Дело T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Административна преписка по дело в областта на картелите — Отказ на достъп — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трето лице — Изключение, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — Задължение на съответната институция да извърши конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на посочените в заявлението за достъп документи“
Резюме на решението
1. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Защитаване от заявителя на личен интерес — Липса на значение за правото на достъп
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Дерогация от задължението за извършване на проверка — Условия
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обхват — Граници
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; регламенти № 659/1999 и № 1/2003 на Съвета)
5. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват — Изключение от задължението — Възможност за проверка по категории документи — Условия
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Проверка, оказваща се особено обременителна и неразумна — Дерогация от задължението за извършване на проверка — Ограничен обхват — Доказване в тежест на институцията — Задължение на институцията да съгласува действията си със заявителя
(член 4, член 7, параграф 3 и член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Прилагане във времето — Възможност да се прилага след приключването на тези дейности — Условия
(член 81 ЕО; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обхват — Граници
(член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на търговските интереси на определено лице — Обхват
(член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Самостоятелно тълкуване спрямо правото на достъп съгласно Регламент № 1/2003 по дела в областта на конкуренцията — Задължение на Комисията след разглеждането на дадено дело в областта на конкуренцията да извърши нова проверка на подаденото на основание на Регламент № 1049/2001 заявление за достъп
(Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; Регламент № 1/2003 на Съвета)
11. Европейски съюз — Институции — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на процеса на вземане на решения
(член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Задължението на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на документите, посочени в заявлението за достъп по Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, отразява принципен подход, който се прилага независимо от областта, до която се отнасят исканите документи, без обаче този принципен подход да означава, че такава проверка е необходима във всички случаи.
Ето защо проверката за евентуално нарушение на това задължение представлява предварителен етап от проверката дали е налице нарушение на разпоредбите на член 4 от Регламент № 1049/2001. От това следва, че при преценката дали са нарушени тези разпоредби съдът на Съюза във всички случаи трябва да провери дали Комисията е направила конкретна и индивидуална проверка на всеки от поисканите документи или съответно дали е доказала, че документите, до които е отказан достъп, явно попадат изцяло в обхвата на някое от изключенията.
(вж. точки 28 и 29)
2. Личният интерес, който заявителят може да защитава със заявлението си за достъп, е напълно чужд критерий на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, така че Комисията не следва да преценява какъв е този интерес или да прави предположения по въпроса, нито въз основа на това да прави изводи относно обработването на заявлението.
(вж. точка 36)
3. В три хипотези може да се допусне дерогиране на задължението за конкретна и индивидуална проверка на документите, поискани от институцията на основание на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Първата от тях е хипотезата, при която е очевидно, че достъпът трябва да бъде отказан или, тъкмо напротив, разрешен. Такъв би могъл да бъде случаят например, когато определени документи явно попадат изцяло в обхвата на някое от изключенията от правото на достъп или, обратно, явно са изцяло достъпни, или пък, накрая, вече са били предмет на конкретна и индивидуална преценка от Комисията при подобни обстоятелства. Освен това, за да обяснят по какъв начин достъпът до поисканите документи може да засегне интереса, защитен с някое от изключенията по член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, институциите могат и да се основат на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване, които се отнасят до документи от едно и също естество. Второ, една и съща обосновка може да се приложи към документи, които спадат към една и съща категория, какъвто е например случаят, когато те съдържат един и същ вид информация, като тук общият признак на документите е съдържанието им. Съдът на Съюза следва да провери дали изключението, на което се позовава институцията, явно обхваща изцяло документите от тази категория.
Трето, в изключителни случаи и само ако административната тежест, породена от конкретната и индивидуална проверка на документите, би била прекомерна и в този смисъл подобно изискване би надхвърлило пределите на разумното, може да се допусне дерогация от задължението за извършване на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи.
(вж. точки 45—47)
4. Наистина, когато е подадено заявление за достъп до документи на основание на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, институциите могат да го отхвърлят, като се основат на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи и могат да са свързани с наличието на специален за съответното производство режим на достъп до преписката, но това не променя факта, че такива специални режими на достъп, независимо дали са в областта на държавните помощи, или в областта на картелите, се прилагат само докато тече съответното производство, а не и когато институцията вече е приела окончателно решение, с което е сложила край на производството по преписката, до която се иска достъп. Освен това, макар че следва да се вземат предвид ограниченията на достъпа до преписката, предвидени за конкретни производства като производствата в областта на конкуренцията, това не позволява да се презумира, че всички съдържащи се в преписките в тази област документи автоматично попадат в обхвата на някое от предвидените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения, тъй като в противен случай би била накърнена възможността на Комисията да санкционира картелите.
(вж. точки 55, 57 и 61)
5. В областта на правото на достъп до документи е допустимо да се откаже достъп с една и съща обосновка за документи, които спадат към една и съща категория, например когато те съдържат еднакъв вид информация. Във всички случаи обаче е необходима проверка документ по документ, за да се прецени възможността за евентуален частичен достъп до поисканите документи — преценка, която е задължителна съгласно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Следователно само когато съответното изключение от правото на достъп явно обхваща изцяло документите, които попадат в дадена категория, институцията може се освободи от задължението да извърши индивидуална проверка на тези документи. Освен това институцията трябва да обособява категориите документи в зависимост от съдържащата се в документите информация. Именно когато документите попадат в категория, която съдържа еднакъв вид информация, отказът да се оповести цялата група документи, може да има една и съща обосновка. Всъщност при тези обстоятелства обосновката по групи документи улеснява и опростява задачата на Комисията да разгледа заявлението и да обоснове решението си.
От това следва, че ползата от проверката по категории за разглеждането на заявлението за достъп е условие за законосъобразността на тази проверка. Следователно категориите документи трябва да бъдат определени съгласно критерии, които позволяват на Комисията да изложи общи съображения за всички документи, които спадат към една категория.
(вж. точки 64—67, 76, 79 и 85)
6. Доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи отразява принципен подход, институцията, която се позовава на изключение, свързано с несъразмерността на произтичащата от заявката работа, носи тежестта да докаже нейния обем. Що се отнася до работното натоварване, с което е свързана обработката на дадено заявление, то по принцип не е основание за изменение на обхвата на правото на достъп. Освен това работното натоварване, с което е свързано разглеждането на дадено заявление, зависи не само от броя на поисканите документи и от техния обем, но и от тяхното естество. Следователно необходимостта от извършването на конкретна и индивидуална проверка на много голям брой документи не предопределя сама по себе си натоварването, с което е свързана обработката на дадено заявление, тъй като това натоварване зависи и от необходимата задълбоченост на тази проверка.
Наред с това, когато е доказала несъразмерността на работата, произтичаща от конкретната и индивидуална проверка на посочените в заявлението документи, институцията е длъжна да положи усилия да съгласува действията си със заявителя, за да може, от една страна, да се запознае или да получи разяснения относно неговия интерес от получаване на разглежданите документи, а от друга страна, конкретно да предвиди с какви варианти разполага, за да приложи по-малко обременителна мярка от конкретна и индивидуална проверка на документите. След като правото на достъп до документи представлява принцип, институцията все пак остава длъжна в този контекст да отдаде предпочитание на онзи вариант, който е най-благоприятен за правото на достъп на заявителя, без същевременно сам по себе си да изисква работа, която надхвърля пределите на разумното. От това следва, че институцията може изцяло да се освободи от задължението да извърши конкретна и индивидуална проверка само ако преди това действително е разгледала всички други възможни варианти и ако обстоятелствено е изложила в решението си причините, поради които различните варианти също водят до несъразмерно работно натоварване.
(вж. точки 100—102, 105 и 106)
7. От формулировката на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията е видно, че то цели да защити не дейностите по разследване като такива, а тяхната цел, която при производствата в областта на конкуренцията е да се провери дали е извършено нарушение на член 81 ЕО и евентуално да се санкционират отговорните дружества. Именно поради тази причина документите от преписката, отнасящи се до различните действия по разследване, могат да останат обхванати от въпросното изключение, докато посочената цел не бъде постигната, дори ако разследването или конкретната проверка, довела до изготвянето на документа, до който се иска достъп, е приключила.
Дейностите по разследване във връзка с конкретна преписка обаче трябва да се считат за приключени с приемането на окончателното решение, независимо дали впоследствие съдилищата евентуално могат да отменят това решение, тъй като това е моментът, в който самата съответна институция счита производството за приключило.
Всъщност, да се приеме, че отделните документи, свързани с дейностите по разследване, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато не се изчерпят всички възможности за развитие на процеса след разглежданата процедура, включително ако пред Общия съд е подадена жалба, което евентуално може да доведе до възобновяване на производството пред Комисията, би означавало достъпът до споменатите документи да зависи от неизвестни събития, а именно от изхода на делото по подадената жалба и от предприетите в изпълнение на съдебното решение действия на Комисията. При всички положения това са бъдещи и несигурни събития, зависещи от решенията на дружествата, адресати на решението за санкциониране на картела, и тези на отделните компетентни органи.
Подобен подход би влязъл в противоречие с целта за гарантиране на възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите, така че да се осигури възможност на гражданите за по-ефикасен контрол за законосъобразното упражняване на публичната власт.
(вж. точки 116 и 119—121)
8. В областта на достъпа до документи понятието „цели на дейностите по разследване“ не бива да се тълкува в най-общ смисъл като обхващащо цялостната политика на Комисията в областта на санкционирането на картелите и предотвратяването на тяхното създаване. Всъщност подобно тълкуване би означавало да се допусне Комисията да изключва без ограничение във времето приложимостта на Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията спрямо всички нейни дейности в областта на конкуренцията, като просто се позове на вероятността това да се отрази неблагоприятно в бъдеще на програмата ѝ за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер. В това отношение последиците за програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, от които се опасява Комисията, зависят от множество несигурни фактори, например от начина, по който увредените от картела предприятия ще използват получените документи, от степента на успеваемост на евентуалните искове за обезщетение за вреди, предявени от тези предприятия, от сумите, които ще им бъдат присъдени от националните съдилища, както и от бъдещите действия на участващите в картелите предприятия.
Затова дотолкова широко тълкуване на понятието „дейности по разследване“ е несъвместимо с принципа, че поради целта на посочения регламент, изложена в съображение 4 от него, да се даде възможно най-голяма гласност на правото на публичен достъп до документите, предвидените в член 4 от този регламент изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно.
В това отношение нищо в Регламент № 1049/2001 не дава основание да се предположи, че при прилагането на този регламент политиката на Съюза в областта на конкуренцията би трябвало да се третира по-различно, отколкото други политики на Съюза. Ето защо изобщо няма основание за нуждите на политиката в областта на конкуренцията понятието „цели на дейностите по разследване“ да се тълкува по-различно, отколкото при други политики на Съюза.
Освен това програмите за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, ефективността на които Комисията се стреми да защитава, не са единствените средства, с които се гарантира спазването на правилата на конкуренция в Съюза. Всъщност исковете за обезщетение пред националните съдилища могат съществено да допринесат за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза.
(вж. точки 123 и 125—128)
9. Не всяка информация за дружеството или за търговските му отношения попада в обхвата на защитата на търговските интереси, която трябва да бъде гарантирана съгласно член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, тъй като в противен случай би се попречило на прилагането на общия принцип за предоставяне на възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите. Въпреки че предявяването на искове за обезщетение за вреди срещу дружеството безспорно може да доведе до увеличени разходи — дори само под формата на разходи за адвокат и дори ако впоследствие тези искове бъдат отхвърлени като неоснователни, — все пак интересът на участвалото в картела дружество срещу него да не бъдат предявявани подобни искове, няма как да се квалифицира като търговски интерес и във всеки случай не е годен за защита интерес предвид по-специално правото на всяко лице да иска обезщетение за вредите, причинени му с действия или бездействия, които могат да ограничат или нарушат конкуренцията.
(вж. точки 134 и 148)
10. Правото на защита като особено право, което е част от основните права на предприятията, на които Комисията е изпратила изложение на възраженията на основание член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003 относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове 81 и 82 от Договора, е основание единствено с конкретна цел да се даде достъп до конкретни документи, от които са изключени само вътрешните документи на институциите, търговските тайни на други предприятия и други поверителни сведения. Обратно, правото на публичен достъп на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията като общо право е потенциално основание да се даде достъп до всички документи, с които разполагат институциите, без да се ограничава предназначението на така получените документи, като този достъп може да бъде отказан по няколко съображения, изброени в член 4 от споменатия регламент. Предвид тези разлики фактът, че във връзка с достъпа до преписката на основание правото на защита Комисията вече е преценила до каква степен може да предостави достъп до информацията, съдържаща се в преписка по дело в областта на конкуренцията, или до каква степен тази информация трябва да се публикува в неповерителния вариант на решението ѝ по въпросното дело в областта на конкуренцията, не я освобождава от задължението да прецени отново тези въпроси в светлината на специалните условия за правото на достъп на основание на Регламент № 1049/2001.
Макар че е изключено да се прилага някакво стриктно правило, според което всяка информация относно факти, от настъпването на които е изтекло определено време, би трябвало да се счита за информация, която не може да засегне търговските интереси на дружеството, до което се отнася, все пак фактът, че съответната информация е отпреди определено време, увеличава вероятността търговските интереси на съответните дружества да не бъдат засегнати дотолкова, че да е обосновано прилагането на изключение от принципа на прозрачност, предвиден в Регламент № 1049/2001. Следователно фактът, че информацията относно търговската дейност на дадено дружество обхваща период от шестнадесет години назад във времето, може да е причина да се приеме, че Комисията е длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи с оглед на изключението, изведено от защитата на търговските интереси. Също така фактът, че са изминали повече от две години между предоставянето на достъп до преписката на основание член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003 и приемането на решение относно достъпа до документите на основание на Регламент № 1049/2001, е достатъчен, за да възникне задължение за Комисията да извърши нова проверка на изискванията за поверителност, произтичащи от защитата на търговските интереси на засегнатите предприятия.
(вж. точки 142, 145 и 146)
11. Член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията — разпоредбата относно изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения — провежда ясно разграничение в зависимост от това дали дадена процедура е приключила или не. Всъщност втора алинея от посочения параграф 3 позволява да се откаже достъп дори след вземането на решение, но само за част от документите за вътрешно ползване, а именно до тези от тях, които съдържат становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на съответната институция, когато оповестяването им би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от тази институция. Следователно законодателят на Съюза счита, че след приемането на решението нуждата от защита на процеса на вземане на решения не е толкова остра, така че оповестяването на който и да било документ, различен от посочените в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, въобще не би могло да засегне споменатия процес, а отказът да се оповести такъв документ, е недопустим, дори оповестяването на документа да е можело да засегне сериозно същия процес, ако е било извършено преди приемането на разглежданото решение.
(вж. точки 152—154)