CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 23 september 2020(1)
Zaak C‑397/19
AX
tegen
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice
[verzoek van de Tribunal Bucureşti (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Verdrag betreffende de toetreding van de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie – Beschikking 2006/928/EG van de Commissie tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing (CVM) – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Rechtsstaat – Rechterlijke onafhankelijkheid – Staatsaansprakelijkheid – Civielrechtelijke aansprakelijkheid van leden van de rechterlijke macht voor justitiële fouten”
I. Inleiding
1. Verzoeker in het hoofdgeding (hierna: „verzoeker”), is in eerste aanleg veroordeeld wegens een strafbaar feit, maar later in hoger beroep vrijgesproken. Hij vordert nu bij de verwijzende – civiele – rechter schadevergoeding van de Roemeense Staat wegens de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van zijn strafrechtelijke veroordeling, met inbegrip van de door hem ondergane voorlopige hechtenis.
2. In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af of bepaalde aspecten van de definitie van een justitiële fout en van de procedure tot aansprakelijkstelling van de staat voor een dergelijke fout in Roemenië, zoals onlangs gewijzigd, verenigbaar zijn met de vereisten van de rechtsstaat. De onderhavige zaak betreft een aansprakelijkheidsvordering tegen de Roemeense Staat. De verwijzende rechter uit echter ook twijfels met betrekking tot de nationale bepalingen die een eventuele daaropvolgende fase regelen: mocht de staat inderdaad worden veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding, dan zou hij kunnen besluiten regres te nemen op de magistraat (rechter of aanklager). In dat geval zou de minister Finanțelor Publice (ministerie van Overheidsfinanciën, Roemenië) bij een civiele rechter een vordering instellen teneinde de civielrechtelijke aansprakelijkheid te doen vaststellen van de rechter of aanklager die verantwoordelijk is voor de fout, zij het dat deze mogelijkheid beperkt is tot gevallen van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid van de magistraat.
3. De onderhavige zaak is onderdeel van een reeks verzoeken om een prejudiciële beslissing die betrekking hebben op de wijzigingen van verschillende aspecten van het Roemeense rechtssysteem als gevolg van de herziening van de „justitiewetgeving”. In al deze zaken plaatsen de verwijzende rechters vraagtekens bij de verenigbaarheid van bepaalde nationale bepalingen met het Unierecht en verzoeken zij om verduidelijking van de betekenis en de juridische waarde van het bij beschikking 2006/928/EG van de Commissie(2) ingestelde „Coöperatie- en Verificatiemechanisme” (CVM). Ik heb deze transversale kwestie behandeld in een andere vandaag door mij genomen conclusie, in de gevoegde zaken Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” en Asociaţia Mişcarea Pentru Apărarea Statutului Procurorilor, en PJ, en in de zaken SO en Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a.(3)
4. In de onderhavige conclusie zal ik mij derhalve concentreren op de uitlegging van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in het licht van de nationale wetgeving inzake de aansprakelijkheid van de staat en de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor justitiële fouten, en op de vraag of deze wetgeving verenigbaar is met het in die bepalingen verankerde beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
5. De relevante Unierechtelijke bepalingen zijn weergegeven in de punten 5 tot en met 12 van mijn conclusie in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.
B. Roemeens recht
6. Volgens artikel 1381 van de Cod civil (burgerlijk wetboek) doet elke schade recht op schadevergoeding ontstaan.
7. Artikel 539, lid 1, van de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering) bepaalt dat eenieder wie ten onrechte zijn vrijheid is ontnomen, recht heeft op schadevergoeding. Volgens artikel 539, lid 2, van dat wetboek moet onrechtmatige vrijheidsontneming, al naargelang het geval, worden vastgesteld bij een beschikking van het openbaar ministerie, bij een definitieve beschikking van een rechter die verantwoordelijk is voor met rechten en vrijheden verband houdende aangelegenheden of van een rechter-commissaris, of bij de definitieve beschikking of het definitieve vonnis van de met de behandeling van de zaak belaste rechter.
8. Artikel 541 van het wetboek van strafvordering luidt:
„1. Een vordering tot schadevergoeding kan worden ingesteld door degene die daartoe gerechtigd is krachtens de artikelen 538 en 539, en na diens overlijden kan de procedure worden voortgezet of een vordering tot schadevergoeding worden ingesteld door personen die op het tijdstip van dat overlijden ten laste van de betrokkene waren.
2. De vordering kan worden ingesteld binnen een termijn van zes maanden nadat de beslissing van de rechter, de beschikking van het openbaar ministerie of de beschikking van de rechterlijke autoriteiten waarbij de justitiële fout of de onterechte vrijheidsontneming is vastgesteld, onherroepelijk is geworden.
3. Om de geleden schade vergoed te krijgen, kan degene die recht heeft op die schadevergoeding, bij de Tribunal (rechter in eerste aanleg) van het ressort waarbinnen hij woonplaats heeft een civiele procedure aanspannen tegen de staat. De schadeclaim moet bij de staat worden ingediend via het ministerie van Overheidsfinanciën.
[…]”
9. De regeling inzake de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters zoals deze oorspronkelijk was opgenomen in Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers), is gewijzigd bij Lege nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 242/2018 tot wijziging en aanvulling van wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers)(4).
10. Artikel 96 van wet nr. 303/2004, zoals gewijzigd bij wet nr. 242/2018 (hierna: „wet nr. 303/2004”), bepaalt:
„1. De staat is verplicht om schade als gevolg van justitiële fouten te vergoeden.
2. De aansprakelijkheid van de staat wordt vastgesteld overeenkomstig de wet en sluit niet uit dat rechters en aanklagers die in hun ambtsuitoefening blijk hebben gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid in de zin van artikel 991, persoonlijk aansprakelijk worden gesteld, zelfs wanneer zij niet langer in functie zijn.
3. Van een justitiële fout is sprake indien:
a) in het kader van een gerechtelijke procedure een proceshandeling is verricht die kennelijk in strijd is met bepalingen van materieel of formeel recht, waardoor de rechten, vrijheden of legitieme belangen van een persoon ernstig zijn geschonden en die persoon schade heeft geleden die niet door de aanwending van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel kon worden hersteld;
b) een definitieve rechterlijke beslissing is gegeven die kennelijk in strijd is met de wet of onverenigbaar is met de feiten zoals vastgesteld op basis van het tijdens de procedure verkregen bewijs, waardoor de rechten, vrijheden of legitieme belangen van een persoon ernstig zijn geschonden en die persoon schade heeft geleden die niet door de aanwending van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel kon worden hersteld.
4. In het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, het wetboek van strafvordering en in andere bijzondere wetten kunnen specifieke gevallen worden geregeld waarin er sprake is van een justitiële fout.
5. Om de geleden schade vergoed te krijgen, kan de benadeelde uitsluitend een vordering instellen tegen de staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën. De rechtbank van het ressort waarbinnen de verzoeker woonplaats heeft, is bevoegd om van de civiele vordering kennis te nemen.
6. Eventuele schadevergoedingsbedragen worden door de staat uiterlijk binnen een jaar na de datum van betekening van de definitieve rechterlijke beslissing betaald.
7. Binnen twee maanden na de betekening van de definitieve rechterlijke beslissing in de in lid 6 bedoelde procedure dient het ministerie van Overheidsfinanciën de gerechtelijke inspectie te verzoeken om volgens de procedure van artikel 741 van wet nr. 317/2004, zoals gewijzigd en opnieuw gepubliceerd, na te gaan of de justitiële fout is veroorzaakt doordat een rechter of aanklager in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid.
8. De staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën, dient een regresprocedure te starten tegen de betrokken rechter of aanklager indien hij op grond van het adviesrapport van de in lid 7 genoemde gerechtelijke inspectie en zijn eigen beoordeling van mening is dat de justitiële fout is veroorzaakt doordat de rechter of aanklager in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. De regresvordering moet binnen zes maanden na de datum van kennisgeving van het rapport van de gerechtelijke inspectie worden ingesteld.
9. De civiele kamer van de Curte de Apel (rechter in tweede aanleg) van het ressort waarbinnen de verweerder woonplaats heeft, is bevoegd om in eerste instantie van de regresvordering kennis te nemen. Indien de rechter of aanklager tegen wie die vordering is gericht, werkzaam is bij dat gerechtshof of bij het aan dat gerechtshof verbonden parket, moet de regresvordering worden ingesteld bij een naburig gerechtshof ter keuze van de verzoeker.
10. Tegen de beslissing die is gegeven in de in lid 9 beschreven procedure, staat hoger beroep open bij de bevoegde afdeling van de Înalta Curte de Casație şi Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië).
11. De Consiliul Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur) stelt binnen zes maanden na de datum van inwerkingtreding van deze wet de voorwaarden, termijnen en procedures met betrekking tot de verplichte beroepsverzekering van rechters en aanklagers vast. Deze verzekering komt volledig ten laste van de rechter of aanklager en het ontbreken ervan kan niet leiden tot uitstel, vermindering of uitsluiting van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van een rechter of aanklager voor een justitiële fout indien hij in de uitoefening van zijn ambt blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid.”
11. Tot slot worden in artikel 991 van wet nr. 303/2004, zoals gewijzigd, de begrippen kwade trouw en grove nalatigheid als volgt gedefinieerd:
„1) Een rechter of aanklager wordt geacht te kwader trouw te handelen wanneer hij bewust bepalingen van materieel of formeel recht schendt en daarbij ofwel de intentie heeft om een ander schade toe te brengen, ofwel accepteert dat een ander daarvan schade zal ondervinden.
2) Een rechter of aanklager maakt zich schuldig aan grove nalatigheid wanneer hij uit onachtzaamheid op ernstige, onweerlegbare en onverschoonbare wijze bepalingen van materieel of formeel recht miskent.”
III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
12. In de periode tussen 21 januari en 21 oktober 2015 is verzoeker gearresteerd, in voorlopige hechtenis genomen en later onder huisarrest geplaatst. Die maatregelen zijn opgelegd en daarna verlengd door de eerste strafkamer van de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië), en later in stand gelaten door de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië).
13. Bij vonnis van 13 juni 2017 heeft de Tribunal București verzoeker veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf van vier jaar wegens voortdurende belastingontduiking. Daarnaast is verzoeker veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan de civiele partij.
14. In hoger beroep heeft de Curte de Apel București, die van oordeel was dat verzoeker zich niet schuldig had gemaakt aan het strafbare feit waarvoor hij in eerste aanleg was veroordeeld, verzoeker vrijgesproken. De verwijzende rechter merkt op dat in die beslissing niets werd gezegd over de rechtmatigheid van de jegens verzoeker toegepaste preventieve maatregelen.
15. Op 3 januari 2019 heeft verzoeker bij de derde civiele kamer van de Tribunal București een vordering ingesteld tegen de Roemeense Staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën, strekkende tot vergoeding van door hem geleden materiële en immateriële schade ten belope van 50 000 EUR respectievelijk 1 000 000 EUR. Verzoeker stelt het slachtoffer te zijn geworden van een fout van de eerste strafkamer van de Tribunal București, bestaande in een onterechte veroordeling en in de vrijheidsontneming en de onrechtmatige beperking van zijn vrijheid gedurende de strafrechtelijke procedure.
16. Het ministerie van Overheidsfinanciën heeft namens de Roemeense Staat onder meer betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond is, aangezien niet is voldaan aan de voorwaarden voor de vaststelling van de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de staat: verzoeker zou niet hebben aangetoond dat de preventieve en vrijheidsbeperkende maatregelen onrechtmatig waren.
17. In deze omstandigheden heeft de Tribunal București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dient het bij [de CVM‑beschikking] ingestelde [CVM] te worden beschouwd als een handeling van een instelling van de Europese Unie in de zin van artikel 267 VWEU, die ter uitlegging kan worden voorgelegd aan [het Hof]?
2) Maakt het bij [de CVM-beschikking] ingestelde [CVM] deel uit van het [Toetredingsverdrag] en moet dit mechanisme tegen de achtergrond van dit verdrag worden uitgelegd en toegepast? Zijn de vereisten die zijn geformuleerd in de in het kader van dit mechanisme opgestelde verslagen bindend voor Roemenië, en indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, dient de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheden de bepalingen van Unierecht moet toepassen, dan te garanderen dat deze bepalingen worden toegepast, en in voorkomend geval ambtshalve de toepassing te weigeren van bepalingen van nationaal recht die in strijd zijn met de krachtens dit mechanisme in deze verslagen geformuleerde vereisten?
3) Dienen artikel 2 en artikel 4, lid 3, [VEU], in onderlinge samenhang gelezen, aldus te worden uitgelegd dat de verplichting voor Roemenië om zich te houden aan de vereisten in de verslagen die worden opgesteld in het kader van het bij [de CVM‑beschikking] ingestelde [CVM], valt onder de verplichting van de lidstaat om de beginselen van de rechtsstaat te eerbiedigen?
4) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, [VEU], in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, onder a), van [wet nr. 303/2004], waarin een ‚justitiële fout’ op summiere en abstracte wijze wordt gedefinieerd als de verrichting van proceshandelingen die kennelijk in strijd zijn met bepalingen van materieel of formeel recht, zonder dat daarbij de aard van de geschonden bepalingen, de werkingssfeer ratione materiae en ratione temporis van deze bepalingen in de procedure, de modaliteiten, de termijnen en de procedures voor de vaststelling van een schending van de wettelijke bepalingen, en de autoriteit die bevoegd is om die schending vast te stellen, nader worden gespecificeerd, wat het risico inhoudt dat indirect druk wordt uitgeoefend op magistraten?
5) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, [VEU], in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, onder b), van [wet nr. 303/2004], waarin een ‚justitiële fout’ wordt gedefinieerd als een definitieve rechterlijke beslissing die kennelijk in strijd is met de wet dan wel onverenigbaar met de feiten zoals vastgesteld op basis van het tijdens de procedure verkregen bewijs, zonder dat daarbij wordt vermeld welke procedure moet worden gevolgd om deze strijdigheid vast te stellen, en zonder dat wordt gespecificeerd wat wordt bedoeld met een rechterlijke beslissing die in strijd is met de toepasselijke wettelijke bepalingen of met de feiten, wat het risico inhoudt dat magistraten (rechters en aanklagers) in hun uitlegging van de wet en van het bewijs worden belemmerd?
6) Staan artikel 2 en artikel 4, lid 3, [VEU], in onderlinge samenhang gelezen, en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 96, lid 3, van [wet nr. 303/2004], volgens welke de civielrechtelijke aansprakelijkheid van magistraten (rechters en aanklagers) jegens de staat uitsluitend wordt vastgesteld op basis van de eigen beoordeling van de staat en, eventueel, het adviesrapport van de [gerechtelijke inspectie] met betrekking tot de vraag of de magistraat de materiële fout opzettelijk heeft gemaakt of daarbij blijk heeft gegeven van grove nalatigheid, zonder dat deze de mogelijkheid heeft om zijn rechten van verdediging ten volle uit te oefenen, wat het risico inhoudt dat de procedure voor de vaststelling van de materiële aansprakelijkheid van de magistraat jegens de staat op arbitraire gronden wordt ingeleid en beëindigd?
7) Staat artikel 2 [VEU], en in het bijzonder de verplichting om de waarden van de rechtsstaat te eerbiedigen, in de weg aan een nationale wettelijke regeling als die van artikel 539, lid 2, laatste volzin, en artikel 541, leden 2 en 3, van [het wetboek van strafvordering], in onderlinge samenhang gelezen, die aan een verdachte die ten gronde is vrijgesproken, sine die en impliciet een buitengewoon rechtsmiddel sui generis toekent om op te komen tegen een definitieve beslissing betreffende de rechtmatigheid van een maatregel van voorlopige hechtenis, welk rechtsmiddel uitsluitend door de civiele rechter wordt beoordeeld, wanneer de onrechtmatigheid van de voorlopige hechtenis – in strijd met het beginsel dat wetgeving voorzienbaar en toegankelijk moet zijn, het beginsel van specialisatie van de rechter en het rechtszekerheidsbeginsel – niet bij vonnis van de strafrechter is vastgesteld?”
18. De verwijzende rechter heeft in de verwijzingsbeslissing verzocht om toepassing van de versnelde procedure. Dit verzoek is bij beschikking van de president van het Hof van 26 juni 2019 afgewezen, maar op 19 september 2019 heeft de president van het Hof beslist om de zaak bij voorrang te behandelen.
19. De Poolse en de Roemeense regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 20 en 21 januari 2020, waarop tegelijkertijd de zaken C‑83/19, C‑127/19 en C‑195/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a., zaak C‑291/19, SO, en zaak C‑355/19, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” e.a., werden behandeld, hebben de volgende belanghebbenden pleidooi gehouden: de Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (vereniging „Forum van rechters van Roemenië”), de Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (vereniging „Beweging ter verdediging van het statuut van aanklagers”), de hoge raad voor de magistratuur, OL, de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (procureur-generaal), de Roemeense, de Belgische, de Deense, de Nederlandse en de Zweedse regering alsmede de Commissie. De Roemeense en de Nederlandse regering alsmede de Commissie hebben specifiek met betrekking tot de onderhavige zaak pleidooi gehouden.
IV. Analyse
20. Ik heb een antwoord op de eerste, de tweede en de derde vraag van de verwijzende rechter voorgesteld in de punten 120 tot en met 172 van de parallelle conclusie die ik vandaag heb genomen in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a., waarnaar ik hier verwijs. Om die reden zal ik in de onderhavige conclusie noch ingaan op de ontvankelijkheid van die drie vragen, noch op de inhoud ervan. Ik zal mij hierna concentreren op de vragen vier tot en met zeven, dat wil zeggen op de problematiek van de staatsaansprakelijkheid en de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters.
21. Specifiek met betrekking tot de onderhavige zaak zou ik hieraan willen toevoegen dat deze zaak betrekking heeft op nationale bepalingen die, net als de nationale bepalingen die centraal staan in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.(5), onder de bijlage bij de CVM‑beschikking vallen. Een regeling inzake staatsaansprakelijkheid en de mogelijke daaropvolgende civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor justitiële fouten bevindt zich op het kruispunt tussen de onafhankelijkheid van rechters en hun verplichting om rekenschap af te leggen. In zoverre kan een dergelijke regeling, net als de aspecten die ik heb behandeld in mijn conclusie in bovengenoemde zaken, zonder meer worden geschaard onder de in de bijlage bij de CVM‑beschikking geformuleerde verplichting om te „[z]orgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures […]”.
22. De onderhavige conclusie is als volgt opgebouwd. Ik zal eerst de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen onderzoeken en een herformulering ervan voorstellen (A). Vervolgens zal ik mij buigen over de inhoud van de vragen (B), waarbij ik na een uiteenzetting van de algemene context (1) zal ingaan op wat de omstreden aspecten van de regeling lijken te zijn, teneinde te beoordelen of deze aspecten verenigbaar zijn met, primair, artikel 47, tweede alinea, van het Handvest (2).
23. Tot slot merk ik op dat het in de onderhavige conclusie gaat over staatsaansprakelijkheid en de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters. Weliswaar heeft de nationale wetgeving – en dit geldt ook voor de vragen van de verwijzende rechter – betrekking op de civielrechtelijke aansprakelijkheid van zowel rechters als aanklagers, maar feitelijk draait het in de onderhavige zaak enkel om foutieve rechterlijke beslissingen.
A. Ontvankelijkheid en herformulering van de prejudiciële vragen
1. Ontvankelijkheid
24. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen betoogd dat alle prejudiciële vragen in de onderhavige zaak niet-ontvankelijk zijn. Met betrekking tot de ontvankelijkheid van de vragen vier tot en met zes merkt zij op dat de door de verwijzende rechter aangevoerde Unierechtelijke bepalingen – artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU – irrelevant zijn voor het hoofdgeding. Zij wijst erop dat deze bepalingen, net als het Handvest, slechts relevant zijn voor zover de lidstaten het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De Roemeense regering is bovendien van mening dat de zesde vraag, die in werkelijkheid ziet op artikel 96, lid 8, van wet nr. 303/2004, het kader van het hoofdgeding te buiten gaat. Die bepaling heeft betrekking op het persoonlijk aansprakelijk stellen van rechters, wat in de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak niet aan de orde is. Tot slot bevat de zevende vraag volgens de Roemeense regering ongefundeerde overwegingen en wordt daarin een hypothetische kwestie aan de orde gesteld die irrelevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.
25. De Commissie heeft eveneens betoogd dat alle prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn. Zij wijst erop dat de in artikel 96 van wet nr. 303/2004 geregelde procedure uit twee fasen bestaat. De eerste fase betreft de aansprakelijkheid van de staat. Indien in deze fase is vastgesteld dat de staat aansprakelijk is, kan het ministerie van Overheidsfinanciën in de tweede fase een procedure starten om de betrokken rechter persoonlijk aansprakelijk te stellen voor de door hem gemaakte fout. Een succesvolle procedure tegen de staat leidt echter niet automatisch tot een procedure tegen een rechter. Gelet hierop is de Commissie van mening dat de vragen een tot en met zes niet-ontvankelijk zijn omdat de Unierechtelijke bepalingen waarvan uitlegging wordt verlangd, betrekking hebben op de tweede fase van de procedure, terwijl het in de onderhavige zaak gaat over de eerste fase, waarin het draait om de aansprakelijkheid van de staat. De Commissie stelt dan ook dat de verlangde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding. De Commissie heeft tot slot betoogd dat de zevende vraag eveneens niet-ontvankelijk is, omdat de verwijzende rechter het Hof niet de gegevens heeft verstrekt die het nodig heeft om een nuttig antwoord te kunnen geven op deze vraag.
26. De Poolse regering heeft enkel opmerkingen ingediend met betrekking tot de vragen vier tot en met zeven, die volgens haar niet-ontvankelijk zijn omdat het Unierecht niet van toepassing is op de juridische kwesties die aan de orde zijn in het hoofdgeding. De door de verwijzende rechter verlangde uitlegging van de Unierechtelijke bepalingen is niet noodzakelijk voor de beslechting van het hoofdgeding. De vragen zijn volgens de Poolse regering gesteld in een zaak die een zuiver intern karakter heeft en verband houdt met nationale bepalingen die een lidstaat heeft vastgesteld op een terrein dat binnen zijn exclusieve bevoegdheidssfeer valt. De Poolse regering wijst erop dat verzoeker in het hoofdgeding geen schadevergoeding vordert wegens schending van het Unierecht en dat dit recht geen verplichtingen oplegt met betrekking tot procedures waarin vergoeding wordt gevorderd van schade die is veroorzaakt door een schending van nationaal recht.
27. Ik begrijp – en deel gedeeltelijk – de twijfels die met name door de Commissie zijn geuit met betrekking tot de ontvankelijkheid van de zesde vraag. Al met al zou ik het Hof echter nog steeds in overweging willen geven om de vierde, de vijfde en de zesde vraag ontvankelijk te verklaren. De zevende vraag daarentegen is inderdaad niet-ontvankelijk.
28. In de eerste plaats wijs ik erop dat, zoals ik in mijn conclusie in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.(6) heb opgemerkt, de argumenten volgens welke de Unie geen bevoegdheid heeft op het gebied van staatsaansprakelijkheid voor justitiële fouten niet zozeer verband houden met de ontvankelijkheid van de vragen, als wel met de bevoegdheid van het Hof. Om dezelfde redenen als ik in die conclusie heb aangevoerd, zou ik willen stellen dat het Hof krachtens artikel 267 VWEU bevoegd is om zich over de vragen uit te spreken.(7)
29. In de tweede plaats ben ik het ermee eens dat de verwijzende rechter niet de juiste bepalingen heeft aangevoerd door te vragen of artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU aan de betrokken nationale wetgeving in de weg staan. Vervangt men deze bepalingen door de CVM‑beschikking, gelezen in samenhang met het Handvest en/of artikel 19, lid 1, VEU, dan kan echter met name van de vierde en de vijfde vraag moeilijk worden gezegd dat deze vragen niet relevant zijn voor het geschil waarin de verwijzende rechter uitspraak moet doen.
30. Anders dan de Commissie heeft betoogd, hebben de vierde en de vijfde vraag dus specifiek betrekking op de in artikel 96, lid 3, onder a) en b), van wet nr. 303/2004 gegeven definitie van een justitiële fout met het oog op de toepassing ervan in de fase van aansprakelijkstelling van de staat, wat precies de context is van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding. In deze omstandigheden blijken de vragen betreffende de implicaties van het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid voor de beoordeling van een regeling inzake staatsaansprakelijkheid voor justitiële fouten wel degelijk verband te houden met de grond van de zaak.
31. Ik geef toe dat dit anders ligt voor de zesde vraag, die weliswaar verwijst naar artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004, maar in werkelijkheid betrekking heeft op de (in een latere fase aan de orde zijnde) civielrechtelijke aansprakelijkheid van leden van de rechterlijke macht, zoals geregeld in artikel 96, leden 7 tot en met 10, van die wet. In zoverre blijft de suggestie dat het ministerie van Overheidsfinanciën, vooropgesteld dat de thans aanhangige aansprakelijkheidsvordering tegen de staat wordt toegewezen, mogelijk op enig moment zal besluiten regres te nemen op de rechter die de justitiële fout zou hebben gemaakt, in het bij de verwijzende rechter aanhangige geding inderdaad louter hypothetisch.
32. Bovendien zou in het licht van de recente uitspraak van het Hof in de gevoegde zaken Miasto Łowicz en Prokurator Generalny ook kunnen worden gesteld dat beantwoording van de zesde vraag niet noodzakelijk is om de verwijzende rechter in staat te stellen vonnis te wijzen in de bij hem aanhangige procedure.(8) Op grond van een a-fortiori-redenering zou namelijk kunnen worden betoogd dat wanneer het feit dat tegen een aantal rechters tuchtprocedures zijn ingeleid en dat de rechters die de verzoeken om een prejudiciële beslissing in de betrokken zaken hebben ingediend, het voorwerp zijn van wat tuchtrechtelijke vooronderzoeken lijken te zijn(9), niet volstaat om een dergelijke zaak ontvankelijk te achten, moeilijk valt in te zien hoe de zesde vraag ooit de ontvankelijkheidsdrempel zou kunnen halen.
33. Mijns inziens was het oordeel van het Hof in de gevoegde zaken Miasto Łowicz en Prokurator Generalny echter terug te voeren op het probleem van het ontbreken van een verband tussen de uiterst ruim geformuleerde prejudiciële vragen en de specifieke zaken waarin die vragen werden opgeworpen. Het is immers voor elke rechterlijke instantie, het Hof incluis, onmogelijk om vermeend politiek misbruik van tuchtprocedures in abstracto en op basis van zeer weinig informatie te onderzoeken. Het Hof is geen internationaal adviesorgaan dat de vrijheid heeft om een politieke situatie te becommentariëren en beste praktijken aan te bevelen. Het Hof kan vaststellen dat bepaalde regels of beginselen worden geschonden, maar voor een dergelijke schending moeten dan wel argumenten, zo niet bewijzen worden aangedragen. Dat geldt met name in een situatie waarin in wezen wordt gesuggereerd dat bepaalde regels of praktijken anders werken dan vermeld staat op papier.(10)
34. Ik zou in het arrest Miasto Łowicz en Prokurator Generalny dan ook geen verbod willen lezen op iets wat misschien wel het best kan worden aangeduid als „rechterlijke zelfverdediging”, dat wil zeggen een situatie waarin een rechter die moet oordelen over een bepaalde zaak die inhoudelijk duidelijk binnen de werkingssfeer van het Unierecht in de traditionele zin valt, ruimere structurele kwesties aan de orde stelt die verband houden met nationale procedures of instellingen, omdat hij van mening is dat deze een bedreiging kunnen vormen voor zijn rechterlijke onafhankelijkheid.(11) Daarmee zou immers nogal radicaal worden afgeweken van de praktijk van het Hof, dat zich altijd vrij soepel heeft getoond door dergelijke algemene vragen die het kader van de specifieke zaak te buiten gaan, ontvankelijk te achten, waarbij het zich van oudsher beroept op het vermoeden van relevantie van vragen die worden gesteld door zijn gesprekspartners uit de lidstaten.(12)
35. Na deze verduidelijkingen zou ik willen voorstellen de zesde vraag van de verwijzende rechter ontvankelijk te verklaren, en wel hoofdzakelijk om drie redenen.
36. In de eerste plaats is er een intrinsiek verband: de eerste fase, betreffende de procedure tegen de staat – de definitie van een justitiële fout daaronder begrepen – is het voorportaal van en een conditio sine qua non voor de tweede fase, waarin het draait om de eventuele persoonlijke aansprakelijkheid van de rechter. Bovendien blijkt de in artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 opgenomen definitie van een justitiële fout relevant te blijven voor beide fasen van de procedure. In de eventuele tweede fase moet daarbovenop enkel nog een subjectief element worden aangetoond, namelijk de kwader trouw of grove nalatigheid van de betrokken rechter in de zin van artikel 991 van wet nr. 303/2004.
37. Afgezien van deze inhoudelijke overlapping wat betreft het gebruikte kernbegrip, lijkt in de tweede plaats de door de verwijzende rechter geuite bezorgdheid juist te zijn ingegeven door het verband tussen de aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat en de eventuele daaropvolgende regresprocedure die het ministerie van Overheidsfinanciën kan starten tegen de rechter die verantwoordelijk is voor de justitiële fout. De vraag of een succesvolle aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat wel of niet „automatisch” wordt gevolgd door een procedure tegen de betrokken rechter, is overigens voorwerp van debat tussen de partijen geweest en lijkt onbeslist te zijn.
38. In de derde plaats vormt juist dit inhoudelijke en procedurele verband tussen de twee fasen de sleutel voor een algehele beoordeling van de zaak. Het is tenslotte vooral de mogelijkheid voor de staat om uiteindelijk regres te nemen op de individuele rechter, die als een potentiële bedreiging voor de rechterlijke onafhankelijkheid kan worden gezien. Gelet op de rechtspraak van het Hof inzake staatsaansprakelijkheid (voor schendingen van het Unierecht), is daarentegen niet direct duidelijk hoe de structurele kwestie of het voor particulieren daadwerkelijk mogelijk is om de staat aansprakelijk te stellen voor fouten van rechters, zich onmiddellijk zou vertalen in een potentiële bedreiging voor de onafhankelijkheid van de individuele rechter.(13)
39. Tot slot ben ik het eens met de Commissie en de Roemeense regering dat de zevende vraag niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
40. De zevende vraag strekt ertoe te vernemen of het Unierecht in de weg staat aan een bepaling als artikel 539, lid 2, van het wetboek van strafvordering, gelezen in samenhang met artikel 541, leden 2 en 3, van dit wetboek, op grond waarvan volgens de verwijzende rechter een persoon die ten gronde is vrijgesproken, zonder tijdsbeperking bij de civiele rechter een buitengewoon rechtsmiddel kan instellen ter betwisting van de rechtmatigheid van zijn voorlopige hechtenis, zonder dat de onrechtmatigheid van die voorlopige hechtenis is vastgesteld in een beslissing van een strafrechter. De verwijzende rechter suggereert dat dit in strijd is met het beginsel dat wetgeving voorzienbaar en toegankelijk moet zijn, het beginsel van specialisatie van de rechter en het rechtszekerheidsbeginsel.
41. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt echter op geen enkele wijze waarom de verwijzende rechter die vraag precies heeft gesteld of waarom hij beantwoording ervan noodzakelijk acht om het hoofdgeding te kunnen beslechten. De verwijzende rechter beperkt zich ertoe artikel 539, lid 2, en artikel 541, leden 2 en 3, van het wetboek van strafvordering aan te halen. De zevende vraag omvat een evaluatieve interpretatie van deze bepalingen zonder deze nader toe te lichten of in hun context te plaatsen. Die interpretatie is nogal onduidelijk en blijkt niet uit de tekst van de betrokken nationale bepalingen. Met de zevende vraag wordt het Hof derhalve verzocht om een bepaalde lezing van het nationale recht te onderschrijven(14), zonder dat de noodzakelijke informatie wordt verstrekt met betrekking tot de relevantie van de betrokken bepalingen in het kader van het hoofdgeding.
42. De zevende vraag voldoet dan ook niet aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
2. Herformulering van de vragen
43. De vragen vier tot en met zes strekken er in wezen toe te vernemen of artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij aan de betrokken nationale wetgeving in de weg staan. De vierde en de vijfde vraag hebben betrekking op de verschillende bestanddelen van de definitie van een justitiële fout ten behoeve van de procedure tot aansprakelijkstelling van de staat, terwijl de zesde vraag gaat over de regresprocedure die het ministerie van Overheidsfinanciën kan starten bij een civiele rechter teneinde de civielrechtelijke aansprakelijkheid te doen vaststellen van de rechter die verantwoordelijk is voor die fout.
44. Ik ben in de eerste plaats van mening dat die vragen samen moeten worden onderzocht. Zij hebben betrekking op verschillende aspecten en fasen van een regeling die uiteindelijk ertoe kan leiden dat een individuele rechter civielrechtelijk aansprakelijk wordt gesteld voor een door hem gemaakte fout. Om soortgelijke redenen als die welke hierboven reeds zijn genoemd bij de beoordeling van de ontvankelijkheid(15), is het die civielrechtelijke aansprakelijkheid die als potentieel problematisch kan worden beschouwd vanuit het oogpunt van rechterlijke onafhankelijkheid.
45. In de tweede plaats acht ik het echter noodzakelijk die vragen anders te formuleren om er een bruikbaar antwoord op te kunnen geven. Die vragen vermelden uitsluitend artikel 2 en artikel 4, lid 3, VEU als de Unierechtelijke bepalingen die van toepassing zouden zijn, maar moeten volgens mij aldus worden opgevat dat artikel 47, tweede alinea, van het Handvest wordt bedoeld, eventueel in combinatie met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.
46. In de motivering van de verwijzingsbeslissing wordt uitvoerig gerefereerd aan artikel 19, lid 1, VEU, ook al komt deze bepaling in de vragen zelf niet voor. Bovendien houden de zorgen die aan alle vragen van de verwijzende rechter ten grondslag liggen, verband met de gevolgen die een aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat, indien gevolgd door een regresprocedure tegen de individuele rechter, kan hebben voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Dat beginsel is verankerd in zowel artikel 47, tweede alinea, van het Handvest als artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Deze twee bepalingen vormen dus het specifiekere juridische referentiekader waarmee het in artikel 2 VEU vastgelegde rechtsstaatbeginsel wordt geconcretiseerd.(16)
47. Wat de verhouding tussen artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU in een zaak als de onderhavige betreft, heb ik reeds uitvoerig uiteengezet waarom naar mijn mening de passende beoordelingsmaatstaf primair artikel 47, tweede alinea, van het Handvest is, dat ingevolge de CVM‑beschikking en de Toetredingsakte van toepassing is op bepaalde aspecten van de organisatie van het Roemeense gerechtelijke systeem.(17) Die overwegingen gaan in mijn ogen eveneens op voor de onderhavige zaak. Op de specifieke gebieden die worden bestreken door de CVM‑ijkpunten, wordt Roemenië immers geacht het recht van de Unie ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, wat leidt tot de toepasselijkheid van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest.(18)
48. Voorts hebben de prejudiciële vragen betrekking op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht „als geheel”. Zij stellen dus duidelijk een transversale kwestie aan de orde die van belang zal zijn voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties die kunnen worden verzocht het Unierecht toe te passen of uit te leggen.(19) Hoewel misschien wederom de vraag kan worden gesteld welke toegevoegde waarde het in termen van rechtsgrondslag of analytische scherpte heeft om in een zaak als de onderhavige tegelijkertijd, zo niet uitsluitend artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aan te voeren(20), valt niet te ontkennen dat deze zaak, in elk geval wat de vierde en de vijfde vraag betreft(21), ook onder het bereik van die bepaling valt.
49. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof tot taak heeft alle Unierechtelijke bepalingen uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van bij nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechterlijke instanties gestelde vragen.(22)
50. Ik geef derhalve in overweging om de gestelde vragen zodanig te herformuleren dat zij ertoe strekken te vernemen of artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan nationale bepalingen betreffende de procedure die erop gericht is de aansprakelijkheid van de staat voor justitiële fouten te doen vaststellen, zoals artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004, gelet op de wijze waarop het begrip „justitiële fout” wordt gedefinieerd met het oog op die procedure, en op de mogelijke consequenties daarvan in de daaropvolgende civiele procedure die de staat kan starten teneinde regres te nemen op de rechter die verantwoordelijk is voor de fout.
B. Ten gronde
51. Ik zal om te beginnen de wettelijke en de – nog grotendeels onbekende – praktische context van de aan de orde zijnde nationale bepalingen uiteenzetten (1). Vervolgens zal ik ingaan op wat de omstreden aspecten van de nieuwe wetgeving lijken te zijn (2), namelijk de bekritiseerde vaagheid van de definitie van het begrip „justitiële fout” ter bepaling van de staatsaansprakelijkheid (a), en de beweerde tekortkomingen in het procedurele kader van de latere procedure die erop gericht is de civielrechtelijke aansprakelijkheid van een rechter te doen vaststellen (b).
1. Context
52. Drie aspecten zijn van belang: de algehele wettelijke context waarin de betwiste wijzigingen zijn aangenomen (a); de beoordeling van die wijzigingen door verschillende internationale organen, de door deze organen gesignaleerde problemen en de aard van hun aanbevelingen (b), en het feit dat de nieuwe procedure en de nieuwe regeling tot dusver op nationaal niveau niet in de praktijk zijn toegepast (c).
a) Algehele wettelijke context
53. In 2018 zijn bij wet nr. 242/2018 wijzigingen aangebracht in artikel 96 van wet nr. 303/2004, de nationale bepaling waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben.
54. Zoals de Commissie en de Roemeense regering in hun schriftelijke opmerkingen hebben uiteengezet, is de huidige definitie van een justitiële fout echter het resultaat van de wijzigingen van de oorspronkelijke ontwerptekst naar aanleiding van twee opeenvolgende beslissingen van de Curte Constituțională România (grondwettelijk hof, Roemenië), waarbij eerdere voorstellen voor de tekst van de betrokken bepaling ongrondwettig waren verklaard.(23) De Roemeense regering heeft verduidelijkt dat deze derde versie van de betrokken bepaling, in tegenstelling tot de twee eerdere versie ervan, de door de Curte Constituțională România uitgevoerde grondwettigheidstoets heeft doorstaan.(24)
55. Naast bovengenoemde wijzigingen van wet nr. 303/2004, heeft wet nr. 234/2018(25) ook wijzigingen aangebracht in wet nr. 317/2004 betreffende de Consiliul Superior al Magistraturii (hoge raad voor de magistratuur), door aan deze wet een nieuw artikel – artikel 741 – toe te voegen dat de procedure regelt waarmee de gerechtelijke inspectie op verzoek van het ministerie van Overheidsfinanciën beoordeelt of de rechter of aanklager die verantwoordelijk is voor de justitiële fout, te kwader trouw heeft gehandeld of blijk heeft gegeven van grove nalatigheid.(26)
56. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat volgens de van vóór de wijziging van 2018 daterende bepalingen van wet nr. 303/2004 de staat alleen voor fouten van rechters aansprakelijk kon worden gesteld indien in een definitieve beslissing de strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van de betrokken rechter was vastgesteld.(27) De staat kon toen regres nemen op de rechter in geval van kwade trouw of grove nalatigheid, maar de bevoegde autoriteit en de te volgen procedure werden niet nader gespecificeerd.(28)
57. Wet nr. 303/2004 heeft derhalve twee belangrijke structurele veranderingen geïntroduceerd ten opzichte van de vroegere benadering van de aansprakelijkheid van rechters. Ten eerste heeft deze wet de voorwaarden voor het aansprakelijk stellen van de staat voor fouten van rechters gewijzigd. In de nieuwe regeling is immers de eis komen te vervallen dat de fout al in een definitieve strafrechtelijke of tuchtrechtelijke beslissing is vastgesteld. Het bestaan van een justitiële fout kan rechtstreeks worden vastgesteld in de procedure tegen de staat, met toepassing van de nieuwe criteria van artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004.
58. Ten tweede wordt het niet langer puur aan de staat overgelaten om te beslissen of er regres zal worden genomen op de rechter wiens beslissing heeft geleid tot aansprakelijkheid van de staat, zonder nadere specificaties op dit punt, zoals kennelijk voorheen het geval was. Er is een nieuwe procedure vastgesteld in artikel 96, leden 7 tot en met 10, van wet nr. 303/2004, waarin het ministerie van Overheidsfinanciën wordt aangewezen als de bevoegde autoriteit. Dat ministerie moet de zaak binnen twee maanden voorleggen aan de gerechtelijke inspectie, die op haar beurt dient te beoordelen of de rechter die verantwoordelijk is voor de justitiële fout, in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid. Op basis van het adviesrapport van de gerechtelijke inspectie en zijn eigen beoordeling moet het ministerie van Overheidsfinanciën vervolgens, indien het van mening is dat de justitiële fout te kwader trouw is gemaakt of blijk geeft van grove nalatigheid, de regresprocedure tegen de betrokken rechter starten bij de civiele kamer van het gerechtshof van het ressort waarbinnen die rechter woonplaats heeft (of bij een naburig gerechtshof indien de verweerder rechter is in het gerechtshof van zijn woonplaats).
59. De Roemeense regering heeft ter terechtzitting betoogd dat de wijzigingen van wet nr. 303/2004 tot doel hadden om effectieve rechterlijke bescherming voor particulieren te waarborgen. Van de oude procedurele constructie kan men zich inderdaad afvragen of een particulier een dergelijke regeling rechtvaardig zou vinden en zou menen dat zijn rechten daardoor effectief worden beschermd. Als ik het goed begrijp, was het onder de oude regeling zo dat particulieren niet eerder een aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat konden starten (de huidige eerste fase) dan nadat de betrokken rechter strafrechtelijk of tuchtrechtelijk was veroordeeld. Als de regeling inderdaad zo in elkaar zat, zou het echter nogal verrassend zijn indien een particulier überhaupt erin zou slagen een schadevergoeding van de staat te krijgen. De eis dat de betrokken rechter reeds is veroordeeld, wat uiteraard ook betekent dat de subjectieve elementen kwade trouw en/of grove nalatigheid moeten zijn bewezen, vormt een zeer hoge drempel voor aansprakelijkheid van de staat voor fouten van rechters. Wanneer deze aansprakelijkheid een onderdeel vormt van het algemene systeem van staatsaansprakelijkheid voor onrechtmatig overheidshandelen, komt zij veel dichter in de buurt te liggen van een objectieve aansprakelijkheid voor een bepaald resultaat.(29) Bovendien is het ook volstrekt duidelijk dat een particulier die beweert schade te hebben geleden, geen enkele invloed zal kunnen uitoefenen op de (strafrechtelijke of tuchtrechtelijke) veroordeling van de betrokken rechter, wat zijn toegang tot rechtsmiddelen volledig afhankelijk zou maken van het handelen van overheidsorganen.
60. In dezelfde lijn blijkt ook dat de mogelijkheid voor de staat om regres te nemen op een persoon, altijd onderdeel is geweest van het geldende recht. Ik ga er echter van uit dat deze mogelijkheid, net als in enkele andere lidstaten, op de een of andere manier schuilging op de stoffige zolder van het nationale constitutionele recht, die zelden wordt verkend en in de praktijk nooit wordt gebruikt. De enige verandering ten opzichte van de oude regeling lijkt te zijn dat, daar waar onder die regeling een regresmogelijkheid bestond, maar zonder bijbehorende procedure, er thans een procedure is vastgesteld.
b) Beoordeling van de nieuwe wetgeving door internationale organen en aanbevelingen van die organen
61. Hoewel de in het kader van het CVM opgestelde verslagen van de Commissie geen specifieke aanbevelingen op dat punt bevatten, worden daarin onder meer de nieuwe bepalingen inzake de materiële aansprakelijkheid van rechters als problematische bepalingen van de gewijzigde justitiewetten vermeld(30). Hierin klinken de zorgen door die zijn geuit door de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië) en de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco).(31) De bij wet nr. 242/2018 ingevoerde bepalingen inzake de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters en aanklagers zijn immers kritisch ontvangen door de Commissie van Venetië, de Greco en de Adviesraad van Europese Rechters van de Raad van Europa (CCJE).
62. De Commissie van Venetië is tot de conclusie gekomen dat de huidige tekst van artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 beantwoordt aan de belangrijkste vereisten waaraan een bevredigende definitie van een justitiële fout dient te voldoen.(32) Zij heeft echter geoordeeld dat het problematisch is dat het plenum van de hoge raad voor de magistratuur is uitgesloten van de procedure(33) en dat de belangrijkste rol is weggelegd voor het ministerie van Overheidsfinanciën. De Commissie van Venetië heeft in dit verband aangevoerd dat het ministerie van Overheidsfinanciën een buiten de rechterlijke organisatie staande actor is en dat er geen criteria zijn voor de „eigen beoordeling” die, samen met het rapport van de gerechtelijke inspectie, de basis moet vormen voor de beslissing van dat ministerie om regres te nemen op de rechter. Hoewel de Commissie Venetië stelt dat, „aangezien er staatsmiddelen op het spel staan, het ministerie van Overheidsfinanciën inderdaad de regresprocedure mag initiëren”, benadrukt zij derhalve dat dit ministerie niettemin „geen enkele rol zou mogen hebben bij de beoordeling van het bestaan of de oorzaken van de justitiële fout”.(34)
63. De Commissie van Venetië heeft ook opgemerkt dat de uitsluiting van de hoge raad voor de magistratuur moet worden gezien in de context van andere bepalingen, zoals die betreffende de oprichting van de Secți pentru investigarea infracțiunilor din justiție (afdeling belast met het onderzoek naar door magistraten gepleegde strafbare feiten). Zij is van mening dat dit alles bij elkaar genomen kan resulteren in druk op rechters en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht kan ondermijnen.(35) De Commissie van Venetië heeft in haar advies dan ook geconcludeerd dat het beter zou zijn als pas na de afronding van de tuchtprocedure bij de hoge raad voor de magistratuur een procedure zou kunnen worden gestart teneinde de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de rechter te doen vaststellen.(36)
64. In een eerste verslag heeft de Greco aanbevolen om de wijzigingen die gevolgen hadden voor de aansprakelijkheid van rechters voor justitiële fouten, te „herzien teneinde te verzekeren dat de betrokken bepalingen voldoende duidelijk en voorspelbaar zouden zijn, en teneinde te vermijden dat die bepalingen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in het gedrang zouden brengen”.(37) In een vervolgverslag heeft de Greco bij haar beoordeling van de definitieve tekst van artikel 96 van wet nr. 303/2004 vastgesteld dat haar aanbeveling niet was opgevolgd. Zij heeft opgemerkt dat het met die bepaling ingevoerde systeem van persoonlijke aansprakelijkheid bedenkelijk is omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de onafhankelijkheid van rechters ten opzichte van de uitvoerende macht. Onder verwijzing naar haar standpunt inzake de „functionele immuniteit” die leden van de rechterlijke macht zouden behoren te genieten, heeft de Greco opgemerkt dat het de voorkeur verdient om justitiële fouten aan te pakken door middel van het instellen van beroep bij een hogere rechter of door middel van tuchtrechtelijk toezicht door beroepsgenoten. De Greco heeft als punten van zorg genoemd het feit dat de staat verplicht is om de regresprocedure te starten, het feit dat de autoriteiten geen extra waarborgen hebben ingebouwd om het risico van druk op rechters tegen te gaan, het feit dat de hoge raad voor de magistratuur van de procedure is uitgesloten, en de prominente rol van het ministerie van Overheidsfinanciën bij de beoordeling van het bestaan en de oorzaken van justitiële fouten.(38)
65. Naast de door de Commissie van Venetië en de Greco reeds aangestipte punten heeft de CCJE ten slotte beklemtoond dat naar zijn oordeel rechters volledige functionele immuniteit behoren te genieten. Volgens dat orgaan zouden rechters enkel in geval van kwade trouw aansprakelijk moeten kunnen worden gesteld voor justitiële fouten, maar moet grove nalatigheid als grond voor materiële aansprakelijkheid van rechters van de hand worden gewezen wegens de praktische moeilijkheden die de uitlegging en toepassing van dat begrip opleveren.(39) De CCJE heeft aanbevolen de definitie van het begrip „justitiële fout” aan te vullen door ondubbelzinnig te stellen dat rechters niet aansprakelijk zijn, tenzij in een naar behoren gevoerde procedure is vastgesteld dat zij te kwader trouw hebben gehandeld of blijk hebben gegeven van grove nalatigheid.
c) (Praktische) werking van het systeem?
66. Ik heb de nationale en de internationale context nogal uitvoerig uiteengezet teneinde twee belangrijke elementen te benadrukken en daar nog een ander belangrijk element aan toe te voegen.
67. Wat in de eerste plaats de nationale context betreft, wijs ik erop dat de wijzigingen van wet nr. 303/2004 zijn doorgevoerd in een – naar het lijkt – al met al nogal moeilijke periode voor de Roemeense rechterlijke macht.(40) Er dient echter altijd in detail te worden onderzocht wat er precies is veranderd, en waarom, tenzij een rechter een vonnis zou willen vellen op basis van temporele associatie. Wanneer men focust op de details, blijkt dat het ten eerste de bedoeling was om de aansprakelijkheid van de staat voor fouten van rechters niet langer afhankelijk te stellen van een reeds uitgesproken strafrechtelijke of tuchtrechtelijke veroordeling van de betrokken rechter. Gezien de verschillende doelstellingen van beide procedures is dat vrij begrijpelijk, zeker wanneer men zich op het standpunt stelt dat particulieren, althans misschien af en toe, enige compensatie kunnen ontvangen wegens aansprakelijkheid van de staat. Ten tweede heeft de regresmogelijkheid, die altijd al heeft bestaan, maar voorheen kennelijk zonder bijbehorende procedure en dus zonder toezicht, een voorzienbaar en voorspelbaar kader gekregen.
68. In de tweede plaats moet men zich afvragen in hoeverre dergelijke wijzigingen problematisch zijn. Bij een zorgvuldige bestudering van de in het vorige deel aangehaalde waardevolle aanbevelingen van de diverse internationale organen blijkt dat die aanbevelingen een normatief, prospectief en in zoverre politiek karakter hebben. In het bijzonder de CCJE blijkt een duidelijk erkende normatieve visie te hebben op hoe de wetgeving van staten op dit gebied er zou moeten uitzien. Indien een staat in de betrokken verslagen op de vingers wordt getikt, is dat dus in wezen omdat het model waarvoor hij heeft gekozen, niet is wat een internationaal orgaan had gehoopt en verwacht, waarbij bovendien wordt gewezen op de mogelijkheid van misbruik.
69. Ik ontken hiermee zeker niet dat dergelijke verslagen een waardevol hulpmiddel kunnen zijn voor een staat die op zoek is naar geschikte modellen. Ik wil er alleen op wijzen dat het Hof een andersoortige beoordeling dient te verrichten, die niet gebaseerd kan zijn op vooraf verdedigde normatieve inzichten die de rechtsorde van een lidstaat zou moeten overnemen. De beoordeling van het Hof kan uitsluitend gebaseerd zijn op achteraf geconstateerde feiten of moet op zijn minst berusten op redelijk plausibele argumenten betreffende de wijze waarop een regeling daadwerkelijk werkt en functioneert, wat vervolgens kan leiden tot de weliswaar abstracte, maar nog altijd duidelijk onderbouwde en op de schending van een wettelijke verplichting gebaseerde vaststelling dat er sprake is van een wettelijke onverenigbaarheid.
70. De aangehaalde verslagen van de internationale organen zijn echter juist opvallend weinig gedetailleerd in hun beschrijving van wat er nu precies mis is met een dergelijk model van staatsaansprakelijkheid, waarbij de staat eventueel regres kan nemen op een individuele rechter. De strekking van die verslagen komt misschien wel het best tot uitdrukking in de aanbeveling van de CCJE, die in wezen stelt dat elk model dat niet de volledige „functionele immuniteit” van de leden van de rechterlijke macht omarmt, problematisch is. Dat is inderdaad een duidelijk geformuleerde normatieve visie op hoe de afweging tussen onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht zou moeten uitvallen.(41) Daaruit blijkt echter op zichzelf nog niet in welk opzicht een model als dat van de betrokken lidstaat precies onverenigbaar is met de vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid, omdat anders het beginsel van de nationale procedurele en institutionele autonomie tot een holle frase zou verworden.
71. In de derde en laatste plaats is het van belang erop te wijzen dat, zoals de Roemeense regering ter terechtzitting heeft bevestigd, de litigieuze nationale bepalingen tot dusver nog niet zijn toegepast in de praktijk. Ik heb begrepen dat er nog geen voorbeelden zijn van zaken die de tweede fase hebben bereikt, dat wil zeggen zaken waarin, nadat een particulier met succes een aansprakelijkheidsvordering heeft ingesteld tegen de staat, het ministerie van Overheidsfinanciën na een rapport van de gerechtelijke inspectie heeft besloten om een regresprocedure tegen een individuele rechter in te leiden.
72. Voor een regeling die is ingevoerd in 2018, is dit begrijpelijk. Dit heeft echter nog twee consequenties. Om te beginnen betekent dit voor de inhoudelijke beoordeling waartoe ik zal overgaan in het volgende deel, dat het met betrekking tot enkele aspecten van de regeling koffiedik kijken is, aangezien er nog geen ervaring is opgedaan met de toepassing ervan.
73. Bovendien houdt die omstandigheid structureel gezien een beperking in van het type verenigbaarheidstoets dat in de onderhavige zaak kan worden uitgevoerd. Het Hof zal zijn blik uitsluitend kunnen richten op de blauwdruk, dat wil zeggen op een model zoals dit bestaat op papier. Zoals ik in mijn parallelle conclusie heb gesteld(42), kan een rechter in het kader van wat in feite neerkomt op een abstracte verenigbaarheidstoets drie soorten beoordelingen uitvoeren, namelijk een beoordeling op basis van een blauwdruk of „uitsluitend papier” (i), een beoordeling op basis van papier in combinatie met ander papier, of op basis van papier zoals toegepast in de praktijk, waarbij de uitlegging van bepaalde aspecten van het abstracte model wordt gecorrigeerd doordat tevens wordt gekeken naar andere problematische bepalingen in de rechtsorde van de lidstaat, of doordat die uitlegging wordt genuanceerd door de toepassingspraktijk (ii), dan wel, ten slotte, een beoordeling op basis van uitsluitend de praktijk (iii).
74. Gelet op het ontbreken van een praktijk in de zin van punt iii en op het feit dat er maar zeer weinig informatie voorhanden is over punt ii, kan de beoordeling waartoe ik thans overga, uitsluitend bestaan uit een beoordeling in de zin van punt i, met een klein uitstapje naar punt ii indien mogelijke elementen van de blauwdruk worden gezien in samenhang met andere elementen van nationale voorschriften of procedures. Feit blijft evenwel dat, nu een toepassingspraktijk ontbreekt en er ook geen argumenten dienaangaande zijn aangevoerd, ook niet door de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing, er in wezen geen concrete context is waardoor de werking van het model zoals beschreven „op papier” zou kunnen worden weerlegd.
2. Beoordeling
75. Behalve dat het beginsel is geformuleerd dat de staat aansprakelijk moet kunnen worden gesteld voor de schade die particulieren lijden als gevolg van rechterlijke beslissingen die in strijd zijn met het Unierecht, en dat de voorwaarden voor die aansprakelijkheid effectief zijn geharmoniseerd(43), bevat het Unierecht geen andere regels met betrekking tot ofwel de aansprakelijkheid van de staat voor justitiële fouten in het algemeen, ofwel de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters.
76. Het uitgangspunt is derhalve dat de lidstaten op dit punt procedurele autonomie genieten en dat de inrichting van hun gerechtelijke systemen, de regelgeving inzake aansprakelijkheid voor justitiële fouten incluis, binnen hun bevoegdheidssfeer valt. Dit neemt echter niet weg dat de lidstaten de verplichtingen in acht moeten nemen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, in het bijzonder uit artikel 47, tweede alinea, van het Handvest (wanneer zij optreden binnen het toepassingsgebied ervan) en, in elk geval, uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. (44)
77. Tegen deze achtergrond zal ik om te beginnen ingaan op de vraag in hoeverre de definitie van het begrip „justitiële fout” problematisch is in staatsaansprakelijkheidsprocedures (a). Daarna zal ik mij buigen over de gevolgen van de vaststelling van een dergelijke fout voor de civiele aansprakelijkheidsprocedure die de staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën, vervolgens kan starten tegen de individuele rechter in geval van kwade trouw of grove nalatigheid (b).
a) Definitie van de justitiële fout ter bepaling van de staatsaansprakelijkheid
78. Artikel 96 van wet nr. 303/2004, zoals gewijzigd, formuleert in lid 1 als uitgangspunt dat de staat aansprakelijk is voor justitiële fouten. Vervolgens bepaalt het in lid 2 dat de aansprakelijkheid van de staat niet de (latere) aansprakelijkheid uitsluit van rechters die in hun ambtsuitoefening blijk hebben gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid, zelfs wanneer zij niet langer in functie zijn. Volgens lid 5 van die bepaling kan een benadeelde partij uitsluitend een vordering instellen tegen de staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën.
79. Het begrip „justitiële fout” wordt gedefinieerd in artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004. Volgens deze bepaling kan een dergelijke fout worden gemaakt in twee verschillende situaties, namelijk a) bij proceshandelingen die worden verricht in het kader van een gerechtelijke procedure, en b) bij het wijzen van een definitieve rechterlijke beslissing. In beide situaties wordt de justitiële fout gekenmerkt door drie elementen: i) de verrichte proceshandeling is kennelijk in strijd met bepalingen van materieel of formeel recht, of de definitieve rechterlijke beslissing is kennelijk in strijd met het recht of onverenigbaar met de feiten zoals vastgesteld op basis van het tijdens de procedure verkregen bewijs; ii) die proceshandeling of definitieve rechterlijke beslissing leidt tot een ernstige schending van de rechten, vrijheden of legitieme belangen van een persoon, en iii) zij veroorzaakt schade die niet kan worden hersteld door middel van het aanwenden van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel.
80. Uit die definitie blijkt dat de aansprakelijkheid van de staat voor justitiële fouten zich zowel uitstrekt tot proceshandelingen als tot de inhoud van definitieve rechterlijke beslissingen, de uitlegging van het recht en de waardering van het bewijs incluis. Bovendien kan de regeling inzake staatsaansprakelijkheid, zoals de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft uitgelegd onder verwijzing naar de rechtspraak van de Curte Constituțională România, worden gekwalificeerd als „rechtstreeks en objectief”, dat wil zeggen niet afhankelijk van het gedrag (een subjectief element) van de rechter (kwade trouw of grove nalatigheid).
81. Het is in deze context – en in de eerste fase, waarin het gaat over de aansprakelijkheid van de staat – dat de verwijzende rechter zich afvraagt of de hierboven weergegeven definitie van het begrip „justitiële fout” verenigbaar is met het recht van de Unie. Hoewel de twijfels van de verwijzende rechter op dit punt in de verwijzingsbeslissing op geen enkele wijze worden onderbouwd, volgt uit de bewoordingen van de vierde vraag dat deze rechter van oordeel is dat de definitie in artikel 96, lid 3, onder a), van wet nr. 303/2004 te summier en te abstract is. De verwijzende rechter stelt in die vraag met name dat in deze bepaling niet de aard of de werkingssfeer wordt gespecificeerd van de bepalingen waarvan schending een dergelijke fout kan opleveren, en niet nader wordt aangegeven volgens welke methoden, binnen welke termijnen en via welke procedures de schending van rechtsregels moet worden vastgesteld, noch welke autoriteit bevoegd is om een dergelijke schending vast te stellen. Volgens de verwijzende rechter ontstaat hierdoor een risico dat indirect druk wordt uitgeoefend op rechters.
82. Wat artikel 96, lid 3, onder b), van wet nr. 303/2004 betreft, vloeien de in de bewoordingen van de vijfde vraag tot uitdrukking gebrachte zorgen van de verwijzende rechter voort uit het feit dat die bepaling niet specificeert wat wordt bedoeld met een rechterlijke beslissing die „in strijd is met” de toepasselijke wettelijke bepalingen of “onverenigbaar is met” de feitelijke situatie. Volgens de verwijzende rechter ontstaat hierdoor een risico dat rechters in hun uitlegging van het recht en hun beoordeling van bewijs worden belemmerd.
83. Ik ben het eens met het door de Commissie tijdens de terechtzitting verwoorde standpunt dat bovengenoemde definitie op zichzelf niet problematisch lijkt. Ik zie niet in hoe een dergelijke definitie van een justitiële fout als zodanig een risico van indirecte druk op rechters zou kunnen inhouden. Als er al iets zou kunnen worden afgeleid uit de abstracte definitie van dat begrip, dat op deze (nogal strikte) wijze wordt omschreven ter bepaling van de staatsaansprakelijkheid, dan is dat eerder het tegenovergestelde van wat de verwijzende rechter suggereert.
84. In de eerste plaats wordt het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor rechterlijk handelen in de lidstaten algemeen aanvaard, ook al bestaan er op dit punt wel verschillen.(45) Het Unierecht staat er niet aan in de weg dat de staat aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade die rechters veroorzaken in de uitoefening van hun functie.(46) Feitelijk verlangt het Unierecht dat de staat aansprakelijk kan worden gehouden voor schending van (in elk geval) het Unierecht door de rechter. Zoals het Hof heeft verklaard in het arrest Köbler, kan „het bestaan van een beroepsweg waarmee onder bepaalde voorwaarden vergoeding van de schadelijke gevolgen van een onjuiste rechterlijke beslissing kan worden verkregen, evenzeer […] worden geacht de kwaliteit van een rechtsorde en derhalve uiteindelijk ook de autoriteit van de rechterlijke macht te versterken”.(47)
85. In de tweede plaats bevat de in de onderhavige zaak aan de orde zijnde definitie verschillende elementen die een beperking inhouden van het soort justitiële fouten waarvoor de staat aansprakelijk kan worden gesteld.(48) Alleen kennelijke fouten lijken onder de hierboven weergegeven definitie van het begrip „justitiële fout” te vallen (een proceshandeling die „kennelijk in strijd is met bepalingen van materieel of formeel recht”, of een rechterlijke beslissing die „kennelijk in strijd is met het recht of onverenigbaar met de feiten zoals vastgesteld”). Het Hof heeft in dit verband in een andere context verklaard dat een beperking van de staatsaansprakelijkheid tot de uitzonderlijke gevallen waarin een rechter het toepasselijke recht kennelijk heeft geschonden, waarborgt dat rekening wordt gehouden met de specifieke aard van de rechterlijke functie en met de gerechtvaardigde eisen van rechtszekerheid.(49) Daarnaast beperkt de aan de orde zijnde definitie de draagwijdte van het begrip „justitiële fout” tevens door te verwijzen naar de ernst van de veroorzaakte schade („waardoor de rechten, vrijheden of legitieme belangen […] ernstig zijn geschonden”). Ook wordt er een causaal verband vereist („waardoor […] schade [is] geleden”). Bovendien geldt er een „ultima-ratiovereiste”: het mag niet zo zijn dat de schade „door aanwending van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel” kon worden hersteld.
86. De genoemde criteria lijken op het eerste gezicht te impliceren dat de staat in de praktijk uitsluitend aansprakelijk zal kunnen worden gehouden voor beslissingen waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat en waarin kennelijke fouten zijn gemaakt die rechtstreeks hebben geresulteerd in ernstige schade voor de betrokkene. In dat geval zou men zich niet zozeer moeten afvragen of die criteria niet te ruim zijn en daardoor kunnen worden misbruikt om druk uit te oefenen op individuele rechters bij het nemen van hun beslissingen, maar veeleer of, als het gaat om staatsaansprakelijkheid, dergelijke – inderdaad nogal strikte – voorwaarden voor die aansprakelijkheid het voor particulieren niet uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk maken om schadevergoeding van de staat te verkrijgen.
87. Aansprakelijkheid voor schade die is veroorzaakt in de uitoefening van de rechterlijke functie houdt noodzakelijkerwijs verband met de toegang tot de rechter en met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.(50) Zo bezien kunnen te strikte criteria voor staatsaansprakelijkheid op zichzelf problematisch worden wanneer er geen mogelijkheden zijn om rechters zelf rechtstreeks civielrechtelijk aansprakelijk te stellen.
88. Zoals het Hof heeft verklaard in het arrest Traghetti del Mediterraneo, kan immers weliswaar „niet worden uitgesloten dat in het nationale recht een precisering wordt gegeven van de criteria inzake de aard of de mate van de schending waaraan moet zijn voldaan opdat de overheid aansprakelijk kan worden gesteld voor een schending van het [Unierecht] die kan worden toegerekend aan een nationale rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg”, maar „mogen deze criteria in geen geval eisen stellen die verder gaan dan een kennelijke schending van het toepasselijke recht”.(51)
89. Het Hof heeft ook geoordeeld dat het Unierechtelijke beginsel van staatsaansprakelijkheid voor schade die aan particulieren is toegebracht door een schending van het Unierecht door in laatste aanleg uitspraak doende rechterlijke instanties, zich verzet tegen nationale bepalingen die aansprakelijkheid van de staat uitsluiten wanneer de betrokken schending voortvloeit uit een uitlegging van rechtsvoorschriften of uit een beoordeling van feiten en bewijs door de rechter, alsook tegen nationale wetgeving die de mogelijkheid van aansprakelijkstelling van de staat beperkt tot gevallen van handelen te kwader trouw of grove schuld van de nationale rechter, indien een dergelijke beperking ertoe leidt dat de betrokken lidstaat niet aansprakelijk kan worden gesteld in andere gevallen waarin een kennelijke schending van het toepasselijke recht heeft plaatsgevonden.(52) Dat beginsel verzet zich tevens tegen een nationale wettelijke regeling die als voorwaarde stelt dat de schadeveroorzakende rechterlijke beslissing is vernietigd, wanneer die vernietiging in feite is uitgesloten.(53)
90. In de derde plaats is er het door de verwijzende rechter bekritiseerde summiere en abstracte karakter van de definitie van een justitiële fout. Ik moet zeggen dat deze kritiek mij nogal bevreemdt. Want hoe zou een justitiële fout, die oneindig veel verschillende gedaanten kan aannemen, anders kunnen worden gedefinieerd? Men kan toch moeilijk een uitputtende lijst opstellen van handelingen die een justitiële fout opleveren? Een dergelijke bepaling zou al snel het karakter krijgen van een telefoonboek, omdat er steeds enkele nieuwe handelingen zouden worden ontdekt die eerder niet op de lijst voorkwamen. Net zoals geldt voor de definitie van, bijvoorbeeld, een disciplinaire overtreding door een rechter, kan het niet anders dan dat een justitiële fout op een algemene en nogal abstracte wijze wordt gedefinieerd en dat in die definitie onbepaalde rechtsbegrippen worden gebruikt.(54) Dit onderstreept dan weer dat het van belang is te weten hoe het begrip door de betrokken nationale rechterlijke instanties en autoriteiten wordt uitgelegd. Een dergelijke praktijk ontbreekt echter tot dusver of is in ieder geval niet onder de aandacht van het Hof gebracht.
91. Ik ben dan ook van mening dat het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid zoals dit is verankerd in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en in artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, zich niet principieel verzet tegen een definitie van het begrip „justitiële fout” die, met het oog op de vaststelling van de aansprakelijkheid van de staat, gebaseerd is op elementen als die welke in de onderhavige procedure zijn uiteengezet.
b) Gevolgen voor de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters
1) Algemene overwegingen
92. Het is vanuit het oogpunt van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid essentieel om de regeling inzake staatsaansprakelijkheid los te koppelen van de persoonlijke – civielrechtelijke dan wel tuchtrechtelijke – aansprakelijkheid van rechters. De invoering van een regeling die het mogelijk maakt de staat aansprakelijk te stellen voor justitiële fouten, vormt een compromis tussen enerzijds het beginsel dat er effectieve rechtsmiddelen voorhanden moeten zijn om op te kunnen komen tegen dergelijke fouten, en anderzijds de rechterlijke onafhankelijkheid. Dankzij een dergelijke regeling kunnen particulieren die schade hebben ondervonden, worden gecompenseerd, terwijl rechters worden beschermd tegen rechtstreekse schadeclaims van die personen.
93. In de zaak Köbler werd het Hof reeds geconfronteerd met door bepaalde lidstaten aangevoerde argumenten die erop neerkwamen dat de toepassing van het Unierechtelijke beginsel van staatsaansprakelijkheid op schade als gevolg van het handelen of het verzuim van rechterlijke instanties de rechterlijke onafhankelijkheid in gevaar kon brengen. In reactie op die argumenten verklaarde het Hof dat „het bedoelde aansprakelijkheidsbeginsel niet de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechter betreft, maar de aansprakelijkheid van de staat. De mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden de staat aansprakelijk te stellen voor rechterlijke beslissingen die in strijd zijn met het [Unierecht], lijkt geen bijzondere risico’s voor aantasting van de onafhankelijkheid van een in laatste aanleg rechtsprekende rechterlijke instantie met zich te brengen.”(55) Zoals advocaat-generaal Léger opmerkte in zijn conclusie in die zaak, moet de vraag naar de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet worden gesteld in het kader van de instelling van een regeling inzake staatsaansprakelijkheid, maar in het kader van de invoering van een persoonlijke aansprakelijkheidsregeling voor rechters.(56)
94. Het is inderdaad de tweede fase, waarin het draait om de mogelijke persoonlijke aansprakelijkheid van rechters, die cruciaal is vanuit het oogpunt van de rechterlijke onafhankelijkheid. Hiermee is niet gezegd dat de eerste fase, betreffende de aansprakelijkheid van de staat, in dat opzicht volstrekt irrelevant is, maar de bedreiging is in die fase minder direct. Wat de tweede fase betreft, vereist het externe aspect van het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid dat de regels inzake het civielrechtelijk aansprakelijk stellen van rechters door middel van de mogelijkheid voor de staat om de aan benadeelde partijen uitgekeerde schadebedragen rechtstreeks op de betrokken rechters te verhalen, garanderen dat rechters beschermd zijn tegen druk die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen.(57) Gelet op het intrinsieke verband tussen de twee procedures, waarvan de laatste immers niet kan bestaan zonder de eerste, moet ook naar behoren rekening worden gehouden met de mate waarin de procedures met elkaar samenhangen, alsmede met de specifieke modaliteiten betreffende de materiële voorwaarden en de procedurele waarborgen voor rechters in het kader van staatsaansprakelijkheidsprocedures.
95. Rechterlijke onafhankelijkheid is principieel zeker niet hetzelfde als rechterlijke immuniteit voor – civielrechtelijke dan wel tuchtrechtelijke – aansprakelijkheid. Het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid staat mijns inziens niet in de weg aan de mogelijkheid voor de staat om in bepaalde gevallen regres te nemen op een individuele rechter. Die mogelijkheid voert opnieuw een element van verantwoording in aan de kant van de rechterlijke macht, wat ook essentieel is voor het behoud van het vertrouwen van het publiek in de rechtspraak.
96. Dit standpunt vindt duidelijk steun in de rechtsvergelijking. Behalve in de lidstaten met een common-law-traditie, waar rechterlijke immuniteit namelijk van oudsher in het rechtssysteem verankerd is als waarborg voor rechterlijke onafhankelijkheid(58), wordt staatsaansprakelijkheid voor door de rechterlijke macht veroorzaakte schade, zoals hierboven is opgemerkt, algemeen aanvaard. In het bijzonder bieden verschillende (zij het niet alle) lidstaten die een dergelijke staatsaansprakelijkheid kennen, de staat de mogelijkheid om regres te nemen op de betrokken rechter wanneer er sprake is van verzwarende omstandigheden, zoals kwade trouw of grove nalatigheid.
97. De nationale oplossingen inzake civielrechtelijke en persoonlijke aansprakelijkheid van rechters vertonen in dat opzicht grote verschillen. In sommige (continentale) rechtssystemen worden de algemene regels inzake het regres op ambtenaren ook toegepast op rechters. Andere rechtssystemen kennen aanvullende eisen en waarborgen, zoals de eis dat de rechter al strafrechtelijk of tuchtrechtelijk is veroordeeld, of stellen een maximum aan het schadebedrag dat op de rechter kan worden verhaald. Nog talrijker zijn de rechtssystemen waarin het door de staat uitgekeerde schadebedrag in de strafrechtelijke of tuchtrechtelijke procedure zelf deels kan worden verhaald.(59) Deze verschillen laten zien dat er in de diverse rechtssystemen nogal verschillend wordt aangekeken tegen hoe de afweging tussen verantwoordingsplicht en rechterlijke afhankelijkheid zou moeten uitvallen, afhankelijk van de rechterlijke tradities en van de constitutionele opvattingen over het beginsel van de scheiding der machten en de verschillende systemen van checks and balances tussen die machten. Het enige punt van overeenstemming is misschien dat dergelijke procedures in de praktijk niet veel voorkomen en dat de nationale regelingen op het gebied van de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters inderdaad te vinden zijn op de stoffige zolders van het constitutionele recht.
98. Deze nogal uiteenlopende benaderingen zijn voor verschillende internationale organen aanleiding geweest om in dit verband bepaalde standaarden voor te stellen. Die aanbevelingen blijken echter te verschillen naargelang van de aard van het internationale orgaan waarvan zij afkomstig zijn. De scheidslijn blijkt grof gezegd te lopen tussen de standaarden die zijn opgesteld door rechters zelf op internationaal niveau, en de standaarden die zijn voorgesteld door organen of instanties die een meer diverse samenstelling kennen qua professionele achtergrond. Enerzijds is er bijvoorbeeld het heldere standpunt van de CCJE, die een vergaande of zelfs volledige functionele immuniteit voorstaat.(60) Anderzijds heeft de Commissie van Venetië in advies nr. 924/2018 haar standpunt samengevat door te stellen dat „in het algemeen geen regres moet kunnen worden genomen op rechters die hun rechterlijke functie uitoefenen in overeenstemming met wettelijk vastgestelde professionele standaarden (functionele immuniteit”), en dat „aansprakelijkstelling van rechters toelaatbaar is in het geval van opzet of grove nalatigheid”.(61)
99. Wat dit specifieke punt betreft, moeten de standpunten van sommige internationale organen, met name die welke niet zijn getoetst via politieke processen waarin andere staatsmachten op het internationale niveau vertegenwoordigd zijn en daadwerkelijk iets te zeggen hebben over de goedkeuring ervan, evenwel met een (vrij grote) korrel zout worden genomen. Het ligt eerder voor de hand dat een gezond evenwicht tussen rechterlijke onafhankelijkheid en rechterlijke verantwoordingsplicht wordt gevonden via de dikwijls pijnlijke en langdurige dialogen of „multilogen” in het kader van de machtenscheiding, waarbij de soms eenzijdige opvattingen van één staatsmacht worden getoetst en gewogen door de andere staatsmachten.
100. Kortom, naar mijn mening staat het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid als zodanig niet in de weg aan een regeling die de staat de mogelijkheid geeft om, wanneer hij aansprakelijk is gesteld voor schade die een rechter heeft veroorzaakt in de uitoefening van zijn functie, het door hem uitgekeerde schadebedrag op de betrokken rechter te verhalen in geval van kwade trouw of grove nalatigheid. Gelet op de verschillen tussen de in de lidstaten bestaande nationale modellen kan bovendien eenvoudigweg niet worden volgehouden dat het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid meebrengt dat moet worden gekozen voor een bepaald aansprakelijkheidsregime, dat bijvoorbeeld is gekoppeld aan een reeds uitgesproken strafrechtelijke of tuchtrechtelijke veroordeling van de rechter, of waarbij een rechter uitsluitend aansprakelijk kan worden gesteld bij wijze van sanctie in een dergelijke procedure.
101. Het zijn de kwaliteit van het gekozen model en de waarborgen die erin zijn ingebouwd, die van belang zijn. Hoe het model er ook uitziet, de in dat model geldende regels, zoals die betreffende de mogelijkheid voor de staat om rechters civielrechtelijk aansprakelijk te stellen door de aan benadeelde personen uitgekeerde schadebedragen op hen te verhalen, moeten garanderen dat rechters beschermd zijn tegen druk die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming in gevaar zou kunnen brengen en van invloed zou kunnen zijn op hun beslissingen. Nu er op nationaal niveau nog geen gevallen van toepassing van de regeling in de praktijk zijn die wijzen op daadwerkelijk misbruik, zal ik mij om de hierboven uiteengezette redenen beperken tot een abstracte toetsing van de blauwdruk, in combinatie met de gesuggereerde mogelijke wisselwerking tussen de bepalingen inzake rechterlijke aansprakelijkheid en andere bepalingen die recent zijn aangenomen in het kader van de in 2018 doorgevoerde herziening van de justitiewetten.(62)
2) Omstreden aspecten
102. Zoals ik bij het onderzoek van de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen in de onderhavige zaak heb opgemerkt, is de verwijzingsbeslissing summier als het gaat om de uiteenzetting van de redenen waarom de verwijzende rechter zijn vragen heeft gesteld. Met name heeft de verwijzende rechter, hoewel het hoofdgeding betrekking heeft op de aansprakelijkheid van de staat voor een beweerde onrechtmatige vrijheidsontneming, op geen enkele wijze duidelijk gemaakt wat de relatie is tussen de algemene definitie van een justitiële fout in artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 en de bijzondere bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van de staat in strafrechtelijke procedures in de artikelen 539 en 541 van het wetboek van strafvordering.
103. Die omstandigheid is voor mij reden geweest om in overweging te geven de zevende vraag niet-ontvankelijk te verklaren, en is ook van belang in het kader van de beantwoording van de vragen vier tot en met zes. Mijn analyse hierna is dan ook gebaseerd op de premisse dat artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 inderdaad relevant is voor het hoofdgeding.
104. Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, moet naar mijn mening, zoals ook uit de opmerkingen van partijen en uit de behandeling ter terechtzitting naar voren is gekomen, worden ingegaan op drie verschillende kwesties, namelijk i) de vraag of het legitiem is om te bepalen dat kwade trouw of grove nalatigheid het subjectieve element is dat aanwezig moet zijn om rechters civielrechtelijk aansprakelijk te kunnen stellen; ii) de vraag of er specifieke waarborgen zijn ingebouwd in de procedure die leidt tot de beslissing om de regresprocedure te starten, en iii) de vraag of die procedure, gelet op het nauwe verband met de procedure waarin wordt beslist over de aansprakelijkheid van de staat voor een justitiële fout, de rechten van verdediging van de betrokken rechters eerbiedigt.
i) Kwade trouw of grove nalatigheid
105. Artikel 96, lid 7, van wet nr. 303/2004 bepaalt dat de mogelijkheid voor de staat om regres te nemen op de rechter die verantwoordelijk is voor de justitiële fout, beperkt is tot gevallen van kwade trouw of grove nalatigheid. Deze begrippen worden gedefinieerd in artikel 991 van wet nr. 303/2004, een bepaling die onderdeel is van de afdeling van die wet die is gewijd aan de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters en aanklagers. Mijns inziens is een voorwaarde voor een succesvolle aansprakelijkheidsvordering tegen de staat in de eerste fase dat er sprake is van een justitiële fout die voldoet aan alle criteria van ofwel artikel 96, lid 3, onder a), ofwel artikel 96, lid 3, onder b), van wet nr. 303/2004. Wil vervolgens met succes regres kunnen worden genomen op een rechter in de tweede fase, dan moet los van die voorwaarden nog een subjectief element worden aangetoond, te weten de kwade trouw of de grove nalatigheid van die rechter.
106. Als dat inderdaad het geval is, ben ik het eens met de opmerkingen van de Commissie en de Roemeense regering op dit punt. Het feit dat regres kan worden genomen in geval van kwade trouw of grove nalatigheid, is wederom op zich niet problematisch. De wijze waarop deze begrippen in de wet worden gedefinieerd, lijkt niet af te wijken van de algemeen aanvaarde definities ervan. Volgens artikel 991, lid 1, van wet nr. 303/2004 handelt de rechter te kwader trouw wanneer hij „bewust bepalingen van materieel of formeel recht schendt en daarbij ofwel de intentie heeft om een ander schade toe te brengen, ofwel accepteert dat een ander daarvan schade zal ondervinden”. En volgens artikel 991, lid 2, is er sprake van grove nalatigheid wanneer de rechter „uit onachtzaamheid op ernstige, onweerlegbare en onverschoonbare wijze bepalingen van materieel of formeel recht miskent”. Bovendien blijkt dat wanneer de rechter in zijn ambtsuitoefening blijk heeft gegeven van kwade trouw of grove nalatigheid, dit – los van een eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid – volgens artikel 99, onder t) van wet nr. 303/2004 ook een disciplinaire overtreding kan opleveren, zelfs wanneer niet wordt voldaan aan de bestanddelen van een strafbaar feit.
107. Er zijn voor het Hof geen argumenten aangevoerd die duidelijk maken wat er precies problematisch is aan die definities, en evenmin is aangetoond dat de rechterlijke uitlegging van de betrokken begrippen twijfel doet rijzen omtrent de praktische toepassing ervan, of wijst op misbruik. Nogmaals, wanneer het argument dat „werkelijke rechterlijke onafhankelijkheid” volledige functionele immuniteit vereist niet wordt aanvaard, stemt de erkenning van aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid overeen met wat de algemene standaard lijkt te zijn, zoals ook door de Commissie van Venetië is opgemerkt.(63)
108. Ik zie ook niet in waarom de vereisten die voortvloeien uit het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid tot een andere afweging zouden nopen. Wanneer rechters daadwerkelijk beschermd zijn tegen rechtstreekse schadeclaims doordat particulieren hun schade enkel vergoed kunnen krijgen door de staat aansprakelijk te stellen, heeft het bestaan van een beperktere mogelijkheid van regres door de staat in de zeer ernstige gevallen waarin de rechter effectief misbruik maakt van zijn macht(64) en blijk geeft van grove nalatigheid, tot gevolg dat voor de rechterlijke functie een zorgvuldigheidsnorm geldt waarbij enkel ernstige schendingen de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de rechter met zich mee kunnen brengen.
109. Uiteindelijk lijken in casu echter niet zozeer de materiële voorwaarden voor het civielrechtelijk aansprakelijk stellen van leden van de rechterlijke macht voorwerp van discussie te zijn, als wel de procedure die het mogelijk maakt dat het ministerie van Overheidsfinanciën optreedt als de verzoekende partij in de tweede fase. Op deze kwestie zal ik nu ingaan.
ii) Ministerie van Overheidsfinanciën als de verzoekende partij?
110. De verwijzende rechter heeft opgemerkt dat in de tweede fase, waarin moet worden vastgesteld of het lid van de rechterlijke macht dat verantwoordelijk is voor de fout, te kwader trouw heeft gehandeld of blijk heeft gegeven van grove nalatigheid, de bij artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 ingevoerde regels kennelijk willekeurig zijn, omdat het uitsluitend aan de staat wordt overgelaten om over de aansprakelijkheid van de rechter te beslissen.
111. De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting betoogd dat de nieuwe regeling inzake de civielrechtelijke aansprakelijkheid van leden van de rechterlijke macht problematisch is indien de uitvoerende macht een discretionaire en beslissende rol heeft bij het in gang zetten van de regresprocedure. Zij heeft tevens gewezen op de noodzaak om die regeling te zien in het licht van de algehele beoordeling van de hervormingen van het Roemeense gerechtelijke systeem.
112. De Commissie stelt dat het weliswaar op zichzelf niet problematisch is dat rechters in gevallen van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid aansprakelijk zijn, maar dat wel in enkele procedurele waarborgen moet zijn voorzien. Het feit dat de regresvordering wordt behandeld door een onafhankelijke rechter, vormt haars inziens reeds een dergelijke waarborg. Ook de omstandigheden waarin de regresvordering wordt ingesteld, moeten specifieke waarborgen inhouden. In dit verband zijn er volgens de Commissie verschillende mogelijkheden. De mogelijkheid om een regresprocedure te starten, zou kunnen worden beperkt tot gevallen waarin de strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van de rechter reeds in een definitieve beslissing is vastgesteld. Een andere mogelijke waarborg zou kunnen zijn dat het inleiden van de regresprocedure wordt overgelaten aan een onafhankelijk gerechtelijk orgaan, zoals de hoge raad voor de magistratuur. De Commissie betoogt dat de in deze zaak aan de orde zijnde bepalingen niet in die waarborgen voorzien, aangezien het ministerie van Overheidsfinanciën op eigen houtje kan besluiten de regresprocedure te starten en het oordeel van de gerechtelijke inspectie louter een advies is. In dat opzicht is de zienswijze van de Commissie in lijn met enkele van de opmerkingen van de Greco en de Commissie van Venetië.(65)
113. Uit deze overwegingen blijkt dat de belangrijkste zorgen die over de nieuwe bepalingen inzake de civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters bestaan, te maken hebben met de betrokkenheid van twee organen bij het proces dat voorafgaat aan de beslissing van de staat om de regresprocedure te starten, te weten het ministerie van Overheidsfinanciën en de gerechtelijke inspectie.
114. Volgens artikel 96, lid 7, van wet nr. 303/2004 dient het ministerie van Overheidsfinanciën binnen twee maanden na de betekening van de definitieve rechterlijke beslissing inzake de aansprakelijkheid van de staat voor een justitiële fout, de zaak voor te leggen aan de gerechtelijke inspectie. Dit orgaan kan dan volgens de procedure van artikel 741 van wet nr. 317/2004 nagaan of die justitiële fout een gevolg is van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid van een rechter. Volgens artikel 96, lid 8, van wet nr. 303/2004 dient de staat, vertegenwoordigd door het ministerie van Overheidsfinanciën, binnen zes maanden na de datum van kennisgeving van het adviesrapport van de gerechtelijke inspectie een regresvordering in te stellen indien hij op grond van dat rapport en „zijn eigen beoordeling” van mening is dat de justitiële fout een gevolg is van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid van de betrokken rechter.
115. Het is naar mijn mening belangrijk om één aspect meteen te benadrukken: als ik de nationale regeling goed begrijp, gaat de rol van het ministerie van Overheidsfinanciën niet verder dan te beslissen of de regresprocedure zal worden gestart en daarmee de tweede fase in gang zal worden gezet. In de praktijk is dat ministerie dus slechts de potentiële verzoeker in een procedure die wordt geacht plaats te vinden voor een onafhankelijk gerecht. Bovendien kan dat ministerie enkel in actie komen indien na een andere procedure voor een ander onafhankelijk gerecht een definitieve rechterlijke beslissing is gegeven die het bestaan van een justitiële fout en de aansprakelijkheid van de staat bevestigt.
116. Praktisch gezien blijkt de beoordelingsbevoegdheid van het ministerie van Overheidsfinanciën dus feitelijk te zijn „ingeklemd” tussen twee procedures voor onafhankelijke civiele rechters. In een dergelijke context is mij wederom niet erg duidelijk wat er op zichzelf onverenigbaar is aan een oplossing die erop neerkomt dat de schatkist, die na een onafhankelijke beoordeling van een civiele rechter geld heeft moeten uitkeren aan een particulier die schade heeft geleden, vervolgens als verzoeker een regresprocedure kan starten tegen de rechter die die schade mogelijk door handelen te kwader trouw of grove nalatigheid heeft veroorzaakt.(66) Bovendien kan het ministerie niet zelf beslissen over de civielrechtelijke aansprakelijkheid – het beslist enkel of de gang naar een andere (onafhankelijke) rechter wordt gemaakt.
117. Welke waarborgen moet een dergelijke regeling nog meer bieden om te voorkomen dat de overheid misbruik pleegt door druk uit te oefenen op rechters? Om te beginnen impliceert de suggestie dat er nog enkele extra waarborgen dienen te zijn, dat in de betrokken lidstaat twee procedures voor onafhankelijke rechters(67), met alle beschikbare rechtsmiddelen, niet volstaan om structureel misbruik tegen te gaan. Maar als dat in feite het uitgangspunt is, welke rechterlijke onafhankelijkheid moet er dan in een dergelijke regeling worden beschermd? Twee procedures werken misbruik in de hand, maar als daaraan een derde procedure wordt toegevoegd, ditmaal misschien van tuchtrechtelijke aard, zal dan alles in orde zijn? Bovendien is structureel gezien het zwakke punt van de veronderstelling dat de overheid invloed kan uitoefenen op de eerste ronde van de staatsaansprakelijkheidsprocedure teneinde druk uit te oefenen op een individuele rechter door op selectieve wijze te beslissen of een regresprocedure wordt gestart, dat deze veronderstelling gepaard gaat met de nogal vreemde aanname dat we te maken hebben met een kamikazelidstaat die bereid zou zijn om zijn eigen rechters te beïnvloeden ten nadele van zichzelf, en die rechters daarmee feitelijk ertoe aanzet om hem tot schadevergoeding te veroordelen, teneinde in de tweede fase druk uit te oefenen op individuele rechters.
118. Wat hiervan ook zij, ik zie wederom niet in hoe in een rechtsorde van de Unie waarin de procedurele autonomie en de institutionele diversiteit van de lidstaten worden geëerbiedigd, een nationale regeling op grond waarvan de eventuele civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters pas kan worden vastgesteld na twee afzonderlijke procedures voor (onafhankelijke) civiele rechters, tegen wier beslissingen alle door het nationale recht ter beschikking gestelde rechtsmiddelen openstaan, op zichzelf onverenigbaar zou zijn met het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid.
119. Natuurlijk zijn er andere institutionele of procedurele constructies denkbaar. Zo zou men zich kunnen voorstellen dat rechters uitsluitend civielrechtelijk of tuchtrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld op basis van een definitieve beslissing van het orgaan dat bevoegd is om uitspraak te doen in tuchtprocedures die gericht zijn tegen leden van de rechterlijke macht. Dat kan inderdaad in bepaalde omstandigheden een institutionele benadering zijn die meer voor de hand ligt en raadzamer is, omdat op die manier de samenhang tussen de tuchtrechtelijke en de civielrechtelijke aansprakelijkheidsprocedure wordt gewaarborgd.(68) Deze overwegingen, die pleiten voor een institutioneel ontwerp dat wordt vermoed beter te zijn, betekenen echter niet automatisch dat de uit het Unierechtelijke beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid voortvloeiende vereisten worden geschonden enkel omdat andere institutionele ontwerpen worden overwogen.(69) Vanuit het oogpunt van die vereisten is immers niet zozeer doorslaggevend of de rechter die de definitieve beslissing neemt, een tuchtrechter, een civiele rechter dan wel een strafrechter is, maar of die rechter onafhankelijk is.
120. Wat de specifieke vraag betreft welke rol het ministerie van Overheidsfinanciën heeft bij de beslissing over het in gang zetten van de regresprocedure, moet echter worden vastgesteld dat er onduidelijkheid lijkt te bestaan over wat die regels precies zijn. Ik begrijp dat dit deels te wijten is aan het feit dat er op dit punt nog geen voorbeelden zijn uit de praktijk. De Roemeense regering heeft in eerste instantie betoogd dat het starten van de regresprocedure geen automatisme is. Ter terechtzitting heeft zij echter duidelijk gemaakt dat het in gang zetten van die procedure afhankelijk is van een rapport van de gerechtelijke inspectie waarin wordt vastgesteld dat de justitiële fout het gevolg is van kwade trouw of grove nalatigheid.
121. Het lijkt er derhalve op dat artikel 96, lid 7, van wet nr. 303/2004 geen verplichting inhoudt voor het ministerie van Overheidsfinanciën om een regresvordering in te stellen, maar in plaats daarvan voorziet in een procedure die dat ministerie stelselmatig in gang moet zetten door de zaak door te verwijzen naar de gerechtelijke inspectie telkens wanneer de staat met succes aansprakelijk is gesteld voor een justitiële fout. Dit betekent dat staatsaansprakelijkheid automatisch leidt tot een onderzoek naar mogelijke kwade trouw of grove nalatigheid van de rechter, waarvan de uitkomst vervolgens wordt neergelegd in een rapport.
122. Naar mijn mening biedt het feit dat uitsluitend door een onafhankelijke rechter kan worden beslist over de aansprakelijkheid van de staat en over de eventuele daaropvolgende civielrechtelijke aansprakelijkheid van een rechter in gevallen van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid, op zichzelf een voldoende waarborg. Nu het echter duidelijk de bedoeling van de nationale wetgever is geweest om de beslissingsbevoegdheid van de verzoeker voorafgaand aan de tweede fase met nog andere waarborgen te omgeven, vormt de betrokkenheid van de gerechtelijke inspectie, als het onafhankelijke orgaan binnen de hoge raad voor de magistratuur dat belast is met de disciplinaire onderzoeken binnen de rechterlijke macht, een element dat de in de regeling ingebouwde waarborgen kan versterken. Daarvoor moet echter wel zijn voldaan aan twee voorwaarden: ten eerste moet de gerechtelijke inspectie zelf onafhankelijk zijn, en ten tweede moet het door haar uitgebrachte rapport, indien het daarin tot een negatieve conclusie komt, het ministerie van Overheidsfinanciën binden.
123. Met betrekking tot de eerste voorwaarde merk ik net als in mijn conclusie in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a. op dat de gerechtelijke inspectie zich weliswaar niet uitspreekt over disciplinaire kwesties, maar dat overduidelijk is dat haar onderzoeksbevoegdheden reeds enige druk kunnen uitoefenen op degenen die tot taak hebben recht te spreken, ongeacht de waarborgen die worden geboden door het orgaan dat de definitieve beslissing neemt in de tuchtprocedure.(70) Ik ben dan ook van mening dat het in een regeling als in deze zaak aan de orde is, absoluut noodzakelijk is dat het orgaan dat tot taak heeft een op deskundigheid gebaseerd oordeel te geven met betrekking tot de vraag of er sprake is geweest van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid, zelf in redelijke mate onpartijdig is. Er zijn echter voor het Hof geen argumenten aangevoerd – noch in de verwijzingsbeslissing, noch door partijen – die twijfel kunnen doen rijzen over de onpartijdigheid van de gerechtelijke inspectie in dat opzicht.(71)
124. Met betrekking tot de tweede voorwaarde wijs ik erop dat hoewel het Hof ter terechtzitting uitdrukkelijk om opheldering heeft verzocht, onduidelijk blijft of het ministerie van Overheidsfinanciën de regresprocedure kan starten indien de gerechtelijke inspectie in haar rapport concludeert dat er geen sprake is geweest van handelen te kwader trouw of grove nalatigheid. De Roemeense regering heeft ter terechtzitting verklaard dat, ook al blijkt dit niet uit de tekst van de bepaling, de gerechtelijke inspectie in haar rapport moet hebben vastgesteld dat er sprake is geweest van kwade trouw of grove nalatigheid, wil het ministerie van Overheidsfinanciën de regresprocedure kunnen starten.
125. Mocht dat inderdaad het geval zijn, wat uiteindelijk door de verwijzende rechter moet worden nagegaan, dan zou de regeling niet alleen de noodzakelijke waarborgen bevatten (namelijk dat rechters slechts onder vrij strikte voorwaarden persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld en dat die aansprakelijkheid uitsluitend kan worden vastgesteld door een onafhankelijke rechter), maar zelfs in waarborgen voorzien die verder gaan dan strikt noodzakelijk is (bijvoorbeeld dat het ministerie, als de verzoeker in de tweede fase, bepaalde voorwaarden in acht moet nemen om een regresprocedure te kunnen starten bij een dergelijke onafhankelijke rechter).
iii) Rechten van de verdediging
126. De verwijzende rechter heeft in de verwijzingsbeslissing opgemerkt dat de rechter niet in de gelegenheid is om zijn rechten van verdediging ten volle uit te oefenen. Om te beginnen is er namelijk in de eerste fase, die zich uitsluitend afspeelt tussen de benadeelde partij als verzoeker en de staat als verweerder, geen plaats ingeruimd voor de rechter op wie de procedure feitelijk betrekking heeft. Daardoor kan volgens de verwijzende rechter afbreuk worden gedaan aan het beginsel van hoor en wederhoor en aan de rechten van verdediging van de rechter in de latere regresprocedure, aangezien de rechtsvraag of er sprake is geweest van een justitiële fout, reeds is beantwoord in de eerste fase.
127. De Commissie heeft ter terechtzitting betoogd dat de vaststelling van een justitiële fout niet kan leiden tot aansprakelijkheid van een rechter indien deze rechter niet in de gelegenheid is geweest om zijn standpunt naar voren te brengen in de procedure die tot de vaststelling van die fout heeft geleid. Volgens de Commissie moet de rechter ook worden gehoord in de aansprakelijkheidsprocedure tegen de staat.
128. De Roemeense regering heeft ter terechtzitting verduidelijkt dat de betrokken rechter in de procedure over zijn aansprakelijkheid alle op het bestaan van de justitiële fout betrekking hebbende overwegingen van de beslissing inzake de aansprakelijkheid van de staat ter discussie kan stellen. Bovendien kan die rechter ook als interveniënt deelnemen aan de procedure tegen de staat.
129. Ik vrees dat het Hof met betrekking tot deze specifieke kwestie over onvoldoende informatie beschikt. Zo is het niet duidelijk of de rechter die zich uitspreekt over de justitiële fout in de eerste fase, verplicht is om een interventieverzoek in te willigen. Ook bestaat er onduidelijkheid omtrent de procedurele status van de rechter in die procedure. Tot slot is als gevolg van het feit dat de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak zich in de eerste en niet in de tweede fase bevindt, volstrekt niet duidelijk op welke wijze een definitieve uitspraak van de civiele rechter in de eerste fase met betrekking tot het bestaan van een justitiële fout, in aanmerking zal worden genomen in de tweede fase. De definitie van wat precies onder een justitiële fout moet worden verstaan, blijkt tenslotte voor beide fasen dezelfde te zijn. In de tweede fase komt daar alleen een subjectief element bij, namelijk handelen te kwader trouw of grove nalatigheid, maar het gaat dan nog steeds om dezelfde justitiële fout.
130. Naar mijn mening moet een rechter die geconfronteerd wordt met een civielrechtelijke aansprakelijkheidsvordering in de tweede fase, hoe dan ook de gelegenheid hebben om alle elementen die van belang zijn voor die zaak te betwisten, dat wil zeggen zowel alle met de in artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004 gegeven definitie van een justitiële fout verband houdende elementen die worden aangevoerd om zijn fout aan te tonen, als zijn opzet (of het ontbreken daarvan) met betrekking tot die fout in de zin van artikel 991 van die wet. De wijze waarop een dergelijk volledig recht van verweer precies in de structuur van de twee procedures wordt ingebouwd, is een kwestie van nationaal recht. Het enige wat duidelijk is, is wat niet mag gebeuren, namelijk dat een rechter die geen rol van betekenis heeft gespeeld in de eerste fase, in de tweede fase wordt geconfronteerd met een reeds in de eerste fase gedane vaststelling met betrekking tot het bestaan van een justitiële fout, waarmee feitelijk is vooruitgelopen op zijn persoonlijke aansprakelijkheid.
131. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de nationale procedurevoorschriften die van toepassing zijn in het kader van de regresactie van de staat, de betrokken rechter in staat stellen zijn rechten van verdediging ten volle uit te oefenen. Indien dat niet het geval is, is het de taak van de verwijzende rechter om aan de nationale procedurevoorschriften een uitlegging te geven die in overeenstemming is met de eisen die voortvloeien uit het verdedigingsbeginsel zoals neergelegd in artikel 47 van het Handvest, teneinde de rechter de mogelijkheid te geven om zijn standpunt met betrekking tot alle verwijten aan zijn adres volledig kenbaar te maken, ofwel in het kader van de procedure tussen de benadeelde partij en de staat, ofwel in elk geval uiterlijk in de procedure tussen de staat en hemzelf.
c) Conclusie en waarschuwing
132. Mijns inziens staan artikel 47, tweede alinea, van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU noch in de weg aan een nationale bepaling inzake aansprakelijkheid van de staat voor justitiële fouten als artikel 96, lid 3, van wet nr. 303/2004, noch aan de mogelijkheid voor de staat om de betrokken rechter vervolgens via een regresactie civielrechtelijk aansprakelijk te stellen in geval van kwade trouw of grove nalatigheid van die rechter, mits in die procedures voldoende waarborgen zijn ingebouwd om te verzekeren dat leden van de rechterlijke macht niet worden blootgesteld aan directe of indirecte druk waardoor hun beslissingen kunnen worden beïnvloed. Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van alle relevante gegevens waarover hij beschikt te beoordelen of artikel 96 van wet nr. 303/2004 en andere relevante nationale voorschriften aan die voorwaarden voldoen en of deze in de praktijk in acht worden genomen.
133. In de context van de onderhavige zaak en gelet op de informatie waarover het Hof beschikt, zou elke andere conclusie naar mijn mening gevaarlijk dicht in de buurt komen van de suggestie dat nationale rechters ingevolge het Unierecht volledige functionele immuniteit dienen te genieten, of er nagenoeg op neerkomen dat nationale instanties en procedures feitelijk door het Hof moeten worden „herontworpen”, in die zin dat bepaalde bevoegdheden worden weggehaald bij de ene soort instantie (de civiele rechter) en worden overgeheveld naar een andere soort instantie (tuchtraden of andere organen binnen de hoge raad voor de magistratuur), zonder dat er een specifieke reden daarvoor is, afgezien dan van een vooropgezette mening over de wijze waarop aan de rechterlijke verantwoordingsplicht invulling moet worden gegeven. Het behoeft geen betoog dat dit niet alleen in strijd zou zijn met het beginsel van nationale institutionele en procedurele autonomie, maar ook tot gevolg zou hebben dat verschillende andere in de lidstaten bestaande nationale oplossingen onverenigbaar worden met het Unierecht.
134. Zoals duidelijk is gemaakt in mijn conclusie in de zaken Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a.(72), maar ook in recente rechtspraak van het Hof over de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht(73), kan regelgeving die verband houdt met de rechterlijke organisatie en de scheiding der machten, niet worden beoordeeld zonder dat daarbij wordt gekeken naar de ruimere wettelijke context en naar de omstandigheden. Tenzij uitsluitend een abstracte beoordeling van de verenigbaarheid van een institutionele blauwdruk wordt verlangd, kan dergelijke regelgeving niet los van de feitelijke omstandigheden en van de toepassing ervan in de praktijk worden beoordeeld. Dit betekent dat nationale bepalingen die het afleggen van verantwoording door de rechter beogen te bevorderen, hoe perfect zij ook mogen lijken „op papier”, in de praktijk zeker niet immuun zijn voor interne of externe druk.
135. Zoals ik in de onderhavige conclusie meermaals heb benadrukt, is in casu echter op geen enkele wijze duidelijk geworden hoe de in deze zaak aan de orde zijnde regelgeving precies misbruik in de hand zou werken in combinatie met andere regelgeving, of hoe er daadwerkelijk misbruik van wordt gemaakt in de praktijk.
136. De conclusie waartoe ik hierboven ben gekomen, geldt derhalve in de aan het Hof gepresenteerde abstracte context, waarbij de partijen uitdrukkelijk hebben erkend dat de nieuwe regeling nog niet in de praktijk is toegepast en dat er ook geen aanwijzing is dat zij in de praktijk zal worden gebruikt, of liever gezegd misbruikt, als middel om druk uit te oefenen op rechters. Die conclusie sluit uiteraard niet uit dat toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot de wijze waarop in de praktijk gebruik wordt gemaakt van de zojuist beoordeelde regeling, een nationale rechter of zelfs het Hof tot een ander oordeel zullen brengen.
V. Conclusie
137. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU staan noch in de weg aan een nationale bepaling inzake aansprakelijkheid van de staat voor justitiële fouten als artikel 96, lid 3, van Lege nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (wet nr. 303/2004 betreffende het statuut van rechters en aanklagers), noch aan de mogelijkheid voor de staat om de betrokken rechter vervolgens via een regresactie civielrechtelijk aansprakelijk te stellen in geval van kwade trouw of grove nalatigheid van die rechter, mits in die procedures voldoende waarborgen zijn ingebouwd om te verzekeren dat leden van de rechterlijke macht niet worden blootgesteld aan directe of indirecte druk waardoor hun beslissingen kunnen worden beïnvloed. Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van alle relevante gegevens waarover hij beschikt te beoordelen of artikel 96 van wet nr. 303/2004 en andere relevante nationale voorschriften aan die voorwaarden voldoen en of deze in de praktijk in acht worden genomen.”