SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
6 febbraio 1998
(1)
«Decisione della Commissione 94/90/CECA, CE, Euratom sull'accesso del
pubblico ai documenti della Commissione Decisione di diniego dell'accesso ai
documenti Tutela dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali)»
Nella causa T-124/96,
Interporc Im- und Export GmbH, società di diritto tedesco, con sede in Amburgo
(Germania), con l'avv. Georg M. Berrisch, del foro di Amburgo, con domicilio
eletto in Lussemburgo presso lo studio dell'avv. Guy Harles, 8-10, rue Mathias
Hardt,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Ulrich Wölker,
membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in
Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso
servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
avente ad oggetto una domanda d'annullamento della decisione della Commissione
29 maggio 1996 che conferma il diniego di concessione alla ricorrente dell'accesso
a taluni dei suoi documenti,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione ampliata),
composto dai signori B. Vesterdorf, presidente, C.P. Briët, P. Lindh, A. Potocki e
J.D. Cooke, giudici,
cancelliere: signor A. Mair, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 21
ottobre 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Ambito normativo
- 1.
- Nell'atto finale del Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio
1992, gli Stati membri hanno inserito la seguente dichiarazione (n. 17) sul diritto
di accesso all'informazione:
«La Conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il
carattere democratico delle istituzioni nonché la fiducia del pubblico nei confronti
dell'amministrazione. La Conferenza raccomanda pertanto che la Commissione
presenti al Consiglio, entro il 1993, una relazione sulle misure intese ad accrescere
l'accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni».
- 2.
- In seguito alla dichiarazione di Maastricht, la Commissione avviava uno studio
comparato relativo all'accesso del pubblico all'informazione negli Stati membri
nonché in taluni paesi terzi e pubblicava i risultati delle sue ricerche nella
comunicazione 93/C 156/05, indirizzata al Consiglio, al Parlamento e al Comitato
economico e sociale in merito all'accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni
(GU C 156, pag. 5, in prosieguo: la «comunicazione del 1993»). In tale
comunicazione essa concludeva che sembrava opportuno sviluppare un accesso più
ampio ai documenti a livello comunitario.
- 3.
- Il 2 giugno 1993 la Commissione adottava la comunicazione 93/C 166/04, sulla
trasparenza nella Comunità (GU C 166, pag. 4), nella quale elaborava i principi
basilari disciplinanti l'accesso ai documenti.
- 4.
- Il 6 dicembre 1993 la Commissione e il Consiglio redigevano ed adottavano in
comune un 'codice di condotta relativo all'accesso del pubblico ai documenti della
Commissione e del Consiglio (in prosieguo: «il codice») e si impegnavano
rispettivamente ad adottare i provvedimenti necessari per l'attuazione dei principi
enunciati dal codice di condotta anteriormente al 1° gennaio 1994.
- 5.
- Per garantire il rispetto di detto obbligo la Commissione, in base all'art. 162 del
Trattato CE, adottava la decisione 8 febbraio 1994, 94/90/CECA, CE, Euratom,
sull'accesso del pubblico ai documenti della Commissione (GU L 46, pag. 58; in
prosieguo: la «decisione 94/90»). L'art. 1 di tale decisione adotta ufficialmente il
codice il cui testo è allegato alla decisione.
- 6.
- Il codice enuncia il seguente principio generale:
«Il pubblico avrà il più ampio accesso possibile ai documenti di cui dispongono la
Commissione e il Consiglio. Con 'documento si intende ogni scritto,
indipendentemente dal suo supporto, contenente dati esistenti, in possesso della
Commissione o del Consiglio».
- 7.
- Il codice elenca nei seguenti termini le circostanze che possono essere fatte valere
da un'istituzione per giustificare il rigetto di una richiesta di accesso a un
documento:
«Le istituzioni negano l'accesso a qualsiasi documento la cui divulgazione possa
pregiudicare:
la protezione dell'interesse pubblico (sicurezza pubblica, relazioni
internazionali, stabilità monetaria, procedimenti giudiziari, controlli e
indagini);
la protezione dei singoli e della vita privata;
la protezione del segreto commerciale e industriale;
la protezione degli interessi finanziari della Comunità;
la protezione della riservatezza chiesta dalla persona fisica o giuridica che
ha fornito l'informazione o richiesta dalla legislazione dello Stato membro
che ha fornito l'informazione.
Le istituzioni possono inoltre negare l'accesso per assicurare la tutela dell'interesse
dell'istituzione relativo alla segretezza delle sue deliberazioni».
- 8.
- Il 4 marzo 1994, la Commissione adottava una comunicazione sul miglioramento
dell'accesso ai documenti (GU C 67, pag. 5; in prosieguo: la «comunicazione del
1994») in cui precisava i criteri di attuazione della decisione 94/90. Da questa
comunicazione risulta che «chiunque (...) può chiedere l'accesso a qualsiasi
documento della Commissione non pubblicato, compresi i documenti introduttivi
ed altro materiale esplicativo». Inoltre, «la Commissione garantisce che le richieste
di accesso ai documenti verranno trattate tempestivamente e senza parzialità». A
tal riguardo la Commissione precisa che «i richiedenti riceveranno una risposta
entro un mese». Per quanto riguarda le eccezioni previste dal codice, nella
comunicazione si fa presente che «la Commissione può rifiutare l'accesso a un
documento qualora ritenga che la sua divulgazione possa pregiudicare interessi
pubblici o privati, o il buon funzionamento dell'istituzione». Su tale punto la
Commissione sottolinea che «l'applicazione delle deroghe non è automatica, e per
ogni richiesta d'accesso a un documento verranno valutati i pro e i contro».
Fatti all'origine della controversia
- 9.
- La Comunità ogni anno apre quello che è stato convenuto denominare un
contingente «Hilton». In forza di tale contingente, taluni quantitativi di carne
bovina di qualità superiore («Hilton Beef») in provenienza dall'Argentina possono
essere importati nella Comunità in franchigia da prelievi. Al fine di ottenere questa
franchigia, è necessaria la presentazione di un certificato di autenticità rilasciato
dalle autorità argentine.
- 10.
- Venuta a conoscenza della scoperta di falsificazioni dei certificati di autenticità, la
Commissione, in collaborazione con le autorità doganali degli Stati membri, ha
avviato indagini al riguardo alla fine del 1992/inizio del 1993. Quando le autorità
doganali sono pervenute alla conclusione che erano stati loro presentati certificati
di autenticità falsificati, hanno proceduto a recuperi dei dazi all'importazione.
- 11.
- Dopo la scoperta delle falsificazioni, le autorità tedesche hanno richiesto a
posteriori dazi all'importazione alla ricorrente. Quest'ultima ha chiesto lo sgravio
dei dazi all'importazione sostenendo che aveva presentato i certificati di autenticità
in buona fede e che talune lacune nel controllo erano imputabili alle autorità
argentine competenti e alla Commissione.
- 12.
- Con decisione 26 gennaio 1996, rivolta alla Repubblica federale di Germania, la
Commissione ha ritenuto che la domanda di sgravi o dazi all'importazione
presentata dalla ricorrente non fosse giustificata.
- 13.
- Con lettera 23 febbraio 1996 al segretario generale della Commissione nonché ai
direttori generali delle direzioni generali (in prosieguo: le «DG») I, VI e XXI, il
difensore della ricorrente ha chiesto di avere accesso a taluni documenti relativi al
controllo delle importazioni di carne bovina («Hilton Beef») e alle indagini che
avevano portato alle decisioni delle autorità tedesche di procedere a recuperi dei
dazi all'importazione. La domanda riguardava dieci categorie di documenti, cioè 1)
le dichiarazioni degli Stati membri relative ai quantitativi di carne bovina «Hilton»
importati dall'Argentina tra il 1985 e il 1992, 2) le dichiarazioni delle autorità
argentine sui quantitativi di carne bovina «Hilton» che sono stati esportati verso
la Comunità nel corso dello stesso periodo, 3) le rilevazioni interne effettuate dalla
Commissione sulla base di queste dichiarazioni, 4) i documenti relativi all'apertura
del contingente «Hilton», 5) i documenti relativi alla designazione degli organismi
responsabili per l'emissione dei certificati di autenticità, 6) i documenti relativi alla
convenzione conclusa tra la Comunità e l'Argentina relativa a una riduzione del
contingente in seguito alla scoperta delle falsificazioni, 7) le eventuali relazioni su
indagini relative al controllo da parte della Commissione, nel 1991 e nel 1992, del
contingente «Hilton», 8) i documenti che si riferiscono alle indagini relative ad
eventuali irregolarità all'atto delle importazioni effettuate tra il 1985 e il 1988, 9)
i pareri della DG VI e della DG XXI per quanto riguarda decisioni adottate in
altre cause simili e 10) i verbali delle riunioni del gruppo di periti degli Stati
membri che si sono svolte il 2 e il 4 dicembre 1995.
- 14.
- Con lettera 22 marzo 1996 il direttore generale della DG VI ha respinto la
domanda di accesso da un lato alla corrispondenza scambiata con le autorità
argentine e ai verbali delle discussioni che hanno preceduto la concessione e
l'apertura dei contingenti «Hilton» e dall'altro alla corrispondenza scambiata con
le autorità argentine dopo la scoperta dei certificati di autenticità falsificati. Questo
rifiuto era basato sull'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico (rapporti
internazionali). Per il resto, il direttore generale ha anche negato l'accesso ai
documenti provenienti dagli Stati membri o dalle autorità argentine, in quanto la
ricorrente doveva inoltrare la domanda direttamente ai rispettivi autori di questi
documenti.
- 15.
- Con lettera 25 marzo 1996, il direttore generale della DG XXI ha respinto la
domanda di accesso alla relazione sull'indagine interna relativa alle falsificazioni
redatta dalla Commissione, facendo valere l'eccezione relativa alla tutela
dell'interesse pubblico (attività di ispezione e di indagine) e quella relativa alla
tutela dell'individuo e della sua vita privata. Per quanto riguarda le prese di
posizione adottate dalla DG VI e dalla DG XXI circa altre domande di sgravio dei
dazi all'importazione, nonché dei verbali delle sedute del comitato dei periti degli
Stati membri, il direttore generale della DG XXI ha negato l'accesso ai documenti
facendo valere l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse dell'istituzione relativo
al segreto delle sue deliberazioni. Per il resto, ha negato l'accesso ai documenti
provenienti dagli Stati membri in quanto la ricorrente doveva rivolgersi
direttamente ai rispettivi autori di questi documenti.
- 16.
- Con lettera 27 marzo 1996, il difensore della ricorrente ha presentato una domanda
confermativa ai sensi del codice presso il segretario generale della Commissione.
In questa lettera ha contestato la fondatezza dei motivi fatti valere dai direttori
generali della DG VI e della DG XXI per negare l'accesso ai documenti.
- 17.
- Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 aprile 1996 la ricorrente,
agendo unitamente ad altre due imprese tedesche, ha presentato un ricorso mirante
all'annullamento della decisione della Commissione 26 gennaio 1996 (causa Primex
e a./Commissione, T-50/96).
- 18.
- Con lettera 29 maggio 1996, il segretario generale della Commissione ha respinto
la domanda confermativa. Questa lettera (in prosieguo: la «decisione impugnata»)
è redatta nei termini seguenti:
«Dopo aver esaminato la vostra domanda, mi spiace dovervi comunicare che
confermo la decisione della DG VI e della DG XXI per i motivi seguenti.
I documenti richiesti riguardano tutti una decisione della Commissione del 26
gennaio 1996 [doc. COM C(96) 180 def.], che nel frattempo costituisce oggetto di
un ricorso d'annullamento presentato dal vostro mandatario (causa T-50/96).
Di conseguenza, e senza pregiudizio per altre eccezioni che potrebbero giustificare
il diniego dell'accesso ai documenti richiesti, trova applicazione l'eccezione relativa
alla tutela dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali). Il codice di
condotta non può obbligare la Commissione, nell'ambito di una causa in corso, a
trasmettere alla controparte documenti relativi alla controversia».
- 19.
- Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 25 giugno 1996 la
ricorrente, nell'ambito della causa T-50/96, ha chiesto che il Tribunale ordini, in
quanto misura d'organizzazione del procedimento, la presentazione dei documenti
richiesti.
Procedimento e conclusioni delle parti
- 20.
- Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 agosto 1996 la
ricorrente ha proposto il presente ricorso. La causa è stata attribuita ad una
sezione composta di tre giudici. Dopo aver sentito le parti, il Tribunale, con
decisione 2 luglio 1997, ha deciso di rimettere la causa dinanzi alla Terza Sezioneampliata, composta da cinque giudici.
- 21.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione ampliata) ha deciso
di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.
- 22.
- Le difese orali svolte dalle parti e le loro risposte ai quesiti orali del Tribunale sono
state sentite nell'udienza svoltasi il 21 ottobre 1997.
- 23.
- La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
annullare la decisione impugnata;
dichiarare che la Commissione non è autorizzata a negare l'accesso ai
documenti menzionati nella lettera inviata dal difensore della ricorrente il
23 febbraio 1996 al segretario generale della Commissione;
condannare la Commissione alle spese.
- 24.
- La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
dichiarare la domanda di ingiunzione irricevibile;
respingere il ricorso per il resto;
condannare la ricorrente alle spese.
Sul primo punto delle conclusioni miranti all'annullamento della decisione
impugnata
- 25.
- La ricorrente deduce tre motivi a sostegno del suo ricorso. Il primo è basato su una
violazione del codice e della decisione 94/90. Il secondo motivo si riferisce ad una
violazione dell'art. 190 del Trattato. Il terzo motivo, che è stato sollevato
all'udienza, è relativo ad una violazione dei diritti della difesa in quanto il
segretario generale si è basato, nella decisione impugnata, su un nuovo motivo di
diniego che non era stato dedotto precedentemente.
- 26.
- Nelle circostanze del caso di specie, il Tribunale decide che occorre esaminare i
primi due motivi congiuntamente.
Sul primo e sul secondo motivo riuniti, relativi ad una violazione del codice e della
decisione 94/90 e ad una violazione dell'art. 190 del Trattato
Argomenti delle parti
Sulla violazione della decisione 94/90 e del codice
- 27.
- La ricorrente rileva, in via preliminare, che la Commissione ha respinto la sua
domanda di accesso ai documenti per il solo motivo che trovava applicazione
l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali).
Tuttavia, così facendo, la Commissione avrebbe violato le disposizioni relative alle
eccezioni al diritto di accesso ai documenti, previste dal codice e, pertanto, la
decisione 94/90.
- 28.
- Essa fa presente lache decisione 94/90 e il codice sono giuridicamente vincolanti
per la Commissione. Questi testi imporrebbero alla Commissione l'obbligo giuridico
di concedere l'accesso più ampio possibile ai documenti che essa detiene [sentenze
del Tribunale 5 marzo 1997, causa T-105/95, WWF UK/Commissione, Racc. pag.
II-313, punto 55, e 19 ottobre 1995, causa T-194/94, Carvel e Guardian
Newspapers/Consiglio, Racc. pag. II-2765, che riguarda la decisione equivalente
adottata dal Consiglio (decisione 20 dicembre 1993, 93/731/CE, relativa all'accesso
del pubblico ai documenti del Consiglio (GU L 340, pag. 43)].
- 29.
- Le eccezioni al diritto di accesso ai documenti dovrebbero essere interpretate in
maniera restrittiva al fine di non contravvenire all'obiettivo specifico del codice che
è di conferire al pubblico «il più ampio accesso possibile ai documenti».
- 30.
- La ricorrente sostiene che la Commissione non può far valere le eccezioni in
maniera generale. Al fine di determinare se la divulgazione di un documento ricada
in una delle eccezioni, la Commissione dovrebbe anzitutto controbilanciare gli
interessi destinati ad essere tutelati dall'eccezione di cui trattasi e l'obiettivo
generale del codice e, in secondo luogo, dimostrare, per ogni documento, i «motivi
imperativi» per i quali le condizioni di applicazione dell'eccezione sono soddisfatti
(ordinanza della Corte 6 dicembre 1990, causa C-2/88, Zwartveld e a., Racc. pag.
I-4405, punti 11 e 12).
- 31.
- Ingiustamente la Commissione, facendo valere l'eccezione relativa alla tutela
dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali), ritiene di essere legittimata
a negare l'accesso a qualsiasi documento che si riferisca ad una decisione che
costituisce oggetto di ricorso d'annullamento. La posizione della Commissione
potrebbe infatti ostacolare il procedimento giurisdizionale.
- 32.
- Avendo negato l'accesso ai documenti richiesti poiché potrebbero eventualmente
essere utilizzati contro la Commissione in qualità di convenuta in un procedimento
giurisdizionale, la decisione impugnata potrebbe avere come conseguenza che
diverse decisioni della Commissione potrebbero sfuggire al controllo giurisdizionale.
La Commissione non dovrebbe, nella sua qualità di pubblica amministrazione che
agisce nell'interesse generale, avere il diritto di sottrarre a un tale controllo,
mantenendoli segreti, i testi che essa adotta.
- 33.
- Occorrerebbe interpretare l'eccezione di cui trattasi in conformità al punto 2.2 della
comunicazione del 1993 che elenca gli interessi che si ritiene siano tutelati da tale
eccezione nei diritti degli Stati membri. Nell'eccezione rientrerebbero in effetti solo
le informazioni la cui divulgazione rischierebbe di nuocere ad indagini e
procedimenti penali.
- 34.
- Infine la posizione della Commissione nella presente causa sarebbe contraddetta
dalle osservazioni che essa ha presentato nell'ambito della causa Primex e
a./Commissione, sopra menzionata, sulla domanda di misure di organizzazione del
procedimento intese ad ottenere la presentazione degli stessi documenti. Infatti, in
quest'ultima causa, la Commissione avrebbe ritenuto che i documenti non fossero
pertinenti per il procedimento.
- 35.
- Pur ammettendo la rilevanza politica che riveste l'accesso del pubblico ai
documenti detenuti dalle istituzioni comunitarie, la Commissione si interroga sulla
rilevanza giuridica del principio di accesso ai documenti, quale risulta dalle
dichiarazioni sulla trasparenza. Per quanto riguarda il valore giuridico della
decisione 94/90, essa sottolinea che questa decisione è stata adottata nell'ambito
del potere di organizzazione interna dell'istituzione, che l'abilita ad adottare le
misure organizzative necessarie al fine di assicurare il suo funzionamento interno
nell'interesse di una sana amministrazione (sentenza della Corte 30 aprile 1996,
causa C-58/94, Paesi Bassi/Consiglio, Racc. pag. I-2169, punto 37).
- 36.
- La Commissione sostiene anzitutto che l'eccezione relativa alla tutela dell'interesse
pubblico (procedimenti giurisdizionali) l'autorizza, nell'ambito della decisione 94/90,
a non mettere a disposizione del pubblico e della ricorrente tutti i documenti
concernenti una controversia in corso. Perché questa eccezione sia applicabile, è
sufficiente a suo parere che i documenti richiesti riguardino la controversia in corso
o si riferiscano al suo oggetto. Ciò è quanto si verificherebbe nella fattispecie.
- 37.
- Qualsiasi altra interpretazione rischierebbe di compromettere seriamente i suoi
diritti della difesa e pertanto l'interesse pubblico. Anche se i diritti della difesa non
sono probabilmente lesi dalla divulgazione di ogni documento, la Commissione
ritiene che essa non potrebbe difendersi adeguatamente se dovesse, come sostiene
la ricorrente, provare l'importanza di ogni documento per il procedimento
contenzioso. A tal riguardo la Commissione contesta di essere tenuta a far valere
«motivi imperativi» per poter respingere una domanda di accesso ai documenti.
- 38.
- La comunicazione del 1993 non comporterebbe un'interpretazione diversa.
L'eccezione che figura nel codice avrebbe infatti un campo di applicazione più
ampio delle eccezioni corrispondenti previste in diritto nazionale, poiché il codice
non contiene la precisazione restrittiva «segreto giudiziario» che è stata aggiunta
nella descrizione delle eccezioni corrispondenti in diritto nazionale.
- 39.
- In secondo luogo la Commissione sostiene che il problema se la ricorrente possa
ottenere l'accesso ai documenti richiesti deve essere risolto sulla base delle
disposizioni del regolamento di procedura del Tribunale relative alle misure di
organizzazione del procedimento, e non sulla base di quelle del codice. Tale codice
non costituirebbe, e non potrebbe costituire, il testo appropriato per risolvere la
questione sollevata nella fattispecie.
- 40.
- Dato che misure organizzative del procedimento sono state chieste dalle ricorrenti
nell'ambito della causa Primex e a./Commissione sopra menzionata, spetta al
Tribunale decidere in quale misura esso possa dare seguito a questa domanda sulla
base del suo regolamento di procedura.
Sulla violazione dell'art. 190 del Trattato
- 41.
- La ricorrente sostiene che la motivazione della decisione impugnata non soddisfa
i requisiti di cui all'art. 190 del Trattato.
- 42.
- Da un lato la formulazione della decisione impugnata non consentirebbe di
accertare se le particolarità del caso di specie siano state analizzate. D'altra parte,
la Commissione non avrebbe precisato i motivi per cui essa ritiene che l'eccezione
relativa alla tutela dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali) trovi
applicazione.
- 43.
- In particolare la Commissione, in violazione dei suoi obblighi, avrebbe omesso di
fornire, per ogni documento, i «motivi imperativi» per i quali la divulgazione era
tale da pregiudicare la tutela dell'interesse pubblico.
- 44.
- Infine la ricorrente sostiene che la Commissione non può nella fattispecie basarsi
su altre eccezioni previste dal codice, in quanto la decisione impugnata a tal
riguardo è insufficientemente motivata.
- 45.
- La Commissione contesta di aver violato l'art. 190 del Trattato. La motivazione
riassumerebbe infatti chiaramente il punto essenziale. Per quanto riguarda il
rammarico espresso dalla ricorrente, secondo cui la decisione non analizzerebbe le
«particolarità» della fattispecie, la Commissione ritiene di non essere tenuta a
provare, per ogni documento, che la divulgazione potrebbe pregiudicare l'interesse
pubblico.
Giudizio del Tribunale
- 46.
- Il Tribunale fa presente che la decisione 94/90 è un atto che conferisce ai cittadini
un diritto di accesso ai documenti in possesso della Commissione (v. sentenza
WWF UK/Commissione, sopra menzionata, punto 55).
- 47.
- Il fatto che l'art. 162 del Trattato sia stato preso in considerazione come
fondamento giuridico di questa decisione non può modificare questa constatazione.
Infatti, anche se la decisione 94/90 è stata adottata in forza del potere di
organizzazione interna della Commissione, nulla osta a che una disciplina
concernente l'organizzazione interna dei lavori di un'istituzione produca effetti
giuridici nei confronti dei terzi (sentenza Paesi Bassi/Consiglio, sopra menzionata,
punto 38).
- 48.
- Dalla struttura della decisione 94/90 risulta che essa può essere applicata in via
generale alle domande di accesso ai documenti. In forza di questa decisione,
chiunque può chiedere l'accesso a qualsiasi documento della Commissione non
pubblicato, senza che sia necessario motivare la domanda [v. a tal riguardo la
comunicazione del 1993 (GU C 156, pag. 6) e la comunicazione del 1994 (GU
C 67, pag. 5)].
- 49.
- In conformità alle disposizioni del codice, il diritto di accesso ai documenti è
tuttavia assoggettato ad eccezioni. Queste ultime devono essere interpretate in
senso restrittivo, in modo da non vanificare l'applicazione del principio generale
consistente nel conferire al pubblico «il più ampio accesso possibile ai documenti
di cui dispone la Commissione» (v. sentenza WWF UK/Commissione, sopra
menzionata, punto 56).
- 50.
- Come è stato rilevato al punto 57 della sentenza WWF UK/Commissione sopra
menzionata, esistono due categorie di eccezioni presenti nel codice (v. sopra punto
7).
- 51.
- La prima di queste categorie, in cui rientra l'eccezione fatta valere nella fattispecie,
prevede che «le istituzioni negano l'accesso a qualsiasi documento la cui
divulgazione possa pregiudicare la protezione dell'interesse pubblico (sicurezza
pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria, procedimenti giudiziari,
controlli e indagini)».
- 52.
- Dall'uso del verbo potere al congiuntivo risulta che la Commissione è tenuta, prima
di pronunciarsi su una domanda di accesso a documenti, ad esaminare, per ogni
documento richiesto, se, in considerazione delle informazioni di cui dispone, la sua
divulgazione possa effettivamente pregiudicare uno degli interessi tutelati dalla
prima categoria di eccezioni. In tal caso, la Commissione è tenuta a negare
l'accesso al documento di cui trattasi, in quanto il codice prevede che in tale ipotesi
le istituzioni «negano» l'accesso.
- 53.
- Una tale decisione dell'istituzione deve essere motivata, in conformità all'art. 190
del Trattato. Secondo una giurisprudenza consolidata, dalla motivazione richiesta
da questa disposizione deve risultare in maniera chiara e non equivoca l'iter logico
seguito dall'autorità comunitaria da cui promana l'atto controverso, onde consentire
agli interessati di conoscere le giustificazioni alla base del provvedimento adottato
al fine di difendere i loro diritti e al giudice comunitario di esercitare il suosindacato (sentenza della Corte 15 maggio 1997, causa C-278/95 P,
Siemens/Commissione, Racc. pag. I-2507, punto 17; e sentenza WWF
UK/Commissione, sopra menzionata, punto 66).
- 54.
- La motivazione di una decisione con cui si nega l'accesso ai documenti deve
pertanto contenere quanto meno per ogni categoria di documenti di cui trattasi
i motivi specifici per cui la Commissione ritiene che la divulgazione dei documenti
richiesti rientri in una delle eccezioni previste dalla prima categoria di eccezioni
(sentenza WWF UK/Commissione, sopra menzionata, punti 64 e 74) al fine di
consentire al destinatario della decisione di assicurarsi che l'esame sopra
menzionato al punto 52 sia effettivamente avvenuto e di valutare la fondatezza dei
motivi del diniego.
- 55.
- Ora, nel caos di specie, occorre constatare che la decisione impugnata contiene solo
la conclusione secondo cui trova aplicazione l'eccezione relativa alla protezione
dell'interesse pubblico (procedimenti giurisdizionali) (v. sopra punto 18). Infatti,
essa non fornisce alcuna spiegazione, neanche per categorie di documenti, che
consenta di verificare se, per il fatto che essi presentano un nesso con la decisione
di cui è chiesto l'annullamento nell'ambito della causa T-90/96 (Primex e
a./Commissione), tutti i documenti richiesti, alcuni dei quali risalgono a diversi anni,
rientrino effettivamente nell'ambito dell'eccezione fatta valere.
- 56.
- Alla luce di queste considerazioni, la decisione impugnata contiene una motivazione
insufficiente.
- 57.
- Da quanto precede la decisione impugnata va annullata, senza che sia necessaria
una pronuncia sulla fondatezza del motivo di violazione dei diritti della difesa.
Sul secondo capo della domanda, mirante a far dichiarare che la Commissione non
è autorizzata a negare l'accesso ai documenti menzionati nella lettera della
ricorrente 23 febbraio 1996 al segretario generale della Commissione
- 58.
- A sostegno di questo capo della domanda, la ricorrente assume che, in forza del
codice, spetta al segretario generale, quando gli viene sottoposta una domanda
confermativa, sottoporre ad esame il rigetto iniziale della domanda di accesso ai
documenti richiesti. Ne deriverebbe che il segretario generale deve adottare una
decisione definitiva circa i motivi sui quali intende basare il rigetto definitivo della
domanda.
- 59.
- Secondo la ricorrente non si potrebbe quindi ammettere, se non privando il
procedimento previsto dalla decisione 94/90 di qualsiasi effetto utile, che la
Commissione possa, in seguito ad una sentenza di annullamento, far valere, in un
procedimento amministrativo successivo, altri motivi per giustificare il rigetto di una
domanda di accesso ai documenti. In caso contrario la ricorrente sarebbe obbligata
ad adire nuovamente il Tribunale, esigenza che a suo parere non può esserle
imposta.
- 60.
- Al fine di evitare un altro procedimento giudiziario, la ricorrente chiede pertanto
che il Tribunale dichiari che la Commissione non può legittimamente negare
l'accesso ai diversi documenti menzionati nella lettera del 23 febbraio 1996 (v.
sopra punto 13), in quanto la Commissione ha esaurito il diritto di negare l'accesso
ai documenti facendo valere nuovi motivi.
- 61.
- Per quanto riguarda tale capo della domanda, inteso ad ottenere che vengano
rivolte ingiunzioni alla Commissione, il Tribunale rileva che esso è irricevibile, dato
che, nell'ambito della competenza di annullamento conferitagli dall'art. 173 del
Trattato, il giudice comunitario non è legittimato ad impartire ordini alle istituzioni
comunitarie (v., per esempio, sentenza della Corte 26 febbraio 1987, causa 15/85,
Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Commissione, Racc. pag. 1005, punto 18, e
sentenza del Tribunale 9 novembre 1995, causa T-346/74, France-Aviation/Commissione, Racc. pag. II-2841, punto 42).
Sulle spese
- 62.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è
rimasta sostanzialmente soccombente e la ricorrente ha concluso in tal senso, essa
va condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 29 maggio 1996, che nega alla ricorrente
l'accesso a taluni documenti in possesso della Commissione, è annullata.
2) Il ricorso è irricevibile nella parte in cui è volto ad ottenere che siano
rivolte ingiunzioni alla Commissione.
3) La Commissione è condannata alle spese.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
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Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 febbraio 1998.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
B. Vesterdorf