ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
14. ledna 2016(*)
„Nesplnění povinnosti státem – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Zvláště chráněné oblasti Kaliakra a Belite skali – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť a volně žijících druhů – Lokalita významná pro Společenství Kompleks Kaliakra – Směrnice 2011/92/EU – Posuzování vlivů některých záměrů na životní prostředí – Časová působnost režimu ochrany – Poškozování přírodních stanovišť druhů a vyrušování druhů – Větrná energie – Cestovní ruch“
Ve věci C‑141/14,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 24. března 2014,
Evropská komise, zastoupená E. Whitem a C. Hermesem, jakož i P. Michajlovou, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Bulharské republice, zastoupené E. Petranovou a D. Drambozovou, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení M. Ilešič, předseda druhého senátu, vykonávající funkci předsedy třetího senátu, C. Toader (zpravodajka) a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. května 2015,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 3. září 2015,
vydává tento
Rozsudek
1 Evropská komise se svou žalobou domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Bulharská republika tím, že:
– nezahrnula všechna významná ptačí území (dále jen „VPÚ“) do zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“) zahrnující oblast „Kaliakra“ (dále jen „ZCHO Kaliakra“), neoznačila jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu biologických druhů podle přílohy I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7, dále jen „směrnice o ochraně ptáků“) a dále pro ochranu pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů, které nejsou uvedeny v této příloze, v zeměpisné oblasti moře a pevniny, kde se použije tato směrnice, čímž nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 uvedené směrnice;
– schválila uskutečnění záměrů „AES Geo Energy“, „Windtech“, „Brestiom“, „Disib“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“ na VPÚ zahrnujícím oblast „Kaliakra“ (dále jen „VPÚ Kaliakra“), které nebylo označeno za ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků;
– schválila uskutečnění záměrů „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“, „TSID – Atlas“, „Vertikal – Petkov & Cie“ a „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ na území ZCHO Kaliakra, v lokalitě významné pro Společenství „Kompleks Kaliakra“ (dále jen „LVS Kompleks Kaliakra“) a na území ZCHO zahrnujícím oblast „Belite Skali“ (dále jen „ZCHO Belite skali“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102, dále jen „směrnice o stanovištích“);
– neposoudila správně kumulativní účinek záměrů „AES Geo Energy“, „Windtech“, „Brestiom“, „Disib“, „Eco Energy“ a „Longman investment“, jejichž uskutečnění Bulharská republika schválila na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 26, s. 1) a z přílohy III bodu 1 písm. b) této směrnice.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice o ochraně ptáků
2 Podle čl. 1 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků se tato směrnice týká ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje Smlouva o EU. Zahrnuje ochranu, regulování těchto druhů a péči o ně a stanoví pravidla pro jejich využívání.
3 Článek 4 této směrnice stanoví:
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu
а) druhy ohrožené vyhubením;
b) druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c) druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d) ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako [ZCHO] určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2. Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
[...]
4. S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
Směrnice o stanovištích
4 Článek 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích stanoví:
„2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“
Směrnice 2011/92
5 Článek 2 odst. 1 směrnice 2011/92 stanoví:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
6 Článek 4 odst. 2 a 3 této směrnice stanoví:
„2. S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:
a) přezkoumání každého jednotlivého případu;
nebo
b) prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem,
Členské státy se mohou rozhodnout používat oba postupy uvedené v písmenech a) a b).
3. V případě přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot pro účely odstavce 2 jsou brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III.“
7 Příloha III bod 1 písm. b) uvedené směrnice stanoví, že charakteristické znaky záměrů musí být brány v úvahu zejména vzhledem ke kumulaci s ostatními záměry.
Akt o přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii
8 Akt o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii a úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 203), vstoupil v platnost dne 1. ledna 2007.
Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
9 Oblast Kaliakra nacházející se na bulharském pobřeží Černého moře představuje lokalitu významnou pro ochranu mnohých druhů ptáků a jejich přírodních stanovišť, což je důvodem pro označení této oblasti jako VPÚ nevládní organizací BirdLife International.
10 Dne 18. prosince 2007 zřídila Bulharská republika na základě směrnice o ochraně ptáků ZCHO „Kaliakra“. Toto chráněné území však zahrnovalo pouze dvě třetiny rozlohy VPÚ Kaliakra. Bulharská republika také západně od ZCHO Kaliakra a mimo VPÚ Kaliakra zřídila ZCHO Belite skali. Tento členský stát kromě toho navrhl Komisi, aby pod názvem „Kompleks Kaliakra“ vyhlásila lokalitu významnou pro Společenství (dále jen „LVS Kompleks Kaliakra“), která zahrne téměř celé území ZCHO Kaliakra a ZCHO Belite skali.
11 V návaznosti na stížnosti předložené Bulharskou společností pro ochranu ptactva (Bulgarsko družestvo za zaštita na pticite), které se týkaly nedostatečného zeměpisného rozsahu ZCHO Kaliakra a nepříznivých vlivů řady záměrů hospodářských činností na přírodní stanoviště, jakož i na stanoviště druhů ptáků, zaslala Komise dne 6. června 2008 Bulharské republice výzvu dopisem, ve které tento členský stát vyzvala k nápravě zjištěných nedostatků spočívajících v nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, pokud jde o šest ZCHO včetně ZCHO Kaliakra. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla spokojena s různými odpověďmi poskytnutými Bulharskou republikou, zaslala jí dne 1. prosince 2008 druhou výzvu dopisem, ve které jí uložila nápravu nedostatků spočívajících v nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků a z čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i z přílohy III této směrnice v rozsahu, v němž uvedený členský stát povolil výstavbu několika větrných elektráren na VPÚ Kaliakra. Bulharská republika odpověděla na tyto výzvy dne 30. ledna 2009 a následně několikrát předložila doplňující informace.
12 Dne 30. září 2011 Komise oznámila Bulharské republice třetí doplňkovou výzvu dopisem, která jednak konsolidovala obě předchozí výzvy dopisem a jednak obsahovala nové žádosti týkající se VPÚ Kaliakra, ZCHO Belite skali a LVS Kompleks Kaliakra. Tato výzva dopisem obsahovala dvě skupiny otázek týkající se zaprvé nedostatečného zeměpisného rozsahu ZCHO Kaliakra a zadruhé vlivů několika záměrů na ZCHO Kaliakra, ZCHO Belite skali, LVS Kompleks Kaliakra a oblast, která měla být označena jako ZCHO podle seznamu VPÚ, ale nestalo se tak.
13 Dne 30. ledna 2012 informovala Bulharská republika Komisi o tom, že záměry vyjmenované Komisí byly ve většině případů schváleny před jejím přistoupením k Unii nebo před zařazením dotčených oblastí do sítě Natura 2000, takže unijní právo se na tato území nemělo použít.
14 V dopise ze dne 22. června 2012 vydala Komise odůvodněné stanovisko, ve kterém Bulharské republice vytýkala nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1, 2 a 4 směrnice o ochraně ptáků, z čl. 6 odst. 2, 3 a 4 směrnice o stanovištích a z čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92 a z přílohy III této směrnice.
15 Bulharská republika odpověděla na toto odůvodněné stanovisko a na základě doplňkových informací uvědomila Komisi o tom, že přijala soubor opatření, jejichž cílem je napravit zjištěné nedostatky.
16 Vzhledem k tomu, že Komise měla za to, že situace zůstává nadále neuspokojivá, podala dne 24. března 2014 projednávanou žalobu.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu bodu, vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků
Argumentace účastníků řízení
17 Prvním žalobním bodem Komise tvrdí, že Bulharská republika tím, že nezahrnula všechna VPÚ Kaliakra, jejichž ochrana byla důležitá pro ochranu ptactva, do ZCHO Kaliakra, neoznačila jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu biologických druhů podle přílohy I směrnice o ochraně ptáků, jakož i pro ochranu pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů, které nejsou uvedeny v této příloze, v zeměpisné oblasti moře a pevniny, kde se použije tato směrnice, v důsledku čehož tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 této směrnice.
18 Komise se domnívá, že Bulharská republika v rámci svých různých doplňkových sdělení uznala, že nesplnila povinnost označit jako ZCHO celé VPÚ Kaliakra. Bylo tedy přijato několik opatření za účelem nápravy zjištěných porušení, tj. za účelem rozšíření ZCHO Kaliakra až k hranicím VPÚ Kaliakra. Kromě toho bylo právním aktem ze dne 6. února 2014, zveřejněným v Daržaven vestnik č. 15 ze dne 21. února 2014, formálně rozhodnuto o rozšíření chráněného území. Tato opatření však formálně nezměnila protiprávní situaci, jelikož byla přijata až po uplynutí lhůty, kterou tento orgán uvedl ve svém odůvodněném stanovisku, tj. po 22. srpnu 2012.
19 Na podporu tohoto žalobního bodu Komise v podstatě uvádí tři argumenty, přičemž se opírá o několik vědeckých údajů.
20 Komise zaprvé tvrdí, že části VPÚ Kaliakra, které nebyly označeny jako ZCHO, mají z ornitologického hlediska velký význam pro několik druhů a představují typický „uzlový bod“ nacházející se na Via Pontica, který je druhou největší migrační trasou v Evropě.
21 V této souvislosti Komise tvrdí, že všechna území zahrnutá do VPÚ Kaliakra musí být považována za jedinou funkční jednotku pro stěhovavé ptáky, tj. za celistvou oblast, která nemá být rozdrobena. Dodává, že vyloučení zemědělských ploch z ZCHO Kaliakra ponechává bez ochrany různé migrační koridory a místa odpočinku využívané významnou částí stěhovavého ptactva na pobřeží moře, zejména čápem bílým, krahujcem krátkoprstým, orlem nejmenším, motákem lužním, motákem stepním, poštolkou rudonohou, jakož i jinými druhy.
22 Komise dále uvádí, že část VPÚ Kaliakra, která nebyla označena jako ZCHO, poskytuje stanoviště pro hnízdění některým druhům ptactva, a to zejména kalandře zpěvné (Melanocorypha calandra), skřivánkovi krátkoprstému (Calandrella brachydactyla), dytíkovi úhornímu (Burhinus oedicnemus) a lindušce úhorní (Anthus campestris). Kromě toho je tato neoznačená lokalita významným lovištěm několika druhů ptáků, které jsou ve standardním formuláři údajů uvedeny jako hnízdící ptáci a jsou výslovně uváděny v rámci hodnocení ZCHO. Mezi tyto druhy ptáků patří zejména dravci jako krahujec krátkoprstý (Accipiter brevipes), káně bělochvostá (Buteo rufinus) a výr velký (Bubo bubo).
23 Nakonec Komise uvádí, že v uvedené lokalitě přezimuje veškerá světová populace bernešky rudokrké (Branta ruficollis), která je z celosvětového hlediska považována za ohrožený druh, zatímco přes 80 % stanovišť, která poskytují potravu husám, se nachází v nechráněné oblasti VPÚ Kaliakra.
24 Bulharská republika popírá tvrzené nesplnění povinnosti. Tento členský stát uvádí, že vytvořením ZCHO Kaliakra v průběhu roku 2007 došlo k označení území z hlediska počtu druhů a rozlohy nejvhodnějších pro ochranu dotčených druhů podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Korespondence s Komisí, jakož i opatření učiněná tímto členským státem vyjadřovala jen jeho vůli vést s tímto orgánem dialog v souladu s povinností spolupráce.
25 V odpověď na tvrzení Komise předložila Bulharská republika několik vědeckých studií, z nichž podle tohoto členského státu vyplývá, že lokalita Kaliakra nepředstavuje „uzlový bod“ pro ptactvo. Kromě toho tento členský stát tvrdí, že ačkoli se nakonec rozhodl rozšířit ZCHO Kaliakra až k hranicím VPÚ s týmž jménem, žádný vědecký údaj ornitologické povahy neodůvodňuje zařazení zemědělských ploch nacházejících se na VPÚ Kaliakra do tohoto ZCHO, neboť tyto plochy nutně netvoří přirozenou jednotu s lokalitami nacházejícími se poblíž břehů, které již byly chráněny jako ZCHO. Hnízdící ptáci, kteří jsou typičtí pro stanoviště v naposled uvedeném chráněném území, totiž hnízdí na těchto přilehlých zemědělských plochách v mnohem menším rozsahu.
26 Tento členský stát zpochybňuje rovněž skutečnost, že oblast Kaliakra představuje místo odpočinku pro velkou část stěhovavých ptáků. Z různých znaleckých posudků totiž vyplývá, že tato místa se mění v závislosti na konkrétní trase, kterou si tito ptáci zvolí, a na meteorologických podmínkách. Pokud jde o bernešku rudokrkou, která je celosvětově ohroženým druhem, Bulharská republika uvádí několik posudků, podle nichž se nejdůležitější oblasti zdrojů její potravy nacházejí mimo VPÚ Kaliakra v blízkosti jezer Šabla a Durankulak.
Závěry Soudního dvora
27 Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ukládá členským státům povinnost označit za ZCHO území, která splňují ornitologická kritéria vymezená těmito ustanoveními (rozsudek Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 36 a citovaná judikatura).
28 Zadruhé mají členské státy povinnost označit za ZCHO všechny oblasti, které se při použití ornitologických kritérií jeví jako nejvhodnější z hlediska ochrany dotčených druhů (rozsudek Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 37 a citovaná judikatura).
29 Zatřetí Soudní dvůr rozhodl, že diskreční pravomoc, kterou požívají členské státy ve vztahu k výběru nejvhodnějších území pro označení jako ZCHO, se netýká vhodnosti označit jako ZCHO území, která se zdají být jako nejvhodnější podle ornitologických kritérií, ale pouze použití těchto kritérií za účelem identifikovat území nejvhodnější pro ochranu druhů vyjmenovaných v příloze I směrnice o ochraně ptáků (rozsudek Komise v. Rakousko, C‑209/04, EU:C:2006:195, bod 33 a citovaná judikatura).
30 A konečně začtvrté, pokud jde o částečné označení některých oblastí, Soudní dvůr již rozhodl, že označení za ZCHO nemůže být výsledkem izolovaného zkoumání ornitologické hodnoty každé z předmětných ploch, nýbrž musí být učiněno na základě zohlednění přírodních hranic dotčeného ekosystému, a dále že ornitologická kritéria, o která se musí označování výlučně opírat, musí být vědecky podložená (rozsudek Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 142).
31 V projednávané věci je nesporné, že VPÚ Kaliakra má mimořádný význam pro velké množství druhů ptactva a jejich stanoviště. Podle údajů předložených Bulharskou republikou Komisi je oblast Kaliakra domovem pro celkem 310 druhů ptáků včetně přibližně stovky druhů, na které se vztahují zvláštní opatření ochrany jejich stanovišť, přičemž 95 druhů se nachází v příloze I směrnice o ochraně ptáků, jakož i velkého množství druhů stěhovavých ptáků. Mezi těmito 310 druhy vyskytujících se ptáků se v případě 106 z nich jedná o druhy evropského významu z hlediska jejich ochrany, v případě 17 z nich o ohrožené druhy v celosvětovém měřítku, 21 z nich je zařazeno do kategorie „SPEC 2“ a 68 z nich do kategorie „SPEC 3“ jako druhy se znepokojivým stavem ochrany v Evropě.
32 Pokud jde nejprve o výskyt hnízdících ptáků v části VPÚ Kaliakra, která původně nebyla označena, je třeba konstatovat, jak uvedla generální advokátka v bodech 41 až 43 svého stanoviska, že Bulharská republika hodnověrně vysvětlila, aniž jí Komise v tomto ohledu oponovala, že hnízdící ptáci, kteří jsou typičtí pro původně chráněná stanoviště nacházející se na pobřeží, hnízdí v oblastech se zemědělskou půdou v mnohem menším rozsahu. Kromě toho velmi omezený výskyt krahujce krátkoprstého (Accipiter brevipes), káně bělochvosté (Buteo rufinus) a výra velkého (Bubo bubo), který ani nevládní organizace Birdlife nezmiňuje jako důvod k označení oblasti Kaliakra jako VPÚ, nestačí k tomu, aby tyto zemědělské plochy byly považovány za nejvhodnější k ochraně dotčených druhů.
33 Pokud jde dále o stěhovavé ptáky, Komise má v souladu s posouzením této oblasti jako VPÚ a opírajíc se o studii provedenou v průběhu roku 2005 s cílem konkrétně identifikovat „uzlové body“ v Bulharsku, za to, že VPÚ Kaliakra představuje takový uzel. Podle této studie bylo totiž v průběhu tohoto roku u území Kaliakra pozorováno přes 30 000 plachtivých ptáků. Toto zjištění nemůže být zpochybněno argumentem Bulharské republiky, podle něhož jsou v dotčené oblasti větší skupiny stěhovavých ptáků pozorovány pouze nepravidelně, jelikož migrační trasa ptáků je ovlivněna povětrnostními podmínkami.
34 Jak totiž uvedla generální advokátka v bodě 50 svého stanoviska, z údajů předložených tímto členským státem právě vyplývá, že tyto koncentrace ptactva nejsou ani čistě náhodné, ani nepředstavují vzácnou výjimku, a že je naopak třeba s nimi počítat pravidelně, když nastanou odpovídající povětrnostní podmínky. Dojde-li k těmto koncentracím, zemědělské plochy VPÚ Kaliakra, které nebyly původně označeny, právě představují pro stěhovavé ptactvo nezbytná stanoviště, která jim slouží jako místa odpočinku a místa skýtající potravu.
35 VPÚ „Kaliakra“ tudíž patří k nejvhodnějším územím k ochraně ptáků během stěhování.
36 Konečně je třeba také odmítnout argument Bulharské republiky, podle kterého část VPÚ Kaliakra, která byla označena jako ZCHO až později, nicméně neměla příliš velký význam, pokud jde o ochranu bernešky rudokrké, která je v celosvětovém měřítku považována za ohrožený druh a jejíž prakticky celosvětová populace zimuje na západním pobřeží Černého moře. Podle studie, na kterou odkazuje tento členský stát, tento druh nehledá každý rok potravu v částech území představujících rozšíření ZCHO Kaliakra. Jak však zdůrazňuje Komise, z téže studie vyplývá, že po dobu alespoň dvou z pěti let během období pozorování mezi lety 1995 až 2000 hledalo několik tisíc bernešek rudokrkých potravu v této části VPÚ Kaliakra, která byla jako ZCHO označena až později.
37 Navíc, jak zdůrazňuje generální advokátka v bodech 60 až 63 svého stanoviska, skutečnost, že nedávná pozorování prokazují, že berneška rudokrká se v těchto částech území, které nebyly od počátku označeny jako ZCHO, vyskytuje méně, nevylučuje, že tato území představují mimořádně důležitý zdroj potravy tohoto druhu ptactva, neboť uvedená pozorování byla zahájena až po výstavbě velkého počtu větrných elektráren v těchto částech území.
38 Proto je třeba uvést, že první žalobní bod Komise je opodstatněný.
K třetímu žalobnímu bodu, vycházejícímu z nedodržení ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v souvislosti se schválením záměrů v ZCHO Kaliakra a Belite skali, jakož i na území LVS Kompleks Kaliakra
Argumentace účastníků řízení
39 V rámci svého třetího žalobního bodu, který je třeba přezkoumat na druhém místě, Komise navrhuje určit, že Bulharská republika tím, že schválila záměry spočívající ve výstavbě větrných elektráren nazvané „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“, „TSID – Atlas“, „Vertikal – Petkov & Cie“, jakož i stavební záměr „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ na území ZCHO Kaliakra a Belite Skali a LVS Kompleks Kaliakra, nesplnila své povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ve smyslu jeho výkladu Soudním dvorem v rozsudcích Dragaggi a další (C‑117/03, EU:C:2005:16) a Bund Naturschutz in Bayern a další (C‑244/05, EU:C:2006:579), jelikož tento členský stát nepřijal opatření vhodná k předcházení poškození přírodních stanovišť a stanovišť biologických druhů, jakož i vyrušování druhů, za účelem jejichž ochrany byla tato území označena jako ZCHO nebo LVS.
40 Komise tvrdí, že před jejich označením jako ZCHO, tj. od 1. ledna 2007 do 18. prosince 2007, byl právním režimem použitelným na části území, které odpovídají oblasti Kaliakra a Belite skali, režim podle čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků ve smyslu výkladu tohoto článku Soudním dvorem v rozsudcích Komise v. Francie (C‑96/98, EU:C:1999:580) a Komise v. Francie (C‑374/98, EU:C:2000:670). Po označení této oblasti jako ZCHO, tj. od 18. prosince 2007, byl právním režimem použitelným na tato dvě ZCHO režim podle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
41 Pokud jde o LVS Kompleks Kaliakra, Komise tvrdí, že před zařazením této oblasti na evropský seznam LVS, avšak po jejím zapsání jako záměru LVS na národní seznam, tj. od 18. prosince 2007 do 15. prosince 2008, byl platným právním režimem režim upřesněný Soudním dvorem v rozsudcích Dragaggi a další (C‑117/03, EU:C:2005:16) a Bund Naturschutz in Bayern a další (C‑244/05, EU:C:2006:579), a sice:
– pokud se jedná o lokality, které by mohly být označeny jako LVS a jsou uvedeny na národních seznamech předaných Komisi, mezi něž mohou patřit zejména lokality, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, jsou členské státy podle směrnice o stanovištích povinny přijmout vhodná ochranná opatření s ohledem na cíl ochrany upravený touto směrnicí k ochraně ekologického zájmu, který těmto lokalitám na vnitrostátní úrovni náleží;
– režim vhodné ochrany použitelný na lokality uvedené na národním seznamu, který byl předložen Komisi podle čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích, vyžaduje, aby členské státy nepovolily zásahy, které mohou vážně ohrozit ekologické charakteristiky těchto lokalit.
42 Pokud jde zaprvé o ZCHO Kaliakra a Belite skali, Komise na základě vědeckých studií uvádí, že různé záměry schválené Bulharskou republikou (infrastruktura spojená s výrobou větrné energie, golfové hřiště, hotely, ubytovací zařízení atd.) uvedené v bodě 39 tohoto rozsudku mají značný negativní dopad na ptactvo, stanoviště a prioritní druhy. V ZCHO Kaliakra je tak rozsah přímého zničení stanovišť druhů ptáků, které jsou uvedeny v příloze I směrnice o ochraně ptáků, odhadován minimálně na 15,8 % celkové plochy této oblasti. V ZCHO Belite skali bylo nenapravitelně zničeno 456,23 hektaru půdy, což představuje 10,9 % plochy této lokality, ve které se vyskytují prioritní stepní stanoviště, především stanoviště hnízdění pro druhy ptáků, které jsou uvedeny v příloze I směrnice o ochraně ptáků.
43 Realizace těchto různých záměrů schválených Bulharskou republikou tak vedla ke zničení stanovišť, která jsou domovem mimo jiné pro následující druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a které jsou obsaženy i ve standardním dotazníku údajů týkajícím se těchto dvou ZCHO: bělořit bělohlavý (Oenanthe pleschanka), kalandra zpěvná (Melanocorypha calandra), skřivánek krátkoprstý (Calandrella brachydactyla), dytík úhorní (Burhinus oedicnemus), káně bělochvostá (Buteo rufinus), krahujec krátkoprstý (Accipiter brevipes) a mandelík hajní (Coracias garrulus).
44 Pokud jde zadruhé o LVS Kompleks Kaliakra, Komise Bulharské republice vytýká, že ji dostatečně neochránila před škodami způsobenými v důsledku uskutečnění záměrů spjatých s výrobou větrné energie, tj. záměrů „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“ a „Vertikal – Petkov & Cie“, jakož i záměru turistické infrastruktury „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“. V této souvislosti se Komise domnívá, že tyto záměry realizované v rámci LVS vedly k nenapravitelnému zničení 587,51 hektaru půdy, na níž se nachází prioritní stanoviště „Ponto-sarmatská step“ uvedené v příloze I směrnice o stanovištích pod položkou 62C0*, což představuje 24,5 % tohoto stanoviště.
45 V reakci na tato tvrzení Bulharská republika tvrdí, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích není použitelný na záměry, které byly povoleny před jejím přistoupením k Unii, a tedy ani na jejich realizaci. Tři záměry týkající se výroby větrné energie, jakož i záměr předmětných hotelových komplexů totiž byly schváleny v průběhu roku 2005, a jejich vliv na ochranu přírodních stanovišť proto nemohl být přezkoumán ve světle této směrnice.
46 Kromě toho Komise neupřesnila, jakým způsobem byly získány číselné údaje a informace uvedené v bodech 42 až 45 tohoto rozsudku.
47 Konečně, pokud jde o značné negativní dopady na LVS Kaliakra, Bulharská republika zpochybňuje rovněž argument, podle kterého byly čtyři záměry uvedené Komisí v její žalobě schváleny tímto členským státem během roku 2005, takže jí nelze vytýkat případné nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice, která pro ni nebyla před jejím přistoupením k Unii závazná.
Závěry Soudního dvora
48 Je třeba předeslat, že s ohledem na informace poskytnuté Bulharskou republikou v její žalobní odpovědi, podle nichž neschválila uskutečnění záměru „TSID – Atlas“, se Komise rozhodla vyloučit tento záměr z této žaloby pro nesplnění povinnosti.
49 Kromě toho, jak správně uvedla generální advokátka v bodech 71 až 73 svého stanoviska, tento třetí žalobní bod je třeba chápat v tom smyslu, že Komise tvrdí, že Bulharská republika nesplnila povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, když nezabránila provádění záměrů v rámci ZCHO Kaliakra a Belite skali, a dále předběžné povinnosti ochrany vyplývající z rozsudků Dragaggi a další (C‑117/03, EU:C:2005:16) a Bund Naturschutz in Bayern a další (C‑244/05, EU:C:2006:579), když nezasáhla proti záměrům uskutečněným v obvodu navrhované LVS Kompleks Kaliakra. Tento žalobní bod Komise tedy nesměřuje proti rozhodnutím o schválení záměrů, které Bulharská republika přijala před svým přistoupením k Unii, ale proti jejich realizaci po tomto přistoupení a proti poškozování uvedených lokalit, které z nich vyplynulo.
50 Zaprvé je tedy třeba přezkoumat, zda mohl být čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích uplatněn ratione temporis na předmětnou situaci v tom smyslu, že toto ustanovení mohlo Bulharské republice uložit povinnost zabránit provádění záměrů „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“, „Vertikal – Petkov & Cie“, jakož i „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ v ZCHO Kaliakra a Belite skali.
51 V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích se vztahuje i na stavby, jejichž záměr byl příslušným orgánem schválen ještě před tím, než se ochrana stanovená uvedenou směrnicí stala použitelnou na dotčené chráněné území (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 124).
52 Soudní dvůr již totiž rozhodl, že i když takové záměry nepodléhají požadavkům týkajícím se postupu předběžného posuzování vlivů záměru na dotčenou lokalitu stanoveným směrnicí o stanovištích, spadá jejich uskutečňování nicméně pod čl. 6 odst. 2 této směrnice (rozsudky Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, body 48 a 49, jakož i Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 125).
53 V projednávané věci, pokud jde zaprvé o záměr „Kaliakra Wind Power“ týkající se výstavby 35 větrných elektráren, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že tento záměr byl povolen v roce 2006 a jejich provoz byl zahájen dne 5. června 2008. Záměr „EVN Enertrag Kavarna“, jehož předmětem byla výstavba 32 větrných elektráren, byl povolen dne 26. července 2006. Posledně uvedené povolení bylo následně omezeno na 20 zařízení, z nichž osm bylo postaveno a jejich provoz byl zahájen dne 8. června 2012. Tři další zařízení byla povolena v roce 2005 v rámci záměru „Vertikal – Petkov & Cie“. Řízení ve věci žaloby proti těmto třem povolením bylo ukončeno dne 26. července 2007 smírem, po kterém byl zahájen provoz dvou zařízení dne 24. dubna 2008, resp. dne 14. února 2011, zatímco třetí zařízení nebylo postaveno.
54 Pokud jde zadruhé o turistický záměr „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ v ZCHO „Belite Skali“, který zahrnuje vybudování golfového hřiště a termálního centra, první stavební povolení bylo vydáno dne 22. prosince 2005, zatímco schválení provozu bylo vydáno dne 6. dubna 2010.
55 Z úvah uvedených v bodech 51 a 52 tohoto rozsudku vyplývá, že realizace takových záměrů, jakož i činnost vykonávaná zařízeními, která byla vybudována na jejich základě, přestože byly povoleny ještě před přistoupením Bulharské republiky k Unii a před tím, než mohly být směrnice o ochraně ptáků a o stanovištích uplatněny na tato povolení, spadá do oblasti působnosti čl. 6 odst. 2 posledně uvedené směrnice.
56 Zadruhé, pokud jde o výtku, podle které Bulharská republika nepřijala opatření vhodná k zabránění tomu, aby došlo ke zhoršení některých stanovišť druhů, a k zabránění problémům způsobeným ptactvu činností spjatou se zařízeními, která byla vybudována na základě realizace čtyř dotčených záměrů v ZCHO Kaliakra a Belite skali, je třeba připomenout, že činnost je v souladu s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích pouze tehdy, je-li zaručeno, že nezpůsobí žádné vyrušování, jež může významným způsobem negativně ovlivnit cíle uvedené směrnice, zejména její cíle ochrany přírody (rozsudek Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 126 a citovaná judikatura).
57 Tento žalobní bod je tudíž opodstatněný, pouze pokud Komise právně dostačujícím způsobem prokáže, že Bulharská republika nepřijala vhodná ochranná opatření k zamezení tomu, aby činnosti spjaté s provozem zařízení, která byla vybudována na základě těchto záměrů, pokud k nim docházelo po označení lokalit Kaliakra a Belite skali jako ZCHO, vedly k poškozování stanovišť některých druhů a k vyrušování těchto druhů, jež mohou mít významné účinky na cíl směrnice o stanovištích spočívající v zajištění ochrany těchto druhů (obdobně viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 128).
58 K podání důkazu o porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích Komise nicméně nemusí prokázat existenci příčinné souvislosti mezi provozem zařízení vybudovaných na základě daného záměru a významným vyrušováním způsobovaným dotčeným druhům. Postačí totiž, aby Komise prokázala existenci pravděpodobnosti nebo nebezpečí, že tento provoz způsobí takové vyrušování (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 142 a citovaná judikatura).
59 V tomto ohledu ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že vzhledem k vysoké koncentraci větrných elektráren umístěných v ZCHO Kaliakra, především v rámci záměru „Kaliakra Wind Power“, může jejich činnost způsobovat významné vyrušování a poškozování stanovišť druhů chráněných ptáků. Totéž platí, pokud jde o část ZCHO Belite skali, která je dotčena zařízeními „Thracian Cliffs Golf & Spa“, jejichž provoz mění charakter dotčených stanovišť.
60 S přihlédnutím k předcházejícímu je třeba považovat tento žalobní bod uplatňovaný Komisí v tomto ohledu za opodstatněný.
61 Pokud jde naproti tomu zatřetí o zásadní zničení prioritního stanoviště „Ponto-sarmatská step“, které je zmíněno v bodě 44 tohoto rozsudku, Bulharská republika tvrdí, aniž jí bylo oponováno, že přípravné pozemní práce, které zničily tato stanoviště nacházející se na území LVS Kompleks Kaliakra, byly provedeny před přistoupením tohoto členského státu k Unii. Proto zničení uvedených stanovišť nemůže představovat ratione temporis porušení unijního práva.
62 Kromě toho je třeba konstatovat, jak uvedla generální advokátka v bodě 107 svého stanoviska, že pokud je typ stanoviště na předmětných územích již zničen, nemůže jej dále poškodit ani pozdější provoz zařízení, která byla vybudována na základě daných záměrů. Žaloba Komise tudíž není v tomto ohledu opodstatněná.
K druhému žalobnímu bodu, vycházejícímu z nedodržení ustanovení čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků, pokud jde o schválení záměrů na VPÚ Kaliakra
Argumentace účastníků řízení
63 V druhém žalobním bodě Komise navrhuje určit, že Bulharská republika tím, že schválila záměry „AES Geo Energy“, „Windtech“, „Brestiom“, „Disib“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“ na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků ve smyslu jeho výkladu Soudním dvorem v rozsudcích Komise v. Francie (C‑96/98, EU:C:1999:580) a Komise v. Francie (C‑374/98, EU:C:2000:670).
64 Komise tvrdí, že Bulharská republika tím, že nepřijala vhodná opatření s ohledem na cíl ochrany uvedený ve směrnici o ochraně ptáků, a tím, že povolila nebo tolerovala zásahy, které mohou zaprvé vážně ohrozit ekologické vlastnosti části VPÚ Kaliakra, která nebyla označena jako ZCHO, zadruhé značně zmenšují rozlohu této lokality, zatřetí vedou k vymizení prioritních druhů přítomných v uvedené lokalitě a nakonec začtvrté mají za následek zničení téže lokality či zánik jejích reprezentativních vlastností, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků. V této souvislosti Komise tvrdí, že v této části VPÚ Kaliakra bylo nenapravitelně zničeno 1 450 hektarů půdy, ve kterých se nacházela stanoviště, jakož i místa skýtající potravu a místa odpočinku pro druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků.
65 Bulharská republika poskytla informace týkající se skutečného stavu různých investičních záměrů, přičemž mimo jiné uvedla, že ve vnitrostátní právní úpravě byla v roce 2012 zavedena pětiletá promlčecí lhůta, čímž byla omezena platnost povolení vydaných za účelem provádění těchto záměrů, takže všechny záměry, jejichž uskutečňování nebylo zahájeno ve stanovené lhůtě, budou pozastaveny.
Závěry Soudního dvora
66 Článek 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků ukládá členským státům povinnost přijmout vhodná opatření pro předcházení v ZCHO znečišťování nebo poškozování stanovišť, jakož i rušivých zásahů, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku.
67 V tomto ohledu je nejprve třeba připomenout, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že členské státy musejí dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků, i když dotčená území nebyla označena jako ZCHO, jestliže tak zřejmě označena být měla (viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑186/06, EU:C:2007:813, bod 27 a citovaná judikatura).
68 Jak vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru, dotčené záměry se nacházejí na územích, která – jak bylo uvedeno v bodě 38 tohoto rozsudku – měla Bulharská republika povinnost označit za ZCHO, k čemuž však došlo až po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku dne 22. srpna 2012.
69 Zadruhé, jak uvedla generální advokátka v bodě 115 svého stanoviska, je pro účely prokázání nesplnění povinností vyplývajících z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků třeba odvolávat se obdobně na judikaturu Soudního dvora v oblasti porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, neboť znění posledně uvedeného ustanovení se do značné míry shoduje se zněním čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Irsko, C‑117/00, EU:C:2002:366, bod 26 a citovaná judikatura).
70 Podle této judikatury, a jak vyplývá z bodu 58 tohoto rozsudku, je třeba existenci porušení dotčeného ustanovení konstatovat, jestliže Komise doloží, že je pravděpodobné nebo že hrozí, že záměr poškodí stanoviště chráněných druhů ptáků nebo způsobí významné vyrušování těchto druhů
71 Proto je třeba přezkoumat, zda Komise prokázala, že existuje pravděpodobnost nebo riziko, že dotčené záměry nacházející se v části VPÚ Kaliakra, která byla se zpožděním označena jako ZCHO, vedou k poškozením a vyrušování uvedeným v předchozím bodě tohoto rozsudku.
72 Ze žalobní odpovědi Bulharské republiky, jejíž jednotlivé aspekty nejsou v tomto ohledu Komisí zpochybňovány, na jedné straně vyplývá, že v případě tří záměrů uvedených v bodě 63 tohoto rozsudku, tj. v případě záměrů „Windtech“, „Brestiom“ a „Eco Energy“, bylo pouze rozhodnuto, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí. Tento členský stát v souvislosti s těmito záměry nevydal další povolení a zařízení nebyla vybudována. Rozhodnutí, kterými bylo určeno, že není třeba provést posouzení vlivů na životní prostředí, mezitím pozbyla platnosti.
73 Druhý žalobní bod Komise tudíž není opodstatněný v rozsahu, v němž se vztahuje na tyto tři záměry.
74 Na druhé straně, pokud jde o další tři záměry zmíněné v bodě 63 tohoto rozsudku, nazvané „AES Geo Energy“, „Disib“ a „Longman Investment“, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že Bulharská republika vydala další povolení a povolené větrné elektrárny byly postaveny. První z těchto záměrů tak po posouzení vlivu na životní prostředí provedeném v roce 2008 získal stavební povolení na 52 větrných elektráren, jejichž provoz byl zahájen dne 15. listopadu 2011. Druhý a třetí záměr také získaly povolení, které bylo vydáno po přistoupení Bulharské republiky k Unii a vedlo k výstavbě dvou větrných elektráren, které jsou v provozu od roku 2008.
75 Jak již přitom bylo uvedeno v bodě 59 tohoto rozsudku, provoz větrných elektráren může vést ke značným vyrušením a poškození stanovišť chráněných druhů ptáků.
76 Skutečnost, že podle výsledků pozorování provedených větrným parkem „AES Geo Energy“, na které se odvolává Bulharská republika, se na dotčených územích stále vyskytovala berneška rudokrká, a že stěhování ptáků se při odpovídajících povětrnostních podmínkách soustředí na území Kaliakra, tomuto zjištění nebrání. Povinnost ochrany totiž existuje ještě před tím, než je konstatováno snížení počtu ptáků nebo než se konkretizuje riziko zániku chráněného druhu ptáků (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Španělsko, C‑186/06, EU:C:2007:813, bod 36 a citovaná judikatura).
77 Kromě toho, jak uvedla generální advokátka v bodě 128 svého stanoviska, z těchto údajů lze podle všeho usuzovat na ztrátu atraktivity, jelikož z nich vyplývá, že míra využívání území berneškou rudokrkou oproti maximům zjištěným v době před výstavbou větrných turbín poklesla.
78 Z předcházejících úvah vyplývá, že Bulharská republika tím, že schválila záměry výstavby větrných elektráren „AES Geo Energy“, „Disib“ a „Longman Investment“ na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývaly z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků.
Ke čtvrtému žalobnímu bodu, vycházejícímu z nedodržení ustanovení čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i její přílohy III bodu 1 písm. b)
Argumentace účastníků řízení
79 Ve čtvrtém žalobním bodě Komise tvrdí, že Bulharská republika tím, že neposoudila správně kumulativní účinek záměrů výstavby větrných elektráren, tj. záměrů „AES Geo Energy“, „Windtech“, „Brestiom“, „Disib“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“, jejichž výstavba byla povolena na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z ustanovení čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i z její přílohy III bodu 1 písm. b).
80 Podle Komise se Bulharská republika rozhodla v případě čtyř těchto záměrů, a sice záměrů „Windtech“, „Brestiom“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“, neprovést posouzení vlivů na životní prostředí. V případě jednoho z těchto záměrů, „AES Geo Energy“, se tento členský stát rozhodl provést takovou studii vlivů, avšak tato studie nezohledňovala kumulativní škodlivý účinek způsobený různými záměry povolenými na VPÚ Kaliakra ani účinek vyhýbání se a vyrušování, které mají větrné elektrárny na chování ptáků, nebo účinek bariéry turbín, anebo ztrátu a poškozování, které tato zařízení způsobují na úkor různých stanovišť ptáků.
81 Komise na podporu tohoto žalobního bodu kromě toho uvádí, že pokud jde o čtyři záměry, které nebyly předmětem studie o posouzení vlivů na životní prostředí, znění rozhodnutí se v tomto ohledu v podstatné míře shodují. Tato rozhodnutí navíc nejsou podložena relevantními argumenty, které by prokazovaly, že dotyčný záměr nebude mít značný negativní dopad na území označené jako VPÚ a identifikované jako území, které má být zařazeno do sítě Natura 2000.
82 Bulharská republika tvrdí, že v rozhodnutích uvedených v předchozím bodě tohoto rozsudku bylo výslovně uvedeno, že není třeba očekávat žádný kumulativní účinek s jinými záměry. Kromě toho tento členský stát tvrdí, že záměry „Disib“ a „AES Geo Energy“ musí být vyloučeny z předmětu této žaloby, jelikož žádosti o posouzení nezbytnosti provést studii vlivů na životní prostředí byly podány před 1. lednem 2007.
Závěry Soudního dvora
83 Na jedné straně je třeba předeslat, že Komise dospěla k závěru, že došlo k porušení směrnice 2011/92, ačkoli Bulharská republika přijala rozhodnutí, která Komise uvádí na podporu své žaloby, v průběhu roku 2007 v době platnosti směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 (Úř. věst. L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466). Jak však správně zdůrazňuje generální advokátka v bodě 139 svého stanoviska, ustanovení směrnic 85/337 a 2011/92, která jsou relevantní v projednávané věci, se v zásadě shodují.
84 Na druhé straně z repliky Komise vyplývá, že s ohledem na informace poskytnuté Bulharskou republikou v její žalobní odpovědi si Komise přeje vyloučit z tohoto žalobního bodu záměry výstavby větrných elektráren „Disib“ a „AES Geo Energy“.
85 Za těchto podmínek je zaprvé třeba zkoumat, zda má Soudní dvůr dostatečné poznatky k tomu, aby mohl určit, že Bulharská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i z její přílohy III bodu 1 písm. b), když neposoudila správně kumulativní účinek záměrů výstavby větrných elektráren „Windtech“, „Brestiom“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“, které byly schváleny na územích VPÚ Kaliakra, která byla označena jako ZCHO až po datu stanoveném Komisí v jejím odůvodněném stanovisku.
86 Jak již bylo konstatováno v bodě 72 tohoto rozsudku, nebylo v souvislosti se záměry „Windtech“, „Brestiom“ a „Eco Energy“ vydáno žádné stavební povolení a podle údajů poskytnutých Bulharskou republikou pozbyla rozhodnutí o nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí platnosti, jelikož nebyla provedena ve lhůtě pěti let stanovené vnitrostátní právní úpravou. Pouze záměr „Longman Investment“ byl uskutečněn a jeho provoz byl zahájen dne 16. června 2008.
87 V této souvislosti je třeba uvést, že pokud jde o záměry „Windtech“, „Brestiom“ a „Eco Energy“, žádná skutečnost vyplývající ze spisu předloženého Soudnímu dvoru neumožňuje prokázat, že došlo k porušení čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92.
88 Je totiž zajisté pravda, že rozhodnutí o nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí byla stále platná v okamžiku stanoveném Komisí v doplňujícím odůvodněném stanovisku, tj. k 22. srpnu 2012, a pozbyla platnosti až za pět let po jejich přijetí, tj. dne 24. září 2012, resp. dne 28. září 2012. Podle ustálené judikatury Soudního dvora se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu, v němž se členský stát nacházel v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a změny, ke kterým došlo následovně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Belgie, C‑421/12, EU:C:2014:2064, bod 45).
89 Jak ovšem vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru a jak uvádí generální advokátka v bodech 148 a 149 svého stanoviska, rozhodnutí určující, že není nezbytné provést studii vlivů záměru na životní prostředí, nejsou ve vnitrostátním právu totéž, co rozhodnutí, kterým se schvaluje uskutečnění téhož záměru, neboť k němu je navíc třeba získat stavební povolení. Proto je třeba konstatovat, že Bulharské republice nelze vytýkat, že v případě záměrů „Windtech“, „Brestiom“ a „Eco Energy“ upustila od provedení studie vlivů na životní prostředí „před udělením povolení“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92. Nicméně vzhledem k tomu, že rozhodnutí o nezbytnosti provést posuzování vlivů na životní prostředí musí být přesto přijato v souladu s touto směrnicí, zejména v souladu s čl. 4 odst. 2 a 3, jakož i s její přílohou III, k porušení těchto ustanovení může dojít, i když záměr nikdy nezískal všechna nezbytná povolení.
90 Pokud jde o uskutečněný záměr „Longman Investment“, v případě kterého bylo rozhodnuto, že před udělením nezbytného povolení nebylo nezbytné provést studii vlivů na životní prostředí, je třeba uvést, že Bulharská republika mohla porušit povinnosti, které pro ni vyplývaly jak z čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92, tak z jejího čl. 4 odst. 2 a 3 a její přílohy III.
91 Pokud jde zadruhé o předběžný přezkum nezbytnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2011/92 členské státy, ať už na základě přezkoumání každého jednotlivého případu, nebo na základě jimi stanovených prahových hodnot nebo kritérií, určí, zda záměry spadající pod přílohu II této směrnice podléhají posouzení jejich vlivů na životní prostředí. Podle bodu 3 této přílohy mezi tyto záměry patří zařízení k využívání větru pro výrobu elektrické energie (větrné parky).
92 Ohledně stanovení těchto prahových hodnot nebo kritérií je třeba připomenout, že čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice 85/337 sice v tomto směru poskytuje členským státům prostor pro uvážení. Takový prostor pro uvážení je však omezen povinností stanovenou v čl. 2 odst. 1 této směrnice podrobit posouzení vlivů na životní prostředí záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí zejména v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění (rozsudek Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203, bod 29 a Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 40).
93 Účelem kritérií a prahových hodnot uvedených v čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice 85/337 je tak usnadnit posouzení konkrétních vlastností, které záměr má, aby bylo možno určit, zda podléhá povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí (rozsudky Salzburger Flughafen, C‑244/12, EU:C:2013:203, bod 30, a Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 41).
94 Z toho vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány, kterým je předložena žádost o povolení záměru spadajícího pod přílohu II této směrnice, musí přistoupit ke zvláštnímu přezkumu toho, zda s ohledem na kritéria vyjmenovaná v příloze III uvedené směrnice je nezbytné provést posouzení vlivů na životní prostředí (rozsudek Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 42).
95 Pokud jde o otázku, zda je s ohledem na použití čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92 ve spojení s její přílohou III bodem 1 písm. b) třeba přezkoumat kumulativní účinky různých záměrů větrných elektráren schválených na VPÚ Kaliakra, Soudní dvůr již rozhodl, že je třeba posoudit vlastnosti záměru zejména s ohledem na jeho kumulativní účinky s ostatními záměry. Nezohlednění kumulativního účinku záměru s ostatními záměry totiž může v praxi vést k tomu, že tento záměr unikne povinnosti posouzení, třebaže jako celek s ostatními záměry může mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 43 a citovaná judikatura).
96 Z toho vyplývá, že vnitrostátnímu orgánu, který ověřuje, zda musí záměr podléhat posouzení vlivů na životní prostředí, přísluší přezkoumat, jaký dopad by mohl mít spolu s ostatními záměry (rozsudek Marktgemeinde Straßwalchen a další, C‑531/13, EU:C:2015:79, bod 45). V projednávané věci však ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že v dotčených rozhodnutích bylo pouze konstatováno, že není třeba očekávat žádný kumulativní účinek. Jak uvádí generální advokátka v bodě 161 svého stanoviska, pouhé tvrzení o neexistenci kumulativního účinku, které uplatnila Bulharská republika, však není důkazem toho, že tento závěr byl učiněn na základě podrobného odůvodnění, neboť uvedený členský stát ostatně v tomto ohledu nepředložil žádné důkazy.
97 Proto je třeba uvést, že Bulharská republika tím, že při ověřování nezbytnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí neposoudila správně kumulativní účinek záměrů výstavby větrných elektráren „Windtech“, „Brestiom“, „Eco Energy“ a „Longman Investment“ na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i z její přílohy III bodu 1 písm. b), a dále tím, že přesto povolila uskutečnění záměru výstavby větrných elektráren „Longman Investment“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 této směrnice.
98 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že Bulharská republika tím, že:
– nezahrnula všechna významná ptačí území do ZCHO Kaliakra, neoznačila jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu biologických druhů podle přílohy I směrnice o ochraně ptáků a dále pro ochranu pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů, které nejsou uvedeny v této příloze, v zeměpisné oblasti moře a pevniny, kde se použije tato směrnice, čímž nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 uvedené směrnice;
– schválila uskutečnění záměrů „AES Geo Energy“, „Disib“ a „Longman Investment“ na VPÚ Kaliakra, které nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků;
– schválila uskutečnění záměrů „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“ a „Vertikal – Petkov & Cie“, jakož i „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ v oblastech ZCHO Kaliakra a Belite skali, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích;
– neposoudila správně kumulativní účinek záměrů „Windtech“, „Brestiom“, „Eco Energy“ a „Longman investment“ na VPÚ Kaliakra, jež nebylo označeno jako ZCHO, přestože tak označeno být mělo, a dále že přesto schválila uskutečnění záměru „Longman Investment“, tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice 2011/92, jakož i z přílohy III bodu 1 písm. b) této směrnice na straně jedné a z čl. 2 odst. 1 této směrnice na straně druhé.
K nákladům řízení
99 Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a bylo vyhověno podstatné části žalobních bodů uplatněných vůči Bulharské republice, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Bulharská republika tím, že:
– nezahrnula všechna významná ptačí území do zvláště chráněné oblasti zahrnující oblast Kaliakra, neoznačila jako zvláště chráněnou oblast území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu biologických druhů podle přílohy I směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků a dále pro ochranu pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů, které nejsou uvedeny v této příloze, v zeměpisné oblasti moře a pevniny, kde se použije tato směrnice, v důsledku čehož tento členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 uvedené směrnice;
– schválila uskutečnění záměrů „AES Geo Energy“, „Disib“ a „Longman Investment“ na významném ptačím území zahrnujícím oblast Kaliakra, které nebylo označeno jako zvláště chráněná oblast, přestože tak označeno být mělo, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 4 směrnice 2009/147;
– schválila uskutečnění záměrů „Kaliakra Wind Power“, „EVN Enertrag Kavarna“ a „Vertikal – Petkov & Cie“, jakož i „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ ve zvláště chráněných oblastech zahrnujících oblasti Kaliakra a Belite skali, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin;
– neposoudila správně kumulativní účinek záměrů „Windtech“, „Brestiom“, „Eco Energy“ a „Longman investment“ na významném ptačím území zahrnujícím oblast Kaliakra, jež nebylo označeno jako zvláště chráněná oblast, přestože tak označeno být mělo, a dále že přesto schválila uskutečnění záměru „Longman Investment“, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 4 odst. 2 a 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, jakož i z přílohy III bodu 1 písm. b) této směrnice na straně jedné a z čl. 2 odst. 1 této směrnice na straně druhé.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Bulharské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.