WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 25 lutego 2021 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 102 TFUE – Nadużycie pozycji dominującej – Podział kompetencji między Komisję Europejską a krajowe organy ochrony konkurencji – Rozporządzenie (WE) nr 1/2003 – Artykuł 11 ust. 6 – Pozbawienie krajowych organów ochrony konkurencji ich kompetencji – Zasada ne bis in idem – Artykuł 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
W sprawie C‑857/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) postanowieniem z dnia 12 listopada 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 listopada 2019 r., w postępowaniu:
Slovak Telekom a.s.
przeciwko
Protimonopolný úrad Slovenskej republiky,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: N. Wahl, prezes izby, A. Prechal (sprawozdawczyni), prezes trzeciej izby, i J. Passer, sędzia,
rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Slovak Telekom a.s. – J. Hajdúch, advokát,
– w imieniu Protimonopolný úrad Slovenskej republiky – T. Menyhart, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu słowackiego – B. Ricziová, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– w imieniu Komisji Europejskiej – M. Farley, R. Lindenthal oraz L. Wildpanner, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1) oraz art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
2 Wniosek ten został przedłożony w ramach sporu pomiędzy Slovak Telekom a.s. (zwaną dalej „spółką ST”) a Protimonopolný úrad Slovenskej republiky (urzędem antyponopolowym Republiki Słowackiej, zwanym dalej „słowackim organem ochrony konkurencji”) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji nakładającej na spółkę ST grzywnę za nadużycie pozycji dominującej – w rozumieniu art. 102 TFUE – poprzez stosowanie cenników na detalicznych rynkach telekomunikacyjnych i na hurtowym rynku połączeń wzajemnych pociągających za sobą zaniżanie marży.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 1/2003
3 Motywy 6, 8 i 17 rozporządzenia nr 1/2003 mają następujące brzmienie:
„(6) W celu zagwarantowania, że […] reguły konkurencji [Unii] są skutecznie stosowane, organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny w większym stopniu uczestniczyć w ich stosowaniu. W tym celu organy te powinny być uprawnione do stosowania prawa [Unii].
[…]
(8) W celu zapewnienia skutecznego stosowania […] reguł konkurencji [Unii] i właściwego funkcjonowania mechanizmów współpracy zawartych w niniejszym rozporządzeniu konieczne jest zobowiązanie organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich do stosowania również [art. 101 i 102 TFUE], wtedy gdy stosują krajowe prawo konkurencji, w odniesieniu do porozumień i praktyk, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi […].
[…]
(17) Jeżeli reguły konkurencji mają być stosowane jednolicie przy jednoczesnym zarządzaniu siecią w możliwie najlepszy sposób, jest sprawą zasadniczą zachowanie zasady, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich są automatycznie pozbawione swych kompetencji, jeżeli Komisja rozpocznie własne postępowanie w sprawie. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, a Komisja zamierza wszcząć postępowanie, Komisja powinna dołożyć wszelkiej staranności, aby wszcząć postępowanie tak szybko jak to możliwe. Przed wszczęciem postępowania Komisja powinna zasięgnąć opinii zainteresowanych organów krajowych”.
4 Artykuł 11 ust. 1 i 6 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„1. Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują […] reguły konkurencji [Unii] w ścisłej współpracy.
[…]
6. Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. [101 i 102 TFUE]. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, Komisja wszczyna postępowanie po zasięgnięciu opinii krajowego organu ochrony konkurencji”.
5 Zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1/2003:
„3. Przepisy art. 11 ust. 6 stosuje się do organów wyznaczonych przez państwa członkowskie, w tym do sądów, które wykonują swoje zadania w zakresie przygotowania i wydania decyzji przewidzianych w art. 5. Przepisów art. 11 ust. 6 nie stosuje się do sądów w takim zakresie, w jakim działają one jako sądy odwoławcze w odniesieniu do decyzji przewidzianych w art. 5.
4. Nie naruszając ust. 3, w państwach członkowskich, w których dla wydania decyzji przewidzianych w art. 5 organy wnoszą sprawę przed organy sądowe, które są oddzielone i różne od władz [organów] prokuratorskich, i z zastrzeżeniem, że zastosowano się do warunków niniejszego ustępu, skutki art. 11 ust. 6 zostają ograniczone do organów prokuratorskich badających sprawę, które wycofają swój wniosek złożony przed organem sądowym, jeżeli Komisja rozpocznie postępowanie, a takie wycofanie zakończy całkowicie postępowania krajowe”.
Rozporządzenie nr 773/2004
6 Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącego się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 2004, L 123, s. 18), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 622/2008 z dnia 30 czerwca 2008 r. (Dz.U. 2008, L 171, s. 3), (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 773/2004”) stanowi:
„Komisja może postanowić o wszczęciu postępowań w celu przyjęcia decyzji zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia (WE) nr 1/2003 w dowolnym czasie, lecz nie później niż w dniu wydania wstępnej oceny, o której mowa w art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia, przedstawienia oświadczenia w sprawie zarzutów lub zwrócenia się do stron o wyrażenie zainteresowania przystąpieniem do rozmów ugodowych albo też w dniu, w którym publikowane jest streszczenie sprawy, zgodnie z art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia, w zależności od tego, co nastąpi wcześniej”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
7 W dniu 26 września 2005 r. słowacki organ ochrony konkurencji wszczął przeciwko spółce ST postępowanie w sprawie nadużycia pozycji dominującej na podstawie art. 102 TFUE. Komisja Europejska i inne organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostały powiadomione o wszczęciu tego postępowania w październiku 2005 r. W październiku 2007 r. słowacki organ ochrony konkurencji przedstawił Komisji projekt decyzji stwierdzającej, że spółka ST nadużyła pozycji dominującej.
8 W dniu 21 grudnia 2007 r. słowacki organ ochrony konkurencji wydał decyzję, w której stwierdził, że spółka ST nadużyła pozycji dominującej.
9 W dniu 13 czerwca 2008 r. Komisja zwróciła się do konkurentów spółki ST o udzielenie informacji na temat niektórych praktyk handlowych wspomnianej spółki.
10 W dniach od 13 do 15 stycznia 2009 r. Komisja we współpracy ze słowackim organem ochrony konkurencji przeprowadziła niezapowiedzianą kontrolę w pomieszczeniach spółki ST.
11 W dniu 8 kwietnia 2009 r. Komisja przyjęła decyzję o wszczęciu przeciwko spółce ST postępowania w rozumieniu art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 (zwaną dalej „decyzją Komisji z dnia 8 kwietnia 2009 r.”). Komisja wyjaśnia w tej decyzji, że wyżej wspomniane postępowanie dotyczy w szczególności odmawiania przez spółkę ST udzielenia uwolnionego dostępu do swoich lokalnych pętli abonenckich i innych usług hurtowego szerokopasmowego dostępu do Internetu, a także praktyki zaniżania marży w odniesieniu do hurtowego dostępu do lokalnych pętli abonenckich, innych usług hurtowego dostępu do szerokopasmowego dostępu do Internetu i detalicznych usług dostępu na Słowacji.
12 W dniu 9 kwietnia 2009 r. Rada Protimonopolného úradu Slovenskej republiky (rada urzędu antymonopolowego Republiki Słowackiej) zmieniła decyzję słowackiego organu ochrony konkurencji z dnia 21 grudnia 2007 r. (zwaną dalej „decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r.”). W przywołanej wyżej decyzji organ ten nałożył na spółkę ST grzywnę w wysokości 525 800 000 koron słowackich (SKK) (17 453 362,54 EUR) za nadużycie pozycji dominującej poprzez przyjęcie strategii zaniżania marży między cenami detalicznymi usług telekomunikacyjnych a cenami hurtowymi połączeń wzajemnych. Zdaniem tego organu naruszenia te zostały popełnione, w zależności od rozpatrywanych usług detalicznych, w okresie od dnia 1 maja 2001 r. do dnia 9 kwietnia 2009 r., czyli do daty przyjęcia decyzji – w odniesieniu do najdłuższego z tych naruszeń.
13 Decyzja z dnia 9 kwietnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi spółki ST do Krajský súd v Bratislave (sądu okręgowego w Bratysławie, Republika Słowacka), w której podnosiła ona w szczególności, że organem właściwym do wydania wspomnianej decyzji był Telekomunikačný úrad Slovenskej republiky (urząd telekomunikacji Republiki Słowackiej), a nie słowacki organ ochrony konkurencji. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Krajský súd v Bratislave (sąd okręgowy w Bratysławie) uchylił decyzję z dnia 9 kwietnia 2009 r. Słowacki organ ochrony konkurencji wniósł skargę kasacyjną do Najvyšší súd Slovenskej republiky (sądu najwyższego Republiki Słowackiej). Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. sąd odsyłający uwzględnił kasację, uchylając wyrok Krajský súd v Bratislave (sądu okręgowego w Bratysławie) z dnia 11 stycznia 2012 r., i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
14 W dniu 7 maja 2012 r. Komisja wydała i przekazała spółce ST pismo w sprawie przedstawienia zarzutów.
15 W dniu 15 października 2014 r. Komisja wydała decyzję C(2014) 7465 final, dotyczącą postępowania na podstawie art. 102 TFUE i art. 54 porozumienia EOG (Sprawa AT.39523 – Slovak Telekom). W decyzji C(2014) 7465 Komisja uznała, że od dnia 12 sierpnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. przedsiębiorstwo, w skład którego wchodziły spółka Deutsche Telekom AG i spółka ST, popełniło jednolite i ciągłe naruszenie art. 102 TFUE, polegające co do zasady na zaniżaniu marży i przyjęciu strategii odmowy dostępu do swoich lokalnych pętli abonenckich.
16 W dniu 21 czerwca 2017 r. – w następstwie wydania postanowienia odsyłającego z dnia 11 lutego 2014 r. – Krajský súd v Bratislave (sąd okręgowy w Bratysławie) wydał drugi wyrok oddalający skargę spółki ST. Skarżąca wniosła odwołanie od tego wyroku do sądu odsyłającego.
17 Sąd odsyłający wezwał spółkę ST i słowacki organ ochrony konkurencji do przedstawienia uwag w przedmiocie przestrzegania zasady ne bis in idem w związku ze stwierdzeniem odpowiedzialności spółki ST przez wspomniany organ i Komisję za nadużycie pozycji dominującej polegające na zaniżaniu marży w okresie od dnia 12 sierpnia 2005 r. do dnia 21 grudnia 2007 r.
18 Uwagi te ujawniły rozbieżność zdań między spółką ST a słowackim organem ochrony konkurencji odnośnie do tego, czy doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, okoliczności, że Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) nie podzielał stanowiska, zgodnie z którym w decyzjach słowacki organ ochrony konkurencji i Komisja, odpowiednio, poddały analizie różne produkty, oraz okoliczności, że sąd ten uznał, iż rozpatrywana sprawa różni się od sprawy, która doprowadziła do wydania wyroku Trybunału z dnia 3 kwietnia 2019 r., Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie (C‑617/17, EU:C:2019:283).
19 W tych okolicznościach Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy sformułowanie »pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania [art. 101 i 102 TFUE« zawarte w art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003] oznacza utratę przez organy państw członkowskich uprawnień w zakresie stosowania [art. 101 i 102 TFUE]?
2) Czy art. 50 (zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary) karty odnosi się także do przypadków deliktów administracyjnych w postaci nadużycia pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE, za które Komisja i organ państwa członkowskiego nałożyły sankcje odrębnie i niezależnie w ramach wykonywania swoich kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
20 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 należy interpretować w ten sposób, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji do stosowania art. 101 i 102 TFUE, jeżeli Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji stwierdzającej naruszenie tych przepisów.
21 W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (wyrok z dnia 3 października 2019 r., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i in., C‑197/18, EU:C:2019:824, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
22 Zgodnie z art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 organy ochrony konkurencji państw członkowskich tracą kompetencje w zakresie stosowania art. 101 i 102 TFUE, jeżeli Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia jednej z decyzji określonych w rozdziale III tego rozporządzenia, które mają na celu stwierdzenie naruszenia art. 101 i 102 TFUE, zobowiązanie przedsiębiorstw, których sprawa dotyczy, by zaprzestały naruszenia, zarządzenie środków tymczasowych po stwierdzeniu prima facie takich naruszeń, uczynienie wiążącymi dla przedsiębiorstw podjętych przez nie zobowiązań lub stwierdzenie niestosowania art. 101 i 102 TFUE.
23 Zgodnie z art. 35 rozporządzenia nr 1/2003 sformułowanie „organy ochrony konkurencji państw członkowskich” użyte w art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 odnosi się do wyznaczonych przez państwa członkowskie organów administracyjnych lub sądowych, które przygotowują i wydają decyzje stosujące art. 101 i 102 TFUE i nakazujące zaprzestanie naruszenia lub zarządzające środki tymczasowe, akceptujące zobowiązania lub nakładające grzywny, okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w ich krajowych przepisach prawa.
24 Jednakże utraty kompetencji przewidzianej w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 nie stosuje się do sądów państw członkowskich w takim zakresie, w jakim działają one jako sądy odwoławcze w sprawach dotyczących przywołanych decyzji. Natomiast ma ona zastosowanie w przypadkach, gdy na mocy właściwego prawa krajowego organ zwraca się do organu sądowego odrębnego od organu prowadzącego postępowanie. W takim przypadku, gdy spełnione są warunki określone w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, wspomniany organ winien wycofać swój wniosek skierowany do organu sądowego i zakończyć postępowanie krajowe.
25 Sformułowanie „wszczęcie przez Komisję postępowania” zawarte w art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 nie jest z kolei zdefiniowane ani w tym rozporządzeniu, ani w rozporządzeniu nr 773/2004.
26 Jednakże Trybunał orzekł już w przedmiocie pojęcia „wszczęcia postępowania” zawartego w art. 9 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. [101 i 102 TFUE] (Dz.U. 1962, 13, s. 204), które zostało zastąpione rozporządzeniem nr 1/2003, że pojęcie to odnosi się do aktu urzędowego Komisji wyrażającego jej wolę wydania decyzji na podstawie pierwszego z wymienionych rozporządzeń (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 1973 r., Brasserie de Haecht, 48/72, EU:C:1973:11, pkt 16).
27 Przez analogię do tego sformułowania wyrażenie „wszczęcie przez Komisję postępowania”, zawarte w art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003, należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono, z formalnego punktu widzenia, do aktu Komisji, za pomocą którego informuje ona przedsiębiorstwo o swej woli wszczęcia postępowania w celu przyjęcia jednej z decyzji, o których mowa w rozdziale III tego rozporządzenia. Akt ten powinien zostać wydany w terminie określonym w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004.
28 Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że wyrażenie „wszczęcie przez Komisję postępowania” ogranicza – z materialnego punktu widzenia – zakres, w jakim Komisja pozbawia kompetencji organy ochrony konkurencji państw członkowskich. Trybunał orzekł już bowiem, że pozbawianie kompetencji, o którym mowa w art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, odnosi się do zdarzeń będących przedmiotem postępowania wszczętego przez Komisję (zob. podobnie postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r., Silgan Closures i Silgan Holdings/Komisja, C‑418/19 P, niepublikowane, EU:C:2020:43, pkt 73, 75).
29 W ten sposób akt, z drodze którego Komisja informuje przedsiębiorstwo o swej woli wszczęcia postępowania w celu przyjęcia jednej z decyzji, o których mowa w rozdziale III tego rozporządzenia, powinien wyraźnie wskazywać naruszenia art. 101 i 102 TFUE, jakich miało dopuścić się jedno lub więcej przedsiębiorstw w jednym lub kilku okresach na jednym lub kilku rynkach produktów oraz jednym lub kilku rynkach geograficznych, których akt ten dotyczy.
30 Wynika stąd, że z chwilą wszczęcia przez Komisję – na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 – postępowania przeciwko jednemu lub kilku przedsiębiorstwom z powodu naruszenia art. 101 lub 102 TFUE, jakiego miało lub miały się one dopuścić, organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji w zakresie ścigania tych przedsiębiorstw w odniesieniu do tych samych antykonkurencyjnych zachowań, które miały zaistnieć na tych samych rynkach produktów i rynkach geograficznych w tym samym okresie lub tych samych okresach.
31 Taką wykładnię art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się ten przepis. Przepis ten jest bowiem częścią rozdziału IV tego rozporządzenia, który dotyczy współpracy między Komisją a organami ochrony konkurencji państw członkowskich. W tym rozdziale art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują reguły konkurencji Unii w ścisłej współpracy. To właśnie w tym celu art. 11 ust. 6 tego rozporządzenia przewiduje nie tylko, że wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na podstawie przepisów rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003 pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 101 i 102 TFUE, lecz również, że jeżeli organ krajowy prowadzi już postępowanie w sprawie, Komisja wszczyna postępowanie dopiero po konsultacji z krajowym organem ochrony konkurencji.
32 Wreszcie, wspomnianą wykładnię art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 potwierdza cel realizowany przez to rozporządzenie. Jak wynika bowiem z motywów 6 i 8 rzeczonego rozporządzenia, ma ono na celu zapewnienie skutecznego stosowania reguł konkurencji Unii poprzez uprawnienie organów ochrony konkurencji państw członkowskich do stosowania tego prawa równolegle z Komisją. Równoległe stosowanie tych reguł powinno jednak odbywać się w sposób spójny i przy zapewnieniu zarządzania siecią organów władzy publicznej odpowiedzialną za ich wdrażanie w najlepszy możliwy sposób. Jak stanowi motyw 17 tego rozporządzenia, to właśnie dla zagwarantowania realizacji tych ostatnich celów przewidziane jest pozbawienie kompetencji krajowych organów ochrony konkurencji na rzecz Komisji w momencie wszczęcia postępowania przez Komisję. Ponadto równoległe stosowanie wspomnianych reguł nie może odbywać się kosztem przedsiębiorstw. Pozbawienie krajowych organów ochrony konkurencji ich kompetencji pozwala chronić przedsiębiorstwa przed postępowaniami prowadzonymi równolegle przez rzeczone organy i Komisję (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, EU:C:1981:264, pkt 18; a także postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r., Silgan Closures i Silgan Holdings/Komisja, C‑418/19 P, niepublikowane, EU:C:2020:43, pkt 73).
33 Wynika stąd w niniejszej sprawie, że ponieważ postępowanie wszczęte przez słowacki organ ochrony konkurencji w dniu 26 września 2005 r. przeciwko spółce ST zostało wszczęte przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1/2003, decyzja Komisji z dnia 8 kwietnia 2009 r. o wszczęciu postępowania przeciwko spółce ST w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 773/2004 pozbawiała ten organ na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 jego kompetencji do stosowania art. 102 TFUE wyłącznie w zakresie, w jakim rzeczona decyzja dotyczyła tych samych praktyk antykonkurencyjnych, jakich miała dopuścić się spółka ST na tym samym lub tych samych rynkach produktów i tym samym lub tych samych rynkach geograficznych w tym samym okresie lub w tych samych okresach, co praktyki będące już przedmiotem postępowania toczącego się przed tym organem.
34 W celu ustalenia, czy tak jest w tym przypadku, należy przypomnieć, że podczas gdy wykładnia zakresu decyzji Komisji z dnia 8 kwietnia 2009 r. należy do Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo), do sądu odsyłającego należy ocena zakresu decyzji krajowego organu ochrony konkurencji, takiej jak decyzja zaskarżona przez skarżącą w postępowaniu głównym. Jednakże Trybunał, do którego zwrócono się o dostarczenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi w ramach odesłania prejudycjalnego, jest właściwy do udzielenia wskazówek na podstawie akt sprawy w postępowaniu głównym oraz przedstawionych mu ustnie i pisemnie uwag, tak aby umożliwić sądowi krajowemu wydanie rozstrzygnięcia w konkretnym zawisłym przed nim sporze [zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2020 r., NK (emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C‑223/19, EU:C:2020:753, pkt 58].
35 Jak wynika z decyzji Komisji z dnia 8 kwietnia 2009 r., Komisja wszczęła postępowanie przeciwko spółce ST w związku z zarzucanymi nadużyciami pozycji dominującej na rynku usług hurtowego dostępu do szerokopasmowego Internetu, takich jak usługi hurtowego uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich. Komisja wskazała w tej decyzji w szczególności, że zarzucane praktyki noszące znamiona nadużycia, które należało zbadać, dotyczyły zaniżania marży w odniesieniu do hurtowego uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich i innych usług szerokopasmowego dostępu do Internetu i związanych z nimi usług detalicznych na Słowacji.
36 Natomiast z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że postępowanie przed słowackim organem ochrony konkurencji dotyczyło zarzucanego nadużycia pozycji dominującej przez spółkę ST na hurtowym i detalicznym rynku usług telefonicznych i usług dostępu do Internetu o niskiej przepustowości za pomocą połączenia komutowanego.
37 Biorąc pod uwagę te okoliczności i z zastrzeżeniem ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający, okazuje się, że przedmiotem postępowań prowadzonych odpowiednio przez Komisję i słowacki organ ochrony konkurencji przeciwko spółce ST było zarzucane jej nadużycie pozycji dominującej na odrębnych rynkach produktów.
38 W świetle ogółu powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 należy interpretować w ten sposób, iż organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji do stosowania art. 101 i 102 TFUE wówczas, gdy Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji stwierdzającej naruszenie tych postanowień, pod warunkiem jednak, że ten formalny akt dotyczy tych samych naruszeń art. 101 i 102 TFUE, jakich miało dopuścić się to samo lub te same przedsiębiorstwa na tym samym lub tych samych rynkach produktów i tym samym lub tych samych rynkach geograficznych w tym samym lub w tych samych okresach, co naruszenia będące przedmiotem postępowania lub postępowań wszczętych wcześniej przez te organy.
W przedmiocie pytania drugiego
39 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy zasadę ne bis in idem, ustanowioną w art. 50 karty, należy interpretować w ten sposób, że ma ona zastosowanie do naruszeń prawa konkurencji, takich jak nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE, za które Komisja i organ państwa członkowskiego nałożyły sankcje odrębnie i niezależnie w ramach wykonywania swoich kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003.
40 W tym względzie należy przypomnieć, że zasada ne bis in idem stanowi podstawową zasadę prawa Unii (wyrok z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 59). Zasada ta została również ustanowiona w art. 50 karty w odniesieniu do postępowań i sankcji karnych.
41 Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zasady ne bis in idem należy przestrzegać na gruncie postępowań mających na celu wymierzenie grzywien na podstawie prawa konkurencji. W dziedzinie prawa konkurencji zasada ta zabrania ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji (wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in., C‑17/10 EU:C:2012:72, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Wynika z tego, że stosowanie zasady ne bis in idem w ramach postępowań z zakresu prawa konkurencji zależy od spełnienia podwójnego warunku, a mianowicie, po pierwsze, od istnienia wcześniejszej, ostatecznej decyzji (warunek „bis”), a po drugie, od tożsamości zachowania antykonkurencyjnego będącego przedmiotem wcześniejszej decyzji oraz późniejszych postępowań lub późniejszych decyzji (warunek „idem”).
43 Jak orzekł wcześniej Trybunał, spełnienie warunku „idem” jest z kolei uzależnione od spełnienia dalszych trzech przesłanek, to jest tożsamości zdarzeń, podmiotu popełniającego naruszenie i chronionego interesu prawnego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in., C‑17/10, EU:C:2012:72, pkt 97). Zasada ne bis in idem zabrania więc karania tej samej osoby w celu ochrony tego samego dobra prawnego więcej niż jeden raz za to samo niezgodne z prawem zachowanie (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, pkt 338).
44 W niniejszej sprawie zasada ne bis in idem nie znajduje jednak zastosowania.
45 Jeśli bowiem – jak wynika z pkt 37 niniejszego wyroku – postępowania prowadzone przez słowacki organ ochrony konkurencji i Komisję, a także decyzje wydane w ich następstwie dotyczą antykonkurencyjnych praktyk stosowanych na odrębnych rynkach produktów, zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania, ponieważ dalsza przesłanka tożsamości zdarzeń nie jest spełniona, a w konsekwencji nie zostaje spełniona przesłanka „idem”.
46 W tym względzie należy zauważyć, że w decyzji z dnia 15 października 2014 r. Komisja stwierdziła w szczególności nadużycie pozycji dominującej przez spółkę ST polegające na zaniżaniu marży na rynku hurtowym uwolnionego dostępu do lokalnych pętli abonenckich i na masowym rynku detalicznym stacjonarnych usług szerokopasmowego dostępu do Internetu na Słowacji, podczas gdy z zastrzeżeniem ustaleń, jakich dokonać winien sąd odsyłający, z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że słowacki organ ochrony konkurencji stwierdził nadużycie pozycji dominującej przez spółkę ST polegające na zaniżaniu marży po pierwsze, na rynkach świadczenia usług telefonii głosowej i na rynku hurtowym połączeń wzajemnych na rynkach rozpoczęcia i zakończenia połączeń ze stacjonarnego przyłączenia do sieci publicznej spółki ST, a po drugie, na rynku usług dostępu do Internetu o niskiej przepustowości i na właściwym rynku połączeń wzajemnych, mianowicie na rynku hurtowego dostępu za pomocą połączenia komutowanego z wykorzystaniem analogowych i cyfrowych łączy sieciowych z integracją usług w ramach stacjonarnego przyłączenia do publicznej sieci telefonicznej spółki ST. Wynika z tego zatem, że wspomniane nadużycia nie dotyczą tych samych rynków produktów.
47 Gdyby jednak ustalenia, których winien dokonać sąd odsyłający, miały ujawnić, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez słowacki organ ochrony konkurencji i wydanej w jego wyniku decyzji były te same praktyki antykonkurencyjne, których dopuściła się spółka ST na tych samych rynkach produktów i tych samych rynkach geograficznych w tym samym okresie, co praktyki będące przedmiotem decyzji Komisji, w ten sposób, że warunek „idem” zostałby spełniony, zasada ne bis in idem również nie znajdowałaby zastosowania z uwagi na brak spełniania warunku „bis”. W takim bowiem przypadku, jak wskazano w pkt 30 niniejszego wyroku, należałoby uznać, że słowacki organ ochrony konkurencji został pozbawiony na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 kompetencji do stosowania w tym przypadku art. 102 TFUE.
48 Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć, że zasadę ne bis in idem ustanowioną w art. 50 karty należy interpretować w ten sposób, iż znajduje ona zastosowanie do naruszeń prawa konkurencji takich jak nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu w art. 102 TFUE i zakazuje ona ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa za antykonkurencyjne zachowanie, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania wówczas, gdy wobec przedsiębiorstwa toczy się postępowanie i gdy zostaje ono ukarane odrębnie i niezależnie przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego i przez Komisję za naruszenia art. 102 TFUE dotyczące odrębnych rynków produktów lub odrębnych rynków geograficznych lub gdy organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego zostaje pozbawiony kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003.
W przedmiocie kosztów
49 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] należy interpretować w ten sposób, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostają pozbawione kompetencji do stosowania art. 101 i 102 TFUE wówczas, gdy Komisja Europejska wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji stwierdzającej naruszenie tych postanowień, pod warunkiem jednak, że ten formalny akt dotyczy tych samych naruszeń art. 101 i 102 TFUE, jakich miało dopuścić się to samo lub te same przedsiębiorstwa na tym samym lub tych samych rynkach produktów i tym samym lub tych samych rynkach geograficznych w tym samym lub w tych samych okresach, co naruszenia będące przedmiotem postępowania lub postępowań wszczętych wcześniej przez te organy.
2) Zasadę ne bis in idem ustanowioną w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że znajduje ona zastosowanie do naruszeń prawa konkurencji takich jak nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu w art. 102 TFUE i zakazuje ona ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa za antykonkurencyjne zachowanie, za które zostało ono ukarane lub za które nie ponosi ono odpowiedzialności, jak uznano we wcześniejszej, niepodlegającej zaskarżeniu decyzji. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania wówczas, gdy wobec przedsiębiorstwa toczy się postępowanie i gdy zostaje ono ukarane odrębnie i niezależnie przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego i przez Komisję za naruszenia art. 102 TFUE dotyczące odrębnych rynków produktów lub odrębnych rynków geograficznych lub gdy organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego zostaje pozbawiony kompetencji na podstawie art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003.
Podpisy