereist dat de verbruiker over juiste, neutrale en objectieve informatie beschikt die hem niet misleidt.(35) Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 voegt daaraan toe dat voedselinformatie „nauwkeurig, duidelijk en voor de consument gemakkelijk te begrijpen” moet zijn.

72.      In dat verband moet, zoals advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie in de zaak Gut Springenheide en Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102) op een bijzonder relevante manier heeft uitgelegd, een onderscheid worden gemaakt tussen objectief juiste vermeldingen, objectief onjuiste vermeldingen en objectief juiste vermeldingen die de consument niettemin in dwaling kunnen brengen, omdat zij de werkelijkheid niet volledig weergeven.(36) „Indien het weggelaten deel van de inlichting van dien aard is, dat het wel vermelde deel van de inlichting duidelijk in een heel ander licht verschijnt, moet [immers] worden geconcludeerd, dat de consument wordt misleid.”(37)

73.      Dat sluit ook perfect aan bij de definitie van „misleidende handelingen” in de zin van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken, die volgens overweging 5 van verordening nr. 1169/2011 bepaalde aspecten bestrijkt van de verstrekking van informatie aan de consumenten, met name om misleidende acties en informatieverzuim te voorkomen, die moeten worden aangevuld met specifieke voorschriften betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan de consumenten. Volgens artikel 6 van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken wordt een handelspraktijk immers als misleidend beschouwd „zelfs als de informatie feitelijk correct is, [indien die praktijk] de gemiddelde consument [ertoe] kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen”.

74.      Zoals ik in het eerste deel van mijn analyse heb aangetoond, denk ik bovendien dat, terwijl de term „land van oorsprong” duidelijk verwijst naar de naam van het land en zijn territoriale zee, artikel 2, lid 2, onder g), van verordening nr. 1169/2011 de vaststelling van de „plaats van herkomst” van een levensmiddel mogelijk maakt door middel van woorden die niet beperkt zijn tot de naam van het betrokken geografische gebied.

75.      Ik meen dat in die omstandigheden een verwijzing die beperkt is tot „product van de Golanhoogte” of „product van de Westelijke Jordaanoever” voor producten van de Golanhoogte of de Westelijke Jordaanoever die afkomstig zijn uit Israëlische nederzettingen niet volstaat. Hoewel dergelijke omschrijvingen misschien technisch correct zijn, ben ik van mening dat de consument niettemin kan worden misleid. Dergelijke omschrijvingen zouden niet de volledige waarheid weergeven met betrekking tot een kwestie die het koopgedrag van de consument wel degelijk kan beïnvloeden.

76.      Om gebruik te maken van de woorden van het Hof in de zaak Severi(38), zijn, van de factoren die in acht moeten worden genomen om te beoordelen of de etikettering die in het hoofdgeding aan de orde is misleidend kan zijn, de Israëlische bezetting en nederzettingen immers mogelijkerwijs „een objectieve factor die de verwachtingen van een redelijke consument kan beïnvloeden”.(39)

77.      In het licht van bovenstaande overwegingen ben ik van mening dat de toevoeging van de uitdrukking „Israëlische nederzettingen” aan de geografische aanduiding van de oorsprong van de producten de enige manier is om, zoals vereist in artikel 7, leden 1 en 2, van verordening nr. 1169/2011, correcte en objectieve, maar ook nauwkeurige, duidelijke en voor de consument gemakkelijk te begrijpen informatie te verschaffen.

78.      De term „nederzetting” heeft hier immers betrekking op een situatie waarin een gebied wordt bezet door een bezettingsmacht. In deze zaak is die aanpak derhalve logisch, aangezien Israël is erkend als „bezettende macht” in de zin van het internationale gewoonterecht en het Vierde Verdrag van Genève.(40) Die termen worden regelmatig gebruikt om de huidige situatie met betrekking tot de bezette gebieden te beschrijven.(41) Ik geef toe dat sommigen van mening kunnen zijn dat deze terminologie in bepaalde opzichten een enigszins pejoratieve ondertoon heeft, maar het zijn uitdrukkingen die algemeen worden gebruikt en waarvan mag worden aangenomen dat de gemiddelde consument die begrijpt.

5.      Conclusie met betrekking tot de eerste vraag

79.      In het licht van bovenstaande overwegingen concludeer ik derhalve dat verordening nr. 1169/2011 voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied vereist dat de geografische naam van dat gebied wordt vermeld en dat een vermelding wordt opgenomen waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is.

B.      Subsidiair, de tweede vraag

80.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat op grond van de bepalingen van verordening nr. 1169/2011, voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, de vermelding van dit gebied kan vereisen, alsmede een vermelding waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is.

81.      Voor de rest van deze conclusie wordt er derhalve van uitgegaan, in tegenstelling tot wat ik zelf meen, dat artikel 9, lid 1, onder i), en artikel 26 van verordening nr. 1169/2011 in deze omstandigheden niet van toepassing zijn.

82.      Artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1169/2011 bepaalt duidelijk dat, „[w]at betreft aangelegenheden die specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, [...] de lidstaten uitsluitend nationale maatregelen [mogen] vaststellen of handhaven die volgens het recht van de Unie toegestaan zijn”. Uit artikel 38, lid 2, van die verordening volgt daarentegen dat de lidstaten nationale maatregelen mogen vaststellen inzake aangelegenheden die niet specifiek door deze verordening worden geharmoniseerd, mits zij het vrije verkeer van goederen die stroken met deze verordening, niet verbieden, belemmeren of beperken.

83.      Aangezien artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, dat betrekking heeft op nationale maatregelen inzake bijkomende verplichte vermeldingen, uitdrukkelijk ziet op nationale maatregelen inzake de vermelding van de oorsprong of de plaats van herkomst, moet worden erkend dat dit soort vermeldingen door deze verordening niet volledig is geharmoniseerd.

84.      Volgens artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1169/2011 zijn nationale maatregelen betreffende de verplichte vermelding van het land van oorsprong of de plaats van herkomst van levensmiddelen evenwel slechts toegestaan als er „een bewezen verband bestaat tussen bepaalde kwaliteiten van het levensmiddel en de oorsprong of herkomst daarvan”.

85.      In het licht van die bepaling is het derhalve niet voldoende dat het land van oorsprong of de plaats van herkomst als zodanig een bepaald gewicht heeft bij de totstandkoming van het besluit van de consument. Het land van oorsprong of de plaats van herkomst moet daarentegen een concreet effect hebben op het product zelf en, in het bijzonder, op de kwaliteit van het betreffende levensmiddel.

86.      Het komt mij voor dat het feit dat een gebied door een bezettingsmacht wordt bezet of dat een bepaald levensmiddel wordt geproduceerd door een persoon die in een nederzetting woont, wellicht niet van dien aard is dat daardoor bepaalde kwaliteiten aan het levensmiddel worden gegeven die verband houden met de oorsprong of herkomst ervan, of dat bepaalde kwaliteiten van het levensmiddel die met die oorsprong of herkomst verband houden worden gewijzigd, althans wat de levensmiddelen van oorsprong uit de bezette gebieden betreft.

87.      In het licht van bovenstaande overwegingen kom ik tot de conclusie dat een lidstaat op grond van artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, de vermelding van dit gebied niet mag vereisen, evenmin als een vermelding waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting.

VII. Conclusie

88.      Derhalve geef ik het Hof in overweging de eerste prejudiciële vraag van de Conseil d’État als volgt te beantwoorden:

„Artikel 9, lid 1, onder i), en artikel 26, lid 2, van verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie vereisen voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied dat de geografische naam van dat gebied wordt vermeld en dat een vermelding wordt opgenomen waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting indien dit het geval is.”

89.      Subsidiair, indien het Hof mijn analyse met betrekking tot deze eerste vraag niet volgt, stel ik voor dat het Hof de tweede vraag als volgt beantwoordt:

„Een lidstaat mag overeenkomstig artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1169/2011, voor een product dat afkomstig is uit een sinds 1967 door Israël bezet gebied, de vermelding van dit gebied niet vereisen, evenmin als een vermelding waarin wordt gepreciseerd dat het product afkomstig is uit een Israëlische nederzetting, aangezien er geen bewezen verband bestaat tussen bepaalde kwaliteiten van het in de bezette gebieden geproduceerde levensmiddel en de plaats van herkomst ervan.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.


2      PB 2011, L 304, blz. 18, met rectificatie in PB 2016, L 266, blz. 7. Deze verordening strekt tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, richtlijn 90/496/EEG van de Raad, richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie.


3      PB 2013, L 269, blz. 1, met rectificatie in PB 2013, L 287, blz. 90.


4      Zie artikel 288, lid 2, van het douanewetboek van de Unie.


5      PB 2015, C 375, blz. 4.


6      Punt 2 van de interpretatieve mededeling.


7      Punt 2 van de interpretatieve mededeling.


8      JORF 2016, nr. 273, tekst nr. 81.


9      Zie in die zin arrest van 16 juli 2015, UNIC en Uni.co.pel (C‑95/14, EU:C:2015:492, punten 59 en 60).


10      Het Engelse woord „place” is gedefinieerd als „a particular position, point, or area in space” (Oxford Dictionary of English, 2e herziene druk, Oxford University Press, 2005), terwijl bijvoorbeeld het woord „lieu”, dat in de Franse taalversie van verordening nr. 1169/2011 wordt gebruikt, is gedefinieerd als „situation spatiale de quelque chose, de quelqu’un permettant de le localiser [...]” (Larousse.fr), en het woord „lugar”, dat in de Spaanse taalversie van die verordening wordt gebruikt, als „porción de espacio” (Diccionario de la lengua española, Real Academia Española, Edición del Tricentenario-Actualización 2018).


11      Zie artikel 23, lid 2, van het communautair douanewetboek.


12      Het is juist dat artikel 60 van het douanewetboek van de Unie ruimer is aangezien het verwijst naar het „land of gebied” (cursivering van mij) in plaats van het „land”. Maar aangezien „plaats van herkomst” in verordening nr. 1169/2011 is gedefinieerd in tegenstelling met „land van oorsprong”, wordt „plaats van herkomst” zuiver tautologisch en verliest het zijn betekenis in het licht van artikel 60 van het douanewetboek van de Unie. Wat is een „gebied” immers anders dan een geografisch gebied kleiner dan een land, met andere woorden een „plaats”? Ik ben dan ook van mening dat, in het kader van verordening nr. 1169/2011, de in artikel 286, lid 3, van het douanewetboek van de Unie vastgestelde regel dat verwijzingen naar het communautair douanewetboek in andere handelingen van de Unie gelden als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van het douanewetboek van de Unie, niet van toepassing is.


13      Zie voor recente toepassingen van die rechtspraak arresten van 17 april 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 44), en 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 45).


14      Cursivering van mij.


15      Zie in die zin Conway, É., „Étiquetage obligatoire de l’origine des produits au bénéfice des consommateurs: portée et limites”, Revue québécoise de droit international, deel 24‑2, 2011, blz. 1‑51, met name blz. 2.


16      Cursivering van mij.


17      Cursivering van mij.


18      Cursivering van mij.


19      Zie in die zin arrest van 10 september 2009, Severi (C‑446/07, EU:C:2009:530, punt 61). In de Franse taalversie van dat arrest is de term „éclairé” gebruikt, maar het Hof gebruikt ook dikwijls het adjectief „avisé” in arresten met betrekking tot consumentenbescherming, waarbij de betekenis van „avisé” mijns inziens nauwer aansluit bij die van „circumspect” (omzichtig) in de Engelse taalversie. Zie bijvoorbeeld arresten van 16 juli 1998, Gut Springenheide en Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:369, punten 31 en 37); 4 april 2000, Darbo (C‑465/98, EU:C:2000:184, punt 20), en 21 januari 2016, Viiniverla (C‑75/15, EU:C:2016:35, punt 25). Ik merk ook op dat in het arrest van 4 juni 2015, Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361), het Hof afwisselend „avisé” (punt 23) en „éclairé” (punt 36) gebruikt, beide vertaald als „circumspect” in het Engels. Bovendien blijken in de andere taalversies, net als in de Engelse taalversie, systematisch dezelfde bewoordingen te worden gebruikt (zie onder meer de Nederlandse taalversie: „een normaal geïnformeerde en redelijk omzichtige en oplettende gemiddelde consument”; de Italiaanse: „un consumatore medio normalmente informato e ragionevolmente attento e avveduto”; de Spaanse: „un consumidor medio, normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz”, en de Roemeense: „unui consumator mediu, normal informat, suficient de atent și de avizat”).


20      Zie in die zin González Vaqué, L., „La noción de consumidor medio según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Communidades europeas”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2004/17, blz. 47‑81, met name blz. 63 en 64.


21      United Nations Treaty Series, deel 75, blz. 287.


22      Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, advies, ICJ Reports 2004, blz. 136 (punt 120).


23      Zie in die zin Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, advies, ICJ Reports 2004, punt 155 en ook de punten 118 en 120.


24      Zie in die zin Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, advies, ICJ Reports 2004, blz. 136 (punten 88 en 155).


25      Zie in die zin arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punt 88).


26      Zie onder andere voor de VN‑Veiligheidsraad UNSCR nr. 242 (1967) van 22 november 1967 (Midden-Oosten), UNSCR nr. 446 (1979) van 22 maart 1979 (Door Israël bezette gebieden), UNSCR nr. 465 (1980) van 1 maart 1980 (Door Israël bezette gebieden), UNSCR nr. 476 (1980) van 30 juni 1980 (Door Israël bezette gebieden), en UNSCR nr. 2334 (2016) van 23 december 2016 (De situatie in het Midden-Oosten, met inbegrip van de Palestijnse kwestie), en voor de Algemene Vergadering van de VN, resoluties nr. 72/14 (2017) van 30 november 2017 (Vreedzame oplossing van de Palestijnse kwestie), nr. 72/15 (2017) van 30 november 2017 (Jeruzalem), nr. 72/16 (2017) van 30 november 2017 (De Syrische Golan), en nr. 72/86 (2017) van 7 december 2017 (Israëlische nederzettingen in de bezette Palestijnse gebieden, waaronder Oost-Jeruzalem, en de bezette Syrische Golan).


27      Arrest van 25 februari 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91).


28      Euro-mediterrane Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Staat Israël, anderzijds, ondertekend te Brussel op 20 november 1995 (PB 2000, L 147, blz. 3).


29      Euro-mediterrane Interim-associatieovereenkomst voor handel en samenwerking tussen de Europese Gemeenschap, enerzijds, en de Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) ten behoeve van de Palestijnse Autoriteit van de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook, anderzijds, ondertekend te Brussel op 24 februari 1997 (PB 1997, L 187, blz. 3).


30      Punt 5.


31      [2014] UKSC 8.


32      Richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB 2005, L 149, blz. 22).


33      Daarbij werd aangegeven dat een handelspraktijk misleidend is, indien er (onder meer) „2. [...] a) sprake is van onjuiste informatie en derhalve van onwaarheden met betrekking tot een van de in lid 4 vermelde zaken, of indien de handelspraktijk of de algemene presentatie ervan op enige wijze de gemiddelde consument misleidt of kan misleiden met betrekking tot een van de in dat lid vermelde zaken, ook al is de informatie feitelijk correct, en b) de handelspraktijk de gemiddelde consument ertoe brengt of ertoe kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen”.


34      Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 2000, L 109, blz. 29).


35      Zie in die zin het arrest van 4 juni 2015, Teekanne (C‑195/14, EU:C:2015:361, punt 32). Zie ook arrest van 22 september 2016, Breitsamer und Ulrich (C‑133/15, EU:C:2016:718, punt 69).


36      Zie conclusie van advocaat-generaal Mischo in de zaak Gut Springenheide en Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102, punt 78).


37      Zie conclusie van advocaat-generaal Mischo in de zaak Gut Springenheide en Tusky (C‑210/96, EU:C:1998:102, punt 87).


38      Arrest van 10 september 2009 (C‑446/07, EU:C:2009:530).


39      Arrest van 10 september 2009, Severi (C‑446/07, EU:C:2009:530, punt 62).


40      Zie in dit verband artikel 49 van het Vierde Verdrag van Genève. Zie Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, advies, ICJ Reports 2004, blz. 136 (punten 78 e.v.).


41      Zie in die zin UNSCR nr. 2334 (2016) van 23 december 2016 (De situatie in het Midden-Oosten, met inbegrip van de Palestijnse kwestie).