JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

MICHAL BOBEK

3 päivänä syyskuuta 2020 (1)

Asia C-620/19

Land Nordrhein-Westfalen

vastaan

D.-H. T., joka toimii selvittäjänä J & S Service UG (haftungsbeschränkt) ‑yhtiön maksukyvyttömyysmenettelyssä

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa))

Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvä viittaus unionin oikeuden säännöksiin – Dzodzi-oikeuskäytäntö – Suora ja ehdoton viittaus – Käsitteellistä yhdenmukaisuutta koskeva etu – Asetus (EU) 2016/679 – Tietosuoja – Rajoitukset – 23 artiklan 1 kohdan e ja j alakohta – Yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano – Maksukyvyttömyysmenettely – Veroviranomaiset

I       Johdanto

1.        SEUT 267 artiklan mukaan ennakkoratkaisupyynnön on koskettava perussopimusten tulkintaa tai unionin toimielimen, elimen tai laitoksen säädöksen pätevyyttä ja tulkintaa. Yksi kyseisen määräyksen mukaisen unionin tuomioistuimen toimivallan edellytyksistä on se, että unionin säädöstä, jonka tulkintaa pyydetään, voidaan soveltaa pääasian oikeudenkäynnissä, ja tämä sovellettavuus määritetään tavallisesti asiaa koskevassa unionin oikeuden säädöksessä itsessään.

2.        Unionin tuomioistuin on kuitenkin tuomiosta Dzodzi(2) lähtien katsonut, että perussopimukset eivät ole esteenä unionin tuomioistuimen toimivallalle tutkia sellaisia unionin säännöksiä koskevia ennakkoratkaisupyyntöjä, joita ei sovelleta asian tosiseikkoihin suoraan (toisin sanoen kyseisiin unionin oikeuden säädöksiin itsessään sisältyvien säännösten nojalla) vaan joita voidaan soveltaa niihin välillisesti (toisin sanoen sellaisen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvän viittauksen nojalla, jolla tosiasiallisesti laajennetaan unionin oikeuden soveltamisalaa). Unionin tuomioistuin on siten todennut, että kun kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan muiden kuin asianomaisen unionin toimen soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ratkaisemiseksi mainitussa toimessa tehtyjä ratkaisuja, on olemassa selvä unionin intressi siihen, että kyseisestä toimesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti tulkintaerojen välttämiseksi tulevaisuudessa.

3.        Vaikka tämä tuomio sitten vahvistettiin ja sitä sovellettiin useissa myöhemmissä asioissa (jäljempänä Dzodzi-oikeuskäytäntö(3)), unionin tuomioistuimen toimivallan rajat tällaisissa tilanteissa ovat edelleenkin melko epäselvät.

4.        Käsiteltävä asia vie tämän oikeuskäytäntölinjan äärirajoilleen. Ennakkoratkaisupyynnössään Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta 27.4.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/679 (yleinen tietosuoja-asetus)(4) 23 artiklan 1 kohdan e ja j alakohtaa, vaikka kyseisiä säännöksiä ei voida soveltaa suoraan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaan tilanteeseen. Kyseinen tilanne ei nimittäin useista syistä kuulu asetuksen 2016/679 soveltamisalaan. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohtaa on sovellettu ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävään tilanteeseen yksinomaan sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön sisältyvän viittauksen perusteella.

5.        Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on siten selvennettävä, miten pitkälle kansallisen viittauksen logiikka, joka juontaa juurensa tuomiosta Dzodzi, voidaan perustellusti viedä tapauksessa, jossa sen seurauksena, että kansallinen lainsäätäjä on laajentanut – ei ainoastaan kerran vaan useasti – keinotekoisesti unionin säännöksen soveltamisalaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on nyt tilanteessa, jossa sen on tulkittava tätä säännöstä, johon ei nähdäkseni yksinkertaisesti sisälly mitään hyödyllistä kyseisessä tuomioistuimessa käsiteltävän varsinaisen kysymyksen kannalta.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

6.        Asetuksen 2016/679 johdanto-osan 2, 4 ja 73 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”(2)      Sen vuoksi niissä periaatteissa ja säännöissä, jotka koskevat luonnollisten henkilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä, olisi heidän kansalaisuudestaan ja asuinpaikastaan riippumatta otettava huomioon heidän perusoikeutensa ja ‑vapautensa ja erityisesti oikeus henkilötietojen suojaan.– –

– –

(4)      Henkilötietojen käsittely olisi suunniteltava niin, että se palvelee ihmistä. Oikeus henkilötietojen suojaan ei ole absoluuttinen; sitä on tarkasteltava suhteessa sen tehtävään yhteiskunnassa ja sen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti oltava oikeassa suhteessa muihin perusoikeuksiin. Tässä asetuksessa kunnioitetaan kaikkia perusoikeuksia ja otetaan huomioon [Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jäljempänä perusoikeuskirja] tunnustetut vapaudet ja periaatteet sellaisina kuin ne ovat vahvistettuina perussopimuksissa, erityisesti jokaisen oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan, oikeus henkilötietojen suojaan, ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus, sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus, elinkeinovapaus, oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin sekä oikeus kulttuuriseen, uskonnolliseen ja kielelliseen monimuotoisuuteen.

– –

(73)      Rajoituksia, jotka koskevat erityisiä periaatteita ja oikeutta saada ilmoitus tietojenkäsittelystä, pääsyä tietoihin ja oikeutta oikaista tai poistaa henkilötietoja ja oikeutta siirtää tiedot järjestelmästä toiseen, oikeutta vastustaa tietojenkäsittelyä, profilointiin perustuvia päätöksiä sekä henkilötietojen tietoturvaloukkauksesta ilmoittamista rekisteröidylle sekä eräitä näihin liittyviä rekisterinpitäjän velvollisuuksia, voidaan asettaa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä siltä osin kuin ne ovat välttämättömiä ja oikeasuhteisia demokraattisen yhteiskunnan toimenpiteitä yleisen turvallisuuden takaamiseksi, muun muassa ihmishenkien suojelemiseksi erityisesti ihmisen aiheuttaman tai luonnonkatastrofin yhteydessä taikka rikosten tai, säännellyn ammattitoiminnan yhteydessä, ammattietiikan rikkomisen ennaltaehkäisemistä, tutkintaa ja rikoksiin liittyviä syytetoimia varten tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten, mukaan lukien yleiseen turvallisuuteen kohdistuvilta uhkilta suojelu ja tällaisten uhkien ehkäisy, tai muiden unionin tai jäsenvaltion tärkeiden yleistä etua koskevien syiden vuoksi, erityisesti unionin tai jäsenvaltion tärkeiden taloudellisten tai rahoitusta koskevien etujen vuoksi, yleiseen etuun liittyvistä syistä pidettävien julkisten rekisterien pitämiseksi, arkistoitujen henkilötietojen myöhemmän käsittelyn vuoksi, jonka perusteena on yksittäisten tietojen hankkiminen poliittisesta toiminnasta entisten totalitaaristen valtioiden järjestelmissä, tai rekisteröidyn suojelemiseksi tai muille kuuluvien oikeuksien ja vapauksien, muun muassa sosiaaliturvan, kansanterveyden ja humanitaaristen tarkoitusten, turvaamiseksi. Näiden rajoitusten olisi oltava perusoikeuskirjassa ja ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa vahvistettujen vaatimusten mukaisia.”

7.        Asetuksen 2016/679 1 artiklassa (”Kohde ja tavoitteet”) säädetään seuraavaa:

”1.      Tällä asetuksella vahvistetaan säännöt luonnollisten henkilöiden suojelulle henkilötietojen käsittelyssä sekä säännöt, jotka koskevat henkilötietojen vapaata liikkuvuutta.

2.      Tällä asetuksella suojellaan luonnollisten henkilöiden perusoikeuksia ja ‑vapauksia ja erityisesti heidän oikeuttaan henkilötietojen suojaan.

– –”

8.        Asetuksen 2016/679 23 artikla (”Rajoitukset”) on sen rekisteröidyn oikeuksia käsittelevän III luvun viimeinen säännös. Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.      Rekisterinpitäjään tai henkilötietojen käsittelijään sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä voidaan lainsäädäntötoimenpiteellä rajoittaa 12–22 artiklassa ja 34 artiklassa sekä 5 artiklassa, siltä osin kuin sen säännökset vastaavat 12–22 artiklassa säädettyjä oikeuksia ja velvollisuuksia, säädettyjen velvollisuuksien ja oikeuksien soveltamisalaa, jos kyseisessä rajoituksessa noudatetaan keskeisiltä osin perusoikeuksia ja ‑vapauksia ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön ja oikeasuhteinen toimenpide, jotta voidaan taata

– –

e)      muut unionin tai jäsenvaltion yleiseen julkiseen etuun liittyvät tärkeät tavoitteet, erityisesti unionille tai jäsenvaltiolle tärkeä taloudellinen tai rahoituksellinen etu, mukaan lukien rahaan, talousarvioon ja verotukseen liittyvät asiat sekä kansanterveys ja sosiaaliturva;

– –

j)      yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano.”

B       Kansallinen oikeus

9.        Yleisistä verosäännöksistä annetun Saksan lain (Abgabenordnung, jäljempänä AO), sellaisena kuin se on muutettuna 17.7.2017 annetulla lailla,(5) 2 a §:ssä (”Henkilötietojen käsittelyä koskevien säännösten soveltamisala”) säädetään seuraavaa:

”(3)      Tämän lain ja verolakien säännöksiä henkilötietojen käsittelystä ei sovelleta siltä osin kuin Euroopan unionin oikeutta, erityisesti asetusta 2016/679 – – sellaisena kuin se kulloinkin on voimassa, sovelletaan suoraan tai 5 momentin mukaan vastaavasti

– –

(5)      Jollei laissa toisin säädetä, asetuksen 2016/679, tämän lain ja verolakien säännöksiä luonnollisten henkilöiden henkilötietojen käsittelystä sovelletaan vastaavasti tietoihin, jotka koskevat tunnistettavia tai tunnistettavissa olevia

1.      kuolleita luonnollisia henkilöitä tai

2.      yhteisöjä, oikeuskelpoisia tai oikeuskelvottomia henkilöyhteenliittymiä tai omaisuuskokonaisuuksia.”

10.      AO:n 32 b §:ssä (”Veroviranomaisen velvollisuus tietojen toimittamiseen, kun henkilötietoja ei ole kerätty rekisteröidyltä”) säädetään seuraavaa:

”(1)      Asetuksen 2016/679 14 artiklan 5 kohdassa ja tämän lain 31 §:n 2 momentissa säädettyjen poikkeusten lisäksi veroviranomaisella ei ole velvollisuutta asetuksen 2016/679 14 artiklan 1, 2 ja 4 kohdan mukaiseen rekisteröityä henkilöä koskevien tietojen toimittamiseen

1.      siltä osin kuin tietojen toimittaminen

a)      vaarantaisi veroviranomaisen tai muun julkisen viranomaisen toimivaltaan kuuluvien, asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan d–h kohdassa tarkoitettujen tehtävien toteuttamisen tai

b)      – –

ja sen johdosta rekisteröidyn henkilön tiedonsaantioikeudet on katsottava toissijaisiksi. Tämän lain 32 a §:n 2 momenttia sovelletaan vastaavasti.”

11.      AO:n 32 c §:n (”Rekisteröidyn tiedonsaantioikeus”) sanamuoto on seuraava:

”(1)      Rekisteröidyllä ei ole asetuksen 2016/679 15 artiklan mukaista oikeutta saada pääsy veroviranomaisella oleviin tietoihin siltä osin kuin

1.      tietojen antamatta jättäminen rekisteröidylle perustuu tämän lain 32 b §:n 1 tai 2 momenttiin,

2.      tietojen toimittaminen vaikeuttaisi veroviranomaisen mahdollisuuksia esittää, käyttää tai puolustaa yksityisoikeudellisia vaateita tai puolustautua sitä vastaan todettuja yksityisoikeudellisia vaateita vastaan asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdassa tarkoitetulla tavalla; edellä sanottu ei vaikuta veroviranomaisen yksityisoikeuteen perustuviin tiedonantovelvoitteisiin,

– –”.

12.      AO:n 32 e §:ssä (”Suhde muihin tiedonsaantioikeuksiin ja tietoihin pääsyä koskeviin oikeuksiin”) säädetään seuraavaa:

”Siltä osin kuin rekisteröidyllä tai kolmannella henkilöllä on tiedonvälityksen vapaudesta 5.9.2005 annetun lain [Informationsfreiheitsgesetz] – – tai vastaavan osavaltioiden lainsäädännön mukaan suhteessa veroviranomaisiin oikeus saada pääsy tietoihin, sovelletaan vastaavasti asetuksen 2016/679 12–15 artiklaa, luettuina yhdessä tämän lain 32 a–32 d §:n kanssa. Pidemmälle ulottuva verotietoja koskeva tiedonsaantioikeus on tältä osin poissuljettu.– –”

13.      Maksukyvyttömyydestä 5.10.1994 annetun lain (Insolvenzordnung, jäljempänä maksukyvyttömyyslaki), sellaisena kuin se on muutettuna, 129 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä voi riitauttaa – – oikeustoimet, jotka suoritettiin ennen maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamista ja jotka ovat haitallisia velkojille.”

14.      Maksukyvyttömyyslain 143 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan menestyksekkään riitauttamisen oikeudellisena seurauksena on, että kyseisen maksun edunsaajan on maksettava se takaisin konkurssipesään.

15.      Maksukyvyttömyyslain 144 §:n 1 momentin mukaan edunsaajan alkuperäinen vaade maksukyvyttömyysmenettelyn velallista vastaan aktivoituu uudelleen. Kyseinen vaade on täytettävä konkurssipesästä.

16.      Tiedonvälityksen vapaudesta 27.11.2001 annetun Nordrhein-Westfalenin osavaltion lain (Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen, jäljempänä tiedonvälityksen vapaudesta annettu osavaltion laki), sellaisena kuin se on muutettuna, 2 §:n (”Soveltamisala”) sanamuoto on seuraava:

”(1) Tätä lakia sovelletaan viranomaisten,– – hallinnolliseen toimintaan. Tässä laissa viranomaisella tarkoitetaan elintä, joka hoitaa julkishallinnon tehtäviä.

– –”

17.      Tiedonvälityksen vapaudesta annetun osavaltion lain 4 §:ssä (”Oikeus tietoon”) säädetään seuraavaa:

”(1) Jokainen luonnollinen henkilö voi vaatia tämän lain mukaisesti edellä 2 §:ssä tarkoitettuihin elimiin nähden oikeutta saada pääsy tietoihin elimen hallussa oleviin virallisiin tietoihin.

(2) Erityissäännökset, jotka koskevat oikeutta oikeus saada pääsy hallinnollisiin tietoihin, tietojen toimittamista tai pääsyoikeuden antamista asiakirja-aineistoon, ovat etusijalla tämän lain säännöksiin nähden.– –”

III  Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset

18.      Pääasian kantaja on J&S Service UG ‑nimistä yritystä koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä. Tässä ominaisuudessa hän pyysi verohallinnolta tiettyjä tietoja hallinnoimansa maksukyvyttömän yrityksen verotilanteesta tutkiakseen mahdollisuutta esittää takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevia vaateita toimivaltaista verovirastoa vastaan.

19.      Kantaja esitti tällaisen pyynnön tiedonvälityksen vapaudesta annetun osavaltion lain perusteella. Kantaja pyysi etenkin tietoja, jotka koskevat yritystä vastaan mahdollisesti toteutettavia ja tosiasiallisesti toteutettuja täytäntöönpanotoimia, kyseiseltä yritykseltä saatuja maksuja ja ajankohtaa, jona veroviranomaiset saivat tiedon yrityksen maksukyvyttömyydestä. Kantaja myös pyysi otteita yrityksen kirjanpidosta kaikkien verolajien osalta maaliskuun 2014 ja kesäkuun 2015 väliseltä ajalta.

20.      Verovirasto epäsi kantajalta oikeuden saada pääsy tietoihin. Kantaja riitautti veroviraston päätöksen Verwaltungsgerichtissä (hallintotuomioistuin, Saksa), joka hyväksyi kanteen pääosin. Oberverwaltungsgericht (osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Saksa) hylkäsi Nordrhein-Westfalenin osavaltion tuomiosta tekemän valituksen. Kyseinen tuomioistuin katsoi, että verosalaisuutta koskevat erityissäännöt eivät sulje pois tiedonvälityksen vapaudesta annetussa osavaltion laissa vahvistettua oikeutta tietoihin. Vaikka tämäntyyppisiin tietoihin voitiin yleisesti soveltaa verosalaisuutta, tämä ei päde yrityksen, jota tiedot koskevat, koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjään.

21.      Nordrhein-Westfalenin osavaltio teki tämän jälkeen Revision-valituksen Bundesverwaltungsgerichtiin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa). Viimeksi mainittu tuomioistuin oli epävarma asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan – säännös, johon verosalaisuutta koskevissa kansallisissa säännöksissä viitataan – oikeasta tulkinnasta, joten se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

”1)      Suojataanko asetuksen [2016/679] 23 artiklan 1 kohdan j alakohdassa myös veroviranomaisten etuja?

2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, kattaako ilmaus ’yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano’ myös tilanteen, jossa veroviranomainen puolustautuu yksityisoikeudellisia vaateita vastaan, ja onko tällöin edellytyksenä, että vaateet on jo esitetty?

3)      Sallitaanko asetuksen [2016/679] 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa jäsenvaltion tärkeän taloudellisen edun suojaamiseksi verotuksen alalla se, että asetuksen [2016/679] 15 artiklassa säädettyä oikeutta saada pääsy tietoihin rajoitetaan, kun kyse on puolustautumisesta veroviranomaiselle esitettyjä sellaisia yksityisoikeudellisia vaateita vastaan, jotka koskevat takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä?”

22.      Kirjallisia huomautuksia tässä menettelyssä ovat esittäneet Nordrhein-Westfalenin osavaltio, Tšekin, Saksan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio.

IV     Asian tarkastelu

23.      Bundesverwaltungsgerichtin esittämät kolme ennakkoratkaisukysymystä koskevat asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e ja j alakohdan tulkintaa. Asiassa on kuitenkin riidatonta, ettei kyseisiä säännöksiä voida soveltaa suoraan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaan tilanteeseen. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, kansallinen lainsäätäjä on tehnyt 23 artiklan 1 kohdasta välillisesti sovellettavan sisällyttämällä asiaa koskeviin kansallisiin säännöksiin viittauksen siihen.

24.      Tässä tilanteessa ennen ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamista on syytä käsitellä seuraavaa alustavaa menettelyllistä kysymystä: onko unionin tuomioistuin toimivaltainen vastaamaan käsiteltävässä asiassa esitettyihin kysymyksiin?

25.      Huomautuksia tässä menettelyssä esittäneet osapuolet esittävät tästä erilaisia näkemyksiä: Nordrhein-Westfalenin osavaltio, Puolan hallitus ja jossain määrin komissio esittivät epäilyjä unionin tuomioistuimen toimivallasta, kun taas Tšekin ja Saksan hallitukset ovat omaksuneet päinvastaisen kannan.

26.      Tätä taustaa vasten tämän ratkaisuehdotuksen rakenne on seuraavanlainen. Ensin tutkin unionin tuomioistuimen toimivallan käsiteltävässä asiassa (A). Tätä tarkoitusta varten esitän pääpiirteittäin Dzodzi-oikeuskäytännön (1) palauttamalla mieleen sen alkuperän ja laajentumisen (a) sekä unionin tuomioistuimen asteittain käyttöön ottamat rajoitukset (b). Kun otetaan huomioon ongelmat, joita tämän oikeuskäytännön laajasta soveltamisesta voi aiheutua, ehdotan seuraavaksi, että unionin tuomioistuin konsolidoi sen (2). Tämän jälkeen sovellan ehdotettua oikeudellista kehystä käsiteltävään asiaan ja katson, ettei unionin lainsäädännöstä, johon kansallinen tuomioistuin on vedonnut käsiteltävänään olevan asian yhteydessä, voida johtaa mitään hyödyllisiä ohjeita (3). Koska olen tullut siihen tulokseen, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen käsiteltävässä asiassa, käsittelen kolmen ennakkoratkaisukysymyksen sisältöä ainoastaan hyvin lyhyesti ja sen rajoissa, mikä on todellakin loogisesti mahdollista (B).

A       Unionin tuomioistuimen toimivalta

1.     Dzodzi-oikeuskäytäntö

a)     Alkuperä ja laajentuminen

27.      Dzodzi-oikeuskäytäntö juontaa juurensa asiasta Thomasdünger(6). Kyseisessä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi unionin tuomioistuinta tulkitsemaan yhteisen tullitariffin tiettyä nimikettä. Asia koski kuitenkin tavaroiden tuontia Saksaan toisesta jäsenvaltiosta eikä siten kuulunut yhteisen tullitariffin soveltamisalaan. Syynä ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen oli se, että Saksan viranomaiset olivat asiaa koskevissa kansallisissa säännöksissä viitanneet yhteisen tullitariffin nimikkeisiin muussa tarkoituksessa.

28.      Lyhyessä ratkaisuehdotuksessaan julkisasiamies Mancini ehdotti, että unionin tuomioistuin toteaa, ettei se ole toimivaltainen asiassa. Hänen näkemyksensä mukaan perustamissopimuksessa ei annettu unionin tuomioistuimelle valtuuksia lausua, jos (silloiset) tulkittavat yhteisön säännökset eivät vaikuttaneet osapuolten etuihin suoraan vaan per relationem. Julkisasiamies katsoi, että unionin tuomioistuimella ei ollut toimivaltaa sellaisten säännösten osalta, jotka tulevat tarkasteltaviksi yksinomaan siksi, että kansallinen viranomainen on päättänyt vapaaehtoisesti ja yksipuolisesti käyttää niitä viitekehyksenä omien säännöstensä määrittämiseksi.(7)

29.      Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan käsitellyt tätä kysymystä tuomiossaan. Se viittasi olettamaan, jonka mukaan ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta, ja siirtyi sen jälkeen tarkastelemaan kysymysten asiasisältöä.(8)

30.      Nimenomainen vahvistus unionin tuomioistuimen toimivallalle vastata kyseessä olevien kaltaisissa asioissa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettiin tuomiossa Dzodzi.(9) Mainituissa asioissa oli kyse Belgian kansalaisen, joka ei ollut koskaan käyttänyt oikeuttaan työskennellä tai oleskella toisessa jäsenvaltiossa, lesken (joka oli Togon kansalainen) oikeudesta oleskella Belgiassa. Unionin lainsäädäntöä, johon belgialainen tuomioistuin viittasi, ei selvästikään sovellettu kyseisiin asioihin, joihin ei myöskään liittynyt rajat ylittävää tekijää. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin huomautti, että kansallisen lainsäädännön mukaan Belgian kansalaisen puolisoa oli kohdeltava ikään kuin hän olisi yhteisön kansalainen. Se tiedustelikin unionin tuomioistuimelta, olisiko Dzodzilla oikeus oleskella Belgiassa ja jäädä sinne, jos hänen aviopuolisonsa olisi ollut jonkin muun jäsenvaltion kuin Belgian kansalainen.

31.      Julkisasiamies Darmon suositti ratkaisuehdotuksessaan, että unionin tuomioistuin toteaa, ettei se ole toimivaltainen asiassa. Hän etenkin korosti, etteivät yhteisön oikeusjärjestyksen yhtenäisyyteen ja johdonmukaisuuteen vaikuta tilanteet, jotka eivät kuulu sen soveltamisalaan, riippumatta asiaa koskevien kansallisten säännösten mahdollisesta samankaltaisuudesta niiden yhteisön säännösten kanssa, joiden tulkintaa pyydetään.(10)

32.      Unionin tuomioistuin ei noudattanut julkisasiamiehen suositusta. Se perusti toimivaltansa seuraaviin kolmeen päänäkökohtaan: i) merkityksellisyysolettamaan, ii) siihen, ettei perustamissopimuksen sanamuodossa nimenomaisesti suljeta pois sen toimivaltaa, ja iii) yhteisöjen sitä koskevaan etuun, että ”tulevien tulkintaerojen välttämiseksi kaikille yhteisön oikeussäännöille annetaan yhdenmukainen tulkinta riippumatta niistä olosuhteista, joissa niitä sovelletaan”.(11)

33.      Tuomiosta Dzodzi tuli vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Siinä omaksuttua lähestymistapaa sovellettiin paitsi perusvapauksia koskevissa asioissa myös asioissa, jotka koskivat muun muassa yhteistä maatalouspolitiikkaa,(12) kuluttajansuojaa,(13) verotusta,(14) sosiaalipolitiikkaa(15) ja kilpailulainsäädäntöä(16).

34.      Vaikka näiden asioiden tosiseikat ja oikeudellinen tausta vaihtelivat, useimmissa niistä unionin tuomioistuin vaikutti pitävän erityisen tärkeänä kahta tekijää: i) sitä, että kansallisissa säännöksissä toistettiin tarkasti asiaa koskevat unionin säännökset,(17) ja/tai ii) kansallisen lainsäätäjän nimenomaista (tai ainakin selvää) aikomusta yhdenmukaistaa kansallista lainsäädäntöä unionin oikeuden kanssa. Jälkimmäisen vaatimuksen katsottiin täyttyvän muun muassa, kun kansallisen lainsäädännön mukaan yksinomaisesti valtion sisäisten tilanteiden ratkaisemisessa on noudatettava unionin oikeudessa annettuja ratkaisuja,(18) jotta muun muassa vältettäisiin se, että maan omia kansalaisia syrjitään, tai se, että kilpailu saattaa vääristyä,(19) tai jotta toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa käytetään yhtä ainoaa oikeudellista kehystä.(20)

35.      Myöhempi oikeuskäytäntö on jäänyt melko epäselväksi Dzodzi-oikeuskäytännössä tehdyn toimivallan laajennuksen täsmällisen laajuuden osalta. Kyseiseen oikeuskäytäntöön perustuvia periaatteita on ilmeisestikin sovellettu hyvin auliisti useissa asioissa.

36.      Joissain asioissa unionin tuomioistuin etenkin jopa hyväksyi epämääräiset, epäsuorat tai implisiittiset viittaukset unionin oikeuteen. Näin oli esimerkiksi asiassa BIAO, jossa kansallisissa säännöksissä ”ei ollut sanatarkasti toistettu [asiaa koskevia unionin säännöksiä]” mutta jossa kansallinen hallitus ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olivat yhtä mieltä siitä, että unionin tuomioistuimen tuomio sitoo kansallisia tuomioistuimia.(21) Samaan tapaan asiassa BAT unionin tuomioistuin antoi ratkaisun sen seikan perusteella, että ”kansallisen lainsäädännön mukaan jäsenvaltion sisäisten tilanteiden ratkaisemisessa on noudatettava yhteisön oikeudessa annettuja ratkaisuja”, vaikka kyseessä olleessa säännöksessä ei viitattu tältä osin nimenomaisesti unionin oikeuteen.(22)

37.      Samaan tapaan asiassa Kofisa unionin tuomioistuin hyväksyi viittauksen, jossa täysin jäsenvaltion sisäisiä tilanteita säännelleessä kansallisessa säännöksessä ei viitattu tiettyyn unionin oikeuden säännökseen vaan ainoastaan asiaa koskeviin unionin ”tullilakeihin”.(23) Vastaavasti asiassa Schoonbroodt annettiin tuomio, jossa asiaa koskevissa kansallisissa säännöksissä pelkästään viitattiin ”yhteisön oikeudessa omaksuttuihin ratkaisuihin”.(24) Lisäksi asiassa Ostas unionin tuomioistuin katsoi olevansa toimivaltainen Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisesti, edellyttäen että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kansalliseen lainsäädäntöön sisältyi suora ja ehdoton viittaus unionin lainsäädäntöön.(25)

38.      Kiinnostavaa kyllä, asioissa Federconsorzi ja Fournier(26) unionin tuomioistuin vahvisti olevansa toimivaltainen, vaikka viittaus asiaa koskeviin yhteisön säännöksiin ei sisältynyt kansalliseen lainsäädäntöön vaan ainoastaan viranomaisten tekemiin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin.

39.      Lisäksi asioissa Kofisa ja Poseidon unionin tuomioistuin antoi ratkaisunsa olettaen, että kyseinen ratkaisu sitoisi ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta. Unionin tuomioistuin huomautti, että mikään seikka asiaan liittyvissä asiakirjoissa ei anna aihetta olettaa, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneellä tuomioistuimella olisi mahdollisuus sivuuttaa se tulkinta, jonka unionin tuomioistuin antaa asiaa koskevista unionin säännöksistä.(27) Unionin tuomioistuin meni vieläkin pitemmälle asiassa Fournier, jossa se katsoi olevansa toimivaltainen todettuaan, että kyseessä olleet kansalliset säännökset koskivat alaa, joka ei kuulunut asiaa koskevan direktiivin soveltamisalaan, ja että näin ollen kansallisissa säännöksissä käytetyillä käsitteillä ”ei välttämättä täytynyt olla sama merkitys kuin [asiaa koskevassa] direktiivissä käytetyillä käsitteillä”. Se katsoi, että ”ainoastaan kansallinen tuomioistuin voi tulkita [kyseessä olevia kansallisia säännöksiä] ja antaa [kyseisten säännösten] ehdoille sopivaksi katsomansa merkityksen olematta tässä suhteessa sidottu siihen merkitykseen, joka on annettava direktiivissä käytetylle samalle ilmaisulle”.(28)

40.      Joissain asioissa unionin tuomioistuin ei tarkastellut sitä, miksi se oli Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisesti toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisupyyntöön. Se pelkästään toisti kyseisen oikeuskäytännön selittämättä, miten siinä esitettyjä periaatteita voitiin soveltaa käsiteltävän asian tosiseikkoihin.(29)

b)     Rajat

41.      Vaikka Dzodzi-oikeuskäytännöstä tuli vakiintunutta, useat julkisasiamiehet esittivät siitä edelleen arvostelua: Julkisasiamies Jacobs ratkaisuehdotuksissaan Leur-Bloem(30) ja BIAO(31), julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer ratkaisuehdotuksessaan Kofisa(32) ja julkisasiamies Tizzano ratkaisuehdotuksessaan Adam.(33) Julkisasiamiehet lähinnä i) pitivät epäuskottavana sitä, että perussopimuksissa ei nimenomaisesti suljeta pois toimivaltaa, kun otetaan huomioon niissä vahvistettu toimivaltajaon perusperiaate, ii) kyseenalaistivat unionin tosiasiallisen intressin varmistaa yhdenmukainen tulkinta, iii) korostivat sen epätavanomaisuutta, että unionin säännöksiä tulkitaan niiden varsinaisen asiayhteyden ulkopuolella, ja iv) epäilivät unionin tuomioistuimen vastauksen sitovaa luonnetta näissä olosuhteissa. Tämän perusteella nämä julkisasiamiehet kehottivat unionin tuomioistuinta luopumaan Dzodzi-oikeuskäytännöstä tai ainakin soveltamaan sitä suppeasti.

42.      Unionin tuomioistuin ei missään vaiheessa noudattanut ehdotusta luopua Dzodzi-oikeuskäytännöstä. Se on kuitenkin ottanut ajan saatossa käyttöön tiettyjä rajoituksia siihen.

43.      Ensinnäkin asiassa Kleinwort Benson unionin tuomioistuin totesi julkisasiamies Tesauron ehdotuksen(34) mukaisesti, ettei se ole toimivaltainen sillä perusteella, että kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei ole ”suoraan ja ehdottomasti viitattu” asiaa koskevaan unionin lainsäädäntöön vaan on tyydytty käyttämään sitä mallina ja toistettu sen sisältämät säännökset osittain. Lisäksi unionin tuomioistuin totesi, että kansallinen lainsäädäntö oli selvä sikäli, että unionin tuomioistuimen tulkinta ei olisi välttämättä sitonut kansallista tuomioistuinta.(35)

44.      Vaikka ”suora ja ehdoton viittaus” ‑arviointiperustetta ei aina noudatettu tuomion Kleinwort Benson(36) antamista seuranneina vuosina, unionin tuomioistuin on asteittain soveltanut sitä aiempaa tiukemmin. Se on siten jättänyt tutkimatta asioita, jos viittaus oli epäselvä, toteen näyttämätön tai liian yleinen(37) ja jos viittauksesta ei käynyt ilmi, että unionin tuomioistuimen vastaus ennakkoratkaisupyyntöön sitoisi ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta.(38) Sen sijaan unionin tuomioistuin otti tutkittavaksi ennakkoratkaisupyynnöt, joissa unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ilmeni, että kansallisen lainsäädännön nojalla asiaa koskevia unionin säännöksiä voitiin soveltaa suoraan ja ehdottomasti.(39) Useissa asioissa unionin tuomioistuin otti ennakkoratkaisupyynnön käsiteltäväksi vasta varmistuttuaan siitä, että unionin tuomioistuimelta pyydetty unionin oikeuden säännösten tulkinta sitoisi kansallisia viranomaisia.(40) Tarvittaessa unionin tuomioistuin ei epäröinyt tarkastella kansallisten lakien valmisteluasiakirjoja varmistuakseen siitä, että kansallisen lainsäätäjän aikomuksena todellakin oli kohdella unionin laajuisia ja kansallisia tilanteita samalla tavalla.(41)

45.      Toiseksi asiassa Ullens de Schooten unionin tuomioistuin korosti, että asioissa, jotka koskevat perusvapauksia, sen toimivalta vastata täysin jäsenvaltion sisäisissä tilanteissa esitettyihin kysymyksiin muodostaa poikkeuksen. Tämän jälkeen se järjestelmällisti asiaa luettelemalla neljä tapausta, joissa se on tästä huolimatta toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisupyyntöihin (joista yksi oli Dzodzi-oikeuskäytäntö). Mikä tärkeää, unionin tuomioistuin myös huomautti, että tilanteessa, jonka kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle, ”ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ilmoitettava unionin tuomioistuimelle unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa vaaditulla tavalla, miltä osin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevalla oikeusriidalla sen puhtaasti sisäisestä luonteesta huolimatta on sellainen liittymä – – unionin oikeuden määräyksiin, joka tekee pyydetyn tulkinnan välttämättömäksi oikeusriidan ratkaisemiselle”.(42)

46.      Unionin tuomioistuimen äskettäinen (sekä tuomiota Ullens de Schooten edeltävä että sen jälkeinen) oikeuskäytäntö näyttää vahvistavan, että unionin tuomioistuin on valmis tutkimaan tarkemmin, ovatko ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet esittäneet asianmukaisesti unionin tuomioistuimelle kaikki tarvittavat tiedot, jotta se voi todeta olevansa toimivaltainen.(43)

47.      Kolmanneksi on asia Nolan. Mainitussa asiassa unionin tuomioistuin katsoi, että Dzodzi-oikeuskäytäntöä ei sovelleta silloin, kun ”unionin oikeussäännössä säädetään nimenomaisesti – – tapauksesta, joka jätetään sen soveltamisalan ulkopuolelle”. Unionin tuomioistuin totesi, että ”ei – – voida todeta tai olettaa, että unionilla olisi intressi siihen, että tilanteissa, jotka unionin lainsäätäjä on jättänyt antamansa oikeussäännön soveltamisalan ulkopuolelle, tätä oikeussääntöä pitäisi tulkita yhdenmukaisesti”.(44)

48.      On totta, että tuomiota Nolan voitaisiin tulkita siten, että Dzodzi-sääntöä ei sovelleta joka kerta, kun unionin säännöksissä, joihin kansallisessa lainsäädännössä viitataan, jätetään nimenomaisesti niiden soveltamisalan ulkopuolelle pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset tilanteet. Jos tuomiota Nolan tulkittaisiin tällä tavoin, se olisi kuitenkin ainoa laatuaan (unicum) oikeuskäytännössä.(45)

49.      Myöhemmissä asioissa unionin tuomioistuin on itse asiassa selventänyt, että tällainen tuomion Nolan (kauaskantoinen) tulkinta on virheellinen. Asiassa E unionin tuomioistuin kieltäytyi noudattamasta samaa logiikkaa ja totesi, että ”tuohon tuomioon johtaneessa asiassa oli erityispiirteitä, joita ei ole nyt kyseessä olevassa pääasiassa”.(46) Äskettäin asioissa G.S. ja V.G. unionin tuomioistuin painotti, että sen toimivalta ei voi ”vaihdella sen mukaan, onko asian kannalta merkityksellisen säännöksen soveltamisala rajattu määrittelemällä siihen kuuluvat tilanteet vai luettelemalla tiettyjä sen ulkopuolelle jääviä tapauksia, koska näistä kahdesta lainsäädäntötekniikasta voidaan käyttää kumpaa tahansa”.(47) Mikä tärkeää, unionin tuomioistuin selitti, että Dzodzi-oikeuskäytännön on tarkoitus ”mahdollistaa, että unionin tuomioistuin lausuu unionin oikeussääntöjen tulkinnasta – riippumatta olosuhteista, joissa niitä sovelletaan – tilanteissa, joiden sisällyttämistä kyseisten sääntöjen soveltamisalaan perussopimusten laatijat tai unionin lainsäätäjä eivät ole pitäneet tarpeellisena”.(48)

50.      Asia Nolan olisi näin ollen mielestäni pikemminkin ymmärrettävä asiaksi, jossa unionin tuomioistuin katsoi, ettei se ole toimivaltainen, koska kansallinen lainsäätäjä oli ”käyttänyt” unionin oikeuden säännöstä, jonka tulkintaa pyydettiin, asiayhteydessä, joka oli liian kaukana alkuperäisestä asiayhteydestä. Sen lisäksi, että kyseessä ollut tilanne ei kuulunut unionin oikeuden säännöksen henkilölliseen soveltamisalaan, kansallisen säännöksen oikeudellinen asiayhteys oli huomattavan erilainen.

2.     Dzodzi-oikeuskäytännön konsolidoiminen ja selventäminen

51.      Dzodzi-oikeuskäytäntöön kohdistuneesta arvostelusta huolimatta unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti vahvistanut sen. Kuten edellä esitetystä yleiskatsauksesta ilmenee, edellytykset, joiden täyttyessä asia otetaan käsiteltäväksi, vaikka se ei tosiasiallisesti kuulukaan unionin toimen soveltamisalaan, ja tällaisen laajennuksen täsmälliset rajat ovat kaikkea muuta kuin selvät.

52.      Unionin tuomioistuimen olisi mielestäni käytettävä hyväkseen käsiteltävän asian tarjoamaa tilaisuutta tuodakseen ainakin jonkinlaista selvyyttä tähän asiaan.(49) Tarkemmin rajatun kehyksen puuttuessa kansallisilla tuomioistuimilla ei ole ohjeita siihen, milloin ne voivat esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksen sellaisten unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkinnasta, joita voidaan soveltaa ainoastaan välillisesti pääasiassa. Tässä yhteydessä on tuskin tarpeen huomauttaa, että jokainen menettelyllisin perustein tutkimatta jätetty ennakkoratkaisupyyntö tarkoittaa väistämättä ajan ja voimavarojen muuta kuin optimaalista käyttöä sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen että unionin tuomioistuimen tapauksessa.

53.      Esitän seuraavissa kohdissa edellytykset, joiden olisi mielestäni täytyttävä, jotta unionin toimen soveltamisalan ulkopuolella esitetty ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi Dzodzi-lähestymistavan mukaisesti. Kaksi näistä edellytyksistä – kahtalainen aineellinen edellytys ja menettelyllinen edellytys – perustuvat jo unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (a). Ehdotan, että unionin tuomioistuin vahvistaa nimenomaisesti, että näiden kahden lisäksi on kolmaskin, aineellinen, edellytys, joka koskee intressiä tällaisella ennakkoratkaisupyynnöllä tavoiteltuun käsitteelliseen yhdenmukaisuuteen (b).

a)     Suora ja ehdoton viittaus sekä kansallisen tuomioistuimen velvollisuus selittää ennakkoratkaisupyyntö

54.      Ensimmäinen, aineellinen edellytys – joka on tosiasiallisesti kahtalainen – esitettiin ensimmäisen kerran asiassa Kleinwort Benson ja on sen jälkeen vahvistettu useissa asioissa: kansalliseen lainsäädäntöön on sisällyttävä ”suoja ja ehdoton viittaus” unionin säännöksiin, joiden tulkintaa unionin tuomioistuimelta pyydetään. Tästä herää tietenkin kysymys: milloin viittaus on suora ja ehdoton?

55.      Käsitteen ”suora” olisi mielestäni ymmärrettävä tarkoittavan, että viittauksen on oltava erityinen ja yksiselitteinen erotuksena yleisestä (tai yleisluonteisesta) viittauksesta.(50) Tämän edellytyksen täyttävät varmasti kansalliset säännökset, joihin sisältyy nimenomainen viittaus unionin säännöksiin, jotka siinä yksilöidään tai ovat helposti yksilöitävissä. Ei kuitenkaan voida sulkea pois, että viittauksia, joita ei ole kansallisessa säännöksessä itsessään vaan muissa asiakirjoissa – kuten lainsäädäntöön liitetyissä asiakirjoissa (tai muissa valmisteluasiakirjoissa) tai täytäntöönpanolainsäädännössä – voidaan pitää riittävän ilmeisinä ja selvinä tähän tarkoitukseen.(51)

56.      Käsitteellä ”ehdoton” puolestaan ilmeisestikin tarkoitetaan, että unionin säännöksiä, joihin viitataan, ”sovellettaisiin rajoituksetta pääasian kohteena olevaan tilanteeseen”,(52) mikä tarkoittaa, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi poiketa unionin tuomioistuimen esittämästä tulkinnasta.(53) Tätä kyseisen edellytyksen tulkintaa tukee edellä mainittu oikeuskäytäntö, jossa unionin tuomioistuin painotti sen tärkeyttä, että sen tuomio on sitova pääasian oikeudenkäynnissä.(54)

57.      Tuomion Ullens de Schooten jälkeen on myös käynyt selväksi, että menettelyllisen edellytyksen on täytyttävä, jotta unionin tuomioistuin voi ottaa ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisessa asiassa. Unionin tuomioistuimen toimivalta tilanteissa, joissa unionin oikeutta ei sovelleta suoraan asian tosiseikkoihin, muodostaa poikkeuksen, ja sitä on sellaisena tulkittava suppeasti. Lisäksi se, että unionin tuomioistuimella on selkeä ja yksityiskohtainen tietämys asiaa koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä, on sitäkin tärkeämpää Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisissa asioissa, koska unionin tuomioistuimen vastauksen merkityksellisyys ja tarpeellisuus eivät välttämättä käy suoraan ilmi.(55) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia on siten selittää unionin tuomioistuimelle, miksi unionin tuomioistuin on toimivaltainen, vaikka kyseessä olevia unionin säännöksiä ei voida soveltaa suoraan pääasiassa. Ellei se esitä asian kannalta merkityksellisiä tietoja tästä seikasta, unionin tuomioistuin ei yksinkertaisesti voi olettaa olevansa toimivaltainen.(56)

b)     Intressi ”käsitteelliseen yhdenmukaisuuteen”

58.      Edellä mainittujen lisäksi on mielestäni yksi edellytys, jonka on täytyttävä, jotta unionin tuomioistuin on toimivaltainen Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisissa asioissa. Vaikka tästä edellytyksestä on havaittavissa joitain jälkiä oikeuskäytännössä,(57) on myönnettävä, ettei unionin tuomioistuin ole tähän mennessä viitannut siihen nimenomaisesti. Tämä lisäedellytys vaikuttaa kuitenkin perustuvan juuri Dzodzi-oikeuskäytännön perustana olevaan logiikkaan.

59.      Pääasiallinen peruste unionin tuomioistuimen toimivallalle Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisissa asioissa on – kuten unionin tuomioistuin on lähes mantran tapaan toistanut koko oikeuskäytännössään – se, että asioissa, joissa on kyse tällaisesta viittauksesta, on unionin etujen mukaista varmistaa asiaa koskevien unionin säännösten yhdenmukainen tulkinta ”tulevien tulkintaerojen välttämiseksi”. Implisiittisesti tällä ”yhdenmukaisella tulkinnalla” on, kyseisten asioiden rakenteen perusteella, on täytynyt viitata unionin intressiin säilyttää sisäinen yhdenmukaisuus jäsenvaltion sisällä eikä unionin oikeuden yhdenmukainen tulkinta kaikissa sen jäsenvaltioissa – mikä nimittäin olisi perinteisempi tapaus unionin oikeudessa. Muutoin on jokseenkin vaikea nähdä, miten yksittäiset jäsenvaltiot, jotka pitävät yksipuolisesti kansallisella tasolla voimassa erilaisia sääntöjä unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolella, tarkasti ottaen voisivat uhata unionin oikeuden yhdenmukaisuutta.

60.      Tästä huolimatta en näe, miksi jokainen jäsenvaltioiden lainsäädäntöön mahdollisesti sisältyvä viittaus unionin oikeuden säännöksiin tai määräyksiin, periaatteisiin tai käsitteisiin synnyttäisi väistämättä unionin intressin ”käsitteelliseen yhdenmukaisuuteen” (kuten sitä voitaisiin nimittää).

61.      Voin ymmärtää intressin käsitteelliseen yhdenmukaisuuteen – paitsi unionin myös, ja etenkin, jäsenvaltioiden tapauksessa – pyrkimyksenä välttää tilanne, jossa kansallisella tasolla toiminnallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavissa asiayhteyksissä on käytössä kahdet erilaiset säännöt. Näin on todennäköisesti silloin, jos näillä säännöillä on sama tavoite ja ne koskevat samaa aihetta. Näissä – ja vain näissä – tilanteissa on nähdäkseni sekä toivottavaa että mahdollista tulkita kaksia erilaisia sääntöjä johdonmukaisesti.

62.      Useat julkisasiamiehet ovat nimittäin varoittaneet unionin tuomioistuinta vaaroista, joita liittyy säännön tulkitsemiseen sen asiayhteyden ulkopuolella, tai sen soveltamiseen tosiseikkoihin, jotka eroavat niistä, joita unionin lainsäätäjä on ajatellut lainsäädäntömenettelyssä.(58) Voin vain yhtyä heihin ja esittää samat varaumat. Jos kaksien eri sääntöjen asiayhteys on olennaisin osin analoginen, nämä riskit ovat kuitenkin oletettavasti pienemmät.

63.      Vaatimus, jonka mukaan kansalliset ja unionin säännökset koskevat samaa aihetta, saattaa kuitenkin vaatia jonkinlaista selvennystä. Siltä osin kuin kansallisilla säännöksillä säännellään asiaa, joka ei kuulu unionin säännösten soveltamisalaan, tämän vaatimuksen tarkoituksena ei tietenkään voi olla edellyttää täydellistä samuutta vaan pikemminkin niiden tavoitteiden läheistä yhteyttä, läheisyyttä tai merkittävää samankaltaisuutta.

64.      Tämä vaatimus todennäköisesti täyttyy, jos kansalliset viranomaiset päättävät ulottaa unionin säännöt koskemaan ”läheisiä” tilanteita kohdellakseen unionin oikeudessa säänneltyjä tilanteita ja täysin jäsenvaltion sisäisiä tilanteita samalla tavalla. Näin on nimittäin etenkin silloin, jos asiaa koskevat kansalliset säännöt ovat niin sanotusti ”yhden askeleen kauempana” – olipa kyse siten aineellisesta, henkilöllisestä, maantieteellisestä tai ajallisesta soveltamisalasta – unionin lainsäädäntökehyksestä, johon niissä viitataan.

65.      Esimerkit oikeuskäytännöstä auttavat ymmärtämään paremmin tätä käsitettä. Asiassa Dzodzi asiaa koskevat unionin ja kansalliset säännökset koskivat selvästi samaa asiaa: oleskeluoikeuden saamista unionin ja Belgian kansalaisten puolisoille. Belgialainen tuomioistuin tiedusteli siten unionin tuomioistuimelta, olisiko Dzodzi ollut oikeutettu saamaan oleskeluoikeuden, jos hän olisi kuulunut asiaa koskevien yhteisöjen säännösten henkilölliseen soveltamisalaan.(59) Asiassa Leur-Bloem oli kyse siitä, että pannessaan täytäntöön eri jäsenvaltioissa olevia yhtiöitä koskeviin sulautumisiin, diffuusioihin, varojen siirtoihin ja osakkeiden vaihtoihin sovellettavia unionin säännöksiä Alankomaiden lainsäätäjä oli laajentanut näiden säännösten soveltamisalan käsittämään myös kahden alankomaalaisen yhtiön väliset sulautumiset.(60) Asioissa SGI ja Solar Electric Martinique unionin arvonlisäverosäännökset oli Ranskan oikeudessa tehty sovellettavaksi Ranskan merentakaisissa departementeissa ja merentakaisilla alueilla huolimatta siitä, että viimeksi mainitut oli nimenomaisesti jätetty asiaa koskevien unionin direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle.(61) Asiassa Europamur asiaa koskevassa Espanjan lainsäädännössä sopimattomia elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisiä kaupallisia menettelyjä koskevien unionin säännösten soveltamisala oli laajennettu koskemaan myös elinkeinonharjoittajien välisiä kaupallisia menettelyjä.(62) Useissa asioissa unionin tuomioistuin on vastannut kysymyksiin SEUT 101 artiklan oikeasta tulkinnasta, jos kyseessä olleet sopimukset tai menettelyt eivät ole vaikuttaneet kilpailuun sisämarkkinoilla mutta olisivat voineet olla kansallisten kilpailusääntöjen vastaisia.(63)

66.      Myös monissa sellaisissa asioissa, joissa unionin tuomioistuin on saattanut arvioida suoran ja ehdottoman viittauksen olemassaoloa hyvin myönteisesti – kuten asioissa Fournier, Ostas tai BIAO(64) – tosiasia on, että kyseisillä kansallisilla säännöksillä oli pelkästään toteutettu asiaa koskevien unionin säännösten soveltamisalan laajentaminen ”yhden askeleen” verran.(65)

67.      Mitä kauempana kansallinen lainsäädäntö on siitä asiayhteydestä, jossa unionin säännökset on laadittu ja ne toimivat, sitä vähäisempi on unionin (ja kyseisen jäsenvaltion) intressi varmistaa käsitteellinen yhdenmukaisuus ja sitä heikompi on unionin tuomioistuimen toimivallan peruste. Unionin tuomioistuin voisi kenties käyttää toimivaltaansa tulkitakseen sikojen maantiekuljetuksia koskevaa unionin sääntöä, jos jäsenvaltio laajentaisi säännön soveltamisalaa siten, että siihen kuuluvat lampaiden maantiekuljetukset. Viittaisiko unionin tuomioistuin siinä tapauksessa kuitenkin tuomioon Dzodzi ja toteaisi myös olevansa toimivaltainen, jos jäsenvaltio laajentaisi selvän ja ehdottoman viittauksen perusteella nämä säännöt – tai pelkästään niiden muutamat valikoidut säännökset – koskemaan ihmisten tähtienvälisiä kuljetuksia?

68.      Mikään ei tietenkään estä jäsenvaltioiden viranomaisia käyttävän olemassa olevia unionin sääntöjä inspiraation lähteenä ja lainaavan näitä sääntöjä – tai joitain niissä käytettyjä periaatteita, ajatuksia ja käsitteitä – muiden asioiden sääntelemiseksi. Niiden luovuudesta uusien asioiden nivomisessa osaksi unionin sääntöjä ei kuitenkaan voi seurata unionin tuomioistuimen toimivallan epänormaalia ja rajatonta laajenemista.

69.      Sen perustana oleva logiikka pohjautuu siten asteittaiseen etenemiseen. Nyrkkisääntö on, että jos otetaan vain yksi askel nykyisen unionin oikeuskehyksen ulkopuolelle ja samanaikaisesti säilytetään tämän kehyksen kokonaislogiikka, tästä ei välttämättä aiheudu ongelmia. Kansallisen lainsäätäjän useista pienistä askelista tulee kuitenkin yhtäkkiä jokseenkin valtava askel unionin tuomioistuimelle, jota pyydetään pohjimmiltaan antamaan tuomio epäsuorasti asiassa, jolla on hyvin vähän tekemistä alkuperäisen unionin oikeuden välineen kanssa.

c)     Välipäätelmä

70.      Tiivistetysti, jotta unionin tuomioistuin voi katsoa olevansa toimivaltainen asiassa, jossa kyseessä olevaa unionin lainsäädäntöä sovelletaan kansallisessa tuomioistuimessa sen perusteella, että sen soveltamisalaa on kansallisessa lainsäädännössä laajennettu sen alkuperäiseen, unionin lainsäätäjän tarkoittamaan soveltamisalaan nähden, kolmen edellytyksen on täytyttävä.

71.      Ensinnäkin kansalliseen lainsäädäntöön on sisällyttävä suora ja ehdoton viittaus unionin säännökseen, jonka tulkintaa unionin tuomioistuimelta pyydetään, minkä vuoksi kyseistä unionin oikeuden säännöstä tai määräystä voidaan selvästi soveltaa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävään asiaan ja mikä myös tarkoittaa sitä, että unionin tuomioistuimen antamat ohjeet sitovat kansallista tuomioistuinta sen käsiteltävänä olevassa asiassa.

72.      Toiseksi kansallisessa lainsäädännössä laajennettujen unionin sääntöjen on edelleen toimittava toiminnallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa asiayhteydessä, jossa on edelleen olemassa intressi säilyttää käsitteellinen yhdenmukaisuus ja jossa unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta voi yhä olla käytännön apua ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.

73.      Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selitettävä selvästi, miten edellä esitetyt kaksi edellytystä täyttyvät sen käsiteltävänä olevassa asiassa ja esitettävä kansallisen lainsäädännön asiaa koskevat säännökset.

74.      Tämä kehys huomioon ottaen arvioin seuraavaksi sitä, onko unionin tuomioistuin toimivaltainen käsiteltävässä asiassa.

3.     Käsiteltävä asia

75.      Ensinnäkin, jos aloitetaan viimeisestä menettelyllisestä edellytyksestä, tiedot, joita unionin tuomioistuin tarvitsee toimivaltaisuutensa määrittämiseksi, esitetään selkeästi ennakkoratkaisupyynnössä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nimittäin selittää tyhjentävästi, miksi unionin tuomioistuin on sen näkemyksen mukaan toimivaltainen Dzodzi-oikeuskäytännön mukaisesti. Unionin tuomioistuimen ei siten tarvitse turvautua tältä osin kansallista lainsäädäntöä koskeviin olettamiin.

76.      Toiseksi on kiistatonta, että asiaa koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön eli AO:hon sisältyy ”suora ja ehdoton” viittaus asetuksen 2016/679 säännöksiin. Nimenomainen viittaus kyseisen asetuksen säännöksiin sisältyy AO:n 2a, 32b ja 32e §:ään. Lisäksi AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että käsitteitä ”esittää, käyttää tai puolustaa yksityisoikeudellisia vaateita tai puolustautua sitä vastaan todettuja yksityisoikeudellisia vaateita vastaan” on tulkittava asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdan valossa.(66) Aikomus yhdenmukaistaa nämä kahdet eri säännöt ilmenee myös AO:n perusteluista. Lisäksi asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että unionin tuomioistuimen vastaus sitoisi ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta.

77.      Kolmanneksi suhtaudun kuitenkin hyvin epäilevästi intressiin varmistaa käsitteellinen yhdenmukaisuus. Vaikuttaa näet siltä, että kyseisillä unionin ja kansallisilla säännöksillä – kun niitä arvioidaan sekä makrotasolla (sen lainsäädäntövälineen yhteydessä, johon ne kuuluvat) että mikrotasolla (keskittyen pelkästään kyseisiin säännöksiin) – ei ole samaa tavoitetta eivätkä ne koske samaa asiaa.

78.      Ensinnäkin on tuskin tarpeen korostaa eri lainsäädäntökehysten, joihin kyseiset kaksi säännöstä kuuluvat, huomattavia eroja sisällön ja tavoitteen osalta. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohta on säännös, joka sisältyy yleiseen tietosuoja-asetukseen: henkilötietojen käsittelyä yhtenäismarkkinoilla sääntelevien sääntöjen muodostamaan kokonaisuuteen.(67) Kyseisessä asetuksessa ennen kaikkea rajoitetaan tietojenkäsittelyn käyttöä rekisteröityjen perusoikeuksien suojaamiseksi.

79.      Sitä vastoin 32c §:n 1 momentin 2 kohta on säännös, joka sisältyy AO:hon, kokonaisuutena ottaen hyvin erilaiseen oikeusvälineeseen. Kyseiseen välineeseen sisältyvillä säännöksillä, samoin kuin tietosuojasäännöksillä, pyritään varmistamaan yhden- ja lainmukainen verotus ja turvaamaan verotulot.

80.      Lisäksi nämä kaksi säännöstä, tarkastellaanpa niitä sitten yhdessä tai erikseen, ovat myös erilaisia tavoitteiltaan ja sisällöltään.

81.      Asetuksen 2016/679 23 artiklassa säädetään tilanteista, joissa unioni tai jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön rajoituksia oikeuksiin, jotka tavallisesti annetaan rekisteröidyille ja jotka taataan asetuksen 2016/679 III luvussa (esimerkiksi oikeus saada pääsy tietoihin, oikeus tietojen oikaisemiseen ja oikeus tietojen poistamiseen), ja rekisterinpitäjille asetettuihin vastaaviin velvollisuuksiin (kuten tietojen antamista koskevat velvollisuudet). Kyseisessä säännöksessä luetelluissa tilanteissa (joita on tulkittava suppeasti) tietyt julkiset tai yksityiset edut voivat rajoittaa yksilöiden perusoikeutta henkilötietojen suojaan.(68)

82.      Sitä vastoin AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohta – joka sisältyy AO:n ensimmäisen osan neljänteen lukuun (”Verosalaisuus”) – kuuluu sääntöihin, joilla pyritään sääntelemään sitä, milloin Saksan veroviranomaiset voivat (tai eivät voi) ilmaista tai käyttää verovelvollisten tietoja, joihin ne ovat saaneet pääsyn verotukseen liittyvien menettelyjen yhteydessä. Tämän ulottuvuuden sisällä, kuten käsiteltävä asia myös osoittaa, nämä säännöt toimivat itse asiassa rajoituksina yksikön oikeuteen saada pääsy viranomaisten hallussa oleviin tietoihin.

83.      Tarkemmin ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohta otettiin käyttöön, jotta voidaan korjata verohallinnon epäedullinen asema maksukyvyttömyysmenettelyjen yhteydessä. Saksan oikeudessa maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä nostettu kumoamiskanne muodostaa yksityisoikeudellisen kanteen, jota käsitellään siviilituomioistuimina toimivissa hallintotuomioistuimissa. Saksan maksukyvyttömyyslainsäädännössä asetetaan yksityis- ja julkisoikeudelliset velkojat samalle viivalle, joten julkisoikeudelliset vaateet, kuten verot ja sosiaaliturvamaksut, eivät ole etusijaisia.

84.      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisäksi huomauttaa, ennen AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan säätämistä veroviranomaiset olivat käytännössä heikommassa asemassa kuin yksikään yksityinen velkoja. Tiedonvälityksen vapautta ja pääsyä tietoihin koskevista säännöistä annetun, tietoihin pääsyn kannalta suopean kansallisen oikeuskäytännön ansiosta maksukyvyttömyysmenettelyjen selvittäjät pystyivät vaatimaan veroviranomaisilta pääsyä maksukyvyttömyysmenettelyn velallista koskeviin verotustietoihin. Tämä mahdollisti sen, että selvittäjät pystyivät kaikista tosiseikoista tietoisina päättämään, esittävätkö ne näitä viranomaisia vastaan takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevia vaateita. Tätä mahdollisuutta ei ole maksukyvyttömyysmenettelyn velallisen yksityisten velkojien tapauksessa, koska ne eivät kuulu tiedonvälityksen vapautta koskevien lakien soveltamisalaan.

85.      Tällaisessa lainsäädännöllisessä asiayhteydessä ja käytännössä Saksan lainsäätäjä otti käyttöön AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan sen estämiseksi, että veroviranomaiset ovat muita yksityisiä velkojia heikommassa asemassa maksukyvyttömyysmenettelyssä.

86.      Näiden kahden säännöksen tavoitteet ovatkin yhtä erilaiset: Asetuksen 2016/679 23 artiklalla pyritään saattamaan oikeudenmukaiseen tasapainoon niiden luonnollisten henkilöiden perusoikeuksien kunnioittaminen, joihin tietojenkäsittely vaikuttaa, (esimerkiksi yksityis- ja perhe-elämä) ja tarve suojella muita oikeutettuja etuja demokraattisessa yhteiskunnassa (esimerkiksi kansallista turvallisuutta). AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdalla sitä vastoin pyritään korjaamaan veroviranomaisten osalta havaittu epätasapaino, kun maksukyvyttömyysmenettelyjen yhteydessä esitetään takaisinsaantia koskevia vaateita.

87.      Lisäksi tällaiseen tavoitteeseen pääsemiseksi AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa ei suinkaan pelkästään laajenneta asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan ulottuvuutta tiettyihin ”lähellä oleviin” tilanteisiin vaan ”lainataan” asetuksen 2016/679 säännöstä ja sovelletaan sitä mielenkiintoisen lainsäädäntöviittauksen avulla jokseenkin erilaisiin olosuhteisiin. Tämä lainsäädännön tulkinta on kuitenkin mahdollinen vain, koska asetuksen 2016/679 aineellista ja henkilöllistä soveltamisalaa on jo aiemmin laajennettu useaan otteeseen muissa kansallisen lainsäädäntökehyksen osatekijöissä.(69)

88.      Ensinnäkin asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohtaa sovelletaan ainoastaan luonnollisiinhenkilöihin, kun taas AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohtaa sovelletaan kaikkiin luonnollisiin henkilöihin ja oikeushenkilöihin. Itse asiassa käsiteltävässä asiassa oikeutta saada pääsy tietoihin pyydetään oikeushenkilön verotietojen osalta. Tämä ei tietenkään ole mikään vähämerkityksinen yksityiskohta: 23 artiklan 1 kohdassa edellytettävää tasapainottamista ei välttämättä voida tehdä samalla tavalla sellaista oikeushenkilöä koskevien tietojen osalta, johon asetusta 2016/679 ei voida edes soveltaa, jolloin tällaisen tilanteen suhteen ei tehdä tasapainottamista tai lainsäädännöllistä arviointia. Luonnollisen henkilön oman ja perheensä yksityisyyden suojaamista koskevaa etua voidaan tuskin verrata sellaisen oikeushenkilön etuun, jonka on ehkä suojattava esimerkiksi liiketoimintaansa, organisaatiotaan tai rahoitusasemaansa koskevia tietoja.

89.      Toiseksi, kuten Saksan hallitus selitti, kansallisen lainsäädännön mukaan maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä on ”kolmas osapuoli”,(70) kun kyse on maksukyvyttömän velallisen tietoihin pääsystä. Maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjän ei siten voida katsoa toimivan sellaisten oikeuksien perusteella, jotka rekisteröity (hallinnoitava yritys) on siirtänyt hänelle. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohta koskee kuitenkin rekisteröityjen oikeuksia ja rekisterinpitäjien velvollisuuksia. Kyseinen säännös ei yksinkertaisesti koske kolmansien oikeutta saada pääsy viranomaisten hallussa oleviin tietoihin.

90.      Kolmanneksi asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohta, toisin kuin AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohta, ei koske rajoituksia, jotka kohdistuvat läpinäkyvyyttä ja avoimuutta koskevien sääntöjen perusteella esitettäviin pyyntöihin saada pääsy viranomaisten hallussa oleviin tietoihin. Unionin säännöksissä esitetään rajoitukset, joita on sallittua asettaa sellaisten rekisteröityjen oikeuksille (myös oikeudelle saada pääsy tietoihin), jotka vetoavat yksityisyyttä koskeviin oikeuksiinsa tietojen haltijoita ja käsittelijöitä vastaan (riippumatta siitä, ovatko ne luonteeltaan yksityisiä vai julkisia).

91.      Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohta on näin ollen säännös, jossa sallitaan joitain poikkeuksia tiettyihin rekisteröityjen oikeuksiin, joita yleisen tietosuoja-asetuksen systematiikasta ja logiikasta seuraa. Sen tarkoituksena on saattaa oikeudenmukaiseen tasapainoon yksilöiden – luonnollisen henkilöin – perusoikeudet ja tietyt erittäin tärkeät yleiset ja yksityiset edut.

92.      AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohta toimii tämän säännöksen ”siirteenä”, jolla pyritään varmistamaan tietty tasapaino täysin erilaisessa lainsäädännöllisessä ja tosiseikkoja koskevassa asiayhteydessä. Kansallisella säännöksellä itse asiassa hillitään niiden kansallisten sääntöjen suhteettoman laajaa ulottuvuutta, jotka koskevat oikeutta saada pääsy viranomaisten hallussa oleviin tietoihin, epäämällä tietyiltä (kolmansilta) osapuolilta pääsy verotukseen liittyviin tietoihin, jotta voidaan luoda (jälleen) tasapaino kumoamiskanteiden asianosaisten välille maksukyvyttömyysmenettelyissä.

93.      Lisäksi asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohta ja AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohta ovat osa erilaisia lakikokoelmia, niillä on eri tavoitteet, ja ne noudattavat täysin erilaista logiikkaa. En näe, miksi ainakaan unionilla ja mahdollisesti myöskään Saksan liittotasavallalla olisi mitään intressiä varmistaa niiden välinen käsitteellinen yhdenmukaisuus.

94.      Tämän perusteella suositan, että unionin tuomioistuin toteaa käsiteltävässä asiassa, ettei se ole toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisukysymyksiin.

95.      Koska on kuitenkin velvollisuuteni auttaa (täysimääräisesti) unionin tuomioistuinta, käsittelen lyhyesti ennakkoratkaisukysymysten asiasisältöä sillä merkittävällä varaumalla, että kaiken edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin ei nähdäkseni pysty antamaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle siinä vireillä olevan riita-asian kannalta hyödyllistä vastausta.

96.      Vertauskuvallisesti ikään kuin joku, joka pelaa jääkiekkokaukalon yleisössä sakkia, kysyisi jääkiekkotuomarilta, voidaanko poikkeusta pitkää kiekkoa koskevaan kieltoon soveltaa tilanteessa, jossa molemmat joukkueet pelaavat vajaalla mutta ainoastaan toisen joukkueen maalivahti lähtee maaliltaan ja luistelee kiekon suuntaan, voidakseen päättää, pitäisikö hänen kenties tornittaa kuningattarensa. Vastaus tällaiseen kysymykseen on todennäköisesti se, että jääkiekon säännöt eivät ole esteenä tällaiselle siirrolle, mutta epäilen tämän johtuvan siitä, koska niissä ei – oletettavasti – juurikaan käsitellä yrityksiä tornittaa kuningatar sakissa.

B       Ennakkoratkaisukysymysten asiasisältö

97.      Kolmella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan kanssa yhteensopiva – AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan kaltainen – kansallinen säännös, jolla rajoitetaan oikeutta saada pääsy veroviranomaisten hallussa oleviin henkilötietoihin, kun näitä tietoja voidaan käyttää takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevien vaateiden esittämiseen näitä viranomaisia vastaan.

98.      Kuten edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, vastaus tähän kysymykseen voi olla vain myöntävä. Erilaisen sisältönsä, soveltamisalansa ja tarkoituksensa vuoksi asetuksessa 2016/679 ei säädetä Saksan viranomaisten konkreettisesta lainsäädännöllisestä valinnasta rajoittaa tiedonvälityksen vapautta koskevien kansallisten sääntöjen soveltamisalaa maksukyvyttömyysmenettelyjen yhteydessä yksityis- ja julkisoikeudellisten velkojien välisen yhdenvertaisuuden palauttamiseksi.

99.      Joka tapauksessa, ja kyseisen unionin säännöksen asian tosiseikkojen ”sovittamisessa” kohdatuista loogisista vaikeuksista huolimatta, yritän seuraavaksi tulkita tätä säännöstä ikään kuin sitä voitaisiin soveltaa pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaan tilanteeseen.

1.     Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys

100. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, sallitaanko asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdassa rajoitukset, jotka on otettu käyttöön viranomaisten etujen nimissä eikä yksityisten etujen suojelemiseksi.

101. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että kansallinen lainsäätäjä ilmeisestikin edellyttää tämän olevan mahdollista: AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa viitataan nimenomaisesti asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohtaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin toteaa, että oikeuskirjallisuudessa esitetyn näkemyksen mukaan 23 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdassa säädetyt tilanteet mahdollistavat ainoastaan yksityisen edun mukaiset rajoitukset eivätkä ne siten voi ”kattaa” julkisen tavoitteen edistämistä.

102. Nordrhein-Westfalenin osavaltio sekä Tšekin ja Saksan hallitukset katsovat, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi. Yhdyn niiden näkemykseen 23 artiklan 1 kohdan i ja j alakohdan tulkintaa koskevan (abstraktin) kysymyksen osalta. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 alakohdan j alakohdan sanamuodosta tai tavoitteesta ei seuraa, ettei kyseistä säännöstä voitaisi soveltaa viranomaisiin.

103. Kyseisessä j alakohdassa viitataan ainoastaan ”yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpanoon” rajoittamatta mitenkään sitä, ovatko menettelyn osapuolet luonteeltaan yksityisiä vai julkisia. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 alakohdan sanamuodossa (tai johdanto-osan 73 perustelukappaleessa) ei ole mitään sellaista, joka jättäisi kyseisen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle yksityisoikeudelliset kanteet, joissa viranomaiset ovat osallisina joko kantajana tai vastaajana.

104. Lisäksi, vaikka yksityisoikeudellisia vaateita esitetään useimmiten yksityishenkilöiden välisissä riita-asioissa ajettaessa yksityistä etua, en näe mitään perusteltua syytä, jonka perusteella unionin lainsäätäjä olisi halunnut kohdella eri tavalla siviilioikeudellisia menettelyjä, joissa viranomaiset ovat asianosaisina. Tällainen sääntö, jolla myönnettäisiin tietyille kantajille enemmän etuja muihin kantajiin nähden, olisi mielestäni jokseenkin kummallinen.

105. Mainitussa j alakohdassa säädetyn säännön tarkoituksena on – näin oletan – antaa unionin tai kansallisen lainsäätäjän päättää, että yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpanoa koskevien menettelyjen yhteydessä näytön esittämistä koskevat erityissäännöt ovat ristiriitatilanteessa etusijalla tietosuojaan perustuviin yleisiin sääntöihin nähden. Useimmilla lainkäyttöalueilla on näet käytössä erityisiä näytön esittämistä koskevia järjestelmiä tuomioistuinmenettelyjen yhteydessä, yksityisoikeudelliset menettelyt mukaan luettuina. Jäsenvaltioiden järjestelmät vaihtelevat kuitenkin suuresti. Kun otetaan huomioon tällaisten järjestelmien tärkeys, voidaan olettaa, että unionin lainsäätäjä voisi päättää, ettei tietosuojasääntöjen pitäisi vaikuttaa niiden soveltamiseen. Näin on loogisesti oltava huolimatta siitä, kuuluvatko osapuolet yksityis- vai julkisoikeuden alaan, ja riippumatta yksityisestä tai julkisesta edusta, johon niiden kanne tai puolustus perustuu.

106. Komissio esittää kuitenkin vastakkaisen näkemyksen. Se väittää, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdassa erotetaan lähtökohtaisesti poikkeukset, joilla pyritään suojaamaan julkisia etuja ja jotka luetellaan sen a–h alakohdassa, ja poikkeukset, joilla pyritään suojaamaan yksityisiä etuja ja jotka luetellaan sen i ja j alakohdassa. Komissio selittää, että j alakohtaa ei sisältynyt nykyisen säännöksen edeltäjään (direktiivin 95/46/EY(71) 13 artiklaan) ja että se lisättiin vasta nykyisellä asetuksella. Komissio väittää, että koska se lisättiin luettelon loppuun eikä alkuun, i alakohdan tapaan j alakohdalla pyritään suojaamaan yksityisiä etuja.

107. Komissio väittää lisäksi, että j alakohdan lisäämisellä oli tarkoitus kodifioida unionin tuomioistuimen toteamukset tuomiossa Promusicae,(72) jossa unionin tuomioistuin oli todennut selvän aukon säännöksissä, jotka vastasivat nykyistä 23 artiklaa, (yksityisten) osapuolten mahdollisuudessa vedota oikeuksiinsa kansallisissa tuomioistuimissa. Sen näkemyksen mukaan muutoksella oli erittäin täsmällinen ja suppea soveltamisala.

108. En kuitenkaan havaitse asetuksen 2016/679 tekstissä tai valmisteluasiakirjoissa mitään tekijää, joka tukisi komission väitteitä. Etenkin jälkimmäisen osalta pidän jokseenkin hämmentävänä, ettei komissio esittänyt yhtään tällaista asiakirjaa unionin tuomioistuimessa tai edes viitannut sellaisiin huomautuksissaan.

109. Joka tapauksessa julkisista valmisteluasiakirjoista ilmenee, että j alakohta ei sisältynyt komission vuonna 2012 esittämään asetusehdotukseen.(73) Neuvosto lisäsi kyseisen kohdan myöhemmin.(74) Asiakirjoista, joihin minun oli mahdollista tutustua, en kuitenkaan löytänyt jälkeäkään väitetystä unionin lainsäätäjän aikomuksesta rajata tämän muutoksen soveltamisala yksityisten nostamiin täytäntöönpanokanteisiin.(75) En myöskään löytänyt mitään erityistä viitettä siitä, että unionin lainsäätäjä olisi jäsentänyt mahdollisten rajoitusten luettelon komission ehdottaman julkinen etu / yksityinen etu ‑kahtiajaon mukaisesti.

110. En pidä vakuuttavana myöskään väitettä, jonka mukaan j alakohdan soveltamisalan on tarkoitus olla melko suppea siltä osin kuin unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut pelkästään reagoida tuomioon Promusicae.

111. Kyseinen j alakohta on hyvinkin voitu lisätä tuomion Promusicae johdosta. En kuitenkaan näe, miksi – sen jälkeen, kun mainittu tuomio oli nostanut tämän kysymyksen esille – unionin lainsäätäjä oli välttämättä aikonut rajata muutoksen koskemaan kyseisen riita-asian nimenomaisia tosiseikkoja. Miksi rajata muutos koskemaan yksityisten osapuolten yksityistä etua ajettaessa nostamia yksityisoikeudellisia kanteita? Kuten edellä 104 ja 105 kohdassa todettiin, tällainen sääntö vaikuttaisi melko kohtuuttomalta.

112. En näin ollen näe mitään syytä katsoa, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdassa sallitaan rajoitusten käyttöönotto vain, kun kyse on yksityisten oikeussubjektien nostamien yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpanosta.

2.     Toinen ennakkoratkaisukysymys

113. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kattaako asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohtaan sisältyvä ilmaus ”yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano” myös tilanteen, jossa puolustaudutaan yksityisoikeudellisia vaateita vastaan, ja onko tällöin edellytyksenä, että vaateet on jo esitetty.

114. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa vahvistetaan pohjimmiltaan periaate, jonka mukaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa tiedonantovelvoitteisiin on sovellettava yksinomaan yksityisoikeudellisia sääntöjä. Näissä (kansallisissa) säännöissä kuitenkin säädetään näytön esittämistä koskevista velvoitteista vain, jos takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevan vaateen perusteltavuus on todettu ja jos menettely koskee ainoastaan vaateen luonteen ja laajuuden laaja-alaisempaa määrittämistä. Näin ollen, kunnes palauttamisvelvollisuus on todettu, maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä voi pyytää tietoja vain maksukyvyttömyysmenettelyn velalliselta.

115. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdan saksankielisessä versiossa käytetty käsite ”Durchsetzung” viittaa perinteisesti kantajaan ja että sitä käytetään lähinnä synonyymina sellaisen vaateen täytäntöönpanolle, jonka perusteltavuus on jo todettu. Kyseinen käsite muistuttaa itse asiassa asetuksen englanninkielisessä versiossa käytettyä käsitettä ”enforcement” ja ranskankielisessä versiossa käytettyä käsitettä ”exécution”. Tämän perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko yksityisoikeudellisilta vaateilta puolustautumisen katsoa kuuluvan täytäntöönpanon käsitteeseen. Tässä yhteydessä se kiinnittää huomiota siihen, että asetuksen muissa säännöksissä viitataan oikeusvaateen ”laatimiseen”, ”esittämiseen” tai ”puolustamiseen”.(76)

116. Jos ilmaisu ”yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano” kattaa veroviranomaisten puolustautumisen tällaisia vaateita vastaan, tästä herää – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan – lisäksi kysymys, onko vaateet (tässä tapauksessa takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevat vaateet) pitänyt jo todeta vai riittääkö, että tietoja pyydetään tällaisten vaateiden tutkimiseksi. AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan sanamuodossa näet viitataan veroviranomaisen oikeudenhaltijan puolustautumiseen ”sitä vastaan todettuja vaateita vastaan”.(77) Tämä viittaa siihen, että kantaja on jo esittänyt vaateen vastapuolta vastaan ja että kyseinen vaade on jo todettu perustelluksi. Kyseistä sanamuotoa on kuitenkin mahdollista tulkita myös toisin. Lisäksi, jos kansallisessa säännössä suljettaisiin pois oikeus saada pääsy verotietoihin ainoastaan täytäntöönpanomenettelyissä, tämä sääntö olisi suurelta osin tehoton: maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä olisi jo saanut tarvittavat tiedot. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on siten taipuvainen tulkitsemaan AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohtaa siten, että sanamuoto ”todettuja” käsittää myös ilmaisut ”jotka on vielä todettava” tai ”mahdolliset”.

117. Myös tämän toisen kysymyksen osalta yhdyn Nordrhein-Westfalenin osavaltion sekä Tšekin ja Saksan hallitusten näkemyksiin.

118. Ensinnäkin vaikuttaa siltä, että yksityisoikeudellisten vaateiden täytäntöönpanoon liittyy väistämättä vaateen olemassaolon tueksi esitettyjen väitteiden ja myös sen väitteen arviointi, jonka mukaan tällaista vaadetta ei ole olemassa. Päinvastainen tulkinta olisi ristiriidassa asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteen kanssa. Se nimittäin horjuttaisi oikeudenkäynnin asianosaisten välistä menettelyllistä tasapainoa suosimalla kantajaa. Täytäntöönpanon käsitteen onkin käsitettävä ”puolustautuminen” kantajan esittämää vaadetta vastaan.

119. Tätä päätelmää ei kyseenalaista se, että muissa kyseisen asetuksen säännöksissä käytetään ilmaisua oikeuden ”laatiminen, esittäminen tai puolustaminen” tuomioistuimissa. Ensinnäkin eri toimijat ovat saattaneet laatia nämä säännökset eri aikoina (kuten edellä mainittiin, neuvosto lisäsi j alakohdan myöhemmin). Toiseksi näissä muissa säännöksissä ei käytetä täytäntöönpanon käsitettä, eikä niistä siten voida tehdä merkityksellistä vertailua.

120. Saman logiikan mukaisesti katson myös, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohdassa säädetty rajoitus ei ole riippuvainen siitä edellytyksestä, että yksityisoikeudelliset vaateet on jo todettu.

121. On totta, että asetuksessa eri kieliversioissa(78) käytetyn käsitteen voidaan tulkita tarkoittavan ainoastaan menettelyn täytäntöönpanovaihetta: sitä, jonka seurauksena osapuoli noudattaa menettelyn lopputulosta, tarvittaessa pakkokeinojen turvin. Kyseisen käsitteen voidaan kuitenkin myös ymmärtää laajemmin viittaavan sellaisen menettelyn alkamiseen, jolla pyritään subjektiivisen oikeuden tunnustamiseen ja sitä kautta suojeluun.

122. Mielestäni jälkimmäinen tulkinta on ensisijainen. Nähdäkseni ei ole loogista, miksi unionin lainsäätäjä sallisi jäsenvaltioiden pitää voimassa näytön esittämistä koskevat erityisjärjestelmänsä ainoastaan tietyntyyppisissä yksityisoikeudellisissa menettelyissä tai niiden vaiheissa eikä muissa. Jos jäsenvaltiot voivat yksityisoikeudellisten menettelyjen koskemattomuuden ja oikeudenmukaisuuden suojeluun liittyvistä syistä ottaa käyttöön rekisteröityjen oikeuksia (ja rekisterinpitäjien velvollisuuksia) koskevia rajoituksia, näitä sääntöjä olisi oletettavasti sovellettava lähtökohtaisesti kaikissa menettelyn vaiheissa.(79)

123. Päinvastainen tulkinta vaikuttaisi lisäksi järjenvastaiselta: miksi jäsenvaltioiden sallittaisiin rajoittaa oikeutta saada pääsy tietoihin menettelyn viimeisessä (tai täytäntöönpanoa koskevassa) vaiheessa muttei aiemmin? Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustellusti huomauttaa, selvittäjä olisi saanut siihen mennessä tarvitsemansa tiedot, ja oikeutta saada pääsy tietoihin rajoittavasta säännöstä olisi tullut merkityksetön.

124. Katson näin ollen, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan j alakohtaan sisältyvä ilmaisu ”yksityisoikeudellisten kanteiden täytäntöönpano” kattaa myös puolustautumisen yksityisoikeudellisia vaateita vastaan eikä rajoitus tilanteisiin, joissa vaateen olemassaolo on jo todettu,

3.     Kolmas ennakkoratkaisukysymys

125. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa yhteensopiva AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan kaltainen kansallinen säännös, jossa oikeutta saada pääsy veroviranomaisten hallussa oleviin tietoihin rajoitetaan, kun näitä tietoja voidaan käyttää takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevien vaateiden esittämiseen näitä viranomaisia vastaan.

126. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, ettei AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa viitata 23 artiklan 1 kohdan e alakohtaan vaan sen j alakohtaan. Se ei kuitenkaan sulje pois, että e alakohta voisi tästä huolimatta muodostaa pätevän perustan kansalliselle säännökselle. Tässä yhteydessä kansallinen tuomioistuin pohtii, voidaanko AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan tavoitteita – asettaa veroviranomaiset muiden velkojien kanssa samaan asemaan takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevien vaateiden tapauksessa yhdenmukaisen verotuksen varmistamiseksi ja verotulojen turvaamiseksi – pitää e alakohdassa tarkoitettuna ”yleiseen julkiseen etuun liittyvänä tärkeänä tavoitteena”. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, kuuluuko kyseessä oleva kansallinen säännös e alakohdassa tarkoitettuihin ”verotukseen liittyviin asioihin” siltä osin kuin siinä käsiteltävän riita-asian kohteeseen ei sovelleta vero- vaan maksukyvyttömyyslainsäädäntöä.

127. Tältä osin yhdyn jälleen – mutta edellä jo esitetyllä varaumalla(80) – Nordrhein-Westfalenin osavaltion sekä Tšekin ja Saksan hallitusten näkemykseen, jonka mukaan tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.

128. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa sallitaan rajoitukset, joiden tarkoituksena on taata ”muut – – jäsenvaltion yleiseen julkiseen etuun liittyvät tärkeät tavoitteet, erityisesti unionille tai jäsenvaltiolle tärkeä taloudellinen tai rahoituksellinen etu, mukaan lukien rahaan, talousarvioon ja verotukseen liittyvät asiat”.(81) Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuodosta siten seuraa, että jäsenvaltioilla on oikeus ottaa käyttöön tiettyihin kyseisellä asetuksella annettuihin oikeuksiin kohdistuvia rajoituksia taloudellisten etujen nimissä verotukseen liittyvissä asioissa.

129. Asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa lähinnä toistetaan direktiivin 95/46 13 artiklan 1 kohdan e alakohdan sanamuoto,(82) josta unionin tuomioistuin katsoi, että ”direktiivissä 95/46 säädetään – – nimenomaisesti direktiivillä annetun tietosuojan rajoituksesta verotusta varten”.(83)

130. Kuten komissio huomauttaa, on niin, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa luetellaan useita poikkeuksia ja että sitä olisi sellaisena tulkittava suppeasti. Tämä on eittämättä pääsääntöisesti oikea lähestymistapa. Mainittu e alakohta ei kuitenkaan ole itsessään rajoitus, vaan siinä ainoastaan ilmaistaan oikeutettu tavoite. Oikeutettu tavoite on luonteensakin vuoksi sanamuodoltaan avoin. Tämä on yhteistä useimmille asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdassa luetelluille eduille (etenkin kansalliselle turvallisuudelle, puolustukselle ja yleiselle turvallisuudelle). Syynä tähän on selvästi se, että 23 artiklan 1 kohdassa sallittujen rajoitusten suppea tulkinta ja soveltaminen varmistetaan edellyttämällä kyseisen säännöksen ensimmäisessä virkkeessä asetettujen edellytysten täyttymistä: rajoitus on i) otettava käyttöön lainsäädäntötoimenpiteellä, ii) rajoituksessa on noudatettava keskeisiltä osin perusoikeuksia ja ‑vapauksia ja iii) rajoituksen on oltava demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön ja oikeasuhteinen toimenpide.

131. Siten ainoa 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetty edellytys on se, että etu, jota jäsenvaltio aikoo suojella, on ”tärkeä”. Asetuksesta 2016/679 ei taaskaan ilmene, mitä voidaan (tai ei voida) pitää ”tärkeänä”.

132. Henkilökohtaisesti ymmärtäisin ”tärkeän” siten, että se tarkoittaa yksinkertaisesti ”suojelua ansaitsevaa”: etua, joka, siltä osin kuin se mahdollistaa poikkeamisen useista unionin säännöksistä, tunnustetaan oikeutetuksi myös unionin oikeusjärjestelmässä. Näin ollen, edellyttäen että tavoiteltava etu hyödyttää enemmistöä (yleiseen julkiseen etuun liittyvä tavoite) ja että se ei ole ristiriidassa minkään unionin oikeuden säännön tai periaatteen kanssa tai ei joka tapauksessa ole perusteeton tai epäoikeudenmukainen, kyseinen etu kuuluu selvästi e alakohdan soveltamisalaan.

133. On tuskin tarpeen huomauttaa, että yhdenmukaisen verotuksen varmistaminen ja verotulojen turvaaminen tunnustetaan oikeutetuiksi tavoitteiksi unionin oikeusjärjestelmässä.(84) Voitaisiinko sillä nimenomaisella tavalla, jolla AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdassa pyritään tähän tavoitteeseen, kuitenkin mennä asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdassa jäsenvaltioille annettua liikkumavaraa pitemmälle?

134. Mielestäni ei.

135. En näe, miksi unionin oikeutta ja tarkemmin ottaen asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohtaa olisi tulkittava siten, että ne ovat esteenä AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jolla pyritään asettamaan veroviranomaiset samaan asemaan kuin muut velkojat takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyissä koskevien vaateiden osalta.

136. Sen lisäksi, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdasta on tässäkin tapauksessa melko vaikea johtaa mitään kantaa kysymykseen julkis- ja yksityisoikeudellisten velkojien yhdenvertaisuudesta maksukyvyttömyysmenettelyissä, totean myös, että useissa muissa jäsenvaltioissa veroviranomaisilla on etuoikeutettu asema maksukyvyttömyysmenettelyissä. Siten on mahdollista, että Saksan lainsäätäjä voi katsoa, että näissä menettelyissä sen veroviranomaisten ei pitäisi olla (ainakaan) heikommassa asemassa kuin yksityiset velkojat.

137. Komissio kuitenkin väittää, että verohallinnon ja yksityisoikeudellisten velkojien yhdenvertaisen kohtelun varmistaminen pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisissa kanteissa ei muodosta yleistä julkista etua vaan valtion edun, jota ei voida punnita rekisteröidyn perusoikeuteen saada pääsy hänestä kerättyihin tietoihin nähden. Komissio katsoo näin ollen, että asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle.

138. En suoraan sanoen ymmärrä perusteita ”yleisten julkisten etujen” ja ”valtion etujen” erottelulle ja näiden kahden käsitteen täsmällistä ulottuvuutta. Koska komissio ei ole valaissut tätä asiaa ja koska siitä ei ole viitteitä asetuksen 2016/679 tekstissä, en pidä komission väitteitä vakuuttavina.

139. Edellä esitetyn perusteella katson, että AO:n 32c §:n 1 momentin 2 kohdan kaltaisen kansallisen säännöksen, jossa oikeutta saada pääsy veroviranomaisten hallussa oleviin tietoihin rajoitetaan, kun näitä tietoja voidaan käyttää takaisinsaantia maksukyvyttömyysmenettelyssä koskevien vaateiden esittämiseen näitä viranomaisia vastaan, ei voida todeta olevan ristiriidassa asetuksen 2016/679 23 artiklan 1 kohdan e alakohdan kanssa, mutta käytännössä näin on lähinnä siksi, että viimeksi mainitulla säännöksellä on hyvin vähän sanottavaa tästä nimenomaisesta kysymyksestä.

V       Ratkaisuehdotus

140. Ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, ettei se ole toimivaltainen vastaamaan Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin.

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

2      Tuomio 18.10.1990 (C-297/88 ja C-197/89, EU:C:1990:360; jäljempänä tuomio Dzodzi).

3      Yhteisöjen tuomioistuin itse viittasi näihin asioihin ”Dzodzi-tapauksen mukaisena oikeuskäytäntönä” tuomiossa 17.7.1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, 27 kohta) ja tuomiossa 17.7.1997, Giloy (C-130/95, EU:C:1997:372, 23 kohta).

4      EUVL 2016, L 119, s. 1.

5      Laki, joka tuli voimaan 25.5.2018.

6      Tuomio 26.9.1985 (166/84, EU:C:1985:373).

7      Julkisasiamies Mancinin ratkaisuehdotus Thomasdünger (166/84, EU:C:1985:208, 1 ja 2 kohta).

8      Tuomio 26.9.1985, Thomasdünger (166/84, EU:C:1985:373, 11 kohta).

9      Edellä alaviite 2.

10      Ratkaisuehdotus Dzodzi (C-297/88 ja C-197/89, EU:C:1990:274, 8–11 kohta). Julkisasiamies Darmon omaksui saman kannan samana päivänä esittämässään ratkaisuehdotuksessa Gmurzynska-Bscher (C-231/89, EU:C:1990:276).

11      Tuomio Dzodzi, 29–43 kohta.

12      Ks. esim. tuomio 25.6.1992, Federconsorzi (C-88/91, EU:C:1992:276).

13      Ks. mm. tuomio 12.7.2012, SC Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443).

14      Ks. tuomio 3.12.1998, Schoonbroodt (C-247/97, EU:C:1998:586) ja tuomio 11.1.2001, Kofisa Italia (C-1/99, EU:C:2001:10).

15      Ks. mm. tuomio 7.11.2013, Isbir (C-522/12, EU:C:2013:711).

16      Ks. mm. tuomio 11.12.2007, ETI ym. (C-280/06, EU:C:2007:775) ja tuomio 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító ym. (C-32/11, EU:C:2013:160).

17      Ks. vastaavasti tuomio 4.12.2014, FNV Kunsten Informatie en Media (C-413/13, EU:C:2014:2411, 19 kohta); tuomio 26.11.2015, Maxima Latvija (C-345/14, EU:C:2015:784, 13 kohta) ja tuomio 21.11.2019, Deutsche Post ym. (C-203/18 ja C-374/18, EU:C:2019:999, 39 kohta).

18      Tuomio 16.3.2006, Poseidon Chartering (C-3/04, EU:C:2006:176, 17 kohta).

19      Ks. mm. tuomio 17.7.1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, 32 kohta).

20      Ks. vastaavasti tuomio 17.7.1997, Giloy (C-130/95, EU:C:1997:372, 28 kohta) ja tuomio 21.7.2016, VM Remonts ym. (C-542/14, EU:C:2016:578, 18 kohta).

21      Tuomio 7.1.2003 (C-306/99, EU:C:2003:3, 92 kohta).

22      Tuomio 29.4.2004, British American Tobacco (C-222/01, EU:C:2004:250, 41 kohta).

23      Tuomio 11.1.2001, Kofisa Italia (C-1/99, EU:C:2001:10, 18–33 kohta).

24      Tuomio 3.12.1998, Schoonbroodt (C-247/97, EU:C:1998:586, 15 kohta).

25      Tuomio 14.1.2016, Ostas celtnieks (C-234/14, EU:C:2016:6, 20 ja 21 kohta).

26      Tuomio 25.6.1992 (C-88/91, EU:C:1992:276, 2 ja 3 kohta) ja tuomio 12.11.1992 (C-73/89, EU:C:1992:431, 13, 14 ja 22 kohta).

27      Tuomio 11.1.2001, Kofisa Italia (C-1/99, EU:C:2001:10, 31 kohta) ja tuomio 16.3.2006, Poseidon Chartering (C-3/04, EU:C:2006:176, 18 kohta).

28      Tuomio 12.11.1992 (C-73/89, EU:C:1992:431, 22 ja 23 kohta).

29      Ks. esim. tuomio 3.12.2015, Quenon K. (C-338/14, EU:C:2015:795, 15–19 kohta) ja tuomio 17.5.2017, ERGO Poisťovňa (C-48/16, EU:C:2017:377, 26–32 kohta).

30      C-28/95, EU:C:1996:332.

31      C-306/99, EU:C:2001:608.

32      Ratkaisuehdotus Kofisa Italia (C-1/99 ja C-226/99, EU:C:2000:498, 28 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

33      C-267/99, EU:C:2001:190, 22–35 kohta.

34      Julkisasiamies Tesauron ratkaisuehdotus Kleinwort Benson (C-346/93, EU:C:1995:17, 18 kohta ja sitä seuraavat kohdat).

35      Tuomio 28.3.1995 (C-346/93, EU:C:1995:85).

36      Tätä koskevasta yleiskatsauksesta ja kritiikistä ks. Krommendijk, J., ”Wide Open and Unguarded Stand our Gates: The CJEU and References for a Preliminary Ruling in Purely Internal Situations”, German Law Journal, nide 18, 2017, s. 1359–1394 ja Arena, A., Le ’situazioni puramente interne’ nel diritto dell’Unione Europea, Editoriale Scientifica, Napoli, 2019, s. 127–143 ja 180–200.

37      Ks. esim. tuomio 18.12.2014, Generali-Providencia Biztosító (C-470/13, EU:C:2014:2469, 25 kohta) ja tuomio 16.6.2016, Rodríguez Sánchez (C-351/14, EU:C:2016:447, 66 kohta). Ks. myös määräys 28.6.2016, Italsempione - Spedizioni Internazionali (C-450/15, ei julkaistu, EU:C:2016:508, 21–23 kohta).

38      Ks. esim. määräys 3.9.2015, Orrego Arias (C-456/14, ei julkaistu, EU:C:2015:550, 24 ja 25 kohta).

39      Ks. esim. tuomio 27.6.2018, SGI ja Valériane (C-459/17 ja C-460/17, EU:C:2018:501, 28 kohta).

40      Ks. tuomio 7.1.2003, BIAO (C-306/99, EU:C:2003:3, 92 kohta) ja tuomio 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító ym. (C-32/11, EU:C:2013:160, 18 ja 22 kohta).

41      Tuomio 7.11.2013, Isbir (C-522/12, EU:C:2013:711, 29 kohta) ja tuomio 21.11.2019, Deutsche Post ym. (C-203/18 ja C-374/18, EU:C:2019:999, 40 kohta).

42      Tuomio 15.11.2016 (C-268/15, EU:C:2016:874, 47–55 kohta, erityisesti 53 ja 55 kohta).

43      Ks. esim. tuomio 7.7.2011, Agafiţei ym. (C-310/10, EU:C:2011:467, 43 kohta); tuomio 20.3.2014, Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona (C-139/12, EU:C:2014:174, 46 ja 47 kohta); tuomio 24.10.2019, Belgische Staat (C-469/18 ja C-470/18, EU:C:2019:895, 24 ja 25 kohta) ja tuomio 30.1.2020, I.G.I. (C-394/18, EU:C:2020:56, 47–54 kohta). Ks. myös määräys 3.7.2014, Tudoran (C-92/14, EU:C:2014:2051, 41 ja 42 kohta) ja määräys 12.5.2016, Sahyouni (C-281/15, EU:C:2016:343, 27–31 kohta).

44      Tuomio 18.10.2012 (C-583/10, EU:C:2012:638, 32–57 kohta).

45      Ainoa ratkaisu, jossa voidaan ehkä tulkita seurattavan tuomion Nolan esimerkkiä, vaikkakin vastakkaisin perusteluin, on tuomio 26.3.2020, Kreissparkasse Saarlouis (C-66/19, EU:C:2020:242, 25 ja 26 kohta).

46      Tuomio 13.3.2019 (C-635/17, EU:C:2019:192, 42 kohta).

47      Tuomio 12.12.2019, G.S ja V.G. (Uhka yleiselle järjestykselle) (C-381/18 ja C-382/18, EU:C:2019:1072, 47 kohta).

48      Tuomio 12.12.2019, G.S ja V.G. (Uhka yleiselle järjestykselle) (C-381/18 ja C-382/18, EU:C:2019:1072). Kursivointi tässä.

49      Totuuden nimissä uskon itse asiassa, kuten tässä ratkaisuehdotuksessa mainitut arvoisat edeltäjäni, että Dzodzi-oikeuskäytäntö on poikkeus ja siitä olisi luovuttava. Sen lisäksi, että Dzodzi-oikeuskäytäntö on erittäin kyseenalainen perustuslaillisella tasolla etenkin nykyään, kun – ehkä aiemmasta tilanteesta poiketen – sitä, mikä kuuluu ”unionin oikeuden soveltamisalaan”, suojellaan yleensä aiempaa ponnekkaammin, Dzodzi-lähestymistapa syntyi aikana, jolloin kansallisten tuomioistuinten esittämien ennakkoratkaisupyyntöjen määrä oli paljon maltillisempi eikä unionin tuomioistuin ilmeisesti pannut pahakseen ylimääräistä työtä. Epäilen kuitenkin myös, ettei unionin tuomioistuin ole vielä valmis ottamaan tällaista askelta.

50      Ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, 25 kohta) ja tuomio 7.11.2013, Romeo (C-313/12, EU:C:2013:718, 19–38 kohta). Ks. myös julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus Allianz Hungária Biztosító ym. (C-32/11, EU:C:2012:663, 29 kohta).

51      Ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus ETI ym. (C-280/06, EU:C:2007:404, 39 kohta) ja julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus Deutsche Post ym. (C-203/18 ja C-374/18, EU:C:2019:502, 47 ja 48 kohta).

52      Tuomio 21.12.2011, Cicala (C-482/10, EU:C:2011:868, 27 kohta).

53      Määräys 9.9.2014, Parva Investitsionna Banka ym. (C-488/13, EU:C:2014:2191, 29 kohta).

54      Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohta.

55      Ks. vastaavasti Ritter, C., ”Purely Internal Situations, Reverse Discrimination, Guimont, Dzodzi and Article 234”, European Law Review, 31, 2006, s. 690–710, sivulla 709 ja Iglesias Sanchéz, S., ”Purely Internal Situations and the Limits of EU law: A Consolidated Case Law or a Notion to be Abandoned?’”, European Constitutional Law Review, 14, 2018, s. 7–36, sivulla 31.

56      Ks. vastaavasti julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus Venturini ym.(C-159/12–C-161/12, EU:C:2013:529, 54–62 kohta).

57      Joidenkin unionin tuomioistuimen ratkaisujen voidaan näet tulkita viittaavan siihen, että on ”osoitettava”, että on olemassa sellainen unionin selvä intressi kyseessä olevien säännösten tulkintaan tulevien tulkintaerojen välttämiseksi (ks. erityisesti tuomio 7.7.2011, Agafiţei ym., C-310/10, EU:C:2011:467, 42 kohta); ks. myös tuomio 12.7.2012, SC Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443, 87 ja 88 kohta) ja tuomio 19.10.2017, Europamur Alimentación (C-295/16, EU:C:2017:782, 32 kohta)) tai tämän intressin on ainakin oltava ”mahdollinen” (tuomio 19.10.2017, Solar Electric Martinique (C-303/16, EU:C:2017:773, 29 kohta)).

58      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohta.

59      Tuomio Dzodzi, 29–43 kohta.

60      Tuomio 17.7.1997, Leur-Bloem (C-28/95, EU:C:1997:369, 31 ja 32 kohta).

61      Tuomio 19.10.2017, Solar Electric Martinique (C-303/16, EU:C:2017:773, 29 kohta) ja tuomio 27.6.2018, SGI ja Valériane (C-459/17 ja C-460/17, EU:C:2018:501, 28 kohta).

62      Tuomio 19.10.2017, Europamur Alimentación (C-295/16, EU:C:2017:782, 31 kohta).

63      Ks. mm. edellä alaviitteessä 17 mainittu oikeuskäytäntö.

64      Tuomio 12.11.1992, Fournier (C-73/89, EU:C:1992:431, 23 kohta) (moottoriajoneuvojen käyttöön liittyvän vastuun varalta otettavaa vakuutusta koskevassa unionin direktiivissä käytetyn käsitteen sisällyttäminen samaa asiaa sääntelevään sopimukseen); tuomio 7.1.2003, BIAO (C-306/99, EU:C:2003:3, 68–77 kohta) (kirjanpitoa koskevan unionin säännöksen ulottaminen koskemaan tiettyjä tilanteita, jotka eivät kuulu asiaa koskevan unionin direktiivin soveltamisalaan) ja tuomio 14.1.2016, Ostas celtnieks (C-234/14, EU:C:2016:6, 17–19 kohta) (julkisia hankintoja koskevien unionin säännösten ulottaminen koskemaan sopimusta, jonka markkina-arvo ei ylittänyt asiaa koskevassa unionin direktiivissä säädettyä raja-arvoa).

65      Ks. kuitenkin myös tuomio 12.7.2012, SC Volksbank România (C-602/10, EU:C:2012:443, 85–93 kohta), jossa unionin tuomioistuin päätti tulkita kulutusluottosopimuksia koskevia unionin säännöksiä huolimatta siitä, ettei näitä säännöksiä sovellettu ajallisesti ja aineellisesti pääasiaan. On kuitenkin kiistatonta, että molempia säännöksiä sovelletaan hyvin samankaltaisiin tilanteisiin, koska ne koskivat samaa aihetta (luottosopimukset) ja niillä oli sama tavoite (suojella kuluttajia).

66      Lainattu kokonaisuudessaan edellä tämän ratkaisuehdotuksen 11 kohdassa.

67      Ks. erityisesti asetuksen 2016/679 johdanto-osan toinen ja neljäs perustelukappale sekä 1 artikla.

68      Ks. erityisesti asetuksen 2016/679 johdanto-osan 4 ja 73 perustelukappale. Yleisemmin ks. Feiler, L., Forgó, N. ja Weig, M., The EU General Data Protection Regulation (GDPR) - A Commentary, GLP, 2018, s. 138–140; Moore, D., ”Comment to Article 23 – Restrictions” teoksessa Kuner, C., Bygrave, L., Docksey, C. ja Drechsler, L. (toim.), The EU General Data Protection Regulation (GDPR) - A Commentary, Oxford University Press, 2020, s. 543–554 ja Ehmann, E. ja Selmayer, M. (toim.), Datenschutz-Grundverordnung: Kommentar. 2. painos, C.H.Beck, 2018, s. 467–469.

69      Jätän huomiotta mahdollisen ajallisen laajentamisen, joka on kansalliselle tuomioistuimelle kuuluva asia. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, viittaus asetuksen 2016/679 23 artiklaan lisättiin AO:hon 17.7.2017 annetulla lailla, joka tuli (näiden säännösten osalta) voimaan 25.5.2018, kun toinen valitus (Revision-menettely) oli vireillä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa. Tällaisessa asiayhteydessä minulle ei ole suoralta kädeltä selvää, miten tällainen lainsäädäntömuutos olisi merkityksellinen päätettäessä vuosia sitten tehdyn sellaisen päätöksen lainmukaisuudesta, jolla evättiin oikeus saada pääsy tietoihin ja jota sittemmin tutkittiin ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tuomioistuimissa, jotka molemmat oletettavasti tekivät näin sellaisen kansallisen lainsäädännön perusteella, joka oli pätevä ja jota voitiin soveltaa ajankohtana, jona maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä esitti alkuperäisen pyyntönsä.

70      Tästä asetukseen 2016/679 sisältyvästä käsitteestä ks. 4 artiklan 10 alakohta.

71      Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1995, L 281, s. 31).

72      Tuomio 29.1.2008 (C-275/06, EU:C:2008:54, 51–55 kohta).

73      Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (yleinen tietosuoja-asetus), KOM(2012) 11 lopullinen, 25.1.2012 (s. 54 ja 55).

74      Ks. mm. neuvoston 1.6.2015 päivätty asiakirja 9398/15 (s. 145 ja 146) ja 11.6.2015 päivätty asiakirja 9565/15 (s. 107 ja 108).

75      En tarkastele tässä yhteydessä laajempaa rakenteellista kysymystä siitä, missä määrin tällaisen väitetyn aikomuksen pitäisi itse asiassa olla merkityksellinen, jos se ei käy mitenkään ilmi säädöksen tekstistä tai sen johdanto-osan perustelukappaleista – lähemmin tästä ks. ratkaisuehdotukseni BV (C-129/19, EU:C:2020:375, 119–123 kohta).

76      Asetuksen 2016/679 9 artiklan 2 kohdan f alakohta, 17 artiklan 3 kohdan e alakohta, 18 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 2 kohta, 21 artiklan 1 kohdan toinen virke sekä 49 artiklan 1 kohdan e alakohta.

77      Kursivointi tässä.

78      Tämä ilmaisu on samankaltainen kuin muun muassa asetuksen tšekinkielisessä (”vymáhání”), espanjankielisessä (”ejecución”), suomenkielisessä (”täytäntöönpano”), italiankielisessä (”esecuzione”), portugalinkielisessä (”execução”) ja slovakinkielisessä versiossa (”vymáhanie”).

79      Ks. analogisesti verrattain laajempi logiikka, jota unionin tuomioistuin on noudattanut tulkitessaan ilmaisua ”voidaan siviili- tai kauppaoikeudellisessa menettelyssä ilmaista” sen osalta, onko kyseisen menettelyn oltava tosiasiallisesti jo vireillä, tuomiossa 13.9.2018, Buccioni (C-594/16, EU:C:2018:717, 35 kohta).

80      Tämän ratkaisuehdotuksen 93–95 kohta.

81      Kursivointi tässä.

82      Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 106 kohta.

83      Tuomio 27.9.2017, Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:725, 42 kohta).

84      Ks. vastaavasti tuomio 13.12.2005, Marks & Spencer (C-446/03, EU:C:2005:763, 51 kohta) ja tuomio 13.3.2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C-524/04, EU:C:2007:161, 68 kohta).