SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 19 de diciembre de 2019 (*)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Plazos aplicables entre distintas visitas de las autoridades nacionales de control — Anuncio de controles sobre el terreno — Preaviso implícito — Artículos 25 y 26 del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 809/2014 — Corrección financiera a tanto alzado»
En el asunto T‑509/18,
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, J. Pavliš, O. Serdula y J. Vláčil, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Lewis y A. Sauka y la Sra. K. Walkerová, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2018/873 de la Comisión, de 13 de junio de 2018, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2018, L 152, p. 29), en la medida en que excluye los pagos efectuados por la República Checa con cargo al Feader por importe de 151 116,65 euros,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. V. Tomljenović, Presidenta, y la Sra. A. Marcoulli y el Sr. A. Kornezov (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. R. Ūkelytė, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La Comisión Europea llevó a cabo la investigación que dio lugar al presente litigio entre el 23 y el 27 de noviembre de 2015. Con la referencia RD 2/2015/023/CZ, esta tenía por objeto la ejecución, por parte de la República Checa, del programa de desarrollo rural Feader Eje 2 (2007‑2013, medidas vinculadas a la superficie) en la medida en que se referían al sistema de gestión y de control utilizado en la República Checa en el marco de medidas de desarrollo rural de carácter agroambiental o dirigidas a paliar desventajas naturales. Esta investigación sucedió a otra que la Comisión llevó a cabo en 2011 en la República Checa con la referencia RD 2/2011/013/CZ.
2 En virtud del Reglamento (UE) n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 y (CE) n.o 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549, corrección de errores en DO 2016, L 130, p. 17), y del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69), en su versión modificada, la Comisión comunicó a la República Checa sus observaciones relativas a la investigación llevada a cabo en 2015 mediante escrito de 16 de febrero de 2016, en el que la Comisión destacó, en particular, que los controles sobre el terreno efectuados por varios servicios del Estado miembro a un mismo beneficiario deberían haberse coordinado de manera que el intervalo entre las distintas visitas sobre el terreno a un mismo beneficiario se hubiera acortado y no hubiera superado, en ningún caso, un máximo de catorce días, siendo ese plazo de cuarenta y ocho horas en lo que respecta, en particular, a los controles sobre el terreno relativos a las solicitudes de ayuda «por animales» o a las solicitudes de pago en virtud de las medidas de apoyo vinculadas a los animales (en lo sucesivo, «solicitudes de ayuda “por animales”»), tal como se prevé en el artículo 4, apartado 7, del Reglamento (UE) n.o 65/2011 de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural (DO 2011, L 25, p. 8), entonces vigente. La República Checa respondió el 14 de abril de 2016. Después, la Comisión volvió a transmitir sus observaciones a la República Checa el 18 de mayo de 2016.
3 El 22 de julio de 2016, la Comisión remitió a la República Checa el informe sobre la reunión bilateral celebrada el 21 de junio de 2016. El 22 de septiembre de 2016, la República Checa remitió a la Comisión sus observaciones a este respecto, en las que le informaba esencialmente de que, pese a su desacuerdo, a partir del 8 de agosto de 2016, había adoptado una nueva instrucción metodológica conforme con lo exigido por la Comisión.
4 A continuación, tuvo lugar un abundante intercambio de correspondencia entre la Comisión y la República Checa a raíz del cual la Comisión decidió realizar una investigación complementaria (en lo sucesivo, «investigación complementaria»), de lo que informó a la República Checa el 13 de octubre de 2017. La investigación complementaria tuvo lugar entre el 30 de octubre y el 3 de noviembre de 2017.
5 A raíz de la investigación complementaria, el 14 de marzo de 2018, la Comisión envió a la República Checa la comunicación oficial prevista en el artículo 34, apartado 3, párrafo tercero, y en el artículo 40, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.o 908/2014, de 6 de agosto de 2014, de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.o 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59; corrección de errores en DO 2015, L 114, p. 25) (en lo sucesivo, «comunicación oficial»). En dicha comunicación confirmaba la posición adoptada anteriormente, según la cual, cuando la autoridades checas realizaban varios controles sobre el terreno a un mismo beneficiario, el primer control debía considerarse un «preaviso implícito» de los siguientes controles, de manera que estos debían producirse en un plazo de catorce días a más tardar o incluso dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes en caso de solicitudes de ayuda «por animales», tal como establecen el artículo 4, apartado 7, del Reglamento n.o 65/2011 y el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. La Comisión considera que el incumplimiento de esta regla debe considerarse una deficiencia en un control fundamental. No obstante, la Comisión no proponía ninguna corrección financiera para los ejercicios de 2014 y 2015, ya que, durante dicho período de tiempo, las autoridades checas habían podido confiar legítimamente en la conformidad del régimen nacional con el Derecho de la Unión Europea. Sin embargo, por lo que respecta al año 2016, había evaluado el riesgo para los Fondos de la Unión en 151 116,65 euros mediante la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado del 5 % debido a una deficiencia en un control fundamental (véase la página 2 de la comunicación oficial).
6 El 24 de abril de 2018, la República Checa presentó una solicitud de conciliación que fue declarada inadmisible por el órgano de conciliación, ya que el importe controvertido no excedía un millón de euros y la República Checa no había demostrado que se tratara de una cuestión de principio relativa a la aplicación de la normativa de la Unión.
7 El 13 de junio de 2018, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2018/873, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2018, L 152, p. 29; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
8 En virtud de la Decisión impugnada, la Comisión excluyó, en particular, de la financiación de la Unión, en lo que respecta a la República Checa, un importe total de 151 116,65 euros relacionados con medidas comprendidas en el sistema integrado de gestión y control (SIGC), en el marco del programa de desarrollo rural Feader (2014‑2020), y que dio lugar a pagos en el marco de los ejercicios financieros de 2017 y 2018.
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de agosto de 2018, la República Checa interpuso el presente recurso.
10 El escrito de contestación se presentó en la Secretaría del Tribunal el 29 de noviembre de 2018. El 23 de enero de 2019, se presentó una rectificación.
11 En la vista de 3 de octubre de 2019, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
12 La República Checa solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión descartó en ella la financiación por parte de la Unión de un importe de 151 116,65 euros en concepto de gastos efectuados por ella.
– Condene en costas a la Comisión.
13 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la República Checa.
Fundamentos de Derecho
14 En apoyo de su recurso, la República Checa invoca tres motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, el segundo, en la violación del principio de protección de la confianza legítima y, el tercero, en la infracción del artículo 52, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1306/2013, en lo que respecta al importe de la corrección financiera establecido por la Comisión.
15 En lo que atañe al primer motivo, la República Checa recuerda que, a tenor del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, la Comisión únicamente puede excluir importes de la financiación de la Unión si los gastos correspondientes no se han efectuado de conformidad con la legislación de esta. Esencialmente, considera que la Comisión incurrió en error al considerar que un primer control sobre el terreno equivalía a un «preaviso implícito» de los controles siguientes, por lo que estos debían efectuarse siempre dentro de los plazos de preaviso establecidos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, a saber, catorce días o cuarenta y ocho horas, según el caso.
16 La Comisión solicita que se desestime el motivo.
17 Con carácter preliminar, procede señalar que, como recuerda la Comisión en el escrito de contestación y como ya había indicado en la comunicación oficial, el Reglamento n.o 65/2011 fue derogado con efectos desde el 1 de enero de 2015. Por consiguiente, el Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 se aplicó a partir del año de solicitud 2015. A este respecto, ha de precisarse que, en el presente asunto, únicamente el año de solicitud 2016 es objeto de controversia, puesto que, en lo que respecta a los años de solicitud 2014 y 2015, la Comisión no realizó correcciones financieras (véase el anterior apartado 5). Por lo tanto, procede examinar el presente litigio a la luz de las disposiciones pertinentes del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014.
18 Además, debe recordarse que, en materia de liquidación de cuentas de los Fondos agrícolas, las decisiones se adoptan sobre la base de un informe de síntesis y de la correspondencia intercambiada entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. En estas circunstancias, la motivación de tales decisiones debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario haya estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de dichas decisiones y haya tenido conocimiento de las razones por las cuales la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo de los Fondos de la Unión (véanse las sentencias de 21 de marzo de 2002, España/Comisión, C‑130/99, EU:C:2002:192, apartado 126 y jurisprudencia citada, y de 14 de abril de 2005, Portugal/Comisión, C‑335/03, EU:C:2005:231, apartado 84). En consecuencia, la legalidad de la Decisión impugnada debe examinarse, en particular, a la luz del tenor de la comunicación oficial.
19 En el caso de autos, se desprende de dicha comunicación oficial que la Comisión considera que la República Checa no efectuó de conformidad con el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 los gastos con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) correspondientes al año de solicitud 2016, razón por la que la Comisión impuso la corrección financiera a tanto alzado, objeto del presente litigio, sobre la base del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013.
20 A este respecto, ha de recordarse que el artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013 establece, particularmente, que, cuando algunos de los gastos con cargo al Feader no se hayan efectuado de conformidad con la legislación de la Unión, la Comisión adoptará actos de ejecución que establezcan los importes que deban excluirse de la financiación de la Unión.
21 El artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, bajo el título «Anuncio de controles sobre el terreno», cuyo incumplimiento se reprocha en el presente asunto a las autoridades checas, dispone que «los controles sobre el terreno se podrán anunciar, siempre que ello no interfiera en su finalidad o eficacia» y que «el anuncio se limitará estrictamente al plazo mínimo necesario y su antelación no podrá ser superior a 14 días» o a cuarenta y ocho horas en lo que concierne al preaviso de los controles sobre el terreno relativos a las solicitudes de ayuda «por animales», salvo en casos debidamente justificados.
22 El calendario de los controles sobre el terreno se rige por el artículo 26 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, que en su apartado 2 precisa que «a los efectos de las medidas de desarrollo rural en el ámbito del sistema integrado, los controles sobre el terreno se distribuirán a lo largo del año en función de un análisis de los riesgos que presenten los diferentes compromisos relativos a cada medida». Según el apartado 4 de dicho artículo, cuando determinados criterios, compromisos y otras obligaciones solo puedan comprobarse durante un período específico, los controles sobre el terreno podrán exigir visitas adicionales en una fecha posterior. En tal caso, los controles sobre el terreno se coordinarán de manera que el número y la duración de esas visitas a un beneficiario se limiten a lo estrictamente necesario. El último párrafo del mismo apartado precisa que, «cuando sean precisas visitas adicionales, se aplicará a cada visita adicional el artículo 25».
23 En primer lugar, no se discute en el presente asunto que los controles efectuados por las autoridades checas, considerados por separado, tuvieron lugar sin preaviso, o con un preaviso determinado dentro de los plazos establecidos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014.
24 En segundo lugar, se desprende de los autos que la República Checa decidió establecer un sistema de control «horizontal» que permite el control simultáneo, por varias autoridades de control, de varios tipos de ayuda y varias condiciones de admisibilidad o de la condicionalidad, más que el control «vertical» de una sola medida concreta. Ahora bien, la Comisión no se opone a la conformidad de tal sistema de control con el Derecho de la Unión y admite, por lo tanto, como confirmó en la vista, que el hecho de delegar las funciones de control en una pluralidad de órganos no es contrario al Derecho de la Unión.
25 En tercer lugar, y por consiguiente, la Comisión tampoco se opone a que, en un sistema de control de este tipo, el mismo beneficiario pueda ser objeto de varios controles por parte de distintas autoridades nacionales.
26 Sin embargo, la Comisión considera que, en tal sistema de control, debe considerarse que la primera visita constituye un «preaviso implícito» de posteriores visitas al mismo beneficiario, de manera que la totalidad de las visitas debe efectuarse dentro de los plazos de preaviso establecidos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. En efecto, como indicó en la vista, la Comisión considera que una primera visita «tiene las mismas consecuencias» que un preaviso en el sentido de dicho artículo, de modo que los plazos establecidos en él deben considerarse plazos máximos, aplicables aunque no haya habido preaviso. Por lo tanto, según la Comisión, el artículo 25 del referido Reglamento es aplicable por analogía a falta de preaviso, tal como expuso en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal. Por consiguiente, la Comisión considera que, en caso de pluralidad de controles, al no haber efectuado la totalidad de ellos dentro de los plazos de preaviso establecidos en el artículo 25 de dicho Reglamento, es decir, al haber permitido que el período de tiempo transcurrido entre el primer y el último control superase catorce días, o cuarenta y ocho horas en lo que respecta a los controles sobre el terreno relativos a solicitudes de ayuda «por animales», la República Checa ha incumplido la citada disposición.
27 A este respecto, el Tribunal recuerda que, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también el contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencias de 9 de marzo de 2017, Polonia/Comisión, C‑105/16 P, no publicada, EU:C:2017:191, apartado 38; de 7 de agosto de 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, apartado 35, y de 15 de mayo de 2019, Grecia/Comisión, C‑341/17 P, EU:C:2019:409, apartado 46).
28 En primer lugar, en lo que atañe al tenor literal del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, procede declarar que dicha disposición no establece que deba considerarse que un primer control sobre el terreno constituya un «preaviso» de los controles futuros. Tampoco establece que, en caso de pluralidad de controles, estos deban efectuarse todos en un plazo de catorce días a contar desde el primer control o, en su caso, de cuarenta y ocho horas en lo que respecta a las solicitudes de ayuda «por animales». La República Checa indica acertadamente que ninguna otra disposición del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 contiene tal regla.
29 En lo que atañe al argumento de la Comisión relativo a la posibilidad de recurrir a una aplicación por analogía del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, ha de señalarse que dicho artículo rige la posibilidad de dar un «preaviso» antes de efectuar un control sobre el terreno. Como alega la República Checa, el término «preaviso» significa que se advierte de antemano del control al beneficiario que será objeto del mismo. Por lo tanto, un preaviso se produce antes de la fecha concreta del control, como corrobora claramente el tenor literal de esa disposición, según el cual «los controles sobre el terreno se podrán anunciar». Además, ese preaviso debe generalmente indicar al beneficiario la fecha del control y los elementos que serán objeto de control a fin de garantizar la ayuda previa de dicho beneficiario, cuando tal ayuda sea necesaria para garantizar la eficacia del control (véanse, entre otros, los apartados 37 y 38 de la presente sentencia). Ahora bien, el mero hecho de haber sido objeto de un primer control no informa como tal al beneficiario de que será necesariamente objeto de controles adicionales, pues, según el caso, un solo control puede ser suficiente, ni de la fecha precisa de los controles ulteriores, ni de los elementos que procede comprobar cuando aquellos se produzcan. Por consiguiente, y aun suponiendo que un preaviso puede ser «implícito», un primer control no puede equipararse automáticamente a un «preaviso implícito» que puede desencadenar el inicio del cómputo de los plazos previstos en ese mismo artículo 25.
30 Por otra parte, la aplicación por analogía del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 en el sentido de que todos los controles ulteriores deben efectuarse en plazo de catorce días, o de cuarenta y ocho horas en lo que respecta a las solicitudes de ayuda «por animales», como propugna la Comisión, se desmiente expressis verbis en el artículo 26, apartado 4, última frase, de dicho Reglamento, a cuyo tenor, cuando sean precisas visitas adicionales, el artículo 25 «se aplicará a cada visita adicional». Por lo tanto, aun suponiendo que un primer control sobre el terreno constituya un «preaviso implícito», tal preaviso, incluido el plazo que le resulta aplicable, únicamente se referiría a cada visita adicional y no, como alega la Comisión, a todas las visitas de esa clase, de manera que la totalidad de los controles debería efectuarse dentro de los plazos establecidos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. En consecuencia, no está fundada la aplicación por analogía de dicho artículo, invocada por la Comisión.
31 En segundo lugar, por lo que respecta al contexto del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 y al sistema del Reglamento, procede señalar que la disposición por la que se rige el calendario de los controles sobre el terreno es el artículo 26 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, que establece, en su apartado 2, que, a los efectos de las medidas de desarrollo rural en el ámbito del sistema integrado, los controles sobre el terreno se distribuirán a lo largo del año en función de un análisis de los riesgos que presenten los diferentes compromisos relativos a cada medida. Por lo tanto, las autoridades nacionales de control están autorizadas para determinar el momento o los momentos del año que mejor permitan la práctica de estos controles y su eficacia. En efecto, en función de la naturaleza de los elementos que proceda controlar o del ciclo agrícola de que se trate, una visita sobre el terreno puede ser posible o eficaz únicamente durante un determinado período en el año. Precisamente por eso, el artículo 26, apartado 4, de dicho Reglamento permite expresamente visitas adicionales en una fecha posterior.
32 A este respecto, procede señalar que la República Checa presentó, como documento A 9 anexo a la demanda, un cuadro detallado en el que se resumen los períodos óptimos para efectuar los controles sobre el terreno en función de la naturaleza de los elementos que hayan de controlarse y del ciclo agrícola de que se trate, del que se desprende que, efectivamente, la eficacia de varios controles únicamente puede garantizarse si se efectúan durante un período específico del año, que a veces se separa varios meses del período óptimo para el control de otro elemento que pueda ser objeto de control en relación con el mismo beneficiario. Interrogada sobre este extremo en la vista, la Comisión confirmó que no se discutía la certeza de esos datos.
33 Procede concluir de lo antedicho que la tesis de la Comisión de que los distintos controles deben efectuarse todos dentro de los plazos de preaviso previstos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, a saber, respectivamente, catorce días y cuarenta y ocho horas, al constituir el primer control un «preaviso implícito» de los controles futuros, es contraria también al contexto en el que se inscribe el artículo 25 y al sistema del Reglamento.
34 En tercer lugar, la finalidad subyacente al artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 corrobora esta conclusión. En efecto, procede subrayar a este respecto que, de conformidad con el artículo 24, apartado 1, del mismo Reglamento, los controles sobre el terreno se efectuarán de modo que se garantice la comprobación efectiva de los elementos objeto de control. Por lo tanto, un preaviso únicamente tiene razón de ser si no compromete los controles sobre el terreno (considerando 27 de dicho Reglamento) y «siempre que ello no interfiera en [la] finalidad o [la] eficacia [de los controles]» (artículo 25, párrafo primero, del referido Reglamento). Por consiguiente, las disposiciones mencionadas tienen por objeto garantizar la eficacia de los controles dando preferencia al efecto sorpresa, mediante la práctica de controles sin advertencia (sin preaviso), o, cuando sea necesario, con un preaviso relativamente breve (catorce días o cuarenta y ocho horas para las solicitudes de ayuda «por animales»).
35 Ahora bien, procede señalar, como ha alegado la República Checa, que el mero hecho de que un mismo beneficiario sea objeto de varios controles por distintas autoridades en varios momentos del año, y, por lo tanto, no se practiquen necesariamente todos los controles dentro de los plazos de preaviso previstos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, no afecta, como tal, a la eficacia de los controles.
36 En efecto, por una parte, el beneficiario que ha sido objeto de un primer control no puede estar seguro, a falta de preaviso expreso, de que será necesariamente objeto de otros controles por parte de las autoridades de que se trate ni saber, a fortiori, qué elementos se verificarán posteriormente ni en qué fecha exacta. Un primer control no elimina, por lo tanto, necesariamente el efecto sorpresa que se busca con las disposiciones citadas en el anterior apartado 34. En realidad, como ha subrayado la República Checa, la interpretación preconizada por la Comisión podría privar a los controles futuros de todo efecto sorpresa, en la medida en que, si el primer control se considerase siempre un preaviso implícito, el beneficiario tendría la certeza de que las visitas adicionales se encadenarían en los siguientes catorce días (o en el plazo de cuarenta y ocho horas, según el caso), permitiéndole de este modo prepararse a esos efectos.
37 Por otra parte, la interpretación defendida por la Comisión tampoco garantiza el efecto útil del preaviso previsto en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. A este respecto, es pacífico entre las partes que un preaviso puede ser necesario, en particular, cuando es indispensable la cooperación previa del beneficiario para que el control se desarrolle debidamente (por ejemplo, agrupando a los animales con anterioridad a la visita sobre el terreno). Ahora bien, si un primer control constituyera un «preaviso implícito», como sostiene la Comisión, no estaría asegurada la cooperación previa del beneficiario, ya que este no sabría qué elementos serán objeto de control en qué fecha concreta para, en su caso, poder prestar su ayuda a las autoridades competentes.
38 Es cierto que no cabe excluir que un beneficiario pueda prever, por la experiencia adquirida a raíz de un primer control, si será objeto de un control, cuándo se producirá este y sobre qué elementos recaerá. No obstante, en el caso de autos, la Comisión no reprocha a la República Checa que practicara controles sobre el terreno, en determinados casos concretos, de una manera que permitiera a los beneficiarios prever, con certeza, el calendario y el alcance de posteriores controles y prepararse para ellos, privando de eficacia a los controles, ni, a fortiori, ha aportado prueba alguna a este respecto. En efecto, la única incompatibilidad con el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, que dio lugar a la corrección a tanto alzado discutida en el presente asunto, como se desprende de la comunicación oficial y como confirmó la Comisión en la vista, consiste en que la República Checa no efectuó la totalidad de los controles dentro de los plazos de preaviso contemplados en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014.
39 Más en general, como se ha precisado en el anterior apartado 31 de la presente sentencia, y como, por otra parte, reconoce la Comisión, puede que no sea posible practicar la totalidad de los controles necesarios simultáneamente o dentro de un plazo breve, ya que ciertos controles únicamente pueden efectuarse durante un determinado período del año, en función de la naturaleza de los elementos que han de controlarse o del ciclo agrícola de que se trate, de conformidad con el artículo 26, apartados 2 y 4, del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014. Efectuar imperativamente tales controles dentro de los plazos de preaviso establecidos en el artículo 25 de dicho Reglamento, como preconiza la Comisión, podría privar de eficacia a los controles, ya que el período de control determinado de este modo puede no ser propicio para efectuarlos.
40 En cuarto lugar, procede subrayar que toda obligación impuesta a los Estados miembros que pueda tener consecuencias económicas para estos debe ser suficientemente clara y precisa a fin de permitirles comprender su alcance y cumplirla. En efecto, según reiterada jurisprudencia, el principio de seguridad jurídica, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que las normas de Derecho sean claras, precisas y de efectos previsibles para que los interesados puedan orientarse en situaciones y relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase la sentencia de 5 de mayo de 2015, España/Consejo, C‑147/13, EU:C:2015:299, apartado 79 y jurisprudencia citada).
41 Ahora bien, en el presente asunto, la obligación que la Comisión pretende imponer a los Estados miembros, que consiste en practicar la totalidad de los controles pertinentes dentro de los plazos de preaviso establecidos en el artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, no resulta del marco jurídico aplicable con la claridad, la precisión y la previsibilidad que requiere el principio de seguridad jurídica a fin de permitir a los Estados miembros comprender su alcance y cumplirla. Esta exigencia es aún más imperativa cuando una disposición establece plazos, ya que estos deben, por definición, estar claramente fijados con anterioridad, de manera que tanto los Estados miembros como los beneficiarios de los Fondos agrícolas puedan conocer sin ambigüedad el alcance de la referida disposición.
42 Por consiguiente, la tesis de la Comisión según la cual un primer control equivale a un «preaviso implícito», por lo que la totalidad de los controles posteriores debe efectuarse dentro de catorce días, o de cuarenta y ocho horas en lo que respecta a las solicitudes de ayuda «por animales», es contraria tanto al tenor y al objetivo del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014 como al contexto de dicha disposición, al sistema del Reglamento y al principio de seguridad jurídica.
43 Por consiguiente, no existe infracción del artículo 25 del Reglamento de Ejecución n.o 809/2014, que es el único incumplimiento del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 52, apartado 1, del Reglamento n.o 1306/2013, que la Comisión invoca como motivo de la corrección financiera para el año de solicitud 2016 objeto del presente litigio.
44 En consecuencia, sin que sea necesario examinar los motivos segundo y tercero, procede estimar el primer motivo y, por lo tanto, anular la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión excluyó en ella la financiación de los pagos efectuados por la República Checa a cargo del Feader por un importe de 151 116,65 euros.
Costas
45 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
46 Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la República Checa.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2018/873 de la Comisión, de 13 de junio de 2018, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que la Comisión excluyó en ella la financiación de los pagos efectuados por la República Checa a cargo del Feader por un importe de 151 116,65 euros.
2) Condenar en costas a la Comisión.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de diciembre de 2019.
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