ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
POIARES MADURO
της 16ης Ιανουαρίου 2008 1(1)
Υπόθεση C‑402/05 P
Yassin Abdullah Kadi
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
και
Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
«Αίτηση αναιρέσεως – Μέτρα κατά των Ταλιμπάν του Αφγανιστάν – Κατάλογος προσώπων και οντοτήτων επί των οποίων εφαρμόζεται η προβλεπόμενη από την κοινοτική νομοθεσία δέσμευση κεφαλαίων – Εγγραφή του ονόματος του αναιρεσείοντος»
1. Ο αναιρεσείων στην παρούσα υπόθεση υποδείχθηκε από την επιτροπή κυρώσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών ως παρέχων συνδρομή στην τρομοκρατία του οποίου πρέπει να δεσμευθούν τα κεφάλαια και οι λοιποί χρηματοοικονομικοί πόροι. Ενώπιον του Πρωτοδικείου ο νυν αναιρεσείων αμφισβήτησε τη νομιμότητα του κανονισμού με τον οποίο το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως εφάρμοσε εντός της Κοινότητας την απόφαση περί δεσμεύσεως. Υποστήριξε –ατελεσφόρως– ότι η Κοινότητα δεν είχε αρμοδιότητα εκδόσεως αυτού του κανονισμού και ότι, επιπλέον, ο κανονισμός αυτός έθιγε ορισμένα θεμελιώδη δικαιώματά του. Επικαλούμενος επιχειρήματα κατ’ ουσίαν όμοια ζητεί με την εξεταζόμενη αίτησή του την αναίρεση της αποφάσεως του Πρωτοδικείου. Το Συμβούλιο και η Επιτροπή δεν συμφωνούν με τους λόγους που προβάλλει ο αναιρεσείων. Ειδικότερα, υποστηρίζουν ότι ο κανονισμός είναι αναγκαίος για την εφαρμογή δεσμευτικών ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας και ότι, κατά συνέπεια, τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα δεν υποχρεούνται να εξετάσουν το αν θίγει θεμελιώδη δικαιώματα. Υποστηρίζουν, ουσιαστικά, ότι, όταν λαμβάνει θέση το Συμβούλιο Ασφαλείας, δεν έχουν λόγο τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα.
I – Το ιστορικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η αίτηση αναιρέσεως
2. Ο Yassin Abdulla Kadi (στο εξής: αναιρεσείων) κατοικεί στη Σαουδική Αραβία. Στις 19 Οκτωβρίου 2001, το όνομά του περιελήφθη στον περιεχόμενο στο παράρτημα Ι του κανονισμού (ΕΚ) 467/2001 (2) του Συμβουλίου κατάλογο υπόπτων για υποστήριξη της τρομοκρατίας. Κατά συνέπεια, δεσμεύθηκαν όλα τα κεφάλαιά του και οι λοιποί χρηματοοικονομικοί του πόροι. Στις 27 Μαΐου 2002, ο κανονισμός αυτός καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 881/2002 του Συμβουλίου (3) (στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός). Το όνομα του αναιρεσείοντος περιελήφθη και πάλι στον κατάλογο του παραρτήματος I του προσβαλλόμενου κανονισμού που αφορούσε τους υπόπτους για υποστήριξη της τρομοκρατίας τα κεφάλαια των οποίων έπρεπε να δεσμευθούν.
3. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε βάσει των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, προκειμένου να μεταφέρει εντός της Κοινότητας την κοινή θέση του Συμβουλίου 2002/402/ΚΕΠΠΑ (4). Η κοινή αυτή θέση αποδίδει το περιεχόμενο των ψηφισμάτων 1267(1999) (5), 1333(2000) (6) και 1390(2002) (7) του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών. Κρίνοντας ότι η καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας συνιστά ουσιώδη προϋπόθεση για την κατοχύρωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, το Συμβούλιο Ασφαλείας εξέδωσε τα ψηφίσματα αυτά δυνάμει των διατάξεων του κεφαλαίου VII του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών.
4. Τα εν λόγω ψηφίσματα προβλέπουν, ιδίως, ότι όλα τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν μέτρα για τη δέσμευση των κεφαλαίων και λοιπών χρηματοοικονομικών πόρων προσώπων και οντοτήτων που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν, που υποδεικνύει μια επιτροπή του Συμβουλίου Ασφαλείας συγκείμενη από όλα τα μέλη αυτού (στο εξής: επιτροπή κυρώσεων). Στις 8 Μαρτίου 2001, η επιτροπή κυρώσεων δημοσίευσε τον πρώτο ενοποιημένο κατάλογο οντοτήτων και προσώπων εις βάρος των οποίων πρέπει να επιβληθεί η δέσμευση κεφαλαίων. Έκτοτε ο κατάλογος αυτός τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε επανειλημμένως. Η επιτροπή κυρώσεων περιέλαβε στον κατάλογο αυτό το όνομα του αναιρεσείοντος στις 19 Οκτωβρίου 2001.
5. Στις 20 Δεκεμβρίου 2002, το Συμβούλιο Ασφαλείας υιοθέτησε το ψήφισμα 1452(2002), το οποίο αποσκοπεί στη διευκόλυνση της εφαρμογής των αντιτρομοκρατικών μέτρων. Το ψήφισμα αυτό προβλέπει ορισμένες εξαιρέσεις από τη δέσμευση κεφαλαίων που επιβάλλουν τα ψηφίσματα 1267(1999), 1333(2000) και 1390(2002), τις οποίες έχουν τη δυνατότητα να χορηγούν τα κράτη για ανθρωπιστικούς λόγους υπό την επιφύλαξη ότι η επιτροπή κυρώσεων θα έχει ενημερωθεί και δεν θα έχει διατυπώσει αντιρρήσεις ή, σε ορισμένες, περιπτώσεις, θα έχει παράσχει τη συγκατάθεσή της. Επίσης, το Συμβούλιο Ασφαλείας υιοθέτησε στις 17 Ιανουαρίου 2003 το ψήφισμα 1455(2003), που αποσκοπεί στην εφαρμογή του μέτρου της δεσμεύσεως κεφαλαίων.
6. Έχοντας υπόψη αυτά τα ψηφίσματα, το Συμβούλιο εξέδωσε την κοινή θέση 2003/140/ΚΕΠΠΑ (8) προκειμένου να προσδιοριστούν οι εξαιρέσεις που επέτρεψε το Συμβούλιο Ασφαλείας. Στις 27 Μαρτίου 2003, το Συμβούλιο τροποποίησε τον προσβαλλόμενο κανονισμό όσον αφορά τις παρεκκλίσεις από τη δέσμευση κεφαλαίων και χρηματοοικονομικών πόρων (9).
7. Το άρθρο 2 του προσβαλλόμενου κανονισμού, όπως τροποποιήθηκε, ορίζει ότι «[δ]εσμεύονται όλα τα κεφάλαια και οικονομικοί πόροι που ανήκουν, ή βρίσκονται στην ιδιοκτησία ή κατοχή φυσικού ή νομικού προσώπου, ομάδας ή οντότητας που ορίζεται από την επιτροπή κυρώσεων και περιλαμβάνεται στον κατάλογο που αναφέρεται στο παράρτημα Ι». Το άρθρο 2α προβλέπει ορισμένες εξαιρέσεις, π.χ. για τη διατροφή, τις υγειονομικές δαπάνες, τις αμοιβές δικηγόρου και τα δικαστικά έξοδα μέχρις ενός ευλόγου ποσού, υπό την προϋπόθεση ότι έχει ενημερωθεί σχετικώς και δεν έχει εκφράσει αντιρρήσεις η επιτροπή κυρώσεων.
8. Με προσφυγή που άσκησε στις 18 Δεκεμβρίου 2001 κατά του Συμβουλίου και της Επιτροπής, ο αναιρεσείων ζήτησε από το Πρωτοδικείο να ακυρώσει τους κανονισμούς 2062/2001 και 467/2001 καθόσον τον αφορούν. Επετράπη στο Ηνωμένο Βασίλειο να παρέμβει προς στήριξη των αιτημάτων των καθών. Κατόπιν της καταργήσεως του κανονισμού 467/2001, το Πρωτοδικείο αποφάσισε να εκδικάσει την υπόθεση αυτή ως προσφυγή ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού, στρεφόμενη μόνο κατά του Συμβουλίου υποστηριζόμενου από την Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο.
9. Ενώπιον του Πρωτοδικείου, ο αναιρεσείων προέβαλε την αναρμοδιότητα του Συμβουλίου να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Ειδικότερα, ο αναιρεσείων υποστήριξε ότι ο κανονισμός έθιγε πολλά θεμελιώδη δικαιώματά του, ιδίως το δικαίωμα ιδιοκτησίας και το δικαίωμα για δίκαιη δίκη. Με απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2005, T-315/01, Kadi κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (10) (στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση), το Πρωτοδικείο έκρινε νόμιμο τον προσβαλλόμενο κανονισμό και απέρριψε όλους τους λόγους ακυρώσεως που είχε προβάλλει ο αναιρεσείων. Στις 17 Νοεμβρίου 2005, ο αναιρεσείων άσκησε την παρούσα αίτηση αναιρέσεως κατά της αποφάσεως του Πρωτοδικείου. Πέραν του αναιρεσείοντος, στην παρούσα διαδικασία μετέχουν το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο, καθώς και, ως παρεμβαίνοντες, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Βασίλειο των Κάτω Χωρών. Για λόγους συντομίας θα αναφέρομαι, κατά περίπτωση, στο Συμβούλιο, την Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο χρησιμοποιώντας τον όρο «αναιρεσίβλητοι».
10. Θα εξετάσω την αίτηση αναιρέσεως ακολουθώντας το παρακάτω διάγραμμα. Αρχικώς, θα εξετάσω τους λόγους που αφορούν τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Ακολούθως, θα εξετάσω τους λόγους τους σχετικούς με την αρμοδιότητα των κοινοτικών οργάνων να εξετάσουν αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει θεμελιώδη δικαιώματα. Τέλος, θα εξετάσω το ζήτημα το σχετικό με το κριτήριο του πρόσφορου ελέγχου, καθώς και το αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει τα θεμελιώδη δικαιώματα που προβάλλει ο αναιρεσείων.
II – Η νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού
11. Ο πρώτος λόγος που προβάλλει ο αναιρεσείων αφορά τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση εξετάζεται εκτενώς το ζήτημα αυτό. Αναλύοντας τις διάφορες εναλλακτικές λύσεις, το Πρωτοδικείο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η συνδυασμένη εφαρμογή των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ παρέχει στην Κοινότητα αρμοδιότητα εκδόσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού (11). Ο αναιρεσείων υποστηρίζει ότι το συμπέρασμα αυτό είναι νομικώς εσφαλμένο και ότι η Κοινότητα ουδόλως έχει αρμοδιότητα εκδόσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού. Καίτοι θεμελιώνουν την άποψή τους επί συλλογισμών ελαφρώς διαφορετικών, το Συμβούλιο και το Ηνωμένο Βασίλειο συμμερίζονται την άποψη του Πρωτοδικείου κατά την οποία ο προσβαλλόμενος κανονισμός στηρίζεται στα άρθρα 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, η Επιτροπή, όμως, υποστήριξε μια διαφορετική άποψη κατά την οποία και μόνο τα άρθρα 60 ΕΚ και 301 ΕΚ αρκούν ως νομική βάση για την έκδοση του κανονισμού αυτού.
12. Συμφωνώ με την άποψη αυτή. Το Πρωτοδικείο έκρινε ότι η αρμοδιότητα επιβολής των οικονομικών και χρηματοπιστωτικών κυρώσεων που προβλέπουν τα άρθρα 60 ΕΚ και 301 ΕΚ, δηλαδή η διακοπή και ο περιορισμός των οικονομικών σχέσεων με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες, δεν εφαρμόζεται επί της διακοπής ή του περιορισμού των οικονομικών σχέσεων με ιδιώτες των χωρών αυτών, αλλά, αποκλειστικώς, στις σχέσεις με τις κυβερνήσεις αυτών των χωρών. Η άποψη αυτή δύσκολα συμβιβάζεται με το γράμμα και τον σκοπό αυτών των διατάξεων. Το άρθρο 301 ΕΚ παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα «να μειώνει ή να διακόπτει […] τις οικονομικές σχέσεις με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες», λαμβάνοντας «επείγοντα μέτρα», το περιεχόμενο των οποίων δεν προσδιορίζεται, αναγκαία για την εφαρμογή της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας της Ενώσεως (στο εξής: ΚΕΠΠΑ). Ως εκ του περιεχομένου του, το άρθρο 301 ΕΚ βρίσκεται σε στενή συνάφεια με τους σκοπούς των μέτρων αυτών, δηλαδή με τους σκοπούς της ΚΕΠΠΑ, οι οποίοι υλοποιούνται επηρεαζομένων των οικονομικών σχέσεων της Κοινότητας με τις τρίτες χώρες. Το άρθρο 60, παράγραφος 1, ΕΚ παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να λαμβάνει μέτρα «σχετικά με τις κινήσεις κεφαλαίων και τις πληρωμές έναντι των οικείων τρίτων χωρών». Προσδιορίζει, κατά συνέπεια, τα μέσα επιτεύξεως των προαναφερθέντων σκοπών· τα μέσα αυτά περιλαμβάνουν τον περιορισμό της ροής κεφαλαίων που προορίζονται ή προέρχονται από την Κοινότητα. Πέραν των δύο αυτών διατάξεων, η Συνθήκη ΕΚ δεν προσδιορίζει το είδος των μέτρων που πρέπει να λαμβάνονται, σε ποιους μπορούν αυτά να απευθύνονται ή τα πρόσωπα επί των οποίων επιβάλλονται. Η μόνη απαίτηση που προβλέπεται σχετικώς είναι τα μέτρα αυτά να αποβλέπουν «στη διακοπή ή τον περιορισμό» των οικονομικών σχέσεων με τις τρίτες χώρες στον τομέα της κινήσεως των κεφαλαίων και των πληρωμών.
13. Οι χρηματοοικονομικής φύσεως κυρώσεις που προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός πληρούν αυτή την προϋπόθεση: αφορούν κυρίως άτομα και ομάδες εντός τρίτων χωρών. Επηρεάζοντας τις οικονομικές σχέσεις με οντότητες συγκεκριμένης χώρας, επηρεάζουν αναγκαστικώς τις οικονομικές σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και της χώρας αυτής. Οι οικονομικές σχέσεις με ιδιώτες και ομάδες τρίτης χώρας αποτελούν μέρος των οικονομικών σχέσεων με τη χώρα αυτή· οποιαδήποτε μεταβολή στις σχέσεις με τους πρώτους επηρεάζει και τις σχέσεις με τη χώρα τους. Αν οι οικονομικές σχέσεις με ιδιώτες και ομάδες αποκλειστούν από το πεδίο των «οικονομικών σχέσεων […] με τρίτες χώρες» θα αγνοηθεί μια βασική διάσταση του διεθνούς οικονομικού βίου: οι κυβερνήσεις των περισσοτέρων χωρών δεν λειτουργούν ως επόπτες της οικονομικής δραστηριότητας που αναπτύσσει η κάθε οντότητα εντός της επικρατείας τους.
14. Επιπροσθέτως, η συσταλτική ερμηνεία που έδωσε στο άρθρο 301 ΕΚ το Πρωτοδικείο του αφαιρεί μεγάλο μέρος της πρακτικής του αποτελεσματικότητας. Στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, η Ένωση έχει τη δυνατότητα να επιβάλλει, για λόγους που αφορούν την εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, οικονομικές και χρηματοπιστωτικές κυρώσεις επί μη κρατικών οντοτήτων τρίτων χωρών. Δεν νομίζω ότι συντρέχει λόγος συσταλτικότερης ερμηνείας του άρθρου 301 ΕΚ. Όπως το ίδιο το Πρωτοδικείο υπογράμμισε, «η Ένωση και ο κοινοτικός της πυλώνας πρέπει ακωλύτως να προσαρμοστούν [στην αντιμετώπιση των απειλών διαταράξεως της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας] διά της επιβολής οικονομικών και χρηματοπιστωτικών κυρώσεων όχι μόνον εις βάρος τρίτων χωρών, αλλά, επίσης, εις βάρος προσώπων, ομάδων, επιχειρήσεων ή οντοτήτων που συνδέονται με αυτές και αναπτύσσουν διεθνή τρομοκρατική δραστηριότητα ή δραστηριότητα η οποία, καθ’ οιοδήποτε άλλο τρόπο, στρέφεται κατά της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας» (12).
15. Το Πρωτοδικείο έκρινε ότι το άρθρο 308 ΕΚ πρέπει να επιλεγεί ως βάση για την επιβολή χρηματοπιστωτικών κυρώσεων επί οντοτήτων που δεν ασκούν κυβερνητικής φύσεως έλεγχο. Η χρησιμοποίηση όμως του κριτηρίου του κυβερνητικού ελέγχου υπογραμμίζει την ύπαρξη μιας αντιφάσεως στη συλλογιστική του Πρωτοδικείου. Το Πρωτοδικείο ερμήνευσε το άρθρο 308 ΕΚ υπό την έννοια ότι αποτελεί μια «γέφυρα» μεταξύ της ΚΕΠΠΑ και του κοινοτικού πυλώνα. Ενώ, όμως, το άρθρο 301 ΕΚ μπορεί να θεωρηθεί ως γέφυρα μεταξύ των πυλώνων της Συνθήκης, το άρθρο 308 ΕΚ δεν εξυπηρετεί ασφαλώς ένα τέτοιο σκοπό. Όπως και το άρθρο 60, παράγραφος 1, ΕΚ, το άρθρο 308 ΕΚ αποτελεί απλώς διάταξη παρέχουσα εξουσιοδότηση: προσδιορίζει τα μέσα, αλλά όχι τους σκοπούς. Μολονότι το άρθρο 308 ΕΚ αναφέρεται στους «σκοπούς της Κοινότητας», οι σκοποί αυτοί δεν το αφορούν· δεν τίθενται με το άρθρο 308. Επομένως, αν αποκλειστεί η διακοπή των οικονομικών σχέσεων με μη κρατικές οντότητες από τον τομέα των μέσων που μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την επίτευξη των σκοπών που τίθενται με το άρθρο 301 ΕΚ, δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί το άρθρο 308 ΕΚ προκειμένου να τεθούν εκ νέου οι σκοποί αυτοί. Είτε ένα μέτρο στρεφόμενο κατά μη κρατικών οντοτήτων ανταποκρίνεται στους σκοπούς της ΚΕΠΠΑ, την επίτευξη των οποίων μπορεί να επιδιώξει η Κοινότητα δυνάμει του άρθρου 301 ΕΚ, είτε, αν αυτό δεν συμβαίνει, το άρθρο 308 ΕΚ δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί σχετικώς.
16. Κατά την άποψή μου, επομένως, η απόφαση του Πρωτοδικείου βαρύνεται με πλάνη περί το δίκαιο όσον αφορά τη νομική βάση. Αν το Δικαστήριο συμφωνήσει με την προεκτεθείσα νομική μου ανάλυση θα έχει επαρκή λόγο να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση. Θεωρώ, πάντως, ότι, εφόσον προβάλλεται προσβολή θεμελιωδών δικαιωμάτων, είναι προτιμότερο να εξετάσει το Δικαστήριο και τον λόγο αυτό, όπως έχει τη δυνατότητα, τόσο για λόγους ασφάλειας δικαίου όσο και για να απαλειφθεί από την κοινοτική έννομη τάξη ρύθμιση που ενδεχομένως προσβάλλει θεμελιώδη δικαιώματα, έστω και αν πρόκειται απλώς για μέτρο που ελήφθη υπό διαφορετική μορφή ή στηρίχθηκε επί διαφορετικής νομικής βάσεως. Κατά συνέπεια, θα εξετάσω και τους λοιπούς λόγους που προβάλλει ο αναιρεσείων.
III – Η αρμοδιότητα των κοινοτικών δικαιοδοτικών οργάνων να εξετάσουν αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει θεμελιώδη δικαιώματα
17. Ο αναιρεσείων είχε υποστηρίξει πρωτοδίκως ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει το δικαίωμα για δίκαιη δίκη, το δικαίωμα ιδιοκτησίας, την αρχή της αναλογικότητας και το δικαίωμα για αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο (13). Εντούτοις, πριν εξετάσει το ζήτημα αυτό επί της ουσίας, το Πρωτοδικείο εξέτασε αν έχει την αρμοδιότητα να εκτιμήσει αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει θεμελιώδη δικαιώματα (14). Προκειμένου να προσδιορίσει τα όρια του επιβαλλόμενου δικαστικού ελέγχου, το Πρωτοδικείο εξέτασε τη σχέση μεταξύ της κοινοτικής έννομης τάξης και της απορρέουσας από τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών έννομης τάξης. Το σκεπτικό του Πρωτοδικείου είναι εμπεριστατωμένο και εμβριθές, αλλά μπορεί συνοπτικώς να εκτεθεί ως ακολούθως:
18. Πρώτον, το Πρωτοδικείο διατύπωσε έναν απορρέοντα από τη Συνθήκη ΕΚ κανόνα υπεροχής, κατά τον οποίο τα ψηφίσματα που υιοθετεί το Συμβούλιο Ασφαλείας δυνάμει του κεφαλαίου VII του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών υπερέχουν των κανόνων του κοινοτικού δικαίου. Το Πρωτοδικείο έκρινε, ουσιαστικώς, ότι το κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει και δέχεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 103 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών, τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας υπερέχουν της Συνθήκης (15). Δεύτερον, το Πρωτοδικείο έκρινε ότι δεν είναι αρμόδιο να εξετάσει, έστω παρεμπιπτόντως, τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας υπό το πρίσμα της συμφωνίας τους με τα θεμελιώδη δικαιώματα της κοινοτικής έννομης τάξης. Υπογράμμισε ότι τα σχετικά ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας δεν αφήνουν κανένα περιθώριο διακρίσεως και ότι, κατά συνέπεια, δεν μπορούσε να εξετάσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό χωρίς, έστω έμμεσο, έλεγχο του ψηφίσματος. Εν πάση περιπτώσει, το Πρωτοδικείο έκρινε, τρίτον, ότι έχει την αρμοδιότητα να εξετάσει τα επίμαχα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας υπό το πρίσμα της συμφωνίας τους με τα θεμελιώδη δικαιώματα, εφόσον τα δικαιώματα αυτά εμπίπτουν στο πεδίο των αρχών του jus cogens.
19. Ο αναιρεσείων αμφισβητεί το κεφάλαιο αυτό της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως προβάλλοντας σειρά επιχειρημάτων που αντλεί τόσο από το διεθνές όσο και από το κοινοτικό δίκαιο. Στην αναίρεσή του υποστηρίζει την άποψη ότι το σκεπτικό του Πρωτοδικείου σχετικά με τον δεσμευτικό χαρακτήρα και την ερμηνεία των σχετικών ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας παρουσιάζει κενά από απόψεως διεθνούς δικαίου. Ο αναιρεσείων υποστηρίζει ότι ούτε το άρθρο 103 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών ούτε τα ψηφίσματα αυτά μπορούν να εμποδίσουν τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα να εξετάσουν τα εθνικά μέτρα εφαρμογής υπό το πρίσμα της συμφωνίας τους με τα θεμελιώδη δικαιώματα. Στο υπόμνημά του απαντήσεως και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ο αναιρεσείων παρουσίασε αναλυτικότερα τα επιχειρήματα αυτά προσαρμόζοντάς τα ακόμη περισσότερο στο κοινοτικό δίκαιο και τη νομολογία του Δικαστηρίου. Ο αναιρεσείων υποστήριξε ότι, εφόσον τα Ηνωμένα Έθνη δεν προβλέπουν αυτοτελή μηχανισμό παροχής ενδίκου προστασίας που να διασφαλίζει ότι οι αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας και της επιτροπής κυρώσεων δεν θίγουν θεμελιώδη δικαιώματα, τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν να εξετάζουν αν τα μέτρα που λαμβάνουν τα κοινοτικά όργανα προς εφαρμογή των αποφάσεων αυτών θίγουν θεμελιώδη δικαιώματα διασφαλιζόμενα από την κοινοτική έννομη τάξη. Ο αναιρεσείων επικαλείται σχετικώς την απόφαση Bosphorus (16).
20. Το Ηνωμένο Βασίλειο προέβαλε ένσταση απαραδέκτου ως προς το επιχείρημα που ρητώς αντλείται από το κοινοτικό δίκαιο, τονίζοντας ότι αυτό συνιστά νέο λόγο. Δεν συμφωνώ με την άποψη αυτή. Το σκεπτικό του Πρωτοδικείου δημιουργεί εύλογη σύγχυση ως προς τη θεμελίωση επί του κοινοτικού δικαίου, λόγω απορρέουσας από το διεθνές δίκαιο επιταγής, της υπεροχής των ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας. Από της απόψεως αυτής, τα αντλούμενα από το διεθνές δίκαιο και τα αντλούμενα από το κοινοτικό δίκαιο επιχειρήματα συνιστούν, ουσιαστικώς, δύο όψεις του ιδίου νομίσματος. Θα ήταν καλύτερα αν ο αναιρεσείων προέβαλε εξ αρχής, προς στήριξη του λόγου αυτού, δύο ειδών επιχειρήματα. Πάντως, μολονότι αρχικώς προσήγγισε το πρόβλημα αυτό απευθείας υπό το πρίσμα του διεθνούς δικαίου, ουδέποτε υπήρξε μεταξύ των διαδίκων παρεξήγηση ως προς το κύριο σημείο του ισχυρισμού του προσφεύγοντος, ότι δηλαδή το Πρωτοδικείο δεν προσδιόρισε ορθώς τη φύση των υποχρεώσεων που υπέχει η Κοινότητα από το διεθνές δίκαιο, καθώς και τις σχέσεις μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών και των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα δυνάμει της Συνθήκης. Πράγματι, τόσο στις γραπτές όσο και στις προφορικές παρατηρήσεις τους, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, καθώς και Ηνωμένο Βασίλειο, προσέδωσαν ιδιαίτερη σημασία στο καίριο ζήτημα που έθεσε ο αναιρεσείων: τη σχέση μεταξύ της διεθνούς έννομης τάξης και της κοινοτικής έννομης τάξης. Επομένως, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί το Δικαστήριο θα έπρεπε να θεωρήσει ένα μέρος των επιχειρημάτων αυτών του αναιρεσείοντος ως νέο λόγο. Αντιθέτως, πιστεύω ότι το Δικαστήριο πρέπει να κρίνει ως παραδεκτό στο σύνολό του τον λόγο αυτό.
21. Στη συνέχεια, τίθεται το ζήτημα του προσδιορισμού των σχέσεων μεταξύ της διεθνούς έννομης τάξης και της κοινοτικής έννομης τάξης. Είναι αυτονόητο ότι βάση της συλλογιστικής μας πρέπει να αποτελέσει η θεμελιώδης απόφαση Van Gend en Loos (17), στην οποία το Δικαστήριο διατύπωσε την αρχή της αυτοτέλειας της κοινοτικής έννομης τάξης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η Συνθήκη δεν αποτελεί απλώς συμφωνία μεταξύ κρατών, αλλά συμφωνία μεταξύ των λαών της Ευρώπης. Υπογράμμισε ότι η Συνθήκη δημιούργησε μια «νέα έννομη τάξη», απορρέουσα από την υφιστάμενη κατά το δημόσιο διεθνές δίκαιο έννομη τάξη, χωρίς όμως να συγχέεται προς αυτή. Ειδικότερα, η Συνθήκη δημιούργησε μια εσωτερική έννομη τάξη διεθνικών διαστάσεων, της οποίας αποτελεί τον «βασικό καταστατικό χάρτη» (18).
22. Πάντως, αυτό δεν σημαίνει ότι η εσωτερική κοινοτική έννομη τάξη και η διεθνής έννομη τάξη συνυπάρχουν χωρίς καμία αλληλεπίδραση. Αντιθέτως, ο ρόλος της Κοινότητας στη διεθνή σκηνή υπήρξε πάντοτε ενεργός και εποικοδομητικός. Κατά συνέπεια, η εφαρμογή και η ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου διέπονται από την αρχή ότι η Κοινότητα έχει τη βούληση να σεβαστεί τις διεθνείς υποχρεώσεις της (19). Κατ’ ακολουθίαν τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν να εξετάζουν επισταμένως τις υποχρεώσεις που υπέχει η Κοινότητα σε διεθνές επίπεδο και λαμβάνουν υπόψη τους τις υποχρεώσεις αυτές (20).
23. Εντούτοις, τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα προσδιορίζουν τελικώς το αποτέλεσμα των διεθνών υποχρεώσεων στην κοινοτική έννομη τάξη βάσει των προϋποθέσεων που θέτει το κοινοτικό δίκαιο. Τα νομολογιακά παραδείγματα είναι πολλά. Υπάρχουν αποφάσεις στις οποίες το Δικαστήριο δεν δέχθηκε ότι διεθνής συμφωνία παράγει αποτελέσματα εντός της κοινοτικής έννομης τάξης με το σκεπτικό ότι η σύναψη της συμφωνίας αυτής στηρίχθηκε επί εσφαλμένης νομικής βάσεως. Μια απόφαση υπ’ αυτή την έννοια εκδόθηκε προσφάτως στην υπόθεση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (21). Η συλλογιστική που ακολούθησε το Δικαστήριο γίνεται εύκολα κατανοητή αν ληφθεί υπόψη ότι «οι θεσμικές συνέπειες θα ήσαν εξίσου θεμελιώδεις τόσο για την Κοινότητα όσο και τα κράτη μέλη» (22) αν συμφωνία συναφθείσα επί εσφαλμένης νομικής βάσεως –ή κατόπιν πλημμελούς διαδικασίας– ανέπτυσσε αποτελέσματα εντός της κοινοτικής έννομης τάξης. Ανάλογο είναι το σκεπτικό βάσει του οποίου το Δικαστήριο έκρινε ότι, όταν αναλαμβάνουν διεθνείς υποχρεώσεις τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα υπέχουν υποχρέωση αγαστής συνεργασίας (23). Αν μια διεθνής συμφωνία συναφθεί κατά παράβαση αυτού του καθήκοντος, μπορεί να κριθεί ως μη αναπτύσσουσα αποτελέσματα εντός της κοινοτικής έννομης τάξης. Στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως έχει ακόμη μεγαλύτερη σημασία το γεγονός ότι το Δικαστήριο εξέτασε, με την ευκαιρία αυτή, αν οι εκδοθείσες από την Κοινότητα πράξεις προς εκτέλεση διεθνών υποχρεώσεων αντιβαίνουν προς τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Για παράδειγμα, στην απόφαση Γερμανία κατά Συμβουλίου (24), το Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση του Συμβουλίου να συνάψει τη συμφωνία περί ΠΟΕ καθόσον με την ίδια απόφαση το Συμβούλιο ενέκρινε τη συμφωνία πλαίσιο για τις μπανάνες. Το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις αυτής της συμφωνίας πλαίσιο αντέβαιναν προς γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου: την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
24. Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των υποθέσεων είναι ότι μολονότι το Δικαστήριο υπογράμμισε την ανάγκη σεβασμού των υποχρεώσεων που υπέχει η Κοινότητα από το διεθνές δίκαιο, έδωσε προτεραιότητα στην προάσπιση του συνταγματικού πλαισίου που θέτει η Συνθήκη (25). Συνεπώς, είναι ανακριβές το συμπέρασμα ότι, αν η Κοινότητα έχει δεσμευθεί με κανόνα του διεθνούς δικαίου, τα κοινοτικά δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν να συμμορφωθούν προς τον κανόνα αυτό και να τον εφαρμόσουν άνευ προϋποθέσεων στην κοινοτική έννομη τάξη. Η σχέση μεταξύ διεθνούς δικαίου και κοινοτικής έννομης τάξης ρυθμίζεται από τη δεύτερη, το δε διεθνές δίκαιο αναπτύσσει αποτελέσματα εντός αυτής της εννόμου τάξεως μόνον υπό τις προϋποθέσεις που θέτουν οι συνταγματικές αρχές της Κοινότητας.
25. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι στην παρούσα αίτηση αναιρέσεως ανακύπτει κυρίως το ακόλουθο ζήτημα: Μπορεί βάσει της Συνθήκης να θεωρηθεί ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκφεύγει των συνταγματικών επιταγών που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο επειδή θεσπίζει κανόνες εφαρμογής συστήματος κυρώσεων που προβλέπουν ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας; Ή άλλως: Παρέχει η κοινοτική έννομη τάξη υπερσυνταγματική ισχύ στα μέτρα που απαιτούνται για την εφαρμογή ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας;
26. Ο αναιρεσείων υποστηρίζει ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό προκύπτει από την απόφαση Bosphorus (26). Στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο εξέτασε αν ο κανονισμός που εκδόθηκε προς εφαρμογή ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας το οποίο προέβλεπε την επιβολή εμπορικού εμπάργκο εις βάρος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας, έθιγε θεμελιώδη δικαιώματα και την αρχή της αναλογικότητας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το συμφέρον «να τερματιστεί η εμπόλεμη κατάσταση στην περιοχή και οι μαζικές προσβολές των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και του ανθρωπιστικού διεθνούς δικαίου στη Δημοκρατία της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης» είχε προτεραιότητα έναντι του συμφέροντος ενός διαδίκου, έστω και αν αυτός δεν έφερε καμία ευθύνη, να συνεχίσει τις οικονομικές του δραστηριότητες χρησιμοποιώντας περιουσιακά στοιχεία που μίσθωσε από εταιρία εγκατεστημένη στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γιουγκοσλαβίας (27). Το Δικαστήριο ουδόλως υπαινίχθηκε ότι δεν έχει την αρμοδιότητα να ελέγξει τον κανονισμό επειδή αυτός ήταν απαραίτητος για την εφαρμογή συστήματος κυρώσεων επιβληθέντος από το Συμβούλιο Ασφαλείας (28).
27. Εντούτοις, το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζουν ότι από την απόφαση Bosphorus δεν προκύπτει το κύρος που ο αναιρεσείων επιχειρεί να της προσδώσει. Κατά την άποψή τους από την απόφαση δεν προκύπτει κανένα στοιχείο ως προς το εύρος της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου καθόσον ο κανονισμός δεν έθιγε, εν πάση περιπτώσει, θεμελιώδη δικαιώματα. Θεωρώ ότι το επιχείρημα αυτό δεν είναι πολύ πειστικό. Το ακριβές είναι ότι, μολονότι ο γενικός εισαγγελέας είχε αποκλείσει ένα τέτοιο ενδεχόμενο, το Δικαστήριο δεν εξέτασε ρητώς το ζήτημα αν το γεγονός ότι ο κανονισμός εκδόθηκε προς εφαρμογή ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας απέκλειε τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου της νομιμότητάς του. Πάντως, κατά την άποψή μου, το Δικαστήριο δεν άφησε αναπάντητο το ερώτημα αυτό, αλλά δέχθηκε ως αυτονόητο αυτό που ο γενικός εισαγγελέας είχε επισημάνει, ότι δηλαδή «ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί […] προϋπόθεση της νομιμότητας των κοινοτικών πράξεων» (29).
28. Εν πάση περιπτώσει, ακόμα και αν γινόταν δεκτή η άποψη ότι το Δικαστήριο απέφυγε να αποφανθεί επί του ζητήματος της αρμοδιότητάς του στην απόφαση Bosphorus, παραμένει το γεγονός ότι το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο δεν προσδιόρισαν διάταξη της Συνθήκης από την οποία μπορεί λογικώς να συναχθεί ότι μέτρα που λαμβάνονται προς εφαρμογή ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας έχουν υπερσυνταγματική αρχή και εκφεύγουν του δικαστικού ελέγχου.
29. Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, η μη υπαγωγή τέτοιων πράξεων σε δικαστικό έλεγχο θα μπορούσε να συναχθεί από το άρθρου 307 ΕΚ. Η πρώτη παράγραφος του άρθρου αυτού ορίζει: «[τ]α δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από συμβάσεις που συνήφθησαν προ της 1ης Ιανουαρίου 1958 ή, για τα κράτη που προσχωρούν, προ της ημερομηνίας της προσχώρησής τους, μεταξύ ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών, αφενός, και ενός ή περισσοτέρων τρίτων χωρών, αφετέρου, δεν θίγονται από την παρούσα Συνθήκη». Κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, η διάταξη αυτή, σε συνδυασμό με το άρθρο 10 ΕΚ, επιβάλλει στην Κοινότητα την υποχρέωση να μη κωλύει την τήρηση των ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας εκ μέρους των κρατών μελών. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο θα έπρεπε, κατά το Ηνωμένο Βασίλειο, να μην ασκήσει τον δικαστικό του έλεγχο επί του προσβαλλόμενου κανονισμού. Δηλώνω εξ αρχής ότι δεν πείθομαι από το επιχείρημα αυτό. Θεωρώ όμως ότι αξίζει περισσότερο προσεκτικής εξετάσεως, ιδίως διότι το άρθρο 307 ΕΚ αποτέλεσε ένα από τα κύρια στοιχεία επί των οποίων στηρίχθηκε το σκεπτικό του Πρωτοδικείου (30).
30. Εκ πρώτης όψεως, δεν προκύπτει σαφώς για ποιο λόγο τυχόν ακύρωση του κανονισμού εκ μέρους του Δικαστηρίου θα παρακώλυε τα κράτη μέλη να τηρήσουν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Πράγματι, ελλείψει μέτρων σε κοινοτικό επίπεδο, θα μπορούσαν τα κράτη μέλη να λάβουν μέτρα εφαρμογής σε εθνικό επίπεδο, καθόσον η Συνθήκη τους παρέχει τη δυνατότητα να λαμβάνουν μέτρα τα οποία, μολονότι επηρεάζουν τη λειτουργία της κοινής αγοράς, είναι, εντούτοις, αναγκαία για την εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας (31). Πάντως, τα κράτη μέλη οφείλουν να ασκούν τις αρμοδιότητες που διατηρούν στον τομέα της πολιτικής ασφάλειας τηρουμένου του κοινοτικού δικαίου (32). Λαμβάνοντας υπόψη την απόφαση ΕΡΤ (33), θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, καθόσον τα μέτρα που λαμβάνουν εμπίπτουν στον τομέα του κοινοτικού δικαίου, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τους ίδιους κοινοτικούς κανόνες περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων που οφείλουν να τηρούν και τα κοινοτικά όργανα. Βάσει αυτής της διαπιστώσεως, αν το Δικαστήριο ακύρωνε τον προσβαλλόμενο κανονισμό, με το σκεπτικό ότι παραβιάζει τους κοινοτικούς κανόνες περί προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα κράτη μέλη δεν θα μπορούσαν να λάβουν τα ίδια αυτά μέτρα, εφόσον αυτά εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, χωρίς να θίξουν τα θεμελιώδη δικαιώματα που προασπίζει το Δικαστήριο. Κατά συνέπεια, το αντλούμενο από το άρθρο 307 ΕΚ επιχείρημα μόνον εμμέσως θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ευσταθεί.
31. Το κύριο όμως ζήτημα που ανακύπτει από το επιχείρημα του Ηνωμένου Βασιλείου είναι ότι το άρθρο 307 ΕΚ θεωρείται ως δυνάμενο να στηρίξει παρέκκλιση από το άρθρο 6, παράγραφος 1, ΕΕ, κατά το οποίο «[η] Ένωση βασίζεται στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας, του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και των θεμελιωδών ελευθεριών, καθώς και του κράτους δικαίου […]». Δεν νομίζω ότι θα μπορούσε να στηριχθεί μια τέτοια ερμηνεία του άρθρου 307 ΕΚ. Εξάλλου, μια τέτοια ερμηνεία θα ερχόταν σε αντίθεση με τη διάταξη του άρθρου 49 ΕΕ, το οποίο θέτει ως προϋπόθεση για την προσχώρηση στην Ένωση την τήρηση των αρχών που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφος 1, ΕΕ. Επιπροσθέτως, μια τέτοια ερμηνεία θα έδινε τη δυνατότητα στις εθνικές αρχές να χρησιμοποιούν την Κοινότητα προκειμένου να παρακάμψουν την υποχρέωση τηρήσεως των θεμελιωδών δικαιωμάτων που εγγυώνται οι δικές τους έννομες τάξεις, υποχρέωση η οποία ισχύει και προκειμένου περί πράξεων λαμβανομένων προς εκπλήρωση διεθνών υποχρεώσεων (34). Ένα τέτοιο ενδεχόμενο όμως θα ερχόταν σε αντίθεση με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία στην Κοινότητα υφίσταται πλήρες σύστημα δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο του οποίου διασφαλίζονται τα θεμελιώδη δικαιώματα σε συμφωνία με τις συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο στην απόφαση Les Verts, «[η] Ευρωπαϊκή Κοινότητα συνιστά κοινότητα δικαίου, υπό την έννοια ότι ούτε τα κράτη μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους προς τον βασικό καταστατικό χάρτη που αποτελεί η Συνθήκη» (35). Περισσότερο κατηγορηματικά, το Δικαστήριο υπογράμμισε στην απόφαση Schmidberger ότι «δεν μπορούν να γίνουν δεκτά στην Κοινότητα μέτρα ασυμβίβαστα με τον σεβασμό των δικαιωμάτων του ανθρώπου» (36). Επομένως, η ερμηνεία του άρθρου 307 ΕΚ που προτείνει το Ηνωμένο Βασίλειο αντιβαίνει προς τις αρχές επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση, ενώ από κανένα στοιχείο της Συνθήκης δεν προκύπτει ότι το άρθρο 307 ΕΚ απολαύει ειδικού καθεστώτος –πόσο μάλλον ενός τέτοιου ειδικού καθεστώτος– στο συνταγματικό πλαίσιο της Κοινότητας.
32. Επιπροσθέτως, οι υποχρεώσεις που επιβάλλει το άρθρο 307 ΕΚ σε συνδυασμό με την υποχρέωση αγαστής συνεργασίας απευθύνονται τόσο στην Κοινότητα όσο και στα κράτη μέλη (37). Το άρθρο 307, παράγραφος 2, ορίζει ότι «το ενδιαφερόμενο ή τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη προσφεύγουν σε όλα τα πρόσφορα μέσα, για να άρουν τα διαπιστωθέντα ασυμβίβαστα». Προς τούτο, τα κράτη μέλη «παρέχουν αμοιβαία συνδρομή […] και υιοθετούν, κατά περίπτωση, κοινή στάση». Η υποχρέωση αυτή συνεπάγεται την εκ μέρους των κρατών μελών άσκηση των εξουσιών και των αρμοδιοτήτων τους στο πλαίσιο ενός διεθνούς οργανισμού όπως τα Ηνωμένα Έθνη κατά τρόπο σύμφωνο προς τις προϋποθέσεις που θέτουν οι πρωτογενείς κανόνες και οι γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου (38). Ως Μέλη των Ηνωμένων Εθνών, τα κράτη μέλη και, ιδίως, στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως, εκείνα που είναι Μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας, πρέπει να ενεργούν κατά τρόπο ώστε να αποφεύγεται κατά το δυνατόν η λήψη αποφάσεων από τα όργανα των Ηνωμένων Εθνών δυναμένων να έρθουν σε σύγκρουση με τις γενικές αρχές της κοινοτικής έννομης τάξης. Επομένως, απόκειται στα ίδια τα κράτη μέλη να περιορίζουν στο ελάχιστο τον κίνδυνο συγκρούσεως μεταξύ της κοινοτικής έννομης τάξης και του διεθνούς δικαίου.
33. Αν αποκλείεται η εξαίρεση του προσβαλλόμενου κανονισμού από τον δικαστικό έλεγχο με βάση το άρθρο 307 ΕΚ μήπως είναι δυνατή με βάση άλλους κανόνες του κοινοτικού δικαίου; Το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζουν ότι, κατά κανόνα, το Δικαστήριο δεν πρέπει να δημιουργεί αμφιβολίες ως προς το κύρος κοινοτικών μέτρων που θέτουν σε εφαρμογή ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας που αποβλέπουν στην εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επικαλείται την έννοια των ζητημάτων «πολιτικής φύσεως» (39). Θα μπορούσε, συμπερασματικώς, να υποστηριχθεί ότι η Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζουν ότι το ζήτημα που τίθεται στην παρούσα υπόθεση δεν επιδέχεται δικαστικό έλεγχο. Υποστηρίζουν ότι ανάλογη είναι και η άποψη που έχει διατυπώσει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.
34. Η άποψη κατά την οποία η παρούσα υπόθεση αφορά «ζήτημα πολιτικής φύσεως», το οποίο δεν επιδέχεται την παραμικρή δικαστική εκτίμηση, είναι κατά την άποψή μου αστήρικτη. Ο ισχυρισμός ότι ένα μέτρο είναι αναγκαίο για την εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας δεν μπορεί να αποκλείει την εφαρμογή των γενικών αρχών του κοινοτικού δικαίου και να στερεί τους πολίτες από τα θεμελιώδη δικαιώματά τους. Τούτο δεν σημαίνει ότι αποδίδεται μικρότερη σημασία στην εμπέδωση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας· απλώς, τα δικαιοδοτικά όργανα υπέχουν την υποχρέωση να εκτιμούν τη νομιμότητα μέτρων για τα οποία υπάρχει το ενδεχόμενο να έρθουν σε σύγκρουση με μέτρα επιδιώκοντα την επίτευξη άλλων σκοπών, εξίσου σημαντικών, η προάσπιση των οποίων έχει ανατεθεί στα δικαιοδοτικά όργανα. Όπως ορθώς υπογράμμισε ο δικαστής Murphy στη γνώμη που διατύπωσε ως μειοψηφία επί της υποθέσεως Korematsu, η οποία εκδικάσθηκε ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου των Ηνωμένων Πολιτειών: «Όπως και άλλοι ισχυρισμοί που έρχονται σε αντίθεση με τα προβαλλόμενα συνταγματικά δικαιώματα του πολίτη, το επιχείρημα [αυτό] πρέπει να ελεγχθεί δικαστικώς προκειμένου να διερευνηθεί αν ευσταθεί λογικώς και προκειμένου να επιλυθεί το ζήτημα της τυχόν αντιθέσεώς του με την επιδίωξη άλλων σκοπών. Τα θεμιτά όρια της [διακριτικής] ευχέρειας και το ζήτημα της τυχόν υπερβάσεώς τους σε μια συγκεκριμένη περίπτωση είναι ζητήματα δικαστικής φύσεως» (40).
35. Ασφαλώς, έκτακτες καταστάσεις μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς ατομικών ελευθεριών που δεν επιτρέπονται υπό ομαλές συνθήκες. Εντούτοις, δεν πρέπει να δεχθούμε ότι «υπάρχουν περιπτώσεις στις οποίες πρέπει για ένα διάστημα να καλυφθεί με πέπλο η ελευθερία, όπως καλύπτονται τα αγάλματα των θεών» (41). Ούτε πρέπει να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, ότι ο δικαστικός έλεγχος δεν πρέπει να είναι στις περιπτώσεις αυτές παρά μόνο «εντελώς περιθωριακός». Αντιθέτως, στις περιπτώσεις ακριβώς που ο κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια είναι εξαιρετικά μεγάλος, αυξάνεται η πίεση για τη λήψη μέτρων τα οποία θίγουν ατομικά συμφέροντα, ιδίως όταν αφορούν πολίτες οι οποίοι στερούνται εντελώς ή έχουν περιορισμένες μόνο δυνατότητες παρεμβάσεως στο πολιτικό γίγνεσθαι. Επομένως, σε τέτοιες περιπτώσεις, τα δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν με ακόμη μεγαλύτερο ζήλο να εκπληρώσουν το καθήκον τους που συνίσταται στην εφαρμογή των κανόνων του δικαίου. Οι ίδιοι λόγοι που δικαιολογούν την επιβολή εκτάκτων περιορισμών στα θεμελιώδη δικαιώματα επιβάλλουν και στα δικαστικά όργανα να εξετάζουν επισταμένως αν οι περιορισμοί αυτοί βαίνουν πέραν του αναγκαίου μέτρου. Όπως θα επεξηγήσω κατωτέρω, το Δικαστήριο οφείλει να εξετάζει αν η προβολή ιδιαίτερου κινδύνου διαταράξεως της ασφάλειας αποδεικνύεται και αν τα ληφθέντα μέτρα είναι αποτέλεσμα του επιβαλλόμενου συγκερασμού μεταξύ της ανάγκης αντιμετωπίσεως της απειλής διαταράξεως της ασφάλειας και της προσβολής θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών.
36. Κατά το Συμβούλιο, την Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής. ΕΔΔΑ) απεκδύεται της ελεγκτικής του αρμοδιότητας όταν το προσβαλλόμενο μέτρο είναι αναγκαίο για την εφαρμογή ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας. Έχω όμως σοβαρές αμφιβολίες για το κατά πόσο το ΕΔΔΑ περιορίζει πράγματι κατά ένα τέτοιο τρόπο την αρμοδιότητά του (42). Επιπλέον, ακόμη και στην περίπτωση που αυτό θα ήταν αληθές, δεν θα μπορούσε να επηρεάσει την παρούσα υπόθεση.
37. Βεβαίως, διασφαλίζοντας την τήρηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων εντός της Κοινότητας, το Δικαστήριο εμπνέεται από τη νομολογία του ΕΔΔΑ (43). Πάντως, μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών οργάνων υπάρχουν σημαντικές διαφορές. Αποστολή του ΕΔΔΑ είναι η διασφάλιση της τηρήσεως των υποχρεώσεων που ανέλαβαν τα κράτη μέλη με τη Σύμβαση. Μολονότι αντικείμενο της Συμβάσεως είναι η προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών των πολιτών, εντούτοις, προορίζεται να εφαρμοστεί πρωτίστως ως διακρατική συμφωνία η οποία δημιουργεί υποχρεώσεις μεταξύ των συμβαλλομένων Μερών σε διεθνές επίπεδο (44). Τούτο προκύπτει από τον διακυβερνητικό χαρακτήρα του μηχανισμού εφαρμογής της Συμβάσεως (45). Η Συνθήκη ΕΚ, αντιθέτως, δημιούργησε μια αυτοτελή έννομη τάξη από την οποία κράτη και πολίτες έλκουν απευθείας δικαιώματα και υποχρεώσεις. Το Δικαστήριο αποφαίνεται ως συνταγματικό δικαστήριο της εσωτερικής έννομης τάξης που αποτελεί η Κοινότητα. Το ΕΔΔΑ και το Δικαστήριο διαφέρουν ως προς τη ratione personae αρμοδιότητά τους και τη σχέση μεταξύ του νομικού τους συστήματος και του δημοσίου διεθνούς δικαίου. Κατά συνέπεια, το Συμβούλιο, η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο επιχειρούν ένα παραλληλισμό στο σημείο ακριβώς που σταματά η αναλογία μεταξύ των δύο δικαιοδοτικών οργάνων.
38. Το Συμβούλιο υποστήριξε στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι σε περίπτωση ασκήσεως δικαστικού ελέγχου έναντι πράξεων των κοινοτικών οργάνων που εκδόθηκαν προς εφαρμογή ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας, το Δικαστήριο θα υπερέβαινε τα όρια της αποστολής του και «θα αποφαινόταν εν ονόματι της διεθνούς Κοινότητας». Το επιχείρημα αυτό σαφώς αγγίζει την υπερβολή. Βεβαίως, αν το Δικαστήριο αποφαινόταν ότι το επίμαχο ψήφισμα δεν μπορεί να εφαρμοστεί εντός της κοινοτικής έννομης τάξης, είναι προφανές ότι η απόφασή του αυτή θα είχε συνέπειες στη διεθνή σκηνή. Πρέπει, πάντως, να τονιστεί ότι οι συνέπειες αυτές δεν θα ήταν οπωσδήποτε αρνητικές. Θα οφείλονταν ευθέως στο γεγονός ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του συστήματος που διέπει τη λειτουργία των Ηνωμένων Εθνών, η μόνη δυνατότητα που έχουν οι πολίτες που προτίθενται να προσφύγουν σε ένα ανεξάρτητο δικαιοδοτικό όργανο προς διασφάλιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους είναι να αμφισβητήσουν τη νομιμότητα των εθνικών μέτρων εφαρμογής ενώπιον εθνικού δικαστηρίου (46). Πράγματι, η δυνατότητα ευδοκιμήσεως μιας προσφυγής δεν θα αποτελούσε έκπληξη για το Συμβούλιο Ασφαλείας, καθόσον η ομάδα στήριξης και παρακολούθησης των κυρώσεων έχει ρητώς αναφερθεί σε ένα τέτοιο ενδεχόμενο (47).
39. Εξάλλου, οι νομικές συνέπειες μιας αποφάσεως του Δικαστηρίου περιορίζονται εντός της εσωτερικής έννομης τάξης της Κοινότητας. Καθόσον μια τέτοια απόφαση θα παρεμπόδιζε την Κοινότητα και τα κράτη μέλη της να εφαρμόσουν ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας, οι νομικές συνέπειες στη διεθνή έννομη τάξη εξακολουθούν να διέπονται από τους κανόνες του διεθνούς δικαίου. Καίτοι οι περιορισμοί της δράσεως των κοινοτικών οργάνων που απορρέουν από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου μπορούν πράγματι να δυσχεράνουν την Κοινότητα και τα κράτη μέλη της στις διεθνείς τους διαπραγματεύσεις, εντούτοις, οι αρχές αυτές εφαρμόζονται από το Δικαστήριο χωρίς να θίγεται η εφαρμογή των κανόνων του διεθνούς δικαίου περί κρατικής ευθύνης ή ο κανόνας του άρθρου 103 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Επομένως, ο ισχυρισμός του Συμβουλίου κατά τον οποίο προβαίνοντας στον έλεγχο του προσβαλλόμενου κανονισμού, το Δικαστήριο θα ασκούσε αρμοδιότητα υπερβαίνουσα τα όρια της κοινοτικής έννομης τάξης, είναι εσφαλμένος.
40. Συνεπώς, το Πρωτοδικείο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο αποφαινόμενο ότι δεν είναι αρμόδιο να ελέγξει τον προσβαλλόμενο κανονισμό υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων που αποτελούν μέρος των γενικών αρχών του δικαίου. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο πρέπει να κρίνει ως βάσιμο τον δεύτερο λόγο του αναιρεσείοντος και να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση.
IV – Οι προβαλλόμενες παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων
41. Αντί να αναπέμψει την υπόθεση στο Πρωτοδικείο, προτείνω στο Δικαστήριο να εκμεταλλευθεί την ευκαιρία και να εκδώσει οριστική απόφαση επί της υποθέσεως αυτής (48). Προς τούτο, θεωρώ επιβεβλημένο να επικεντρώσω την ανάλυσή μου στην κύρια πτυχή της υποθέσεως, δηλαδή στο ζήτημα αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός θίγει τα θεμελιώδη δικαιώματα του αναιρεσείοντος.
42. Ο αναιρεσείων προβάλλει σειρά προσβολών των θεμελιωδών δικαιωμάτων του και ζητεί, για τον λόγο αυτό, την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού καθόσον τον αφορά. Οι αναιρεσίβλητοι –ιδίως η Επιτροπή και το Ηνωμένο Βασίλειο– υποστηρίζουν ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορεί να θίγει ενδεχομένως τα θεμελιώδη δικαιώματα του αναιρεσείοντος, όμως τούτο επιβάλλεται για λόγους καταστολής της διεθνούς τρομοκρατίας. Στο πλαίσιο αυτό υποστηρίζουν, επίσης, ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να εφαρμόσει σχετικώς τα συνήθη κριτήρια ελέγχου αλλά ότι, αντ’ αυτών –λαμβάνοντας υπόψη την ανάγκη εμπεδώσεως της διεθνούς ασφάλειας– να εφαρμόσει λιγότερο αυστηρά κριτήρια σχετικά με την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
43. Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή των αναιρεσίβλητων. Προτείνουν ένα είδος δικαστικού ελέγχου το οποίο, ουσιαστικώς, δεν διαφέρει πολύ από την άποψη που εξέφρασε το Πρωτοδικείο στο τμήμα του σκεπτικού του που αναφέρεται στο jus cogens. Κατά κάποιο τρόπο, πάντως, το επιχείρημά τους αποτελεί διαφορετική έκφραση της αντιλήψεως κατά την οποία η παρούσα υπόθεση αφορά «ζήτημα πολιτικής φύσεως» και ότι το Δικαστήριο, κατ’ αντίθεση προς τα πολιτικά όργανα, δεν είναι σε θέση να εξετάζει, όπως επιβάλλεται, τέτοια ζητήματα. Τούτο διότι τα ζητήματα αυτά έχουν μια διεθνή διάσταση και οποιαδήποτε παρέμβαση του Δικαστηρίου θα μπορούσε να δυσχεράνει τις συντονισμένες προσπάθειες που καταβάλλονται σε διεθνές επίπεδο για την καταστολή της τρομοκρατίας. Το επιχείρημα αυτό συνδέεται στενώς με την άποψη κατά την οποία τα δικαιοδοτικά όργανα δεν μπορούν να προσδιορίσουν τα μέτρα που απαιτούνται προς καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας. Αντιθέτως, το Συμβούλιο Ασφαλείας έχει αναμφιβόλως την προς τούτο απαιτούμενη εμπειρία. Για τους λόγους αυτούς, οι αναιρεσίβλητοι υποστηρίζουν ότι το Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει τις εκτιμήσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας με τη μέγιστη δυνατή προσοχή και να ασκήσει τον μικρότερο δυνατό έλεγχο των κοινοτικών πράξεων που στηρίζονται στις εκτιμήσεις αυτές, αν βεβαίως θα έπρεπε να ασκήσει κάποιο έλεγχο.
44. Ασφαλώς, τα δικαιοδοτικά όργανα δεν πρέπει να παραβλέπουν την κρατούσα θεσμική κατάσταση. Το Δικαστήριο, επομένως, πρέπει να λαμβάνει υπόψη του το διεθνές πλαίσιο εντός του οποίου καλείται να αποφανθεί και τα όρια που αυτό επιβάλλει. Πρέπει να έχει επίγνωση των συνεπειών που μπορεί να έχουν οι αποφάσεις του πέραν των συνόρων της Κοινότητας. Σε ένα κόσμο συνεχώς και περισσότερο αλληλεξαρτώμενο οι διάφορες έννομες τάξεις πρέπει να προσπαθούν να προσαρμοστούν στα συστήματα ενδίκου προστασίας που προβλέπουν άλλες έννομες τάξεις. Επομένως, το Δικαστήριο δεν μπορεί να επικαλείται μονίμως ένα είδος μονοπωλίου για τον προσδιορισμό του τρόπου συγκερασμού ορισμένων θεμελιωδών σκοπών. Οφείλει, στο μέτρο του δυνατού, να δέχεται το κύρος οργάνων όπως το Συμβούλιο Ασφαλείας, τα οποία έχουν συσταθεί στο πλαίσιο μιας διαφορετικής έννομης τάξης και τα οποία είναι ενίοτε σε θέση να σταθμίσουν αποτελεσματικότερα τους θεμελιώδεις σκοπούς. Δεν μπορεί όμως, αντιθέτως προς τις γνώμες που εκφέρουν τα όργανα αυτά, να αγνοήσει τις θεμελιώδεις αξίες επί των οποίων στηρίζεται η κοινοτική έννομη τάξη και τις οποίες είναι ταγμένο να προασπίζει. Ο σεβασμός προς άλλα όργανα έχει νόημα μόνον εφόσον ερείδεται στη συναντίληψη αυτών των αξιών και στην αμοιβαία προσπάθεια προστασίας τους. Κατά συνέπεια, σε περιπτώσεις στις οποίες διακυβεύονται θεμελιώδεις αξίες της Κοινότητας, το Δικαστήριο μπορεί να κληθεί να εκτιμήσει και, ενδεχομένως, να ακυρώσει μέτρα ληφθέντα από κοινοτικά όργανα, ακόμα και στην περίπτωση που τα μέτρα αυτά αντανακλούν προτροπές του Συμβουλίου Ασφαλείας.
45. Το γεγονός ότι τα επίμαχα μέτρα αποσκοπούν στην καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας δεν πρέπει να εμποδίσει το Δικαστήριο στην εκπλήρωση της αποστολής του που συνίσταται στην προάσπιση του δικαίου. Προς τούτο, χωρίς να παρεμβαίνει στον πολιτικό τομέα, το Δικαστήριο επιβεβαιώνει τα όρια που οι υφιστάμενοι κανόνες δικαίου επιβάλλουν στις πολιτικές αποφάσεις. Δεν είναι καθόλου εύκολο και συνιστά σημαντική πρόκληση για ένα δικαιοδοτικό όργανο η επίδειξη σωφροσύνης σε τομείς στους οποίους υφίσταται απειλή τρομοκρατικής ενέργειας. Το ίδιο όμως ισχύει και για τα πολιτικά όργανα. Ιδίως στον τομέα της δημόσιας ασφάλειας τα όργανα λήψεως πολιτικών αποφάσεων ενδέχεται να αντιδρούν με ιδιαίτερο ζήλο στα επιτακτικά λαϊκά αιτήματα, με αποτέλεσμα να επιχειρούν οι αρχές να κατευνάσουν τους φόβους των πολλών εις βάρος των δικαιωμάτων των λίγων. Σ’ αυτές ακριβώς τις περιπτώσεις πρέπει να παρεμβαίνουν τα δικαστικά όργανα ώστε οι πολιτικές ανάγκες του σήμερα να μην επηρεάσουν τη νομική πραγματικότητα του αύριο. Αποστολή τους είναι να διασφαλίσουν ότι εκείνο που από πολιτικής απόψεως είναι επιβεβλημένο σε μια δεδομένη στιγμή είναι, επίσης, σύμφωνο προς τους ισχύοντες νομικούς κανόνες, διότι άλλως καμία δημοκρατική κοινωνία δεν μπορεί, μακροπροθέσμως, να ευημερήσει. Όπως υπογράμμισε ο Aharon Barak, πρώην πρόεδρος του ανωτάτου δικαστηρίου του κράτους του Ισραήλ:
«Όταν ακριβώς ηχούν τα κανόνια έχουμε περισσότερη ανάγκη του δικαίου […]. Ο αγώνας που διεξάγει το Κράτος –είτε έναντι της τρομοκρατίας είτε έναντι άλλου εχθρού– πρέπει πάντοτε να γίνεται σύμφωνα με τους κανόνες του δικαίου. Υφίσταται πάντοτε μια νομοθεσία προς την οποία το Κράτος πρέπει να συμμορφώνεται. Δεν υφίσταται καμία “μαύρη τρύπα” […]. Ο λόγος που επιβάλλει αυτή τη συμπεριφορά δεν απορρέει μόνον από την πολιτική και κανονιστική πραγματικότητα. Πηγάζει από πολύ βαθύτερες αιτίες. Αποτελεί έκφραση της διαφοράς μεταξύ ενός δημοκρατικού κράτους το οποίο αγωνίζεται για την επιβίωσή του και του αγώνα των τρομοκρατών που εξεγείρονται εναντίον του. Το Κράτος αγωνίζεται εν ονόματι του δικαίου και εν ονόματι του σεβασμού του δικαίου. Οι τρομοκράτες εξεγείρονται εναντίον του δικαίου και το παραβιάζουν. Ο αγώνας κατά της τρομοκρατίας είναι, επίσης, αγώνας του δικαίου κατά εκείνων που το αντιμάχονται.» (49)
46. Συνεπώς, δεν συντρέχει κανένας λόγος να αλλάξει το Δικαστήριο την ερμηνεία που συνήθως δίδει στα ανθρώπινα δικαιώματα την οποία επικαλείται ο αναιρεσείων. Το μόνο νέο ζήτημα που τίθεται είναι αν η συγκεκριμένη ανάγκη καταστολής της διεθνούς τρομοκρατίας μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων του αναιρεσείοντος, ο οποίος υπό άλλες συνθήκες δεν θα επιτρεπόταν. Η επίλυση αυτού του ζητήματος δεν προϋποθέτει διαφορετική ερμηνεία του περιεχομένου αυτών των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της εκτάσεως του δικαστικού ελέγχου. Σημαίνει απλώς ότι μπορεί να διαφοροποιηθεί η σημασία που αποδίδεται στα υπό στάθμιση συμφέροντα σε συνάρτηση με τα προασπιζόμενα θεμελιώδη δικαιώματα λόγω των ειδικών αναγκών που συνεπάγεται η αποτροπή της διεθνούς τρομοκρατίας. Το ζήτημα αυτό όμως πρέπει να εκτιμηθεί στο πλαίσιο του συνήθους δικαστικού ελέγχου που ασκεί το Δικαστήριο. Οι συγκεκριμένες περιστάσεις μπορεί να έχουν ως συνέπεια διαφορετική στάθμιση των αξιών που διακυβεύονται προκειμένου περί της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων χωρίς όμως να μεταβάλλεται το κριτήριο της παρεχόμενης προστασίας.
47. Το πρόβλημα που αντιμετωπίζει ο αναιρεσείων είναι ότι όλα του τα κεφάλαια τα κατατεθειμένα εντός της Κοινότητας δεσμεύθηκαν για πολλά έτη, χωρίς χρονικό περιορισμό και υπό συνθήκες από τις οποίες προκύπτει ότι δεν έχει στη διάθεσή του πρόσφορο μέσο παροχής ένδικης προστασίας προκειμένου να αμφισβητήσει τις πράξεις που του αποδίδονται. Προέβαλε το δικαίωμα ιδιοκτησίας, τα δικαιώματα άμυνας και το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Τα δικαιώματα αυτά συνδέονται μεταξύ τους στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως. Δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι η δέσμευση, για μη οριζόμενο χρονικό διάστημα, των κεφαλαίων ενός ιδιώτη συνιστά κατάφωρη παρέμβαση στην ειρηνική απόλαυση αγαθού ευρισκομένου στην κυριότητά του. Οι συνέπειες για τον ενδιαφερόμενο μπορεί να είναι καταστροφικές, παρά τις εξαιρέσεις που προβλέπονται για την αντιμετώπιση βιοτικών αναγκών και βασικών δαπανών. Αυτό, βεβαίως, εξηγεί γιατί το μέτρο έχει τόσο κατασταλτικό αποτέλεσμα και γιατί οι «ευφυείς κυρώσεις» αυτού του είδους μπορούν να θεωρηθούν ως πρόσφορο, ή ακόμα αναγκαίο, μέσο αποτροπής τρομοκρατικών ενεργειών. Παράλληλα όμως προβάλλει η ανάγκη διαδικαστικών εγγυήσεων που να επιβάλλουν στην αρμόδια αρχή την υποχρέωση να δικαιολογήσει τη λήψη αυτών των μέτρων και να αποδείξει τον αναλογικό τους χαρακτήρα, όχι μόνον γενικώς και αορίστως αλλά υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως. Η Επιτροπή ορθώς υπογραμμίζει ότι η αποτροπή της διεθνούς τρομοκρατίας μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Η διαπίστωση αυτή, πάντως, δεν απαλλάσσει ipso facto τις αρμόδιες αρχές από την υποχρέωση να αποδείξουν ότι ο περιορισμός αυτός είναι δικαιολογημένος στη συγκεκριμένη περίπτωση του ατόμου το οποίο αφορά η υπόθεση. Οι διαδικαστικές εγγυήσεις απαιτούνται ακριβώς προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση αυτής της υποχρεώσεως. Ελλείψει τέτοιου είδους εγγυήσεων, η δέσμευση κεφαλαίων ενός ατόμου για μη οριζόμενο χρονικό διάστημα συνιστά προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας.
48. Ο αναιρεσείων υπογραμμίζει ότι οι εις βάρος του επιβληθείσες κυρώσεις δεν συνοδεύονται από τέτοιου είδους διαδικαστικές εγγυήσεις. Επισημαίνει ότι δεν του παρασχέθηκε καμία δυνατότητα διατυπώσεως γνώμης σχετικά με τα προβαλλόμενα πραγματικά περιστατικά και τις υπάρχουσες εις βάρος του αποδείξεις. Επισημαίνει, επίσης, ότι η θέση του θα ήταν ευνοϊκότερη αν είχε ασκηθεί εναντίον του ποινική δίωξη, διότι στην περίπτωση αυτή θα ετύγχανε της παρεχόμενης στο πλαίσιο μιας ποινικής δίκης προστασίας. Υπό τις συνθήκες αυτές, ζητεί να του αναγνωριστεί το δικαίωμα ακροάσεως ενώπιον μιας διοικητικής αρχής, καθώς και το δικαίωμα δικαστικού ελέγχου από ανεξάρτητο δικαστήριο.
49. Το δικαίωμα άμυνας και το δικαίωμα αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου περιλαμβάνονται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου. Κατά πάγια νομολογία «ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας, στο πλαίσιο οποιασδήποτε διαδικασίας που κινείται εναντίον ενός προσώπου και είναι ικανή να καταλήξει σε βλαπτική γι’ αυτό πράξη, συνιστά θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου και πρέπει να διασφαλίζεται, ακόμη και εν απουσία ειδικής κανονιστικής ρυθμίσεως […]. Η αρχή αυτή επιτάσσει να παρέχεται η δυνατότητα στους αποδέκτες αποφάσεων, οι οποίες θίγουν σημαντικά τα συμφέροντά τους, να καθιστούν λυσιτελώς γνωστή την άποψή τους» (50). Όσον αφορά το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας το Δικαστήριο έκρινε ότι: «η Ευρωπαϊκή Κοινότητα είναι μια κοινότητα δικαίου, οι δε πράξεις των θεσμικών οργάνων της υπόκεινται σε έλεγχο για το αν είναι σύμφωνες με τη Συνθήκη και τις γενικές αρχές του δικαίου στις οποίες περιλαμβάνονται και τα θεμελιώδη δικαιώματα. Κατά συνέπεια, οι ιδιώτες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να τύχουν αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που αντλούν από την κοινοτική έννομη τάξη, δεδομένου ότι το δικαίωμα να τύχουν της προστασίας αυτής αποτελεί τμήμα των γενικών αρχών του δικαίου οι οποίες απορρέουν από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών» (51).
50. Οι αναιρεσίβλητοι υποστηρίζουν όμως ότι οι τυχόν περιορισμοί του δικαιώματος άμυνας και του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας είναι δικαιολογημένοι. Υπογραμμίζουν ότι η τυχόν παροχή εκ μέρους της Κοινότητας ή των κρατών μελών της δυνατότητας διοικητικής ή δικαστικής αμφισβητήσεως της νομιμότητας των επιβαλλομένων με τον κανονισμό κυρώσεων θα αντέβαινε προς τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας προς εφαρμογή των οποίων εκδόθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός και θα υπονόμευε την προσπάθεια καταστολής της διεθνούς τρομοκρατίας. Συνεπείς προς την άποψή τους αυτή δεν κατέθεσαν παρατηρήσεις που θα παρείχαν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ασκήσει τον έλεγχό του στην ειδική περίπτωση του αναιρεσείοντος.
51. Δεν θα επιμείνω στην προβαλλόμενη προσβολή δικαιωμάτων άμυνας. Επισημαίνω, απλώς, ότι, μολονότι είναι δυνατός κάποιος περιορισμός αυτών των δικαιωμάτων για λόγους δημόσιας τάξης, στην παρούσα περίπτωση τα κοινοτικά όργανα δεν έδωσαν στον αναιρεσείοντα καμία δυνατότητα να διατυπώσει την άποψή του ως προς το αν οι εις βάρος του κυρώσεις είναι δικαιολογημένες ή ως προς το αν πρέπει να διατηρηθούν. Η προβλεπόμενη διαδικασία διαγραφής από τον κατάλογο σε επίπεδο Ηνωμένων Εθνών δεν καλύπτει την έλλειψη αυτή. Στο πλαίσιο αυτής της διαδικασίας οι αιτούντες έχουν τη δυνατότητα να υποβάλλουν στην επιτροπή κυρώσεων ή στην κυβέρνησή τους αίτηση με την οποία να ζητούν τη διαγραφή του ονόματός τους από τον κατάλογο (52). Πάντως, η διαδικασία εξετάσεως αυτής της αιτήσεως είναι καθαρώς διακυβερνητική. Πράγματι, η επιτροπή κυρώσεων δεν υποχρεούται να λάβει υπόψη της την άποψη των αιτούντων. Επίσης, στο πλαίσιο της διαδικασίας διαγραφής δεν παρέχεται η παραμικρή δυνατότητα προσβάσεως στα στοιχεία βάσει των οποίων ελήφθη η απόφαση περί αναγραφής του ονόματος του αιτούντος στον πίνακα. Η πρόσβαση στα στοιχεία αυτά δεν επιτρέπεται ανεξαρτήτως της υπάρξεως τεκμηριωμένης δικαιολογήσεως της ανάγκης προστασίας του απόρρητου χαρακτήρα τους. Ένας από τους λόγους προστασίας των δικαιωμάτων άμυνας είναι να παρασχεθεί στους ενδιαφερόμενους η δυνατότητα αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων τους ιδίως στο πλαίσιο ένδικων διαδικασιών δυναμένων να κινηθούν μετά την περάτωση της διοικητικής διαδικασίας ελέγχου. Από την άποψη αυτή, ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας επηρεάζει άμεσα τη διασφάλιση του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Οι διαδικαστικές εγγυήσεις σε διοικητικό επίπεδο δεν αναιρούν την ανάγκη μεταγενέστερου δικαστικού ελέγχου. Εντούτοις, η έλλειψη τέτοιων διαδικαστικών εγγυήσεων έχει επιπτώσεις επί του δικαιώματος του αναιρεσείοντος για αποτελεσματική δικαστική προστασία.
52. Το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας κατέχει σημαντική θέση μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Μολονότι μπορούν να επιτραπούν ορισμένοι περιορισμοί αυτού του δικαιώματος, αν συντρέχουν προς τούτο σοβαροί λόγοι, δεν επιτρέπεται σε μια δημοκρατική κοινωνία η προσβολή της ουσίας αυτού του δικαιώματος. Όπως αποφάνθηκε το ΕΔΔΑ επί της υποθέσεως Klass κ.λπ. κατά Γερμανίας «[η προάσπιση του δικαίου] συνεπάγεται, μεταξύ άλλων, ότι οποιαδήποτε παρέμβαση της εκτελεστικής εξουσίας στα δικαιώματα των ιδιωτών πρέπει να υπόκειται σε αποτελεσματικό έλεγχο που θα πρέπει κανονικώς να ασκείται, τουλάχιστον σε τελευταίο βαθμό, από τη δικαστική εξουσία διότι αυτή παρέχει τα καλύτερα εχέγγυα ανεξαρτησίας, αμεροληψίας και ομαλής διεξαγωγής της διαδικασίας» (53).
53. Το όνομα του αναιρεσείοντος περιελήφθη για πολλά έτη στο παράρτημα I του προσβαλλόμενου κανονισμού και, παρά ταύτα, τα κοινοτικά όργανα αρνούνται να του παράσχουν τη δυνατότητα να αμφισβητήσει τους λόγους εγγραφής του στον κατάλογο. Πράγματι, διατύπωσαν εξαιρετικώς σοβαρές κατηγορίες εις βάρος του και του επέβαλαν, αναλόγως αυτών, βαρύτατες κυρώσεις. Αρνούνται, όμως να του παράσχουν τη δυνατότητα να ζητήσει εξέταση του βασίμου αυτών των κατηγοριών και του εύλογου χαρακτήρα των επιβληθεισών κυρώσεων από ανεξάρτητο δικαστικό όργανο. Είναι σοβαρό το ενδεχόμενο οι επιβληθείσες στον αναιρεσείοντα εντός της Κοινότητας κυρώσεις να είναι δυσανάλογες ή να επιβλήθησαν λανθασμένως και παρ’ όλ’ αυτά να ισχύουν για απροσδιόριστο χρονικό διάστημα. Το Δικαστήριο δεν έχει τη δυνατότητα να εκτιμήσει αν αυτό συμβαίνει, όμως και μόνο το ενδεχόμενο να συμβαίνει πράγματι αυτό αποτελεί μομφή για μια κοινωνία η οποία θέλει να σέβεται το δίκαιο.
54. Αν υπήρχε σε επίπεδο Ηνωμένων Εθνών ένας μηχανισμός αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου εκ μέρους ανεξάρτητου δικαστηρίου θα μπορούσε η Κοινότητα να απαλλαγεί από την υποχρέωση παροχής της δυνατότητας δικαστικού ελέγχου των μέτρων που ελήφθησαν για τη μεταφορά των ψηφισμάτων των Ηνωμένων Εθνών στην κοινοτική έννομη τάξη. Ένας τέτοιος όμως μηχανισμός δεν υφίσταται επί του παρόντος. Όπως υπογράμμισαν η Επιτροπή και το Συμβούλιο στις παρατηρήσεις τους, η απόφαση διαγραφής ή μη του ονόματος ενός προσώπου από τον κατάλογο κυρώσεων που καταρτίζουν τα Ηνωμένα Έθνη απόκειται στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια της επιτροπής κυρώσεων, η οποία είναι όργανο διπλωματικού χαρακτήρα. Διαπιστώνεται, επομένως, ότι σε επίπεδο Ηνωμένων Εθνών δεν διασφαλίζεται το δικαίωμα αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου από ανεξάρτητο δικαστικό όργανο. Κατά συνέπεια, δεν μπορούν να απαλλαγούν τα κοινοτικά όργανα από την υποχρέωση να παράσχουν τη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου των πράξεων που ελήφθησαν εντός της κοινοτικής έννομης τάξης προς μεταφορά των σχετικών ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας.
55. Επομένως, ο λόγος που προβάλλει ο αναιρεσείων ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός προσβάλει τα δικαιώματα άμυνας, το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και το δικαίωμα ιδιοκτησίας είναι βάσιμος. Το Δικαστήριο πρέπει, κατά συνέπεια, να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό καθόσον αυτός αφορά τον αναιρεσείοντα.
V – Πρόταση
56. Κατόπιν των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αναιρέσει την απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2005, T-315/01, Kadi κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, και
2) να ακυρώσει τον κανονισμό (ΕΚ) 881/2002 του Συμβουλίου, της 27ης Μαΐου 2002, για την επιβολή συγκεκριμένων περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν, και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 467/2001 του Συμβουλίου για την απαγόρευση της εξαγωγής ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών στο Αφγανιστάν, την ενίσχυση της απαγόρευσης πτήσεων και την παράταση της δέσμευσης κεφαλαίων και άλλων οικονομικών πόρων όσον αφορά τους Ταλιμπάν του Αφγανιστάν, καθόσον ο κανονισμός αυτός αφορά τον αναιρεσείοντα.