KOHTUJURISTI SEISUKOHT
JULIANE KOKOTT
esitatud 2. oktoobril 2012(1)
Kohtuasi C‑286/12
Euroopa Komisjon
versus
Ungari
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Sotsiaalpoliitika – Direktiiv 2000/78/EÜ – Võrdne kohtlemine töö saamisel ja kutsealale pääsemisel – Erinev kohtlemine vanuse alusel – Kohtunike, prokuröride ja notarite kohustuslikus korras pensionile saatmine 62. eluaasta täitumisel – Pensioniea alandamine ja hilisem tõstmine – Meetme õigustatus ja proportsionaalsus
I – Sissejuhatus
1. Millistel tingimustel on Euroopa Liidu õiguse kohaselt võimalik kindlaks määrata justiitsvaldkonnas avalikke ülesandeid täitvate ametiisikute vanuselist ülempiiri? Sellele küsimusele ei pea Euroopa Kohus alates nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel(2), kehtima hakkamisest vastama esimest korda.
2. Kui kohtuotsuses Fuchs(3) oli küsimus veel selles, kas üldse tohib olla kohustuslikku vanusepiiri, siis käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses käsitletakse kohtunike, prokuröride ja notarite vanusepiiri alandamist 70. eluaastalt 62. eluaastale. Sellega viis Ungari justiitssüsteemis kehtiva pensioniea kooskõlla üldise pensionieaga. Pool aastat pärast uute sätete jõustumist saadeti pensionile kõik ametiisikud, kes olid uuest ülempiirist vanemad, seega kokku kaheksa aastakäiku. Järgmistel aastatel aga tõuseb nüüd ka justiitsvaldkonnas kehtiv üldine pensioniiga igal aastal kuue kuu võrra, kuni on saavutatud üldine pensioniiga 65 eluaastat.
3. Peamiselt tuleb analüüsida seda, kas selliseid sätteid saab õigustada.
II – Õiguslik raamistik
A – Direktiiv 2000/78
4. Direktiivi 2000/78 põhjendustes 8, 9, 11 ja 25 on ette nähtud järgmist:
„(8) Euroopa Ülemkogu Helsingi kohtumisel 10. ja 11. detsembril 1999 heakskiidetud 2000. aasta tööhõivesuunistes rõhutatakse vajadust edendada sotsiaalset integratsiooni soodustavat tööturgu, sätestades ühtse meetmete kogumi, mille eesmärgiks on võidelda teatavate rühmade, näiteks puuetega inimeste diskrimineerimise vastu. Suunistes rõhutatakse ka vajadust pöörata erilist tähelepanu vanemate töötajate toetamisele, et suurendada nende osalemist tööjõu hulgas.
(9) Töö saamine ja kutsealale pääsemine on kõikidele võrdsete võimaluste tagamisel otsustava tähtsusega, mis aitab oluliselt kaasa kodanike täielikule osalemisele majandus-, kultuuri- ja ühiskondlikus elus ning nende võimete rakendamisele.
[…]
(11) […] vanusest […] tingitud diskrimineerimine võib saada takistuseks EÜ asutamislepingu eesmärkide, eelkõige tööhõive ja sotsiaalkaitse kõrge taseme, elatustaseme ja elu kvaliteedi parandamise, majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse, solidaarsuse ning isikute vaba liikumise saavutamisel.
[…]
(25) Vanuselise diskrimineerimise keelamisel on oluline osa tööhõivesuunistes kehtestatud eesmärkide täitmisel ja tööjõu mitmekesisuse soodustamisel. Teatavatel asjaoludel võib vanusega seotud eriline kohtlemine siiski olla õigustatud ja seetõttu on vaja erisätteid, mis vastavalt olukorrale liikmesriikides võivad erineda. On oluline vahet teha erilisel kohtlemisel, mis on põhjendatud eelkõige tööhõivepoliitika ning tööturu ja kutseõppe õigustatud eesmärkidega, või diskrimineerimisega, mis tuleb keelata.”
5. Direktiivi 2000/78 artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk […] „kehtestada üldine raamistik, et võidelda usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel diskrimineerimise vastu töö saamisel ja kutsealale pääsemisel ning tagada liikmesriikides võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine”.
6. Direktiivi 2000/78 artikli 2 lõige 1 ja lõike 2 punkt a sisaldavad diskrimineerimiskeeldu:
„1. Käesoleva direktiivi kohaldamisel tähendab „võrdse kohtlemise põhimõte”, et ei esine otsest ega kaudset diskrimineerimist ühelgi artiklis 1 nimetatud põhjusel.
2. Lõike 1 kohaldamisel:
a) peetakse otseseks diskrimineerimiseks seda, kui ükskõik millisel artiklis 1 nimetatud põhjusel koheldakse ühte inimest halvemini, kui on koheldud, koheldakse või võidakse kohelda teist inimest samalaadses olukorras;”
7. Direktiivi 2000/78 artikli 3 „Reguleerimisala” lõikes 1 on sätestatud:
„Ühendusele antud pädevuse piires kohaldatakse käesolevat direktiivi kõikide isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-õiguslike isikute suhtes, kui kõne all on:
[…]
c) töö saamise ja töö tingimused, kaasa arvatud töölt vabastamine ja töötasu;
[…]”
8. Direktiivi 2000/78 artikli 6 lõikes 1 on võimalikud õigustused erinevaks kohtlemiseks vanuse alusel:
„1. Olenemata artikli 2 lõikest 2 võivad liikmesriigid ette näha, et erinevat kohtlemist vanuse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud, tööhõivepoliitikat, tööturgu ja kutseõpet hõlmav õigustatud eesmärk ning kui selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud.
Selline erinev kohtlemine võib muu hulgas seisneda järgmises:
a) tööle ja kutseõppele pääsemise, töö saamise ja kutsealale pääsemise ning töölt vabastamise ja palga eritingimuste kehtestamine noortele, vanematele töötajatele ja hooldamiskohustusi täitvatele isikutele, et edendada nende kutsealast integreerimist või tagada nende kaitse;
b) vanuse, töökogemuse või teenistusalase vanemusega seotud tööle pääsemise või teatavate töösoodustuste miinimumtingimuste kehtestamine;
c) tööle võtmise vanuse ülempiiri kehtestamine kõnealuse ametikoha koolitusnõuete alusel või selleks, et pensionile jäämisele eelneks mõistlik tööstaaž.”
B – Ungari õigus
9. Aastast 1997 pärineva seaduse nr LXVIII artikli 57 lõike 2 kohaselt oli enne 1. jaanuari 2012 kohtunikel lubatud olla teenistuses kuni 70. eluaastani.
10. 2011. aasta seaduse nr CLXII – mis jõustus 1. jaanuaril 2012 – artikli 90 punktis ha on nüüd aga sätestatud, et kohtunikud saadetakse pensionile siis, kui nad jõuavad üldisesse pensioniikka.
11. 1. jaanuarini 2010 mindi Ungaris pensionile 62‑aastaseks saamisel. 1997. aasta seaduse nr LXXXI alates 1. jaanuarist 2010 kehtiva redaktsiooni artikli 18 lõike 1 kohaselt on pensionile jäämise iga veel ainult enne 1952. aastat sündinud inimestele 62 eluaastat. Iga noorema aastakäigu puhul tõuseb pensionile minemise iga poole aasta kaupa, kuni 1957. aastal sündinute puhul on jõutud uue üldise pensionile jäämise vanuse piirini, milleks on 65 aastat.
12. Vastavalt 2011. aasta seaduse nr CLXII artiklile 230 saadeti kohtunikud, kes said enne 1. jaanuari 2012 62‑aastaseks, pensionile 30. juuniks 2012 ja kohtunikud, kes said 62‑aastaseks 2012. aasta jooksul, saadeti pensionile 31. detsembriks 2012.
13. Vastavad normid kehtivad ka prokuröride kohta. Notarite puhul jõustub uus vanusepiir 31. detsembriks 2013.
III – Kohtueelne menetlus ja nõuded
14. Komisjon palus 17. jaanuaril 2012 ELTL artikli 258 alusel esitada Ungaril oma seisukoht väite kohta, et ta on rikkunud direktiivi 2000/78 artiklist 1, 2 ja artikli 6 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, kuna ta on kehtestanud kohtunike, prokuröride ja notarite ametikohtadel töötamiseks uue vanuse ülempiiri. Kuigi Ungari eitas 17. veebruari 2012. aasta vastuses rikkumist, jäi komisjon 7. märtsi 2012. aasta põhjendatud arvamuses oma seisukoha juurde. Selles andis komisjon Ungarile väidetud rikkumise lõpetamiseks ühekuulise tähtaja. Ka 30. märtsi 2012. aasta vastuses ei loobunud Ungari oma seisukohast.
15. Seetõttu esitas komisjon 7. juunil 2012 käesoleva hagi ning palub
– tuvastada, et kuna Ungari Vabariik on vastu võtnud õigusnormid, mille kohaselt lõpeb kohtunike, prokuröride ja notarite teenistussuhe kohustuslikus korras 62. eluaasta täitumisel, mis viib erineva kohtlemiseni vanuse alusel, ilma et see oleks põhjendatud seadusliku eesmärgiga või vähemalt ei ole see taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik, siis on Ungari Vabariik rikkunud nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, artiklist 2 ja artikli 6 lõikest 1 tulenevaid kohustusi, ja
– mõista kohtukulud välja Ungarilt.
16. Ungari palub
– jätta hagi rahuldamata ja
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
17. Ungari andmetel lõppes uue vanusepiiri tõttu 30. juuniks 2012. aastaks 2996 Ungari kohtunikust 194 kohtuniku teenistussuhe. Veel 37 kohtuniku suhtes avaldati juba Ungari presidendi otsus, millega lõpetatakse nende teenistussuhe 31. detsembriks 2012. Sama kehtib 1784 prokurörist vastavalt 79 ja 20 kohta. 31. detsembriks 2013 peaksid teenistusest lahkuma 315 notarist 61.
18. Komisjoni taotlusel otsustas Euroopa Kohtu president 13. juuli 2012. aasta määrusega kohaldada hagile kiirendatud menetlust, mis on ette nähtud Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23a ja kodukorra artiklis 62a. Pooled esitasid kirjalikud märkused ja 1. oktoobril 2012 toimunud kohtuistungil suulised märkused.
19. 16. juunil 2012 tunnistas Ungari konstitutsioonikohus kohtunike pensionile jäämise ea muutmise põhiseadusega vastuolus olevaks.(4) Konstitutsioonikohtu otsus kehtib tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2012, aga ei too kaasa seda, et kohtunikud, kelle teenistussuhe juba on lõpetatud, ennistataks automaatselt tagasi tööle. Selle jaoks peaksid nad pöörduma pädevate Ungari kohtute poole.
IV – Õiguslik hinnang
A – Hagi vastuvõetavus
20. Ungari on seisukohal, et Ungari konstitutsioonikohtu otsusega on vaidlus sätete osas, mis tühistati tagasiulatuvalt 1. jaanuariks 2012, lõppenud. See vastuväide puudutab kohtunike pensionile jäämise vanust.
21. Esimesel hetkel näib, et vaidlustatud sätted käesolevas kohtuasjas tähtsust omavaks ajahetkeks, s.t põhjendatud arvamuses seatud tähtaja lõppemisel(5) 7. aprillil 2012 enam ei kehtinud, kuna nad tühistati konstitutsioonikohtu otsusega tagasiulatuvalt. Seega oleks hagi ese kohtunikega seotud osas tagantjärele ära langenud.
22. Tegelikkuses on aga kohtunikke puudutavate normide tagasiulatuv tühistamine ebatäielik. Seda, et need käesolevas asjas olulisel ajahetkel kehtisid, näitab asjaolu, et nende alusel saadeti 30. juuniks 2012 pensionile 194 kohtunikku ja 79 prokuröri. Konstitutsioonikohtu otsusel puudub selles osas ka otsene tagasiulatuv jõud, sest selle tulemusel ei ennistatud neid kohtunikke tagasi vanale ametikohale.
23. Seega ei ole väidetav vastuolu Euroopa Liidu õigusega veel täielikult kõrvaldatud.(6)
24. Järelikult ei ole nimetatud kohtuotsus toonud kohtunike puhul kaasa vaidluse lõppemist.
B – Sisuline hinnang nõudele
25. Direktiivi 2000/78 artikli 2 lõike 1 kohaselt koostoimes artikliga 1 ei tohi kedagi vanuse tõttu ei otseselt ega kaudselt diskrimineerida. Erinev kohtlemine võib siiski olla õigustatud artikli 6 alusel.
26. Direktiiv 2000/78 on kohtunikele, prokuröridele ja notaritele kohaldatav, kuna artikli 3 lõike 1 järgi kehtib direktiiv kõigi isikute suhtes nii avalikus kui ka erasektoris, sealhulgas avalik-õiguslike isikute suhtes. Erinevalt relvajõududest pole justiitsametnike suhtes kehtestatud ka erandit.
1. Erineva kohtlemise olemasolu
27. Teenistussuhte lõpetamine, kui isik jõuab vanusesse, mis võimaldab tal saada täispensioni, kujutab endast alati erinevat kohtlemist vanuse alusel direktiivi 2000/78 artikli 2 lõike 1 ja artikli 6 lõike 1 punkti a mõttes.
28. Niisugune säte mõjutab nimelt töö saamise ja töö tingimusi direktiivi 2000/78 artikli 3 lõike 1 punkti c tähenduses, kuna see takistab kõnesolevatel kohtunikel, prokuröridel ja notaritel töötamise jätkamist kõrgemas vanuses kui 62 eluaastat. Kuna selle sättega kaasneb kõnealustele isikutele ebasoodsam kohtlemine kui see, mis langeb osaks neile, kes ei ole sellesse vanusesse jõudnud, kehtestatakse sellega vanusel rajanev erinev kohtlemine nimetatud direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses.(7)
29. Kui juba kehtestatud vanusepiir iseenesest mõjub erineva kohtlemisena, siis seda enam kehtib see vanusepiiri alandamise kohta.
2. Erineva kohtlemise õigustus
30. Direktiivi 2000/78 artikli 6 lõige 1 näeb ette, et erinevat kohtlemist vanuse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui sellel on siseriikliku õigusega objektiivselt ja mõistlikult põhjendatud, tööhõivepoliitikat, tööturgu ja kutseõpet hõlmav õigustatud eesmärk. Lisaks peavad selle eesmärgi saavutamise vahendid olema asjakohased ja vajalikud.
31. Õigustuse olemasolu kontrollib Euroopa Kohus kahes etapis: esiteks analüüsib ta meetme eesmärke ja seejärel vaatleb tervikuna õigusnormide konteksti, eeliseid ja puudusi ning seda, kas need on asjakohased ja vajalikud.(8) Minu arvates on siiski selgem analüüsida asjakohasust ja vajalikkust proportsionaalsuse põhimõtte hindamiskriteeriumidest lähtudes.(9)
32. Vastavalt sellele ei tohi võetud meetmed minna kaugemale sellest, mis on taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. Juhul kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb valida kõige vähem piirav meede. Tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega.(10)
33. Siinkohal tuleb arvestada, et liikmesriikidel on siseriiklikul tasandil laiaulatuslik kaalutlusruum mitte ainult selles osas, millist kindlat eesmärki teiste hulgas peaksid nad tööhõive‑ ja sotsiaalpoliitika vallas järgima, vaid ka selle eesmärgi saavutamise vahendite valikul.(11) See kaalutlusruum on olemas proportsionaalsuse kontrolli igal tasandil. Vastavalt sellele ei asenda Euroopa Kohtu kontroll liikmesriikide enda hindamist, vaid ainult kontrollib, kas see on mõistlik.(12)
34. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses peab komisjon tõendama väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist. Komisjoni kohustus on esitada Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, mis võimaldaksid kohtul rikkumise tuvastada, ilma et komisjon seejuures toetuks mis tahes oletustele.(13)
35. Kui liikmesriik leiab, et tegemist on erandiga üldisest põhimõttest, on temal kohustus tõendada, et eeldused erandi tegemiseks on olemas.(14) Arvestades liikmesriikide ulatuslikku kaalutlusruumi, ei pea direktiivi 2000/78 artikli 6 lõike 1 kohaldamisel olema tõendamise kriteeriumid liiga ranged.
36. Järgnevalt kontrollin ma nende kriteeriumide alusel, kas Ungari välja toodud viis eesmärki on õigustatud ja kas võetud meetmed on taotletavate eesmärkide saavutamiseks sobivad ja vajalikud. Vajaduse korral tuleb seejärel hinnata, kas meetmest tingitud halvemus on proportsionaalne ülejäänud eesmärkidest tulenevate eelistega. Kõigepealt tuleb aga käsitleda komisjoni väidet, et uue vanusepiiri eesmärgid ei ole piisavalt selgesti nähtavad.
a) Taotletavate eesmärkide nähtavus
37. Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, et direktiivi 2000/78 artikli 6 lõikest 1 ei saa järeldada, et juhul kui taotletava eesmärgi kohta täpsemaid siseriiklikke sätteid ei ole, oleks automaatselt välistatud ka see, et sellised sätted võiksid olla nimetatud artikli alusel õigustatud. Kui selline täpsustus puudub, siis on oluline, et teised asjaomase meetme üldisest kontekstist tulenevad elemendid võimaldaksid tuvastada eesmärgi, millest meede on kantud, et saaks kohtulikult kontrollida selle eesmärgi õigustatust ning selle saavutamiseks kasutatud vahendite sobivust ja vajalikkust.(15)
38. Neile punktidele ei saa esitada ka ülemäära rangeid nõudmisi. Nii leidis Euroopa Kohus, et vanusepiiri määramise eesmärkide lähemaks selgitamiseks piisas liikmesriigi esitatust kohtuistungil.(16) Seega näib mulle mõttekas aktsepteerida Ungari väidet, et järgnevalt nimetatud eesmärgid tulenevad piisavalt selgelt seadusandlikust menetlusest, kuigi seda rohkem ei tõendata. Võimalikud eesmärgid võivad teatud määral olla arusaadavad ka ilma sõnaselge nimetamiseta.
b) Pensionisüsteemi kaitse
39. Ungari selgituste kohaselt peab uus vanusepiir tagama pensionisüsteemi edasise toimimisvõime.
40. Seda eesmärki ei ole direktiivi 2000/78 artikli 6 lõikes 1 näitlikult nimetatud eesmärkide hulgas. Antud nimekiri ei ole aga ammendav.(17) Selles on välja toodud sotsiaalpoliitikast tulenevad eesmärgid, näiteks tööhõivepoliitika, tööturu või kutseõppega seotu.(18) Ka pensionisüsteemi finantstasakaal on selline sotsiaalpoliitiline eesmärk.(19)
41. Vanusepiiri alandamisega aga laiendatakse pensionit saavate isikute ringi ja vähendatakse nende isikute ringi, kes finantseerimisele kaasa aitavad. Järelikult koormus pensionisüsteemile hoopis suureneb. Nii on antud meede isegi liikmesriikide ulatuslikku kaalutlusõigust arvestades pensionisüsteemi tasakaalustamiseks ebasobiv.
42. Seetõttu tuleb Ungari esitatud argument tagasi lükata.
c) Vanuseline struktuur
43. Ungari märgib, et uue vanusepiiri kehtestamise eesmärk on samuti tasakaalustatud vanuselise struktuuri loomine. Vanusepiiride ja vanuselise struktuuri omavaheline seos on ilmselge. Euroopa Kohus on juba sedastanud, et eesmärk luua vanuseline struktuur, mis koosneb tasakaalustatult nii noortest kui ka eakamatest ametnikest, võib kujutada endast tööhõive‑ ja tööturupoliitika õigustatud eesmärki.(20)
44. Siiski on kaheldav, kas äkiline uue vanusepiiri kehtestamine saab kaasa aidata justiitsametnike tasakaalustatud vanusestruktuuri kujunemisele. Nimelt sunnib see asendama kaheksat aastakäiku ametnikke käesoleval hetkel tööturul olemasolevate juristidega. Praegu teenistusse võetavatel aastakäikudel on tulevikus võrreldes teiste aastakäikudega justiitsteenistuses arvuliselt ebaproportsionaalselt suur kaal. Ja kui nad omakorda pensionile lähevad, tekib jällegi ebaproportsionaalselt suur vajadus uute ametnike järele.
45. Kas selline tagajärg saabub, sõltub Ungari vanuselisest struktuurist ja töölevõtmispoliitikast praegusel ajahetkel. Ungari ei ole aga nende küsimuste kohta lähemalt midagi välja toonud.
46. Aga isegi kui leida, arvestades liikmesriikide laia kaalutlusruumi direktiivi 2000/78 artikli 6 lõike 1 kohaldamisel, et uue vanusepiiri kehtestamine võib aidata kaasa tasakaalustatud vanuselise struktuuri kujunemisele, ei ole see sellisel konkreetsel kujul vajalik. Tasakaalustatud vanuselist struktuuri saab hoopis paremini kujundada nii, et uus vanusepiir kehtestatakse järk-järgult mitme aasta jooksul. Siis ei ole ka vajalik asendada kaheksat aastakäiku juriste ühekorraga.
47. Tasakaalustatud vanuselise struktuuri eesmärgiga ei saa seega käesolevas asjas vaidluse all olevaid norme õigustada.
d) Justiitsametnike tõhusus
48. Ungari on öelnud ka seda, et uus vanusepiir peaks tooma kaasa avalikus teenistuses töötavate justiitsametnike suurema tõhususe.
49. See eesmärk näib tuginevat kaalutlusel, et uued teenistusse võetud nooremad juristid teevad oma tööd paremini kui pensionile saadetud vanemad juristid. Euroopa Kohus on prokuröride puhul juba põhimõtteliselt märkinud, et kvaliteetse kohtuteenuse tagamine võib endast kujutada vanusepiiri määramisel õigustatud eesmärki.(21)
50. Ungariga tuleb nõustuda, et 62. eluaasta vanusepiir vähendab vanadusest tingitud töövõime languse riski rohkem kui 70. eluaasta vanusepiir. Selles osas sobib kõnealune eesmärk põhimõtteliselt justiitsvaldkonna kvaliteedi tagamiseks.
51. Ühtlasi märgib Ungari, et kuna noorematel juristidel on hariduse omandamisest möödas vähem aega, on neil paremad õigusalased teadmised, näiteks Euroopa Liidu õigusest, mida Ungaris õpetatakse alles lühikest aega. Ei saa vaidlustada seda, et juristide pensionile saatmine ja nende asendamine nooremate juristidega võib olla viis aktuaalsete õigusteadmiste toomiseks justiitsvaldkonda.
52. Siiski on ülimalt kahtlane, kas äsja tööle võetud juristid suudavad kohtuniku, prokuröri ja notari ameteid paremini pidada kui pensionile saadetud juristid. Võrreldes teiste elukutsetega võivad juristid tõhusalt töötada suhteliselt kõrge eani. Selle elukutse puhul tulevad praktiliselt kasuks eelkõige omandatud kogemused ja vanusega sageli kaasnev suurem loomulik autoriteet.
53. Ka on karta, et seoses erakorralise teenistusse võtmise vajadusega tuleb teatud juhtudel leppida uute tööle võetud juristide märgatavalt madalama kvalifikatsiooniga. Kui peaks näiteks kõigi 2012. aasta pensionile saadetud kohtunike ja prokuröride asemel võtma tööle uued, peaks nõustuma 273 parima kandidaadiga. Ainult üht aastakäiku asendades saaks töölevõtmisel piirduda vaid kaheksandikuga sellest arvust, st 35 parima kandidaadiga.
54. Pensionile saadetud kohtunike puhul tuleb eriti arvestada seda, et nende äkiline pensionile saatmine võib kaasa tuua kahtlusi kohtute sõltumatuses ja seega nende kvaliteedis.(22) Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artikli 6 lõike 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 teise lõigu kohaselt peavad kohtud olema sõltumatud, erapooletud ja moodustatud seaduse alusel. Nii on ka Euroopa Kohus eelkõige eelotsusemenetluse raames rõhutanud kohtute sõltumatuse vajadust.(23)
55. Kohtu sõltumatuse mõiste sisaldab väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kahte aspekti: välist ja sisemist. Käesolevas asjas on tähtis sõltumatuse väline aspekt, mis eeldab, et otsustav organ oleks kaitstud välise sekkumise või surve eest, mis võiks ohtu seada selle liikmete sõltumatuse neile lahendamiseks antud vaidluste üle otsustamisel.(24)
56. Seepärast ei tohi täidesaatev võim eemaldada kohtunikke nende ametiajal ametist.(25) Käesolevas asjas ei ole tegemist täidesaatva võimu meetmetega üksikute kohtunike või menetluste suhtes. Siiski on tegemist märkimisväärse sekkumisega justiitsvaldkonda ja nimelt suure arvu kohtunike teenistusest vabastamisega, kes seni kehtinud õigusnormide kohaselt oleksid tööl olnud kuni kaheksa aastat. Selline sekkumine ei ole tähtis mitte ainult siis, kui selle eesmärk on tõepoolest justiitsametnike mõjutamine. Tegelikult peab vältima isegi mõjutamise kahtlust.(26)
57. Aga isegi kui eelnevast hoolimata, liikmesriikide laia kaalutlusruumi tõttu tunnistada, et vanusepiiri alandamine 62. eluaastale võib aidata kaasa justiitsvaldkonna suuremale tõhususele, ei ole see igatahes vajalik. See tuleneb eelkõige Ungari õigusnormide vastuolulisusest. Kuna vanusepiir tõstetakse järgnevatel aastatel jälle 65. eluaastale, lähtub nähtavasti ka Ungari sellest, et justiitsvaldkonna kvaliteedi jaoks pole 62. eluaasta vanusepiiri vaja.(27)
58. Justiitsvaldkonda aktuaalsete õigusteadmiste toomisega seoses tuleb märkida, et selleks on olemas ka leebemaid vahendeid; aktuaalseid õigusteadmisi ei saa juristid mitte ainult ülikoolis õppides, vaid ka töötamise kõrvalt, nt ise õppides või osaledes organiseeritud täiendkoolitustel.
59. Seega ei saa Ungari selliste sätete vastuvõtmist õigustada ka justiitsvaldkonna kvaliteedi parandamise eesmärgiga.
e) Vanusepiiride ühtlustamine
60. Ungari üks keskne argument on, et uus vanusepiir viib kohtunike ja teiste avaliku teenistujate olukorra omavahel vastavusse. Komisjon leiab küll, et antud eesmärk ei ole piisavalt selgelt nähtav, kuid eesmärk on juba seepärast ilmselge, et vanusepiire tõepoolest ühtlustatakse.
61. Töötajate töölt lahkumise ja pensionile minemise aja kindlaksmääramine on põhimõtteliselt selline eesmärk, mis on hõlmatud artikli 6 lõikega 1.
62. Vanusepiiride ühtlustamise eesmärgi õigustatus ilmneb eelkõige sellest, et siseriiklikud õigusnormid sobivad konkreetse eesmärgi saavutamiseks üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt.(28) Õigusnormide ühtsuses tekitavad kahtlusi eelkõige erandid. Nii hindas Euroopa Kohus juba seoses prokuröridele kehtestatud vanusepiiridega, kas teistele ametnikekategooriatele tehtud erandid seavad õigusnormide ühtsuse kahtluse alla.(29) Vanusepiiride ühtlustamine võib seega süsteemi kui terviku ühtsust tugevdada.
63. Tegelikult on peamine võrdse kohtlemise põhimõtte teostamine. Nüüd ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 20 sätestatud põhimõte nõuab, et sarnaseid olukordi ei käsitletaks erinevalt ja erinevaid olukordi ei käsitletaks ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud.(30) Eeldades, et justiitsvaldkonna juristide olukord on teiste avaliku teenistuse juristidega võrreldav, jäävad need õigusnormid põhimõtteliselt liikmesriikide kaalutlusruumi piiresse. Ka komisjon ei ole sellele eeldusele vastu vaielnud.
64. Pensioniiga saab kohe terves avalikus teenistuses ühtlustada ainult uue vanusepiiri kehtestamisega. Sellise eesmärgi jaoks oleksid vaidlusalused õigusnormid seega sobivad ja vajalikud.
65. Võrdsuse põhimõtet silmas pidades aga ei ole selliselt määratletud eesmärk konkreetses olukorras enam õigustatud. Ungari kohtunikud, prokurörid ja notarid erinevad teistes avaliku teenistuse juristidest ühes olulises punktis: nimelt võisid nad seni eeldada, et peavad pensionile minema alles 70‑aastaselt. Miks on nende õiguspärasest ootusest hoolimata olemas õigustatud huvi alandada vastavusse viimiseks vanusepiiri koheselt kaheksa aasta võrra, Ungari põhjendanud ei ole.
66. Et sellises olukorras on õigustatud huvi pigem üleminekusätete vastu, näitab asjaolu, et Ungari jagab mitme aasta peale kogu avaliku teenistuse pensionilemineku vanusepiiri tõstmise ainult kolme aasta võrra. Need erinevused üleminekusätetes viitavad, et vanusepiiri alandamisest puudutatud isikute huve ei ole arvesse võetud võrdselt teiste selliste avalike teenistujate huvidega, kelle vanusepiiri tõstetakse.
67. Lisaks on ebajärjekindel asjaolu – nagu komisjon märgib, ilma et sellele oleks vastu vaieldud(31) –, et teisi avalikke teenistujaid ei saadeta vanusepiiri saabumisel automaatselt pensionile, vaid ainult juhul, kui neil on täispensioni saamiseks vajalikud teenistusaastad täitunud. Järelikult on võimalik, et kohustuslikus korras saadetakse pensionile ka need kohtunikud, prokurörid ja notarid, kellel on õigus ainult vähendatud pensionile. Seega rikub justiitsametnikele kehtestatud uus vanusepiir nende õigusi rohkem, kui oleks vajalik terve avaliku teenistuse vanusepiiride ühtlustamiseks.
68. Seega ei õigusta avalikus teenistuses vanusepiiride ühtlustamise eesmärk kohest vanusepiiri alandamist kaheksa aasta võrra.
f) Noorte juristide pääsemine justiitsametitesse
69. Viimane Ungari nimetatud eesmärk on noorte juristide justiitsametitesse tööle saamiselt takistuste kõrvaldamine. See on vanuse ülempiiri kehtestamise ja eelkõige selle alandamise tõenäoline tagajärg. Väljakujunenud kohtupraktika järgi on töölevõtmise edendamine vaieldamatult liikmesriikide sotsiaal‑ või tööhõivepoliitika õigustatud eesmärk, eriti juhul, kui soovitakse soodustada noorte pääsu teatavale kutsealale.(32)
70. Uus vanusepiir sobib selleks, et soodustada nooremate juristide pääsu justiitsametitesse. Siiski tuleb arvestada selle mõju erinevusi pikas perspektiivis ja vahetult.
71. Pikas perspektiivis vähendavad need sätted juristide justiitsametites töötamise aega, kuna nad saadetakse nüüd kaheksa aastat varem pensionile. Järgnevatel aastatel aga väheneb selline mõju seetõttu, et järk-järgult tõstetakse pensionile minemise vanust jälle 65. eluaastale, nii et järele jääb vaid vähenemine viie aasta võrra. Sellest hoolimata vabanevad töökohad justiitsametites varem kui eelmise vanusepiiri kohaldamisel.
72. Ajutiselt on kaalukam otsene mõju. Aastal 2012 tuleb kaheksa aastakäigu juristide pensionile saatmise tõttu täita ebatavaliselt palju ametikohti; praegu tööturul olevatele noortele juristidele tuleb see kasuks. Tulevaste juristide aastakäikude jaoks on need ametikohad aga kinni, sest praegu töölevõetavad juristid blokeerivad need pikaks ajaks. Seega ei ole küll välistatud, et eesmärk edendada kestvalt noorte juristide töölesaamist saavutatakse, samas on selle eesmärgi saavutamine tugevalt takistatud.
73. Uue vanusepiiri kohene kehtestamine ei ole järelikult vajalik selleks, et kestvalt soodustada noorte juristide töölesaamist justiitsametitesse. Vastupidi, vanusestruktuuri võimaliku moonutamise tõttu(33) on noorte juristide võimalused töölesaamiseks pikemas perspektiivis takistatud. Õiglasema tasakaalu erinevate juristigeneratsioonide vahel saavutaks sel juhul, kui vanusepiiri alandamisega vabanevad ametikohad jagada võimalikult võrdselt juristiks saavate aastakäikude vahel. Selleks oleks mõistlik järk-järgult alandada vanusepiiri 65. eluaastale, mis ongi lõpp-eesmärgiks olev vanusepiir.
74. Kui aga eesmärk on soodustada võimalikult suurel määral nüüd ja praegu tööturul olevate juristide töölesaamist, siis ei ole tõepoolest ühtegi teist samaväärselt mõjusat meedet kui vanusepiiri kohene alandamine 62. eluaastale.
75. Niisugusena määratletud eesmärk saab olla õigustatud ainult juhul, kui on olemas erilised põhjused, miks soodustada just nimetatud vanusegruppi. Kuna see ei koorma automaatselt mitte ainult pensionile saadetud juriste, vaid lisaks takistab keskmises ja pikas perspektiivis tulevastel juristide aastakäikudel muidu vabanevatele ametikohtadele saamist. Selliseid erilisi põhjusi ei ole Ungari aga välja toonud.
76. Seetõttu ei saa ka eesmärk võimaldada noortele juristidele lihtsamalt justiitssüsteemi ametikohtadele töölesaamist õigustada uue vanusepiiri kehtestamist.
g) Küsimus puudutatud isikute ülemäärase riive kohta
77. Selles osas, milles võetud meetmed osutuvad taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks olevat sobivad ja vajalikud, tuleb tavaliselt veel kontrollida seda, kas nad ei riiva puudutatud isikuid ülemääraselt (ülemäärasuse keeld).(34) Kuna uue vanusepiiri kehtestamine ei ole aga sobiv ega vajalik ühegi nimetatud õigustatud eesmärgi jaoks, ei ole vaja seda küsimust enam hinnata. Hagi on juba seniseid kaalutlusi arvestades põhjendatud.
78. Ainult juhuks, kui Euroopa Kohus ei nõustu minu hinnanguga kõigi eesmärkide juures, analüüsin ma järgnevalt veel ülemäärasuse keeldu. Vastavalt sellele peab leidma õige tasakaalu erinevate vastuoluliste huvide vahel.(35)
79. Et teise võimalusena seda analüüsi teha, peaksin ma – vastupidi oma seisukohale – oletama, et uus vanusepiir on sobiv ja vajalik, et saavutada üht või enamat eelnevalt hinnatud eesmärkidest.
80. Täieliku analüüsi jaoks peaks lisaks kaaluma sellest tulenevaid hüpoteetilisi eeliseid.
81. Seesugused oletused ei ole siiski väga mõttekad. Seepärast piirdun oma ülemäärasuse keelu analüüsis uue vanusepiiri puuduste kontrolliga. Nii saab teha järelduse selle kohta, milline kaal peab olema uue vanusepiiri kehtestamise eelistel selleks, et neid oleks võimalik õigustada.
82. Pensionile saadetud juristide õigust töötada edasi enda valitud kutsealal on otseselt riivatud. Nad võivad küll teoreetiliselt juristidena, näiteks advokaatidena edasi töötada. Aga nad kaotavad võimaluse töötada edasi selles ametis, milles nad olid aktiivsed kuni vanusepiiri saabumiseni.
83. Sellise sekkumisega kutsevabadusse on seotud majanduslikult halvem positsioon. Võib lähtuda sellest, et need isikud saavad üldjuhul täispalga asemel ainult sellest madalamat pensioni.(36)
84. Euroopa Kohus on sellega seoses küll tunnistanud, et meede, mis võimaldab töötajate automaatset pensionilesaatmist 65. eluaasta täitumisel, võib vastata töölevõtmise edendamise eesmärgile ja seda ei saa pidada asjassepuutuvate töötajate õigustatud ootuste ülemääraseks riiveks, kui neil isikutel on võimalik saada pensioni, mille määra ei saa pidada ebamõistlikuks.(37) Mõistlikkus sõltub aga mitmest tegurist.
85. Nii on sissetuleku kaotus erilise kaaluga juhul, kui asjassepuutuv isik on teinud majanduslikke otsuseid eeldusel, et ta töötab oma ametis edasi. Need isikud võisid näiteks võtta laenu, sõlmida täiendava erapensionikindlustuse lepingu või lükata tagasi tulusa tööpakkumise erasfääris. Samas ei ole näha ühtegi meedet, mis sarnaseid halvemusi leevendaks. Lisaks on võimalik, et mõni puudutatud isikutest peab leppima märgatavate kärbetega pensionis, kuna nad ei olnud töötanud piisavalt kaua selleks, et saada õigust täispensionile.(38)
86. Ungari on küll öelnud, et uue vanusepiiri kehtestamist oli ette näha alates 2011. aasta juunist. Kõigi langetatud majanduslike otsuste puhul ei pidanud aga vastavad isikud arvestama sellega, et nad peavad pensionile minema enne 70. eluaastat.
87. Asjassepuutuvate isikute selliseid märkimisväärseid piiranguid oleks oluliselt vähendanud ja ühtlasi vältinud palju puudusi taotletavate eesmärkide täitmisel see, kui Ungari oleks uue vanusepiiri kehtestanud teisiti. Nimelt oleks mõistlik koordineerida kohtunike, prokuröride ja notarite pensioniea alandamine teiste avalike teenistujate pensioniea tõstmisega. Selleks peaks Ungari ainult alandama justiitsteenistujate pensioniiga järk-järgult 65 eluaastale, nii et see vanus hakkaks mõlema teenistujate grupi jaoks kehtima samal ajal.
88. Asjaolu, et Ungari jättis sellise võimaluse täielikult tähelepanuta, sunnib tegema järeldust, et asjassepuutuvate juristide huvide ja uue vanusepiiri kehtestamise huvi vahel ei püütudki saavutada õiglast tasakaalu.
89. Need kaalutlused näitavad muu hulgas ka seda, et kohesest uue vanusepiiri kehtestamisest tulenevad eelised, millega soovitakse õigustatud eesmärki saavutada, peavad olema äärmiselt kaalukad, et kaaluda üles ka eespool nimetatud märkimisväärsed puudused. Sõltumata sellest, kas Euroopa Kohus leiab – vastupidi minu arvamusele –, et meede on sobiv ja vajalik ühe või mitme taotletava eesmärgi saavutamiseks, ei ole selle regulatsiooni puhul nii kaalukaid eelised näha.
3. Järeldus
90. Seetõttu tuleb hagi rahuldada.
V – Kulud
91. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud kandma kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjoni nõuded on rahuldatud, tuleb kohtukulud välja mõista Ungarilt.
VI – Ettepanek
92. Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Kuna Ungari on vastu võtnud õigusnormid, mille kohaselt lõpeb kohtunike, prokuröride ja notarite teenistussuhe senise 70. eluaasta asemel kohustuslikus korras 62. eluaasta täitumisel, siis on Ungari Vabariik rikkunud nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel, artiklist 2 ja artikli 6 lõikest 1 tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Ungarilt.