TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 7 mars 2019(*)
”Reach – Kommissionens beslut om beviljande av tillstånd för användning av blysulfokromat, gul, och blykromatmolybdatsulfat, röd – Artikel 60.4 och 60.5 i förordning (EG) nr 1907/2006 – Bedömning av huruvida alternativ saknas – Felaktig rättstillämpning”
I mål T‑837/16,
Konungariket Sverige, inledningsvis företrätt av A. Falk och F. Bergius, därefter av A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev och J. Lundberg, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Konungariket Danmark, inledningsvis företrätt av C. Thorning och M. Wolff, därefter av M. Wolff och J. Nymann-Lindegren, samtliga i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av S. Hartikainen, i egenskap av ombud,
och av
Europaparlamentet, företrätt av A. Neergaard och A. Tamás, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av R. Lindenthal, K. Mifsud-Bonnici, K. Simonsson och G. Tolstoy, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa), företrädd av M. Heikkilä, W. Broere och C. Schultheiss, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut C(2016) 5644 final av den 7 september 2016 om beviljande av tillstånd för vissa användningar av blysulfokromat, gul, och blykromatmolybdatsulfat, röd, enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden D. Gratsias samt domarna I. Labucka och A. Dittrich (referent),
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 27 september 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Blysulfokromat, gul (C.I. Pigment Yellow 34), EG‑nr: 215-693-7, CAS-nr: 1344‑37-2) och blykromatmolybdatsulfat, röd, betecknad med Pigment Red 104 (C.I. Pigment Red 104), EG‑nr: 235-759-9, CAS-nr: 12656-85-8) (nedan kallade de aktuella pigmenten, de aktuella blykromaterna eller de aktuella ämnena) är blandningar av grundämnena bly och krom VI.
2 På grund av sin hållbarhet, klara färg och glans används dessa pigment i lacker och i färger exempelvis på broar och järn- och stålkonstruktioner samt där färgen har en signalfunktion, exempelvis på varningsskyltar. Blykromater används även i gula vägmarkeringar.
3 Under indexnumren 082-009-00-X och 082-010-00-5 i förteckningen över harmoniserad klassificering och märkning av farliga ämnen i tabell 3.1 i del 3 i bilaga VI till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 2008, s. 1), har de aktuella pigmenten bland annat klassificerats som cancerframkallande och toxiska för människans reproduktion.
4 Genom att anta förordning (EU) nr 125/2012 av den 14 februari 2012 om ändring av bilaga XIV till Europaparlamentets och rådets förordning nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) (EUT L 41, 2012, s. 1) införde Europeiska kommissionen de aktuella pigmenten i bilaga XIV till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, s. 1), på grund av deras egenskaper som cancerframkallande och reproduktionstoxiska, med ett slutdatum som fastställdes till den 21 maj 2015.
5 Åtta företag har registrerat blykromater i enlighet med bestämmelserna i avdelning II i förordning nr 1907/2006. Bland dessa företag finns DCC Maastricht BV, som är representanten i Europeiska unionen, i den mening som avses i artikel 8 i förordning nr 1907/2006, för en kanadensisk tillverkare av sådana ämnen.
6 DCC Maastricht, som tillhandahåller bland annat de aktuella pigmenten till cirka 100 nedströmsanvändare i unionen, är det enda företag som, den 19 november 2013, lämnat in en ansökan om tillstånd enligt artikel 62 i förordning nr 1907/2006, i syfte att släppa ut de aktuella pigmenten på marknaden. Det rör sig närmare bestämt om följande användningar, som är desamma för båda ämnena:
– Distribution och blandning av pigmentpulver i en industriell miljö i lösningsmedelsbaserade färger för användning av andra än konsumenter.
– Industriell användning av färg på metallytor (till exempel maskiner, fordon, byggnader, skyltar, vägutrustning och bandlackering).
– Yrkesmässig användning av andra än konsumenter av färg på metallytor (till exempel maskiner, fordon, byggnader, skyltar och vägutrustning) eller för vägmarkering.
– Distribution och blandning av pigmentpulver i en industriell miljö i en flytande eller fast förblandning för att färga varor gjorda av eller täckta med plast för användning av andra än konsumenter.
– Industriell användning av fasta eller flytande, färgade förblandningar och förkompounder innehållande pigment för att färga varor gjorda av eller täckta med plast för användning av andra än konsumenter.
– Yrkesmässig användning av fasta eller flytande, färgade förblandningar och förkompounder innehållande pigment för användning i vägmarkeringar av termoplast.
7 I tillståndsansökan ges följande icke uttömmande exempel på varor som omfattas av de användningar som avses och som enligt sökanden kräver pigmentens tekniska prestanda; flaköverdrag för lastbilar, varningsskyltar, behållare för läkemedelsavfall, rör för petrokemisk industri, lyftkranar, jordbruksmaskiner, vägutrustning, stålbroar, valv och stålcontainrar.
8 Kemikaliemyndigheten genomförde offentligt samråd i enlighet med artikel 64.2 i förordning 1907/2006 för att berörda tredje parter skulle få möjlighet att lämna information om alternativa ämnen eller tekniker. Under samrådet inkom yttranden från tillverkare inom unionen, nedströmsanvändare av de aktuella pigmenten, branschorganisationer, medlemsstater samt icke-statliga organisationer.
9 Nedströmsanvändare som yttrade sig i samrådet har påpekat att det finns ämnen som kan användas i stället för blykromaterna i fråga, men att alternativen inte var lika bra och i de flesta fall var dyrare. British Coatings Federation, som representerar 90 procent av den brittiska beläggningsindustrin, uppgav däremot i huvudsak att det inte instämde i tillståndssökandens slutsats att blykromater är oersättliga. Detta förbund påpekade att det fanns ett brett utbud av blyfria alternativ som vid den tiden användes inom färgindustrin. A., som är en tillverkare av färg och beläggningar, uppgav även att lämpliga och säkrare alternativ till de aktuella blykromaterna hade varit kommersiellt tillgängliga i hela världen under många år och att alternativen kunde användas för att uppnå önskade produktegenskaper och prestanda till en rimlig kostnad. B., en annan producent av kemikalier och färger, uppgav att de flesta av dess kunder antingen framgångsrikt ställt om till blykromatfria alternativ eller var beredda att göra det. Tillståndssökanden bemötte B:s och A:s kommentarer med att ange att ett antal små och medelstora företag, som hade stött ansökan i samband med samrådet, behövde de aktuella pigmenten för att tillverka särskilda produkter för så kallade ”nischanvändningar”.
10 Den 11 december 2014 antog kemikaliemyndighetens riskbedömningskommitté och kommitté för samhällsekonomisk analys tolv sammanställda yttranden avseende tillståndsansökan för att beakta de sex användningar som angavs i ansökan för vart och ett av de båda berörda ämnena.
11 I dessa yttranden drog riskbedömningskommittén slutsatsen att det inte var möjligt att för de aktuella pigmenten fastställa en härledd nolleffektnivå i enlighet med avsnitt 6.4 i bilaga I till förordning 1907/2006, vare sig för de cancerframkallande eller för de reproduktionstoxiska egenskaperna.
12 Vad gäller frågan om huruvida alternativen generellt var tekniskt genomförbara rörande den första och den fjärde användningen som omfattades av ansökan, såsom anges i punkt 6 ovan, drog kommittén för samhällsekonomisk analys i punkt 7 i respektive sammanställda yttrande (se bilagorna E.1, E.4, E.7 och E.10 i Konungariket Sveriges inlaga av den 21 augusti 2018) slutsatsen att tillståndssökanden inte inkommit med en analys av alternativen. Det följer även av dessa yttranden att de aktuella pigmenten inte hade någon funktion vid ”framställningsstadiet” och att någon tillförlitlig analys av alternativ följaktligen inte kunde eller borde göras.
13 Vad gäller frågan om huruvida alternativen generellt var tekniskt genomförbara rörande den andra och den femte sökta användningen, i punkt 7.2.1 i respektive yttrande (bilagorna E.2, E.5, E.8 och E.11 i Konungariket Sveriges inlaga av den 21 augusti 2018), uppräknade kommittén för samhällsekonomisk analys i huvudsak tillståndssökandens ståndpunkter och ståndpunkterna hos de andra aktörerna som hördes under det offentliga samrådet. Dessa ståndpunkter var i huvudsak motstridiga.
14 Vad gäller frågan om huruvida alternativen generellt var tekniskt genomförbara rörande den tredje sökta användningen, i punkt 7.2.1 i respektive yttrande (bilaga A.5 i ansökan och bilaga E.3 i Konungariket Sveriges inlaga av den 21 augusti 2018), fann kommittén för samhällsekonomisk analys som slutsats att den ”anslöt sig till tillståndssökandens ståndpunkt, enligt vilken det inte [fanns] några alternativ”. På grund av de motstridiga åsikter som yttrades under det offentliga samrådet krävde denna fråga enligt denna kommitté emellertid ytterligare ett samråd vad gäller vägmarkeringsområdet. Enligt kommittén skulle den osäkerhet som förelåg i detta hänseende beaktas när omprövningsperioden fastställdes.
15 Vad gäller frågan om huruvida alternativen generellt var tekniskt genomförbara rörande den sjätte användningen som anges i punkt 6 ovan fann kommittén för samhällsekonomisk analys i punkt 7.2.1 i respektive sammanställda yttrande (bilagorna E.6 och E.12 i Konungariket Sveriges inlaga av den 21 augusti 2018) att denna fråga krävde ytterligare ett samråd vad gäller vägmarkeringsområdet, eftersom de ståndpunkter som yttrades under det offentliga samrådet var motstridiga. Den angav även att ”denna osäkerhet” skulle beaktas när omprövningsperioden fastställdes.
16 I den inledande delen av samtliga sammanställda yttranden av den 11 december 2014 (se sidan 4 i bilaga A.5 till ansökan och sidan 4 i bilagorna E.1–E.10 i Konungariket Sveriges inlaga av den 21 augusti 2018) påpekade kommittén för samhällsekonomisk analys att det inte ”verkade” finnas några alternativ som var lämpliga i tekniskt och ekonomiskt hänseende ”för sökanden”.
17 Kommissionen mottog de tolv sammanställda yttrandena den 2 januari 2015.
18 Den 7 och 8 juli 2015, den 22 och 23 september 2015 samt den 3 och 4 februari 2016, granskades ansökan om tillstånd även i den kommitté som inrättats enligt artikel 133 i förordning nr 1907/2006 (nedan kallad Reachkommittén).
19 När tillståndsansökan diskuterades i Reachkommittén uppgav två medlemsstater och Konungariket Norge att dessa blykromater inte användes som pigment i färgen för gula vägmarkeringar i dessa länder. I en av medlemsstaterna rentav förbjöds användningen av blykromater för vägmarkeringar för 20 år sedan. Konungariket Norge uppgav även att blykromater inte används i färg på oljeriggar i Nordsjön eller på oljeplattformar som ägs av oljebolaget S.
20 Kommissionen lade fram sitt förslag till beslut för omröstning i Reachkommittén. Tjugotre medlemsstater röstade för förslaget, medan tre medlemsstater, däribland Konungariket Sverige, röstade emot. Två medlemsstater lade ner sina röster.
21 Den 7 september 2016 antog kommissionen genomförandebeslut C(2016) 5644 final om beviljande av tillstånd för vissa användningar av blysulfokromat, gul, och blykromatmolybdatsulfat, röd, enligt förordning nr 1907/2006 (nedan kallat det angripna beslutet).
22 I skäl 6 i det angripna beslutet påpekade kommissionen följande:
”[Kemikaliemyndighetens kommitté för samhällsekonomisk analys] har bekräftat sökandens slutsats att de övergripande [samhällsekonomiska] fördelar som en användning inom de områden som omfattas av ansökan medför uppväger riskerna för människors hälsa eller miljön i samband med dessa användningar. Den har även bekräftat att det inte finns några lämpliga alternativa ämnen eller tekniker som är tekniskt och ekonomiskt genomförbara för tillståndssökandens nedströmsanvändare.”
23 Det framgår av skälen 8 och 9 i det angripna beslutet att kemikaliemyndighetens kommitté för samhällsekonomisk analys, i sina yttranden, rekommenderade att den omprövningsperiod som avses i artikel 60.9 e i förordning nr 1907/2006 fastställdes till tolv år för fyra användningar för de två ämnen ansökan avsåg, nämligen för de användningar som anges i den första, den andra, den fjärde och den femte strecksatsen i punkt 6 ovan, till sju år för de andra två användningarna för de två ämnen ansökan avsåg, nämligen för de användningar som anges i den tredje och den sjätte strecksatsen i punkt 6 ovan.
24 Såsom i huvudsak framgår av skälen 8 och 9 i det angripna beslutet beaktas genom de omprövningsperioder som rekommenderades av kommittén för samhällsekonomisk analys bland annat att det inte finns några tillgängliga lämpliga alternativ för att ersätta de två aktuella pigmenten för de användningar som ansökan avser när det gäller teknisk genomförbarhet, att det är särskilt viktigt att alternativen är tekniskt lämpliga för vissa särskilda användningar när det ställs krav på säkerhet, att användningen av de två ämnena medför mycket låga risker och att de fördelar för människans hälsa som ett avslag på ansökan kan medföra var mycket små. När det gäller de användningar som anges i den tredje och den sjätte strecksatsen i punkt 6 ovan, beaktas genom den omprövningsperiod som rekommenderats av kommittén för samhällsekonomisk analys även den osäkerhet som föreligger avseende sökandens påstående att det saknas tekniskt genomförbara alternativ inom vägmarkeringssektorn.
25 Kommissionen angav i samma skäl att tillståndet, mot bakgrund av svårigheterna att fullt ut förvissa sig om att det saknas tekniskt genomförbara alternativ för samtliga dessa användningar, bör omprövas tidigare än vad som rekommenderades av kommittén för samhällsekonomisk analys. Det angavs särskilt i skäl 9 i det angripna beslutet, till följd av en ny diskussion med medlemsstaterna, att användningen av de två aktuella pigmenten inom vägmarkeringssektorn hade ersatts eller förbjudits i vissa medlemsstater men inte i andra. Enligt kommissionen borde omprövningsperioden således, mot bakgrund av dessa uppgifter, fastställas till sju år för fyra användningar för de två ämnen ansökan avsåg, nämligen för de användningar som anges i den första, den andra, den fjärde och den femte strecksatsen i punkt 6 ovan, till fyra år för de andra två användningarna för de två ämnen ansökan avsåg, nämligen för de användningar som anges i den tredje och den sjätte strecksatsen i punkt 6 ovan.
26 I skäl 12 i det angripna beslutet angav kommissionen dessutom följande:
”På grund av svårigheterna med att fullt säkerställa avsaknaden av tekniskt möjliga alternativ för hela det användningsområde som ansökan omfattar är det lämpligt att ytterligare specificera de tillåtna användningarna, med avseende på tekniskt nödvändiga prestandarelaterade egenskaper hos förblandningar [av pigment], färg och förkompounder innehållande pigment och hos varor som innehåller dem, som överförs genom de två ämnena och som inte kan uppnås genom något annat lämpligt alternativt ämne eller någon annan lämplig alternativ teknik. Ett villkor för att bevilja tillstånd ska således vara att innehavaren av tillståndet lägger fram en rapport om alternativens lämplighet och tillgänglighet för sina nedströmsanvändare och, på grundval av detta, specificerar beskrivningen av de tillåtna användningarna. Om den omprövningsrapport som avses i artikel 61.1 i förordning nr 1907/2006 läggs fram, ska tillståndsinnehavaren dessutom precisera beskrivningen av de tillåtna användningarna på grundval av information som lämnats av nedströmsanvändarna i distributionskedjan.”
27 I artikel 1.1 och 1.2 i det angripna beslutet har kommissionen tillåtit användningarna av de aktuella blykromaterna, såsom de anges i tillståndsansökan (se punkt 6 ovan), och angett att tillståndet gäller på villkor att prestandan hos förblandningar, färger och förkompounder av färg som innehåller de berörda ämnena eller hos de färdiga varor som innehåller dem, i fråga om funktionalitet, färgintensitet, ogenomskinlighet (täckförmåga), dispersibilitet, väderbeständighet, värmetålighet eller lakningsbeständighet, eller en kombination av dessa, endast kan uppnås i tekniskt hänseende om dessa ämnen används och denna prestanda är nödvändig för den avsedda användningen.
28 Enligt artikel 1.3 d i det angripna beslutet är tillståndet, när det gäller samtliga användningar, villkorat av att tillståndsinnehavarens nedströmsanvändare senast den 30 juni 2017 till kemikaliemyndigheten inkommer med information om statusen av lämpliga och tillgängliga alternativ till deras användning, vilken detaljerat motiverar behovet av att använda de aktuella ämnena.
29 Det följer vidare av artikel 1.3 e i det angripna beslutet att tillståndet är villkorat av att tillståndsinnehavaren senast den 31 december 2017 lämnar en rapport till kommissionen som innehåller de uppgifter som anges i artikel 1.3 d i beslutet. Tillståndsinnehavaren ska i rapporten specificera beskrivningen av de tillåtna användningarna på grundval av information om alternativ som tillhandahålls av dennes nedströmsanvändare.
30 Slutligen anges i artikel 1.4 i det angripna beslutet, när det gäller användning för vägmarkering, att tillståndet inte gäller i de medlemsstater där det enligt nationell rätt är förbjudet att använda blykromater i vägmarkeringar.
Förfarandet och parternas yrkanden
31 Konungariket Sverige väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 november 2016.
32 Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 10 februari samt den 27 och den 30 mars 2017 ansökte Konungariket Danmark, Republiken Finland och Europaparlamentet om att få intervenera i detta mål till stöd för Konungariket Sverige. Ordföranden vid tribunalens femte avdelning biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 24 mars och den 3 maj 2017.
33 Den 20 mars 2017 ansökte kemikaliemyndigheten om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionen. Samma dag ansökte även ClientEarth, en ideell miljöskyddsorganisation, om att få intervenera i detta mål till stöd för Konungariket Sverige.
34 Genom beslut av den 20 juli 2017 biföll ordföranden vid tribunalens femte avdelning kemikaliemyndighetens interventionsansökan. Däremot avslog samme ordförande ClientEarths interventionsansökan genom beslut av den 13 oktober 2017, Sverige/kommissionen, (T-837/16, ej publicerat, EU:T:2017:740).
35 Svaromålet inkom den 7 mars 2017.
36 Interventionsinlagorna från Konungariket Danmark, Europaparlamentet, kemikaliemyndigheten och Republiken Finland inkom den 10 maj, den 29 september, den 4 oktober respektive den 5 oktober 2017.
37 Konungariket Sverige inom med repliken den 2 maj 2017 och kommissionen inkom med sin duplik den 5 oktober 2017.
38 Konungariket Sverige och kommissionen inkom med sina yttranden över interventionsinlagorna den 19 december 2017.
39 Genom skrivelse av den 18 juli 2018 anmodade tribunalen, i enlighet med artikel 89.3 c och d i sina rättegångsregler, som en åtgärd för processledning, Konungariket Sverige att inkomma med de sammanställda yttrandena av den 11 december 2014 förutom de som rörde det tredje användningen som omfattades av ansökan för blysulfokromat, gul, vilken tillförts handlingarna i målet vid tribunalen genom bilaga A.5 till ansökan. I samma skrivelse anmodades Konungariket Sverige att inkomma med uppgifter om ett ärende som kemikaliemyndigheten höll på att bereda för att kontrollera om det fanns anledning att begränsa användningen av blykromater i produkterna. Konungariket Sverige hade nämnt detta ärende i sin ansökan. Slutligen anmodades kommissionen genom samma skrivelse att inkomma med en kopia av den rapport som innehavaren av tillståndet skulle inkomma med till kommissionen senast den 31 december 2017 enligt artikel 1.3 e i det angripna beslutet.
40 Konungariket Sverige och kommissionen efterkom respektive anmodan inom den föreskrivna fristen.
41 Konungariket Sverige har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna vid tribunalen.
42 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan,
– förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna, och
– för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras, förordna om att verkningarna av detta beslut ska bestå till dess att kommissionen, med kemikaliemyndighetens bistånd, kan ompröva tillståndsansökan.
43 Konungariket Danmark och parlamentet har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet. Republiken Finland har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
44 Kemikaliemyndigheten har yrkat att tribunalen ska ogilla talan och förplikta Konungariket Sverige att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
45 Konungariket Sverige har, med stöd av parlamentet, Konungariket Danmark och Republiken Finland, åberopat tre grunder till stöd för sin talan.
46 Konungariket Sverige har som första grund för sin talan gjort gällande att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tillämpningen av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 och åsidosättande av omsorgsprincipen. Den andra grunden avser åsidosättande av kommissionens motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF och artikel 130 i förordning nr 1907/2006 och åsidosättande av principen om god förvaltningssed. Som tredje grund har konungariket Sverige gjort gällande att artikel 55 i förordning nr 1907/2006 har åsidosatts.
47 Den första grunden är uppdelad i tre delgrunder. Genom den första delen av denna grund har Konungariket Sverige gjort gällande att kommissionen inte gjorde någon egen och självständig bedömning av frågan huruvida förutsättningarna för att bevilja ett tillstånd var uppfyllda enligt artikel 60.4 i förordning 1907/2006. Tvärtom anförtrodde kommissionen uppgiften att bedöma villkoren i denna bestämmelse helt till kemikaliemyndighetens kommittéer, nämligen riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys. Genom den andra delen av den första grunden har Konungariket Sverige gjort gällande att kommissionen åsidosatt artikel 60.4 i förordning 1907/2006 genom att bevilja det aktuella tillståndet utan att det hade visats att det saknades lämpliga alternativa ämnen och tekniker till blykromater för de användningar som omfattas av ansökan. Enbart den omständigheten att kommissionen beviljade tillstånd utan att i vederbörlig ordning kontrollera att det saknades alternativ gör det enligt Konungariket Sverige möjligt att dra slutsatsen att kommissionen även åsidosatt sin omsorgsplikt. Den tredje delgrunden avser att kommissionen, genom att förena tillståndet med villkor och vissa omprövningsperioder, försökt att avhjälpa bristerna dels i den analys av alternativ som lades fram av DCC Maastricht, dels i den analys av alternativ den själv hade gjort enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, genom att förena tillståndet med villkor och med korta omprövningsperioder, trots att kommissionen inte har ”befogenhet” att agera på detta sätt.
48 Tribunalen anser att det finns anledning att pröva den andra delen av den första grunden först.
Den första grundens andra del: Felaktig rättstillämpning som kommissionen påstås ha gjort sig skyldig till vid bedömningen av frågan huruvida det saknades alternativ samt omsorgsplikten
49 Konungariket Sverige anser, med stöd av Konungariket Danmark, Republiken Finland och parlamentet, att kommissionen åsidosatte artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 genom att bevilja det aktuella tillståndet utan att det hade visats att det inte fanns lämpliga alternativa ämnen och tekniker till blykromater för de användningar som omfattas av ansökan. ”Beslutsunderlaget i ärendet” visade inte att det saknades lämpliga alternativa ämnen eller tekniker som kan användas i stället för blykromater vad gäller de användningar som det angripna beslutet avser.
50 För det första hade tillståndssökanden i förevarande fall, enligt Konungariket Sverige, inte visat att det saknades alternativ. För det andra var den analys kommissionen själv gjorde av alternativen i förevarande fall otillräcklig. Enligt Konungariket Sverige visar nämligen vissa uppgifter som framkom under tillståndsförfarandet att det – åtminstone delvis, exempelvis för vägmarkeringar – fanns lämpliga alternativ till de aktuella blykromaterna. Enligt Konungariket Sverige var det den slutsatsen kommissionen borde ha dragit om den i vederbörlig ordning hade prövat informationen från tredje parter, såsom British Coatings Federation, A. och B. (se punkt 9 ovan) och den information som vissa medlemsstater och Konungariket Norge lämnade. Under alla omständigheter ankom det för det tredje, på grund av att det förelåg motstridiga uppgifter, på kommissionen att på ett mer ingående sätt pröva villkoret avseende avsaknaden av lämpliga alternativ. Mot bakgrund av den information som var motstridig i förhållande till den slutsats som drogs av kommittén för samhällsekonomisk analys var ärendet helt enkelt, enligt Konungariket Sverige, inte tillräckligt utrett av kommissionen för att det aktuella tillståndet skulle kunna beviljas.
51 Kommissionen har, med stöd av kemikaliemyndigheten, bestritt dessa argument.
52 Enligt kommissionen beaktade kommittén för samhällsekonomisk analys för det första alla bidrag som inkom under det offentliga samrådet. Genom att kommissionen analyserade och godtog yttrandena från kemikaliemyndighetens kommittéer beaktade den således också den information som inkommit från tredje parter. Såsom framgår av protokollen från Reachkommitténs möten beaktade kommissionen även de yttranden från tredje parter vilka inkommit efter det att den hade mottagit yttrandena från kemikaliemyndighetens kommittéer, och bedömde huruvida dessa yttranden innehöll någon ny eller kompletterande information. Så var inte fallet.
53 För det andra gjorde kommissionen, mot bakgrund av frågor från vissa medlemsstater inom Reachkommittén, ytterligare undersökningar för att undersöka om det fanns alternativ för de sökta användningarna. Kommissionen bad nämligen tillståndssökanden om förtydliganden avseende de användningar som tillståndsansökan omfattade och sökanden inkom med uppgifter om de tekniska och ekonomiska faktorer som är avgörande för vilket ämne nedströmsanvändarna väljer att använda. Denna ytterligare information dokumenterades och delades med medlemsstaterna inom Reachkommittén (bilaga B.3 till svaromålet). Kommissionen förhörde sig även bland medlemsstaterna avseende eventuella nationella krav eller förbud vad gäller blypigment i vägmarkeringar. De ytterligare uppgifter som inkom bekräftade de slutsatser som kommittén för samhällsekonomisk analys dragit i sina yttranden, det vill säga att det saknades tekniskt och ekonomiskt lämpliga alternativ för de sökta användningarna.
54 Efter sin utvärdering av de villkor som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 fann kommissionen visserligen, för det tredje, att tillståndssökanden inte definitivt hade visat att tekniskt och ekonomiskt lämpliga alternativ saknades vad gäller samtliga möjliga användningar som omfattas av beskrivningen av användningarna. Kommissionen ansåg emellertid att sådana alternativ endast saknades för vissa användningar som omfattas av beskrivningen i tillståndsansökan.
55 Trots svårigheterna att konstatera att alternativ saknades bedömde kommissionen inte att det fanns anledning att vägra tillstånd. Enligt kommissionen vore det nämligen oproportionerligt att vägra tillstånd i syfte att hantera vissa farhågor med avseende på tillståndsansökan när dessa kan hanteras på ett mindre ingripande sätt, såsom genom en begränsning av definitionen av de tillåtna användningarna, och all erforderlig information redan ingår i dokumentationen.
56 Den enda konsekvensen av de svårigheter som konstaterats inom ramen för bedömningen av avsaknaden av alternativ var enligt kommissionen att tillståndet begränsades till enbart de användningar för vilka det hade fastställts att det inte fanns alternativ. Av detta skäl angavs ett antal begränsningar för tillståndssökanden, och dess nedströmsanvändare som omfattas av tillståndet enligt artikel 56.2 i förordning nr 1907/2006, i den första meningen i artikel 1.1 och 1.2 i det angripna beslutet, nämligen att prestandan hos förblandningar, färger och förkompounder av färg som innehåller de berörda ämnena eller hos de färdiga varor som innehåller dem är nödvändig för den avsedda användningen.
57 Tribunalen påpekar inledningsvis att de argument som Konungariket Sverige anfört i den andra delen av den första grunden kräver att vissa uppgifter förtydligas. Utan dessa förtydliganden är det inte möjligt att pröva dessa argument på ett övertygande sätt. Till att börja med avser dessa uppgifter det regelverk enligt vilket ett tillstånd att använda ett ämne som inger mycket stora betänkligheter kan ges (se punkterna 58–62 nedan). I detta sammanhang ska det fastställas huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den valde artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 som rättslig grund för det angripna beslutet (se punkt 63 nedan). Vidare krävs vissa klargöranden vad gäller fördelningen av uppgifter som ankommer på de berörda aktörerna inom ramen för tillståndsförfarandet som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, nämligen på kommissionen, å ena sidan, och på kemikaliemyndighetens kommittéer, å andra sidan (se punkterna 64–69 nedan). Det är därefter nödvändigt att göra vissa inledande klargöranden vad gäller begreppet ”alternativ” i den mening som avses i förordning nr 1907/2006 (se punkterna 70–76 nedan). Efter det ska, vid prövningen av vissa av konungariket Sveriges argument, vissa förtydliganden göras vad gäller bevisbördan, enligt vad som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 jämförd med skäl 69 i samma förordning (se punkterna 77–79 nedan). Därefter är det lämpligt att komplettera med några överväganden avseende hur den bevisbörda som föreskrivs i dessa två bestämmelser ska hanteras (se punkterna 80–83 nedan).
58 För det första kan ett tillstånd att använda ett ämne beviljas enligt ett så kallat ”förfarande för adekvat kontroll”, såsom det som avses i artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006 eller – alternativt – enligt ett så kallat förfarande för ”samhällsekonomisk” bedömning, såsom det som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
59 Enligt artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006 ska ett tillstånd beviljas om de hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ämnets användning på grund av de inneboende egenskaper som anges i bilaga XIV i förordningen kan kontrolleras på ett adekvat sätt i enlighet med den riskbedömning som föreskrivs i avsnitt 6 i bilaga I till förordning nr 1907/2006.
60 Om det inte är möjligt att bevilja tillstånd enligt artikel 60.2 i förordning nr 1907/2006 eller för ämnen som anges i artikel 60.3 i den förordningen, föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 att ett tillstånd endast får beviljas om det kan påvisas att de samhällsekonomiska fördelarna uppväger hälso- eller miljöriskerna i samband med ämnets användning och om det saknas lämpliga alternativa ämnen eller tekniker.
61 Enligt artikel 60.4 andra meningen i förordning nr 1907/2006 ska ett sådant beslut särskilt fattas med beaktande av yttrandena från kemikaliemyndighetens riskbedömningskommitté och kemikaliemyndighetens kommitté för samhällsekonomisk analys och efter att samtliga faktorer som anges i artikel 60.4 a–d i denna förordning beaktats. Bland dessa uppgifter förekommer bland annat de samhällsekonomiska fördelarna med ämnets användning och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att tillstånd vägras (artikel 60.4 b i förordning nr 1907/2006) och en analys av de alternativ som sökanden lämnat enligt artikel 62.4 e i förordning nr 1907/2006 (artikel 60.4 c i förordning nr 1907/2006).
62 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet och bland annat av yttrandet från kemikaliemyndighetens riskbedömningskommitté att det, vad gäller de aktuella blykromaterna, inte var möjligt att fastställa en härledd nolleffektnivå i enlighet med avsnitt 6.4 i bilaga I till förordning 1907/2006 och detta vare sig för de cancerframkallande eller för de reproduktionstoxiska egenskaperna, i den mening som avses i artikel 60.3 a i denna förordning.
63 Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den utgick från förutsättningen att den enda rättsliga grund som kunde göra det möjligt att anta det angripna beslutet var artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
64 För det andra, vad gäller fördelningen av uppgifter på de berörda aktörerna inom ramen för det tillståndsförfarande som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, ankommer det enbart på kommissionen att kontrollera om de villkor som föreskrivs i denna bestämmelse är uppfyllda. I detta sammanhang är kommissionen skyldig att ex officio undersöka tillgängliga uppgifter, eftersom dess roll inte är en skiljedomares, vars behörighet inskränker sig till att avse att fatta ett avgörande uteslutande på grundval av information och bevis som aktörerna i tillståndsförfarandet har tillhandahållit (se, analogt, dom av den 22 mars 2012, GLS, C‑338/10, EU:C:2012:158, punkt 32). För att iaktta skyldigheten att ex officio undersöka villkoren i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 måste kommissionen, enligt principen om god förvaltningssed och sin omsorgsplikt, med sina egna medel bidra till att utreda vilka faktiska omständigheter som är relevanta (se, analogt, dom av den 13 juli 1966, Consten och Grundig/kommissionen, 56/64 och 58/64, EU:C:1966:41, s. 501).
65 Vad särskilt gäller de tekniska och ekonomiska bedömningar som är nödvändiga för att göra en samhällsekonomisk analys eller en analys av lämpliga alternativ i ett visst fall, är kommissionen skyldig att beakta yttrandena från de kommittéer vid kemikaliemyndigheten som avses i artikel 64.1 i förordning nr 1907/2006. Bedömningen av risken i samband användningar av ämnet och bedömningen av informationen om riskerna som eventuella alternativa ämnen eller tekniker har för hälsa eller miljö omfattas av ansvaret för riskbedömningskommittén i enlighet med artikel 64.4 a i förordning nr 1907/2006. Även bedömningen av samhällsekonomiska fördelar som ämnets användning medför och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att tillstånd vägras, för vilka sökanden eller andra berörda parter har bevisbördan, och analysen av alternativ eller av en ersättningsplan och eventuella bidrag från tredje parter under ett offentligt samråd som kemikaliemyndigheten genomför svarar mot uppgifterna för kommittén för samhällsekonomisk analys enligt artikel 64.4 b i samma förordning.
66 Yttrandena från riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys har samma värde som ett vetenskapligt yttrande. För en sådan tolkning talar skäl 102 i förordning nr 1907/2006, enligt vilket kemikaliemyndigheten har samma roll som kommissionens vetenskapliga kommittéer. Enligt skäl 81 andra meningen i förordning nr 1907/2006 ”bör” dessa yttranden beaktas av kommissionen när den avgör huruvida tillstånd ska ges. Det följer av ordet ”bör” att kommissionen inte är bunden av sådana yttranden.
67 Kommissionen är dock inte förhindrad att helt eller delvis göra samma bedömningar som dem som görs i ett yttrande av en av kemikaliemyndighetens kommittéer, och kommissionen behöver inte heller varje gång upprepa dessa eller ersätta sin egen motivering med dessa bedömningar. När det inte finns någon information som ger upphov till allvarligt tvivel om yttrandena från dessa kommittéer vid kemikaliemyndigheten kan den vetenskapliga analysen i ett sådant yttrande i princip vara tillräcklig för att göra det möjligt för kommissionen att bevilja eller vägra tillstånd enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 och detta utan att ytterligare vetenskapliga analyser från kommissionens sida ens är nödvändiga.
68 När kommissionen gör samma bedömning som i yttrandet från en av dessa kommittéer vid kemikaliemyndigheten för att motivera ett tillståndsbeslut ska den kontrollera att resonemanget i yttrandet är fullständigt, sammanhängande och relevant (se, analogt, dom av den 11 september 2002, Pfizer Animal Health/rådet, T-13/99, EU:T:2002:209, punkt 198). Om yttrandet i fråga inte är fullständigt eller inte är sammanhängande eller om resonemanget inte är relevant, ska kommissionen ställa frågor till kommittén för att åtgärda eventuella brister som konstateras.
69 Trots den omständigheten att kommissionen inte är bunden av den utvärdering som gjorts av riskbedömningskommittén och kommittén för samhällsekonomisk analys är kommissionen, för det fallet att den skulle föredra att på ett väsentligt sätt frångå ett yttrande eller att, avseende tekniska eller ekonomiska frågor, ersätta den ståndpunkt som uttryckts av en av ovannämnda kommittéer vid kemikaliemyndigheten med sin egen ståndpunkt, skyldig att särskilt motivera sin bedömning jämfört med den bedömning som yttrandet ger uttryck för och därvid ange sina skäl för att avvika från yttrandet. Denna motivering ska hålla en vetenskaplig nivå som åtminstone är lika hög som nivån i yttrandet i fråga. I ett sådant fall får institutionen grunda sin bedömning antingen på ett ytterligare yttrande av samma kommitté eller på en annan uppgift som har minst samma bevisvärde som yttrandet i fråga. Om institutionen endast delvis, men väsentligen, avviker från yttrandet, kan den även grunda sitt beslut på de delar av det vetenskapliga resonemanget i yttrandet som den inte bestrider (se, analogt, dom av den 11 september 2002, Pfizer Animal Health/rådet, T-13/99, EU:T:2002:209, punkt 199).
70 För det tredje, vad gäller begreppet alternativ, föreskrivs bland annat i artikel 55 i förordning nr 1907/2006 att ett av syftena med denna är att ämnen som inger mycket stora betänkligheter gradvis ska ersättas. Det följer av artiklarna 64.4 och 60.5 samt skäl 69 i förordning nr 1907/2006 att ”alternativ” utgörs av ”ämnen” eller ”tekniker” som är relevanta för det tillståndsförfarande som föreskrivs i förordning nr 1907/2006 endast i den mån de är ”lämpliga”. Det senare begreppet används såväl i artikel 55 som i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
71 Som en precisering av det som påpekats i punkt 58 ovan anges följande i punkt 3.2 i ”[Kemikaliemyndighetens] Vägledning om sammanställning av tillståndsansökan” (EUT C 28, 2011, s. 1), som utarbetats och spridits till allmänheten enligt skäl 31 och artikel 77.2 g i förordning nr 1907/2006 i syfte att ange riktlinjer för analysen av alternativ, ersättningsplanen och möjligheterna för berörda tredje parter att bidra till tillståndsförfarandet på området:
”Ett alternativ är en möjlig ersättning för ett bilaga XIV-ämne [i förordning nr 1907/2006] som ska kunna fylla samma funktion som bilaga XIV-ämnet. Alternativet kan vara ett annat ämne eller en teknik (t.ex. en process, ett förfarande, en anordning eller en modifiering av slutprodukten) eller en kombination av alternativa tekniker och alternativa ämnen. Ett tekniskt alternativ kan t.ex. vara en fysisk metod som fyller samma funktion som bilaga XIV-ämnet eller förändringar av produktionen, processen eller produkten som eliminerar behovet av bilaga XIV-ämnets funktion helt och hållet.”
72 Vad gäller begreppet lämpliga, i den mening som avses i punkt 70 ovan, avser detta att begränsa antalet relevanta alternativ till de alternativ som är ”säkrare” i den mening som avses i skäl 73 i förordningen, nämligen ämnen eller tekniker vars användning leder till en mindre risk jämfört med den risk som användningen av ett ämne som inger mycket stora betänkligheter innebär. Detta ord betyder även att ett sådant alternativ måste vara ”ekonomiskt och tekniskt genomförbart” i den mening som avses i artikel 55 i förordningen.
73 Såsom kan förstås av frasen ”ekonomiskt och tekniskt genomförbart” begränsar sig ordet ”lämpliga” inte till att avse förekomsten av ett alternativ rent abstrakt eller i laboratoriemiljö eller under omständigheter som är högst ovanliga. Ordet ”lämpliga” avser nämligen ”tillgänglighet” av alternativa ämnen och tekniker som är tekniskt och ekonomiskt genomförbara i unionen, vilket bland annat innebär att analysen härvidlag ska göras mot bakgrund av produktionskapaciteten hos dessa ämnen och genomförbarheten av dessa tekniker, samt mot bakgrund av rättsliga och faktiska villkor för saluföringen av dem.
74 När det gäller ett förfarande för samhällsekonomisk bedömning ska det enligt artikel 60.5 b i förordning nr 1907/2006 även fastställas huruvida användningen av alternativ, som visats under tillståndsförfarandet, är tekniskt och ekonomiskt genomförbara ”för sökanden” av tillståndet.
75 När den analys som föreskrivs i artikel 62.4 e i förordning nr 1907/2006 eller den information som samlats in av kemikaliemyndighetens kommitté för samhällsekonomisk analys eller av kommissionen, exempelvis informationen från tredje man som hämtats in inom ramen för ett offentligt samråd såsom det som avses i artikel 64.2 i samma förordning, eller de egna analyserna från kommittén för samhällsekonomisk analys eller kommissionen, gör det möjligt att dra slutsatsen att lämpliga alternativ generellt är tillgängliga, men att dessa alternativ inte är tekniskt eller ekonomiskt genomförbara för sökanden, innebär detta inte nödvändigtvis att tillstånd enligt artikel 60.4 i förordningen ska vägras.
76 Om så är fallet och det visas att de samhällsekonomiska fördelarna uppväger de risker som en användning av ämnet leder till för hälsan eller miljön, det vill säga den analys som föreskrivs i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, kan ett tillstånd ges om sökanden enligt artikel 62.4 f i samma förordning visar en ersättningsplan i den mening som avses i artikel 60.4 c i denna förordning. Det subjektiva kriteriet som föreskrivs i artikel 60.5 b i förordning nr 1907/2006, nämligen kriteriet avseende avsaknaden av alternativ som är tekniskt och ekonomiskt genomförbara för sökanden vid datumet för antagandet av beslutet om tillstånd, utgör för övrigt en av de uppgifter som ska beaktas för att utarbeta en ersättningsplan. Det senare innefattar bland annat sökandens tidsplan för de föreslagna åtgärderna enligt artikel 62.4 f i förordningen innehållande, bland annat, uppgifter om forskning och utveckling som de som ansöker om tillstånd genomför eller avser att börja med för att stödja målet att på sikt ersätta ämnen som inger mycket stora betänkligheter med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker (skäl 72 i förordning nr 1907/2006).
77 För det fjärde, vad gäller bevisbördan, såsom åberopats av Konungariket Sverige till stöd för den andra delen av den första grunden, ska det påpekas, såsom följer av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 jämförd med skäl 69 i denna förordning, att det vid ansökningsförfarandet visserligen ankommer på tillståndssökanden att visa att det inte finns några tillgängliga alternativ.
78 Inom ramen för bedömningen av de villkor som anges i artikel 60.4 och 60.5 i förordning nr 1907/2006 ankommer det emellertid på kommissionen att visa att samtliga relevanta omständigheter och tekniska och ekonomiska bedömningar som hänför sig till dessa gör det möjligt att dra slutsatsen att villkoren i denna bestämmelse faktiskt är uppfyllda (se punkt 64 ovan).
79 Med beaktande av detta undersökningsansvar som ankommer på kommissionen innebär bevisbördan som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 jämförd med skäl 69 i samma förordning att tillståndssökanden bär risken för att det eventuellt inte är möjligt att fastställa huruvida slutsatsen ska dras att alternativ inte finns tillgängliga. När, trots att olika aktörer som är inblandade i tillståndsförfarandet visat uppgifter, inbegripet de uppgifter som kommissionen inhämtat på egen hand, det fortfarande föreligger osäkerhet avseende villkoret om att alternativ saknas, ska slutsatsen följaktligen dras att sökanden inte uppfyllt bevisbördan och att tillståndet således inte kan beviljas sökanden. I detta sammanhang ska det även understrykas att ingen av de aktörer som är inblandade i tillståndsförfarandet och för övrigt inte heller kemikaliemyndigheten eller kommissionen är skyldiga att bevisa motsatsen vad gäller villkoret avseende alternativ, det vill säga att det faktiskt finns alternativ.
80 För det femte ska tribunalen pröva frågan om kommissionens fördelning av den bevisbörda som vilar på tillståndssökanden, å ena sidan, och kommissionens sätt att genomföra sin egen prövning av villkoret om att alternativ saknas, å andra sidan.
81 Kommissionen kan inte anta ett beslut om tillstånd enbart på grundval av antaganden som varken bekräftats eller vederlagts genom de uppgifter som kommissionen förfogar över (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 17 september 2009, kommissionen/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, punkterna 51 och 52). Om det, vid slutet av undersökningen av huruvida alternativ saknas, endast föreligger antaganden, ska det anses att de specifika villkor som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 inte är uppfyllda och att kommissionen således inte har rätt att bevilja ett tillstånd, ens villkorligt.
82 I detta hänseende, och med risk att pröva ett argument som inte har tagits upp specifikt i den andra delen av den första grunden utan enbart i den tredje delen av den första grunden (se punkt 47 ovan), men med beaktande av att dessa två delgrunder är nära sammanlänkade, ska det understrykas att de villkor som föreskrivs i artikel 60.8 och 60.9 d och e i förordning nr 1907/2006, oavsett deras innehåll, i princip inte kan avse att avhjälpa eventuella brister i en tillståndsansökan eller i en analys av alternativ vilken framställts av tillståndssökanden eller eventuella brister i kommissionens bedömning av villkoren i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006.
83 Med andra ord kan inte den möjlighet att förena ett tillstånd med vissa villkor vilken föreskrivs i artikel 60.8 och 60.9 d i förordning nr 1907/2006 tolkas på så sätt att det är tillåtet för kommissionen att lämna frågan om villkoren i artikel 60 i förordning nr 1907/2006 är uppfyllda öppen och att i denna situation reagera genom att förena ett beslut att bevilja tillstånd med villkor som syftar till att avhjälpa eventuella brister eller luckor i den bedömning som enligt denna bestämmelse ankommer på kommissionen.
84 Även om de uppgifter som tillståndssökanden angett i sin analys av alternativ motsägs av de uppgifter som angetts av tredje parter eller medlemsstater, ankommer det vidare, såsom Konungariket Sverige helt riktigt har gjort gällande, enligt omsorgsplikten, på kommissionen att på ett mer ingående sätt pröva villkoret om att alternativ saknas.
85 Om det, vid slutet av prövningen avseende villkoret om att alternativ saknas, i den mening som avses i artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, fortfarande föreligger osäkerhet avseende den vetenskapliga utvärderingen vilken inte har kunnat redas ut vare sig av uppgifter som tillståndssökanden inkommer med på anmodan antingen av kommissionen eller av en av kemikaliemyndighetens kommittéer, eller av uppgifter som samlats in av kommissionen eller nämnda kommittéer eller av tredje parter eller medlemsstater, ska det, såsom angetts i punkt 81 ovan, i princip anses att detta villkor inte är uppfyllt och att kommissionen således inte har rätt att bevilja ett sådant tillstånd, ens villkorligt.
86 För det sjätte fanns det, med avseende på de argument som parterna framfört i den andra delen av den första grunden, vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs inga uppgifter som visade att lämpliga alternativa ämnen eller tekniker som kunde användas i stället för de aktuella blykromaterna saknades i det aktuella målet för de användningar som avses i det angripna beslutet. Kommissionen hade, vid den tidpunkt då detta beslut antogs, tillgång till information som talade såväl emot som för att det saknades alternativ som var tekniskt genomförbara för samtliga användningar som avses i ansökan och ingen klar slutsats kunde vid den tidpunkten dras härvidlag. Vid denna tidpunkt hade kommissionens prövning av villkoret om att alternativ generellt saknas, enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006, således inte vederbörligen slutförts. I själva verket beviljade kommissionen tillståndet utan att på förhand ha kontrollerat ett tillräckligt stort antal väsentliga och tillförlitliga uppgifter för att kunna dra slutsatsen antingen att alternativ faktiskt saknades för samtliga sökta användningar eller att osäkerheten som fortfarande förelåg härvidlag vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs kunde betraktas som försumbar. Utan en mer ingående prövning av detta villkor enligt artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 kunde det i målet aktuella tillståndet inte beviljas.
87 Detta konstaterande följer av det stora antal handlingar som rättegångsdeltagarna tillfört handlingarna i målet.
88 Det är riktigt att sökanden i sin analys av alternativ hade jämfört egenskaperna hos mer än 30 ämnen med egenskaperna hos de aktuella blykromaterna. De ämnen som inte var sådana kromater beskrevs genom sina kemiska beteckningar och grafiska framställningar. DCC Maastricht hade angett att inget av dessa ämnen hade de tekniska egenskaper som de aktuella pigmenten hade. De senare kännetecknades särskilt, enligt tillståndssökanden, av höga prestandarelaterade tekniska egenskaper och av ”unika funktioner” som inte uppnåddes av något av alternativen. Denna samlade vetenskapliga, tekniska och ekonomiska bevisning som tillståndssökanden hade ingett till stöd för sin ansökan om tillstånd var således innehållsrik och i sig övertygande.
89 En del av bedömningarna hos tredje parter och medlemsstater som hörts under tillståndsförfarandet hade emellertid uttryckt allvarliga tvivel avseende den analys tillståndssökanden presenterat. Vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs, gav dessa överväganden nämligen upphov till allvarligt tvivel även avseende bedömningarna som gjorts av kommittén för samhällsekonomisk analys, såsom de framgick i de tolv sammanställda yttrandena av den 11 december 2014.
90 Till skillnad från de dokument British Coatings och A. inkom med under det offentliga samrådet, som i den mån det kan härledas från de uppgifter som fogats till handlingarna i målet (se bilagona A.11 och A.12 till ansökan) visserligen inte var detaljerade eller ens innehållsrika, innehöll den analys B. inkom med (se bilaga A.13 till ansökan) en analys som liknade den som utarbetats av DCC Maastricht. Vad gäller den tekniska genomförbarheten av alternativen för plastartiklarna, hade B. särskilt urskilt fyra prestandanivåer. Därefter hade detta bolag angett de pigment som, enligt bolaget, skulle kunna ersätta de aktuella pigmenten. Dessa alternativ avsåg olika organiska eller oorganiska ämnen. Vad gäller den ekonomiska genomförbarheten av dessa alternativ, kunde, enligt B., kostnaderna i samband med användningen av alternativ minskas avsevärt om nedströmsanvändarna godtog vissa kompromisser vad gäller färgen eller täckningsförmågan. Enligt B. kunde det, under vissa omständigheter, såsom att nedströmsanvändaren avsiktligt valt bort en viss prestandanivå och färgintensitet, antas att alternativ fanns på marknaden i unionen för samtliga användningar som DCC Maastricht avsåg i sin ansökan om tillstånd.
91 Tillståndssökandens antagande i förevarande fall att det inte fanns några alternativ var även svår att förena med den omständigheten att Konungariket Norge och flera medlemsstater, bland annat Konungariket Sverige, uppenbarligen hade valt att inte använda de aktuella pigmenten på vissa områden, såsom på vägmarkeringsområdet.
92 Det är med beaktande av dessa överväganden från tillståndssökanden och tredje parter som kommittén för samhällsekonomisk analys hade formulerat sina slutsatser avseende den tekniska genomförbarheten av alternativ för användningarna i fråga, såsom anges i punkterna 12–15 ovan. Denna bedömning från kommittén för samhällsekonomisk analys är emellertid inte övertygande.
93 Vad först och främst gäller den tekniska genomförbarheten av alternativen för den andra och den femte användningen, begränsades nämligen anmärkningarna från kommittén för samhällsekonomisk analys i detta hänseende till att utgöra en enkel uppräkning av de överväganden som uttrycks av tillståndssökanden och de andra aktörerna som hördes under det offentliga samrådet. Trots den omständigheten att dessa överväganden var motstridiga, drog kommittén inga särskilda slutsatser vad gäller dem. Den bedömningen kommittén gjorde i den inledande delen av de sammanställda yttrandena, enligt vilken det ”verkade” som om det inte fanns några alternativ som var tekniskt och ekonomiskt lämpliga för sökanden, förändrar ingalunda detta konstaterande. Oaktat den omständigheten att denna bedömning visar att kommittén fortfarande hade allvarliga tvivel som förtjänade att nämnas, avser denna bedömning alternativens genomförbarhet ”för sökanden”, såsom anges i artikel 60.5 i förordning nr 1907/2006 och inte deras generella genomförbarhet (se punkt 84 ovan).
94 Vad därefter gäller den tekniska genomförbarheten av alternativen i allmänhet för den tredje och den sjätte användningen som sökts, angav kommittén uttryckligen att frågan huruvida alternativ saknades krävde ytterligare en undersökning för området för vägmarkeringar. I själva verket, vad avser tredje parters bidrag, såsom bidraget från B., gjorde sig denna slutsats gällande även för andra sektorer än den för vägmarkeringar, och i desto högre grad eftersom de sökta användningarna hade beskrivits på ett icke uttömmande sätt av sökanden.
95 Vad slutligen gäller den första och den fjärde användningen, är analysen av alternativ vilken utförts av kommittén för samhällsekonomisk analys inte heller övertygande. Det stämmer förvisso att påståendet att en analys av alternativen inte kunde eller inte borde utföras vad gäller den första och den fjärde användningen (se punkt 12 ovan) i ett första skede kan godtas som en logisk konsekvens av att de aktuella pigmenten inte har någon funktion vid beredningen av de färger som avses i dessa användningar, utan bara har en funktion vid deras konkreta användning, exempelvis vid tillverkningen av metallytor och artiklar som är gjorda av eller täckta med plast vilka avses med de andra sökta användningarna. I detta hänseende ska det emellertid i ett andra skede beaktas att det i förevarande fall fanns ett funktionellt ömsesidigt beroende mellan den första och den fjärde användningen, å ena sidan, och de andra användningarna, å andra sidan. Den specifika funktionen för de aktuella pigmenten, nämligen att möjliggöra kontraster, som visserligen ännu inte är relevant vid distribution och blandning av pigmentpulver i en industriell miljö i lösningsmedelsbaserade färger eller flytande eller fast förblandning (se den första och den fjärde användningen) visar sig emellertid senare, vid tillverkningen av metallytor och varor gjorda av eller täckta med plast (se de andra användningarna). Mot bakgrund av detta ömsesidiga beroende och med tanke på den mycket vida räckvidden av beskrivningen av den första och den fjärde användningen, ska det i avsaknad av ytterligare förklaring i förevarande mål beaktas att varje fel i analysen av alternativ för andra användningar än den första och den fjärde användningen samtidigt gäller för analysen av alternativ vad gäller de senare.
96 Vidare följer bedömningen som gjorts i punkt 86 ovan av en tolkning av skälen 8, 9 och 12 i det angripna beslutet. Det följer av dessa skäl att kommissionen, vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs, fortfarande själv hyste tvivel avseende huruvida alternativ som var tekniskt genomförbara för samtliga användningar som omfattades av ansökan saknades.
97 Den bedömning som gjordes i punkt 86 ovan stöds även av en tolkning av det villkor som kommissionen formulerat i den första meningen av artikel 1.1 och 1.2 i det angripna beslutet och som kommissionen betecknar som en ”begränsning” (se punkt 56 ovan). Att förklara att användningen av de aktuella blykromaterna begränsar sig till endast de fall i vilka prestanda hos sammansättningarna av ämnen innehållande kromater verkligen är nödvändiga är nämligen detsamma som att förklara att nedströmsanvändarna, varje gång de identifierar ett alternativ, ska avstå från att använda de aktuella blykromaterna. En sådan förklaring utgör emellertid en stark indikation på att kommissionen, vid den tidpunkt då det angripna beslutet antogs, själv inte ansåg att bedömningen av villkoret om att alternativ saknats hade slutförts.
98 Slutligen bekräftas slutsatsen i punkt 84 ovan av artikel 1.3 d och e i det angripna beslutet (se punkterna 28 och 29 ovan). Villkoren dels att tillståndsinnehavarens nedströmsanvändare skulle ange information om lämpliga och tillgängliga alternativ, som detaljerat rättfärdigade behovet av att använda de aktuella blykromaterna, dels att tillståndsinnehavaren skulle ge in en rapport, i vilken vederbörande skulle precisera beskrivningen av de tillåtna användningarna på grundval av den information som nedströmsanvändarna lämnat om alternativ, är också uppgifter som anger bland annat att kommissionens bedömning av att alternativ saknades ännu inte hade avslutats.
99 För det sjunde kan inte de andra argument som kommissionen anfört påverka den bedömning som anges i punkt 84 ovan.
100 När det gäller kommissionens argument enligt vilket den gjort ytterligare analyser för att bedöma huruvida alternativ saknas (se punkt 53 ovan) kan detta inte godtas.
101 Det är riktigt att förfaringssättet att göra ytterligare analyser för att undersöka om alternativ saknas i princip är lämpligt. I den mån detta kan utläsas utifrån uppgifter som finns i handlingarna i ärendet, bestod emellertid de ytterligare analyser kommissionen gjorde i att begära information av tillståndssökanden. Den kompletterande information som angavs av tillståndssökanden erbjöd emellertid inte några klargöranden avseende de användningar för vilka det inte fanns några alternativ för att ersätta de aktuella blykromaterna. Det är riktigt att den lista som kommissionen angav som bilaga B.3 till svaromålet innehåller exempel på specifika användningar som omfattas av tillståndsansökan. Denna lista svarar dock inte på frågan varför alternativen som, enligt Konungariket Sverige, fanns på marknaden inte kunde användas som ersättning för dessa blykromater för de användningar som nämns i listan.
102 Det stämmer visserligen även att när kommissionen antar beslut om tillstånd, är den även skyldig att beakta proportionalitetsprincipen. När de villkor som anges i en av bestämmelserna i förordning nr 1907/2006 inte är uppfyllda är frågan om proportionalitet emellertid inte relevant.
103 För det åttonde och för det sista saknas det, mot bakgrund av ovanstående överväganden, anledning att pröva Konungariket Sveriges argument enligt vilket kommissionen åsidosatt omsorgsplikten (se punkt 46 ovan).
104 Detta argument saknar nämligen självständig betydelse i förevarande talan. Det kompletterar snarare de argument som avser åsidosättande av artikel 60.4 i förordning nr 1907/2006 till följd av en otillräcklig prövning av de villkor som anges i den bestämmelsen (se punkterna 86–102 ovan).
105 Av det ovanstående följer att talan ska bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
106 Härav följer, utan att det är nödvändigt att pröva den första och den tredje delen av den första grunden eller de andra grunderna som åberopats i denna talan, att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
Yrkandet om att verkningarna av det angripna beslutet ska bestå till dess att detta beslut ersätts av ett nytt beslut
107 Kommissionen har för det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras yrkat att tribunalen ska förordna om att verkningarna av detta beslut ska bestå till dess att kommissionen, med kemikaliemyndighetens bistånd, kan ompröva tillståndsansökan.
108 Detta yrkande kan emellertid inte bifallas.
109 Enligt artikel 264 andra stycket FEUF kan unionsdomstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad akt som ska betraktas som bestående. Den möjlighet som ges i denna bestämmelse kan användas för att låta rättsverkningarna av det angripna beslutet bestå till dess att behöriga institutioner vidtagit lämpliga åtgärder (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 20 mars 1985, Timex/rådet och kommissionen, 264/82, EU:C:1985:119, punkt 32).
110 Det framgår av fast rättspraxis att unionsdomstolen ska utöva sin befogenhet enligt artikel 264 andra stycket FEUF att låta verkningarna av ett angripet beslut – när detta beslut ogiltigförklaras genom en dom – bestå när detta är förenligt med rättssäkerhetsprincipen (dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/rådet, C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 81), tolkad mot bakgrund av ett annat unionsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 oktober 2013, kommissionen/rådet, C‑137/12, EU:C:2013:675, punkt 80, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkterna 90 och 91, och dom av den 6 september 2012, parlament/rådet, C‑490/10, EU:C:2012:525, punkt 91) eller en medlemsstats intresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2007, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑299/05, EU:C:2007:608, punkt 74).
111 Den möjlighet som föreskrivs i artikel 264 andra stycket FEUF kan även utnyttjas när det rör sig om ett intresse hos en enskild (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑113/14, EU:C:2016:635, punkt 83). Det kan nämligen av rättssäkerhetsskäl vara motiverat att låta verkningarna av en ogiltigförklarad akt bestå, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklarades skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för de personer som berörs och om den angripna aktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av sitt syfte eller innehåll, utan på grund av bristande behörighet hos den som antagit akten eller på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter (se dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑113/14, EU:C:2016:635, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
112 I förevarande mål kan en ogiltigförklaring med omedelbar verkan förvisso få allvarliga negativa konsekvenser för DCC Maastricht. Detta bolag kommer inte längre att kunna saluföra de aktuella pigmenten. Det angripna beslutet ogiltigförklaras emellertid av skäl som hänför sig till det angripna beslutets materiella lagenlighet. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 1907/2006 är dessutom syftet med denna förordning att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa. Mot bakgrund av ovanstående överväganden skulle det inte vara förenligt med detta syfte att låta verkningarna av det angripna beslutet bestå.
Rättegångskostnader
113 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta Konungariket Sveriges rättegångskostnader.
114 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Av detta följer att Konungariket Danmark, Republiken Finland och parlamentet ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1) Kommissionens genomförandebeslut C(2016) 5644 final av den 7 september 2016 om beviljande av tillstånd för vissa användningar av blysulfokromat, gul, och blykromatmolybdatsulfat, röd, enligt förordning (EG) nr 1907/2006 ogiltigförklaras.
2) Kommissionens yrkande om att verkningarna av genomförandebeslut C(2016) 5644 final av den 7 september 2016, om detta beslut ogiltigförklaras, ska bestå till dess att kommissionen kan ompröva tillståndsansökan ogillas.
3) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Konungariket Sveriges rättegångskostnader.
4) Konungariket Danmark, Republiken Finland och Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 mars 2019.
Justitiesekreterare | | Ordförande |