Wydanie tymczasowe

WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)

z dnia 13 czerwca 2024 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 1999/70/WE – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Umowy o pracę na czas określony zawierane w sektorze publicznym – Członkowie personelu tymczasowego – Klauzula 5 – Środki mające na celu zapobieganie nadużyciom w zawieraniu kolejnych umów o pracę lub w nawiązywaniu kolejnych stosunków pracy na czas określony i karanie tych nadużyć

W sprawach połączonych C‑331/22 i C‑332/22

mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 17 w Barcelonie, Hiszpania) postanowieniami z dnia 12 maja 2022 r. i z dnia 6 maja 2022 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio, w dniu 17 maja 2022 r. i w dniu 19 maja 2022 r., w postępowaniach:

KT

przeciwko

Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya (C‑331/22),

oraz

HM,

VD

przeciwko

Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (C‑332/22),

TRYBUNAŁ (szósta izba),

w składzie: P. G. Xuereb, pełniący obowiązki prezesa izby, A. Kumin (sprawozdawca) i I. Ziemele, sędziowie,

rzecznik generalny: N. Emiliou,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        w imieniu KT – B. Salellas Vilar, abogado,

–        w imieniu HM i VD – J. Araúz de Robles Dávila, abogado,

–        w imieniu Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya, i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya – B. Bernad Sorjús, letrada,

–        w imieniu rządu hiszpańskiego – A. Gavela Llopis, w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu rządu greckiego – V. Baroutas i M. Tassopoulou, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – I. Galindo Martín, D. Recchia i N. Ruiz García, w charakterze pełnomocników,

podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni klauzuli 5 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r. (zwanego dalej „porozumieniem ramowym”) i ujętego w załączniku do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1999, L 175, s. 43).

2        Wnioski te zostały złożone w ramach sporów: w sprawie C‑331/22 – pomiędzy KT a Dirección General de la Función Pública, adscrita al Departamento de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya [dyrekcją generalną (DG) ds. służby publicznej, działającą przy departamencie prezydencji wspólnoty autonomicznej Katalonii, Hiszpania], oraz w sprawie C‑332/22 – pomiędzy HM i VD a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (ministerstwem sprawiedliwości wspólnoty autonomicznej Katalonii, Hiszpania) w przedmiocie kwalifikacji stosunku pracy łączącego zainteresowane z odnośnymi organami administracji publicznej.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

3        Artykuł 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70 przewiduje:

„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy [i] wymaga się [od nich] podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla umożliwienia im stałego zapewniania realizacji celów określonych w niniejszej dyrektywie […]”.

4        Zgodnie z klauzulą 1 porozumienia ramowego:

„Celem niniejszego porozumienia jest:

[…]

b)      ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywani[a] kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”.

5        Klauzula 4 porozumienia ramowego, zatytułowana „Zasada niedyskryminacji”, przewiduje w pkt 1:

„Jeżeli chodzi o warunki pracy, pracownicy zatrudnieni na czas określony nie będą traktowani w sposób mniej korzystny niż porównywalni pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony, jedynie z tego powodu, że pracują na czas określony, chyba że zróżnicowane traktowanie uzasadnione jest powodami o charakterze obiektywnym”.

6        Klauzula 5 porozumienia ramowego, zatytułowana „Środki zapobiegania nadużyciom”, przewiduje:

„1.      W celu zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas określony państwa członkowskie, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, układami zbiorowymi i praktyką, i/lub partnerzy społeczni, wprowadzają, o ile nie istnieją równoważne rozwiązania prawne, zmierzające do zapobiegania nadużyciom, w sposób uwzględniający potrzeby szczególnych gałęzi i/lub grup pracowników, jeden lub więcej spośród następujących środków:

a)      obiektywne powody, uzasadniające odnowienie takich umów lub stosunków pracy;

b)      maksymalną łączną długość kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony;

c)      liczbę odnowień takich umów lub stosunków.

2.      Państwa członkowskie, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, i/lub partnerzy społeczni, ustalają, o ile to właściwe, na jakich warunkach umowy zawarte na czas określony lub stosunki pracy:

a)      będą uważane za »kolejne«;

b)      będą uważane za umowy o pracę lub stosunki pracy zawarte na czas nieokreślony”.

 Prawo hiszpańskie

 Konstytucja

7        Artykuł 23 ust. 2 Constitución española (konstytucji hiszpańskiej, zwanej dalej „konstytucją”) stanowi, że obywatele „mają […] prawo do obejmowania na równych zasadach funkcji i urzędów publicznych, zgodnie z wymogami wskazanymi przez ustawy”.

8        Artykuł 103 ust. 3 konstytucji przewiduje między innymi, że ustawa określa status funkcjonariuszy publicznych i wymogi wstąpienia do służby publicznej, zgodnie z zasadami kwalifikacji i umiejętności.

 Ustawodawstwo dotyczące umów na czas określony

–       Kodeks pracy

9        Artykuł 15 ust. 3 Real Decreto Legislativo 2/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (królewskiego dekretu ustawodawczego 2/2015 przyjmującego tekst jednolity ustawy – kodeks pracy) z dnia 23 października 2015 r. (BOE nr 255 z dnia 24 października 2015 r., s. 100224), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych będących przedmiotem sporów w postępowaniach głównych (zwanego dalej „kodeksem pracy”), stanowi, że „umowy na czas określony zawarte z naruszeniem ustawy uznaje się za zawarte na czas nieokreślony”.

10      Artykuł 15 ust. 5 kodeksu pracy stanowi:

„Bez uszczerbku dla stosowania ust. 1 lit. a) oraz ust. 2 i 3 niniejszego artykułu pracownicy zatrudnieni, z przerwą lub bez przerwy, przez co najmniej 24 miesiące w okresie 30 miesięcy w celu zajmowania identycznego lub odmiennego stanowiska w tym samym przedsiębiorstwie lub w tej samej grupie przedsiębiorstw zgodnie z identycznymi lub odmiennymi warunkami umownymi na czas określony na podstawie co najmniej dwóch umów o pracę na czas określony, bez względu na to, czy nastąpiło to bezpośrednio pomiędzy zainteresowanymi stronami, czy też za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej, nabywają status pracowników zatrudnionych na stałe […]”.

–       EBEP

11      Artykuł 10 texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (tekstu jednolitego ustawy regulującej status pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym), przyjętego w Real Decreto Legislativo 5/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (królewskim dekrecie ustawodawczym 5/2015, przyjmującym jednolity tekst ustawy regulującej status pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym) z dnia 30 października 2015 r. (BOE nr 261 z dnia 31 października 2015 r., s. 103105), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych będących przedmiotem sporów w postępowaniach głównych (zwanego dalej „EBEP”), przewiduje:

„1.      Członkowie personelu tymczasowego to osoby, które z wyraźnie uzasadnionych względów o niezbędnym i pilnym charakterze powołuje się w celu pełnienia obowiązków urzędników, gdy zachodzi jedna ze wskazanych poniżej sytuacji:

a)      istnienie stanowisk wakujących, których nie można obsadzić urzędnikami;

b)      tymczasowe zastąpienie urzędników na tych stanowiskach;

c)      realizacja programów tymczasowych o okresie trwania nieprzekraczającym trzech lat, które mogą zostać przedłużone o dwanaście miesięcy zgodnie z ustawami o służbie cywilnej przyjętymi w celu wdrożenia niniejszej ustawy;

d)      nadmierne obciążenie pracą lub nawarstwienie się pracy – na okres maksymalnie sześciu miesięcy w okresie dwunastu miesięcy.

2.      Członkowie personelu tymczasowego są wyłaniani w drodze przyspieszonych procedur, które zapewniają w każdym wypadku poszanowanie zasad równości, kwalifikacji, umiejętności i jawności.

3.      Poza przypadkami przewidzianymi w art. 63 pełnienie obowiązków przez członków personelu tymczasowego ulega zakończeniu, gdy ustaje przyczyna uzasadniająca ich powołanie.

4.      W przypadku, o którym mowa w ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu, wakujące stanowiska obsadzone przez członków personelu tymczasowego uwzględnia się w ofercie zatrudnienia w służbie publicznej odpowiadającej rokowi budżetowemu, w którym zostają oni powołani, lub, jeżeli nie jest to możliwe, w ofercie odpowiadającej następnemu rokowi budżetowemu, chyba że zostanie podjęta decyzja o likwidacji ich stanowiska.

5.      Do członków personelu tymczasowego mają zastosowanie w zakresie odpowiadającym ich statusowi ogólne przepisy dotyczące urzędników […]”.

12      Artykuł 70 EBEP stanowi:

„1.      Potrzeby w dziedzinie zasobów ludzkich, którym przypisano zasoby budżetowe, wymagające zatrudnienia nowego personelu są przedmiotem oferty zatrudnienia w sektorze publicznym lub innego podobnego instrumentu zarządzania zaspokajaniem potrzeb kadrowych, co obejmuje przeprowadzenie odpowiednich postępowań w sprawie naboru na przewidziane stanowiska, z uwzględnieniem dodatkowych 10 %, oraz ustalenie maksymalnego terminu publikacji ogłoszeń. W każdym wypadku realizacja oferty zatrudnienia w sektorze publicznym lub podobnego instrumentu musi nastąpić w terminie trzech lat, niepodlegającym przedłużeniu.

2.      Oferta zatrudnienia w sektorze publicznym lub inny podobny instrument, zatwierdzane corocznie przez organy zarządzające danym organem administracji publicznej, są publikowane w odpowiednim dzienniku urzędowym.

[…]”.

–       Ustawa 20/2021

13      Ley 20/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (ustawa 20/2021 o pilnych środkach mających ograniczyć zatrudnianie na czas określony w sektorze publicznym) z dnia 28 grudnia 2021 r. (BOE nr 312 z dnia 29 grudnia 2021 r., s. 165067, zwana dalej „ustawą 20/2021”) zastąpiła w sposób dorozumiany Real Decreto-ley 14/2021 de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (dekret królewski z mocą ustawy 14/2021 w sprawie pilnych środków mających ograniczyć zatrudnianie na czas określony w sektorze publicznym) z dnia 6 lipca 2021 r. (BOE nr 161 z dnia 7 lipca 2021 r., s. 80375) i zmieniła niektóre przepisy EBEP.

14      Artykuł 2 ustawy 20/2021, zatytułowany „Proces stabilizacji zatrudnienia na czas określony”, przewiduje:

„1.      W celu stabilizacji zatrudnienia na czas określony i w uzupełnieniu przepisów art. 19 ust. 1 pkt 6 Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(ustawy 3/2017 o budżecie ogólnym państwa na rok 2017) z dnia 27 czerwca 2017 r. (BOE nr 153 z dnia 28 czerwca 2017 r., s. 53787)] i art. 19 ust. 1 pkt 9 Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018) z dnia 3 lipca 2018 r. (BOE nr 161 z dnia 4 lipca 2018 r., s. 66621)] niniejsza ustawa dopuszcza dodatkowy odsetek przekształcenia stanowisk zajmowanych przez pracowników zatrudnionych na czas określony w stanowiska zajmowane przez urzędników, zwany „odsetkiem stabilizacji” [(»tasa de estabilización«)], obejmujący stanowiska strukturalne przewidziane w budżecie, zajmowane przez pracowników zatrudnionych na czas określony w sposób nieprzerwany przez co najmniej trzy lata przed dniem 31 grudnia 2020 r., niezależnie od tego, czy stanowiska te ujęto w wykazach stanowisk, planach zatrudnienia lub innych formach organizacji zasobów ludzkich stosowanych w różnych organach administracji publicznej.

Bez uszczerbku dla pierwszego postanowienia przejściowego stanowiska, których dotyczą procesy stabilizacji zatrudnienia przewidziane w art. 19 ust. 1 pkt 6 ustawy 3/2017 o budżecie ogólnym państwa na rok 2017 i w art. 19 ust. 1 pkt 9 ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018, obejmuje się procesem stabilizacji zatrudnienia opisanym w poprzednim akapicie, pod warunkiem że ujęto je w odpowiednich ofertach stabilizacji zatrudnienia w sektorze publicznym i że nie były one przedmiotem zaproszenia do składania kandydatur w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy lub że były przedmiotem zaproszenia do składania kandydatur i pozostały nieobsadzone po przeprowadzeniu postępowania w sprawie naboru.

2.      Oferty zatrudnienia realizujące procesy stabilizacyjne, o których mowa w ust. 1, jak również nowe procesy stabilizacyjne zostaną zatwierdzone i opublikowane w odpowiednich dziennikach urzędowych przed dniem 1 czerwca 2022 r. oraz będą koordynowane przez właściwe organy administracji publicznej.

Ogłoszenia o konkursach dotyczących postępowań w sprawie naboru przeprowadzanych w celu obsadzenia stanowisk ujętych w ofertach zatrudnienia w sektorze publicznym zostaną opublikowane przed dniem 31 grudnia 2022 r.

Wyżej wspomniane postępowania w sprawie naboru zakończą się w dniu 31 grudnia 2024 r.

3.      Odsetek obsadzenia stanowisk pracownikami zatrudnionymi na czas określony musi wynosić poniżej [8 %] stanowisk strukturalnych.

4.      Przeprowadzenie postępowań w sprawie naboru, gwarantujących w każdym przypadku poszanowanie zasad wolnej konkurencji, równości, kwalifikacji, umiejętności i jawności, może być przedmiotem rokowań w każdym z zakresów działania administracji ogólnej państwa, wspólnot autonomicznych i władz lokalnych, a Comisión de Coordinación del Empleo Público [komisja ds. koordynacji zatrudnienia w sektorze publicznym, Hiszpania] może przyjmować środki pozwalające koordynować przeprowadzanie tych postępowań między różnymi organami administracji publicznej.

Bez uszczerbku dla jakichkolwiek przepisów dotyczących służby publicznej właściwych dla każdego organu administracji lub przepisów szczególnych system naboru polega na przeprowadzeniu konkursu w oparciu o świadectwa posiadanych kwalifikacji oraz egzaminy – przy czym [40 %] oceny całkowitej przyznaje się na etapie selekcji na podstawie świadectw posiadanych kwalifikacji, podczas którego to etapu w przeważającej części uwzględnia się doświadczenie w korpusie służby cywilnej, w odpowiedniej klasie, kategorii lub odpowiedniej równoważnej klasyfikacji, a zadania na etapie selekcji w oparciu o egzaminy mogą nie mieć charakteru eliminującego – co ustalono w ramach rokowań zbiorowych ustanowionych w art. 37 ust. 1 lit. c) [EBEP].

Mechanizmy mobilności lub awansu wewnętrznego poprzedzające takie obsadzenie stanowisk są zgodne z procesami stabilizującymi, jeżeli przewidują to szczegółowe uregulowania sektorowe lub uregulowania każdego z organów administracji.

5.      Procesy te muszą koniecznie obejmować stanowiska o charakterze strukturalnym zajmowane przez pracowników zatrudnionych na czas określony, a ich realizacja nie może w żadnym wypadku prowadzić do wzrostu wydatków lub liczby pracowników.

6.      Członkowie personelu tymczasowego lub członkowie personelu kontraktowego zatrudnieni na czas określony, z którymi umowę organ administracji rozwiązał z powodu niepowodzenia w postępowaniu w sprawie naboru przeprowadzonym w celu stabilizacji zatrudnienia, podczas gdy pozostawali oni w służbie w tym charakterze, mają prawo do odszkodowania finansowego równego 20-dniowemu wynagrodzeniu stałemu za każdy rok służby – przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy – do wysokości maksymalnie 12-miesięcznego wynagrodzenia.

W odniesieniu do personelu kontraktowego zatrudnionego na czas określony odszkodowanie to odpowiada różnicy pomiędzy, z jednej strony – maksymalnie 20-dniowym wynagrodzeniem stałym za każdy rok służby, do wysokości maksymalnie 12-miesięcznego wynagrodzenia, a z drugiej strony – odszkodowaniem, o które pracownik może się ubiegać z powodu rozwiązania jego umowy, przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy. W wypadku gdy wspomniane odszkodowanie zostaje przyznane na drodze sądowej, kwoty te podlegają wyrównaniu do wysokości wskazanej przez sąd.

Niewzięcie udziału przez kandydata lub kandydatkę w postępowaniu w sprawie naboru przeprowadzonym w celu stabilizacji zatrudnienia w żadnym wypadku nie uprawnia ich do jakiegokolwiek odszkodowania finansowego.

7.      W celu umożliwienia monitorowania oferty organy publiczne poświadczają przed ministerstwem finansów i służby publicznej, za pośrednictwem sekretariatu stanu ds. budżetu i wydatków, liczbę stanowisk o charakterze strukturalnym obsadzonych na czas określony stwierdzoną w każdej z dziedzin, których dotyczy oferta”.

15      Zgodnie z szóstym postanowieniem dodatkowym ustawy 20/2021:

„W wyjątkowych przypadkach i zgodnie z przepisami art. 61 ust. 6 i 7 [EBEP] organy administracji publicznej publikują zaproszenie do składania kandydatur – w formie konkursu w oparciu o świadectwa posiadanych kwalifikacji – na stanowiska odpowiadające wymaganiom ustanowionym w art. 2 ust. 1, które były zajmowane na czas określony w sposób nieprzerwany przed dniem 1 stycznia 2016 r.

Owe postępowania w sprawie naboru, przeprowadzane jednorazowo i w każdym przypadku z poszanowaniem terminów przewidzianych w niniejszej ustawie, mogą być przedmiotem rokowań w każdym z zakresów działania administracji państwa, wspólnot autonomicznych oraz władz lokalnych”.

16      Ósme postanowienie dodatkowe ustawy 20/2021 stanowi:

„Procesy stabilizacyjne, o których mowa w szóstym postanowieniu dodatkowym, przewidują poza tym ujęcie w zaproszeniach do zgłaszania kandydatur stanowisk wakujących o charakterze strukturalnym, zajmowanych tymczasowo przez personel zatrudniony w ramach stosunku pracy o tym charakterze przed dniem 1 stycznia 2016 r.”.

–       Ustawa 40/2015

17      Artykuł 87 ust. 5 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (ustawy 40/2015 o systemie prawnym sektora publicznego) z dnia 1 października 2015 r. (BOE nr 236 z dnia 2 października 2015 r., s. 89411), zmienionej przez Ley 11/2020, Presupuestos Generales del Estado para el 2021 (ustawę 11/2020 o budżecie ogólnym państwa na rok 2021) z dnia 30 grudnia 2020 r. (BOE nr 341 z dnia 31 grudnia 2020 r., s. 125958), (zwanej dalej „ustawą 40/2015”) umożliwia pracownikom spółek i podmiotów prawa prywatnego, które przechodzą do sektora publicznego, pełnienie tych samych funkcji co urzędnicy służby cywilnej, pod warunkiem rozwiązania stosunków pracy dotyczących takich stanowisk, oznaczonych jako „podlegające likwidacji” („a extinguir”).

 Postępowania główne i pytania prejudycjalne

 Sprawa C‑331/22

18      W dniu 5 maja 2005 r. KT została powołana na czas określony na stanowisko kierownicze w organie administracji Generalitat de Catalunya (wspólnoty autonomicznej Katalonii, Hiszpania). Od tego dnia była ona zatrudniona w rzeczonym organie administracji publicznej na podstawie kilku kolejnych powołań na czas określony, z których ostatnie miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2015 r. Powołanie KT było wynikiem postępowania w sprawie naboru przeprowadzonego między innymi z poszanowaniem zasad kwalifikacji, umiejętności i równości, przewidzianych w art. 103 ust. 3 konstytucji.

19      Po wszczęciu postępowania głównego w sprawie C‑331/22 strona pozwana w postępowaniu głównym ogłosiła przeprowadzenie publicznego postępowania w sprawie naboru w celu obsadzenia, między innymi, stanowiska zajmowanego przez KT. KT wystąpiła więc z wnioskiem o przyjęcie środka tymczasowego, mającego na celu wyłączenie tego stanowiska ze wspomnianego postępowania w sprawie naboru. Wniosek ten został uwzględniony przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 17 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 17 w Barcelonie, Hiszpania), który jest sądem odsyłającym w tej sprawie.

20      Przed sądem odsyłającym powódka w postępowaniu głównym utrzymuje, że ponieważ odkąd wstąpiła do służby, zajmuje ona stanowisko wakujące i skoro stanowisko to nie było przedmiotem oferty zatrudnienia, należy w ramach zadośćuczynienia za nadużycie wynikające z wykorzystywania wobec niej kolejnych powołań tymczasowych, przyznać jej status pracownika na czas nieokreślony, ale nie na stałe („indefinido no fijo”), lub – ewentualnie – przyjąć środek pozwalający na utrzymanie przez nią zatrudnienia.

21      Strona pozwana w postępowaniu głównym uważa natomiast, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) nie jest możliwe przekształcenie tymczasowego stosunku pracy pracownika zatrudnionego na czas określony w stały stosunek pracy. Ponadto strona pozwana kwestionuje istnienie nadużycia. Wreszcie strona ta twierdzi, że w każdym razie ustawa 20/2021, przewidująca skuteczne środki mające na celu ograniczenie nadużywania zatrudnienia tymczasowego w sektorze publicznym, pozwala jej zdaniem na uregulowanie sytuacji pracowników zatrudnionych na czas określony.

22      Sąd odsyłający wskazuje, że powódka w postępowaniu głównym wszczęła postępowanie w sprawie C‑331/22 w czasie, gdy prawo krajowe nie przewidywało żadnych konsekwencji prawnych w wypadku nadużywania zatrudnienia tymczasowego w sektorze publicznym. Jednakże ustawa 20/2021, której niektóre przepisy mają zastosowanie w postępowaniu głównym w tej sprawie, ustanawia jego zdaniem środki mające na celu ograniczenie takich nadużyć. Niemniej sąd odsyłający ma wątpliwości w kwestii zgodności tej ustawy z porozumieniem ramowym.

23      W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 17 w Barcelonie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Ustawa 20/2021 przewiduje jako jedyną sankcję przeprowadzenie postępowań konkursowych wraz z odprawą przysługującą tylko osobom, wobec których dopuszczono się nadużycia [wynikającego z wykorzystywania zatrudnienia na czas określony], a które nie przejdą pomyślnie tych postępowań konkursowych. Czy ustawa ta narusza klauzulę 5 porozumienia ramowego, ponieważ nie przewiduje sankcji za nadużycia popełnione w stosunku do członków personelu tymczasowego w sektorze publicznym, którzy przeszli takie postępowania konkursowe, w przypadku gdy sankcja jest zawsze niezbędna, a pomyślne przejście takiego postępowania konkursowego nie jest sankcją spełniającą przesłanki określone w dyrektywie 1999/70, jak orzekł Trybunał w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2021 r., SUSH i CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?

2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze i w przypadku gdy ustawa 20/2021 nie przewiduje innych skutecznych środków stanowiących sankcję za nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony lub nadużycie wynikające z przedłużania umowy na czas określony, czy brak przepisów przewidujących przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony lub stanowiącego nadużycie przedłużania umowy na czas określony w umowę na czas nieokreślony narusza klauzulę 5 porozumienia ramowego, jak orzekł Trybunał w postanowieniu z dnia 30 września 2020 r., Câmara Municipal de Gondomar (C‑135/20, EU:C:2020:760)?

3)      Tribunal Supremo (sąd najwyższy) przyjął w swoich wyrokach nr 1425/2018 i 1426/2018 z dnia 26 września 2018 r. orzecznictwo potwierdzone w wyroku nr 1534/2021 z dnia 20 grudnia 2021 r., zgodnie z którym środek, który należy przyjąć w sytuacji nadużycia wynikającego z wykorzystywania zatrudnienia na czas określony, może polegać po prostu na utrzymaniu zatrudnienia pracownika sektora publicznego, wobec którego dopuszczono się nadużycia wynikającego z wykorzystywania zatrudnienia na czas określony, do czasu, gdy organ administracji będący pracodawcą ustali, czy istnieje zapotrzebowanie strukturalne, i przeprowadzi odpowiednie postępowania konkursowe – w których będą mogli wziąć udział kandydaci, wobec których nie dopuszczono się wspomnianego nadużycia wynikającego z wykorzystywania zatrudnienia na czas określony – w celu obsadzenia stanowiska urzędnikami będącymi członkami personelu stałego. Czy orzecznictwo to jest sprzeczne z klauzulą 5 porozumienia ramowego, w przypadku gdy przeprowadzenie otwartego postępowania konkursowego i pomyślne przejście tego postępowania konkursowego nie jest sankcją spełniającą wymogi określone w dyrektywie 1999/70, jak orzekł Trybunał w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2021 r., SUSH i CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?

4)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie i w przypadku gdy orzecznictwo Tribunal Supremo (sądu najwyższego) nie przewiduje innych skutecznych środków stanowiących sankcję za nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony lub nadużycie wynikające z przedłużania umowy na czas określony, czy brak orzecznictwa przewidującego przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony lub stanowiącego nadużycie przedłużania umowy na czas określony w umowę na czas nieokreślony narusza klauzulę 5 porozumienia ramowego zawartego w dyrektywie 1999/70, jak orzekł Trybunał w postanowieniu z dnia 30 września 2020 r., Câmara Municipal de Gondomar (C‑135/20, EU:C:2020:760)?

5)      Jeżeli przepisy przyjęte w celu transpozycji klauzuli 5 porozumienia ramowego naruszają prawo Unii, ponieważ nie ustanawiają żadnej szczególnej sankcji, która zapewniałaby osiągnięcie celów tego aktu prawa Unii, i nie kładą kresu niepewności sytuacji pracowników sektora publicznego, czy w takiej sytuacji krajowe organy sądowe powinny zdecydować o przekształceniu stanowiącego nadużycie stosunku pracy na czas określony w stosunek pracy na stałe inny niż stosunek pracy urzędnika, ale zapewniający osobie, wobec której dopuszczono się nadużycia, stabilność zatrudnienia, aby zapobiec pozostaniu tego nadużycia bez sankcji i podważeniu celów klauzuli 5 porozumienia ramowego, nawet jeśli przekształcenie to nie jest przewidziane w prawie krajowym, pod warunkiem że wspomniany stosunek pracy na czas określony został poprzedzony otwartym postępowaniem konkursowym na zasadach konkurencji z poszanowaniem zasad równości, kwalifikacji i umiejętności?”.

 Sprawa C‑332/22

24      HM pracuje jako członek personelu tymczasowego w organie administracji wymiaru sprawiedliwości w Katalonii od dnia 14 grudnia 1984 r. W momencie wniesienia pozwu w postępowaniu głównym w sprawie C‑332/22 jej staż pracy we wspomnianym organie administracji wynosił ponad 37 lat. Jej stosunek pracy trwał na podstawie różnych powołań i różnych umów. Od ponad 8 lat HM zajmuje stanowisko wakujące, prowadząc sprawy proceduralne i administracyjne w Juzgado de lo Penal n^o 3 de Vilanova i la Geltrú (sądzie karnym szczebla prowincji nr 3 w Vilanova i la Geltrú, Hiszpania).

25      VD pracuje jako członek personelu tymczasowego w organie administracji wymiaru sprawiedliwości w Katalonii od dnia 15 maja 1991 r. Pomiędzy tym dniem a dniem 31 maja 2012 r. była ona powoływana do różnych organów wymiaru sprawiedliwości w Barcelonie. W dniu 20 czerwca 2012 r. została powołana w charakterze członka personelu tymczasowego Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa (organu odpowiedzialnego za sprawy proceduralne i administracyjne, Hiszpania) przy Juzgado de lo Penal n^o 3 de Barcelona (sądzie karnym szczebla prowincji nr 3 w Barcelonie, Hiszpania). VD zajmuje owo wakujące stanowisko od wyżej wspomnianego dnia, czyli od ponad 9 lat.

26      Przed Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 17 de Barcelona (sądem administracyjnym szczebla prowincji nr 17 w Barcelonie), który zarówno w sprawie C‑332/22, jak i w sprawie C‑331/22 jest sądem odsyłającym, powódki w postępowaniu głównym wskazują, że podczas wszystkich lat pracy w administracji wymiaru sprawiedliwości w Katalonii, wykonywały one zadania identyczne z zadaniami wykonywanymi przez urzędników w porównywalnej sytuacji i tym samym ich zatrudnienie zaspokajało potrzeby, które miały charakter nie tymczasowy, pilny czy nadzwyczajny, lecz zwykły, długookresowy i stały. Wobec tego zdaniem powódek należy stwierdzić niezgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony ze strony organu administracji publicznej, którego dotyczy postępowanie. W ich opinii – ponieważ prawo hiszpańskie nie przewiduje w sektorze publicznym środka pozwalającego na karanie takich nadużyć – sankcją, którą należałoby zastosować w tym sektorze, powinno być przekształcenie ich stosunku pracy w stosunek pracy na czas nieokreślony, i to w drodze uzyskania statusu urzędnika, lub – ewentualnie – w drodze przekształcenia stanowiącego nadużycie stosunku pracy na czas określony w stosunek pracy na czas nieokreślony, porównywalny ze stosunkiem pracy nawiązywanym z urzędnikiem. Tytułem dalszego żądania ewentualnego powódki w postępowaniu głównym domagają się, aby organ administracji, którego dotyczy postępowanie, uznał ich prawo do pozostania na stanowiskach, które zajmują obecnie, w charakterze etatowych pracowników zajmujących te stanowiska na czas nieokreślony. Wreszcie domagają się one wypłaty kwoty pieniężnej w wysokości 18 000 EUR lub adekwatnej kwoty tytułem sankcji za nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, którego się wobec nich dopuszczono.

27      Natomiast strona pozwana w postępowaniu głównym twierdzi, po pierwsze, że nadużycie nie miało miejsca, ponieważ zaproszenia do składania kandydatur na stanowiska zajmowane przez powódki w postępowaniu głównym były publikowane prawie każdego roku. Po drugie, strona ta powołuje się na ustawę 20/2021, która pozwala – jej zdaniem – na uregulowanie sytuacji powódek w postępowaniu głównym.

28      W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (sąd administracyjny szczebla prowincji nr 17 w Barcelonie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1)      Czy środki ustanowione w wyrokach Tribunal Supremo (sądu najwyższego) nr 1425/2018 i 1426/2018 z dnia 26 września 2018 r., w których wyrażono stanowisko utrzymane do chwili obecnej (na dzień 30 listopada 2021 r.), które polegają na pozostawieniu pracownika sektora publicznego, wobec którego dopuszczono się nadużycia, w tej samej stanowiącej nadużycie sytuacji niepewności zatrudnienia do czasu, gdy organ administracji będący pracodawcą ustali, czy istnieje zapotrzebowanie strukturalne, i przeprowadzi odpowiednie postępowania konkursowe w celu obsadzenia jego stanowiska członkiem stałego personelu sektora publicznego lub urzędnikiem – spełniają wymogi dotyczące sankcji określone w klauzuli 5 porozumienia ramowego?

Czy też przeciwnie, środki te prowadzą do utrwalenia niepewności zatrudnienia i braku ochrony do czasu, gdy organ administracji będący pracodawcą podejmie arbitralnie decyzję o przeprowadzeniu postępowania konkursowego, którego wynik jest niepewny (ponieważ postępowania te są otwarte również dla kandydatów, wobec których nie dopuszczono się nadużycia), w celu obsadzenia stanowiska pracownika, wobec którego dopuszczono się nadużycia, pracownikiem sektora publicznego zatrudnionym na stałe, zatem środków tych nie można uznać za sankcje odstraszające w rozumieniu klauzuli 5 porozumienia ramowego ani za środki gwarantujące realizację celów tego porozumienia?

2)      W sytuacji gdy sąd krajowy – zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem nakładania sankcji w każdym przypadku stwierdzonego nadużycia (sankcja jest »niezbędna« i »natychmiastowa«) – stwierdza, że zasada wykładni zgodnej nie pozwala na zapewnienie skuteczności (effet utile) dyrektywy 1999/70 bez dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem właśnie dlatego, że w prawie krajowym państwa członkowskiego nie przyjęto żadnego środka o charakterze sankcji w celu wdrożenia klauzuli 5 porozumienia ramowego w sektorze publicznym: czy sąd ten powinien zastosować uwagi zawarte w wyrokach: z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257) lub z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223) w ten sposób, że art. 21 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej »Kartą«) zezwalają na wyłączenie stosowania przepisów prawa krajowego, które stoją na przeszkodzie zapewnieniu pełnej skuteczności dyrektywy 1999/70, nawet jeśli mają one rangę konstytucyjną?

Czy w związku z tym sąd ten musi przekształcić stanowiący nadużycie stosunek pracy na czas określony w stosunek pracy na czas nieokreślony, identyczny lub porównywalny ze stosunkiem pracy urzędników w podobnej sytuacji, zapewniając stabilność zatrudnienia osobie, wobec której dopuszczono się nadużycia, aby zapobiec pozostaniu tego nadużycia bez sankcji i podważeniu celów klauzuli 5 porozumienia ramowego, nawet jeśli przekształcenie to jest zakazane na mocy przepisów prawa krajowego, orzecznictwa Tribunal Supremo (sądu najwyższego) lub mogłoby być sprzeczne z konstytucją?

3)      Biorąc pod uwagę, że Trybunał orzekł w wyrokach: z dnia 25 października 2018 r., Sciotto (C‑331/17, EU:C:2018:859); oraz z dnia 13 stycznia 2022 r., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3), że klauzula 5 porozumienia ramowego stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które wyłączają niektórych pracowników sektora publicznego z zakresu stosowania przepisów przewidujących sankcje za nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony, jeżeli w krajowym porządku prawnym nie istnieje inny skuteczny środek stanowiący sankcję za takie nadużycie i jeżeli w prawie hiszpańskim nie istnieje żaden środek stanowiący sankcję za nadużycie w sektorze publicznym, mający zastosowanie do członków personelu zatrudnianych w ramach kolejnych stosunków pracy na czas określony,

czy zastosowanie tego orzecznictwa Trybunału i obowiązującej w prawie Unii zasady równoważności zobowiązuje do przekształcenia stosunku pracy pracowników sektora publicznego zatrudnionych na podstawie umów na czas określony, wobec których dopuszczono się nadużycia, w stosunek pracy członków personelu stałego sektora publicznego lub urzędników, stosując wobec nich te same przyczyny ustania i rozwiązania stosunku zatrudnienia jak te mające zastosowanie do członków personelu stałego sektora publicznego lub urzędników w zakresie, w jakim w sektorze prywatnym art. 15 kodeksu pracy zobowiązuje do przekształcenia stosunku pracy pracowników tymczasowych, którzy są zatrudnieni w sposób nieprzerwany przez tego samego pracodawcę przez okres dłuższy niż 24 miesiące w okresie 30 miesięcy, w stosunek pracy na stałe, oraz w zakresie, w jakim art. 8[7] ust. [5] ustawy 40/2015 zezwala przy zastosowaniu prawa krajowego, by pracownicy zatrudnieni w sektorze prywatnym w przedsiębiorstwach i podmiotach, które przechodzą do sektora publicznego, mogli pełnić te same funkcje co urzędnicy, pod warunkiem rozwiązania stosunków pracy dotyczących takich stanowisk, oznaczonych jako »podlegające likwidacji« (»a extinguir«), a zatem stosując do tych pracowników te same przyczyny ustania stosunku pracy, które stosuje się do urzędników?

4)      Biorąc pod uwagę, że warunki związane z ustaniem stosunku pracy i wymogi dotyczące rozwiązania umowy o pracę stanowią część »warunków pracy« zawartych w klauzuli 4 porozumienia ramowego (wyroki: z dnia 13 marca 2014 r., Nierodzik, C‑38/13, EU:C:2014:152, pkt 27, 29; z dnia 14 września 2016 r., de Diego Porras, C‑596/14, EU:C:2016:683, pkt 30, 31),

w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy stabilizacja zatrudnienia pracowników sektora publicznego zatrudnionych na podstawie umów na czas określony, wobec których dopuszczono się nadużycia, poprzez zastosowanie do nich tych samych przyczyn ustania i rozwiązania stosunku pracy jak te mające zastosowanie do urzędników lub członków personelu stałego znajdujących się w podobnej sytuacji, bez uzyskania tego statusu, jest środkiem, który organy krajowe mają obowiązek zastosować na podstawie klauzul 4 i 5 porozumienia ramowego oraz zasady wykładni zgodnej, ponieważ prawo krajowe nie zezwala na uzyskanie statusu członków personelu stałego lub urzędników przez osoby, które nie spełniają określonych wymogów, a stabilizacja zatrudnienia wspomnianych pracowników na wskazanych warunkach nie prowadzi do uzyskania owego statusu?

5)      W zakresie, w jakim art. 15 kodeksu pracy ustanawia maksymalny dwuletni okres obowiązywania umów na czas określony, zakładając, że po upływie tego okresu zaspokojona potrzeba nie jest już tymczasowa ani nadzwyczajna, lecz zwykła i stała, co zobowiązuje pracodawców w sektorze prywatnym do przekształcenia tymczasowego stosunku pracy w stosunek pracy na czas nieokreślony, oraz w zakresie, w jakim art. 10 EBEP zobowiązuje do uwzględnienia wakujących stanowisk obsadzonych przez personel tymczasowy lub pracowników zatrudnionych na podstawie umów na czas określony w publicznej ofercie zatrudnienia w roku powołania, a jeśli jest to niemożliwe – w ofercie w kolejnym roku (to znaczy w maksymalnym okresie 2 lat), aby dane stanowisko było obsadzone przez urzędnika,

czy należy stwierdzić, że nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony ma miejsce od chwili, w której organ administracji będący pracodawcą nie obsadzi stanowiska zajmowanego przez pracownika sektora publicznego zatrudnionego na podstawie umowy na czas określony członkiem personelu stałego lub urzędnikiem w terminach określonych w przepisach krajowych, to znaczy poprzez włączenie owego stanowiska do publicznej oferty zatrudnienia w maksymalnym okresie 2 lat od czasu powołania członka personelu tymczasowego lub pracownika zatrudnionego na podstawie umowy na czas określony, z obowiązkiem rozwiązania jego stosunku pracy w drodze realizacji tej publicznej oferty zatrudnienia w maksymalnym okresie 3 lat ustanowionym w art. 70 EBEP?

6)      Czy ustawa 20/2021 narusza obowiązujące w prawie Unii zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania wstecz przepisów karnych, zawarte między innymi w art. 49 Karty, ponieważ przewiduje ona jako sankcję za nadużycie wynikające z wykorzystywania zatrudnienia na czas określony postępowania konkursowe, które są stosowane, mimo iż działania lub zaniechania stanowiące naruszenie (a zatem – nadużycie) oraz ich ujawnienie miały miejsce i zostały zakończone (kilka lat) przed przyjęciem tej ustawy?

7)      Czy ustawa 20/2021, przewidując jako sankcję przeprowadzenie postępowań konkursowych i odprawę jedynie na rzecz osób, wobec których dopuszczono się nadużycia, a które nie przejdą pomyślnie tego postępowania konkursowego, narusza klauzulę 5 porozumienia ramowego i dyrektywę 1999/70, ponieważ pozostawia bez sankcji nadużycia popełnione w stosunku do pracowników sektora publicznego zatrudnionych na podstawie umowy na czas określony, którzy przeszli pomyślnie wspomniane postępowanie konkursowe, w sytuacji gdy jest oczywiste, że sankcja jest zawsze niezbędna, a pomyślne przejście rzeczonego postępowania konkursowego nie jest sankcją spełniającą wymogi określone w dyrektywie, jak stwierdził Trybunał w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2021 r., SUSH i CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460)?

Czy też, innymi słowy, ustawa 20/2021, ograniczając uznanie prawa do odprawy do pracowników, wobec których dopuszczono się nadużycia, a którzy nie przeszli pomyślnie postępowania konkursowego, i wyłączając zastosowanie tego prawa do pracowników, wobec których dopuszczono się nadużycia, którzy następnie uzyskali status pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony w wyniku takich postępowań konkursowych, narusza dyrektywę 1999/70, a w szczególności orzecznictwo zawarte w pkt 45 postanowienia Trybunału z dnia 2 czerwca 2021 r., SUSH i CGT Sanidad de Madrid (C‑103/19, EU:C:2021:460), zgodnie z którym, chociaż przeprowadzenie postępowań konkursowych otwartych dla pracowników sektora publicznego, którzy zostali powołani w sposób stanowiący nadużycie w ramach kolejnych stosunków pracy na czas określony, zezwala tym pracownikom na dążenie do uzyskania stałego i stabilnego stanowiska i w związku z tym na dostęp do statusu członka personelu stałego sektora publicznego, nie zwalnia to państw członkowskich z obowiązku ustanowienia odpowiedniego środka w celu należytego karania nadużyć wynikających z wykorzystywania kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony?

8)      Czy ustawa 20/2021, stanowiąc, że postępowania konkursowe, mające na celu ograniczenie tymczasowego charakteru zatrudnienia w sektorze publicznym, muszą zostać przeprowadzone w terminie 3 lat – do dnia 31 grudnia 2024 r., oraz ustanawiając jako sankcję odprawę otrzymywaną w chwili ustania lub rozwiązania stosunku pracy osoby, wobec której dopuszczono się nadużycia, narusza klauzulę 5 porozumienia ramowego w świetle postanowienia z dnia 9 lutego 2017 r., Rodrigo Sanz (C‑44[3]/16, EU:C:2017:109) lub wyroków Trybunału: z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679); lub z dnia 21 listopada 2018 r., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936) w zakresie, w jakim utrwala lub przedłuża ona tę sytuację nadużycia, braku ochrony i niepewności zatrudnienia, w jakiej znajduje się pracownik, w stosunku do którego dopuszczono się nadużycia, podważając skuteczność (effet utile) dyrektywy 1999/70 do czasu, gdy stosunek pracy owego pracownika zostanie ostatecznie rozwiązany i będzie on mógł otrzymać wskazaną odprawę?

9)      Czy ustawa 20/2021 narusza zasadę równoważności w zakresie, w jakim przyznaje prawa na podstawie dyrektywy 1999/70, które są mniej korzystne niż prawa wynikające z prawa krajowego, ponieważ:

–        ustawa 11/2020 zmienia art. 87 ust. [5] ustawy 40/2015 i zezwala zgodnie z prawem krajowym, by pracownicy sektora prywatnego zatrudnieni w przedsiębiorstwach prywatnych, które przechodzą do sektora publicznego, mogli pełnić te same funkcje co urzędnicy służby cywilnej, pod warunkiem rozwiązania stosunków pracy dotyczących takich stanowisk, oznaczonych jako »podlegające likwidacji« (»a extinguir«), przy czym do pracowników tych zastosowanie mają te same przyczyny ustania stosunku pracy, które stosuje się do urzędników, nawet jeśli nie przeszli oni pomyślnie postępowania konkursowego, natomiast ustawa 20/2021 wdrażająca prawo Unii nie zezwala, by pracownicy sektora publicznego, którzy zostali wybrani zgodnie z postępowaniami konkursowymi podlegającymi zasadom równości, jawności i wolnej konkurencji, pełnili dalej te same funkcje co urzędnicy, przy czym mają do nich zastosowanie te same przyczyny ustania stosunku pracy, które stosuje się do urzędników;

–        art. 15 kodeksu pracy, w brzmieniu nadanym w Real Decreto Legislativo 1/1995, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores [królewskim dekrecie ustawodawczym 1/1995, przyjmującym tekst jednolity ustawy – kodeks pracy z dnia 24 marca 1995 r. (BOE nr 75 z dnia 29 marca 1995 r., s. 9654)], to znaczy w brzmieniu sprzed przyjęcia dyrektywy 1999/70, zezwala zgodnie z prawem krajowym na przekształcenie stosunku pracy pracowników sektora prywatnego, którzy są zatrudnieni przez tego samego pracodawcę od ponad dwóch lat, w stosunek pracy na czas określony, natomiast w ramach wdrożenia prawa Unii z prawem Unii pracownikom sektora publicznego, wobec których dopuszczono się nadużycia, przysługuje jedynie odprawa w wysokości odpowiadającej 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, maksymalnie do wysokości 12 wynagrodzeń miesięcznych, przy czym wspomniane przekształcenie stosunku pracy nie jest dozwolone w odniesieniu do tych pracowników;

–        art. 32 i nast. ustawy 40/2015 ustanawiają zasadę całkowitego naprawienia poniesionej szkody, zobowiązującą organy administracji do naprawienia wszystkich szkód wyrządzonych osobom poszkodowanym w wyniku ich działań, a mimo to w ramach wdrożenia prawa Unii odprawa na rzecz osób, wobec których dopuszczono się nadużycia, jest z góry ograniczona zarówno pod względem kwoty (20 dni wynagrodzenia za każdy rok pracy), jak i pod względem czasu (12 wynagrodzeń miesięcznych)?

10)      Czy ustawa 20/2021, ustanawiając jako jedyną rzeczywistą sankcję odprawę w wysokości odpowiadającej 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy na rzecz osób, wobec których dopuszczono się nadużycia, a które nie przeszły pomyślnie postępowania konkursowego, narusza przyjęte przez Trybunał w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) orzecznictwo, zgodnie z którym w sektorze publicznym w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą 1999/70 odprawa nie jest wystarczająca, lecz muszą być przewidziane inne dodatkowe, skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje?

11)      Czy ustawa 20/2021, ustalając wysokość odpraw na rzecz osób, wobec których dopuszczono się nadużycia, a które nie przejdą pomyślnie postępowania konkursowego, na 20-dniowe wynagrodzenie za każdy rok pracy, maksymalnie do wysokości 12 wynagrodzeń miesięcznych, narusza obowiązujące w prawie Unii zasady odpowiedniego i całkowitego naprawienia szkody oraz proporcjonalności, wyłączając utracone korzyści oraz inne pojęcia odszkodowawcze lub kompensacyjne, takie jak na przykład te związane z: utratą szansy [pojęcie użyte przez Trybunał w wyroku z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166)]; brakiem możliwości uzyskania statusu pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony z powodu nieprzeprowadzenia postępowań konkursowych w terminach określonych w przepisach krajowych lub brakiem możliwości awansu; krzywdą wynikającą z braku ochrony spowodowaną jakąkolwiek sytuacją niepewności zatrudnienia; ustaniem stosunku pracy osoby, wobec której dopuszczono się nadużycia, w sytuacji gdy ze względu na wiek i płeć (np. kobiety w wieku powyżej 50. roku życia) nie ma alternatywnego rynku pracy; lub obniżeniem emerytury?

12)      Czy ustawa 20/2021, ustanawiając odprawę, której górna granica jest ograniczona do wysokości 20-dniowego wynagrodzenia za każdy rok pracy i 12 wynagrodzeń miesięcznych, narusza prawo Unii w świetle wyroków: z dnia 2 sierpnia 1993 r., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335); z dnia 17 grudnia 2015 r., Arjona Camacho (C‑407/14, EU:C:2015:831), zgodnie z którymi prawo Unii stoi na przeszkodzie ograniczeniu odszkodowania z tytułu szkody poniesionej przez osobę w wyniku rozwiązania stosunku pracy uprzednio ustaloną górną granicą?”.

 Postępowanie przed Trybunałem

29      Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. sprawy C‑331/22 i C‑332/22 zostały połączone do celów wydania wyroku zgodnie z art. 54 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

 W przedmiocie właściwości Trybunału i dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

30      W pierwszej kolejności strony pozwane w postępowaniach głównych i rząd hiszpański uważają, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ sąd odsyłający zwraca się w nich do Trybunału o dokonanie wykładni środków stanowiących sankcję przewidzianych w ustawie 20/2021 i o orzeczenie w przedmiocie zgodności tych środków z porozumieniem ramowym. Zdaniem wspomnianego rządu wnioski owe sprowadzają się do żądania od Trybunału, aby wydał opinię doradczą o charakterze ogólnym w przedmiocie przewidzianego w prawie hiszpańskim pojęcia „członka personelu tymczasowego”.

31      W drugiej kolejności strony pozwane w postępowaniach głównych i rząd hiszpański twierdzą, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – w zakresie, w jakim dotyczą środków przewidzianych w ustawie 20/2021 lub wynikających z orzecznictwa Tribunal Supremo (sądu najwyższego) – wykraczają poza przedmiot sporów w postępowaniach głównych i tym samym poruszają problem natury hipotetycznej.

32      Ich zdaniem powódki w postępowaniach głównych wnosiły bowiem wyłącznie o zmianę kwalifikacji ich tymczasowego stosunku pracy na stosunek pracy na czas nieokreślony, bez uzasadniania tych żądań wyżej wspomnianymi środkami lub wspomnianym orzecznictwem. I tak, przykładowo, po pierwsze – odprawa z tytułu zakończenia stosunku pracy w razie niepowodzenia w postępowaniu w sprawie naboru przewidzianym w art. 2 ustawy 20/2021, po drugie – udział w owym postępowaniu w sprawie naboru stanowiący sposób na uzyskanie stałego zatrudnienia lub, po trzecie – środek ustanowiony w orzecznictwie Tribunal Supremo (sądu najwyższego), polegający na utrzymaniu stanowiska pracy do momentu przeprowadzenia i zakończenia odpowiedniego postępowania w sprawie naboru, stanowią środki, które nie są przedmiotem sporów w postępowaniach głównych i nie mają wobec tego żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tych sporów.

33      W tym względzie należy przypomnieć, że system współpracy ustanowiony w art. 267 TFUE opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem. W ramach postępowania wszczętego na podstawie tego artykułu wykładnia przepisów prawa krajowego należy do sądów państw członkowskich, a nie do Trybunału; do tego ostatniego nie należy zatem orzekanie w przedmiocie zgodności norm prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. Natomiast zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności norm prawa krajowego z uregulowaniami Unii (wyrok z dnia 25 października 2018 r., Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).

34      Należy również przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym – po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia [wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo].

35      Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie przedstawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania [zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo].

36      W niniejszym wypadku wprawdzie z literalnego brzmienia pytań prejudycjalnych postawionych przez sąd odsyłający wynika, że sąd ten zwraca się do Trybunału o wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego, w tym środków ustanowionych w orzecznictwie krajowym, z prawem Unii, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał udzielił użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu poprzez dostarczenie mu elementów wykładni prawa Unii, które pozwolą temu sądowi na samodzielne orzeczenie o zgodności prawa krajowego z prawem Unii (zob. wyrok z dnia 25 października 2018 r., Sciotto, C‑331/17, EU:C:2018:859, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

37      Ponadto z wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika jednoznacznie, że sąd odsyłający będzie musiał, w ramach rozstrzygania sporów w postępowaniach głównych, określić środki krajowe pozwalające, zgodnie z wymogami wynikającymi z dyrektywy 1999/70, na karanie nadużyć wynikających z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony.

38      W tych okolicznościach nie wydaje się oczywiste, że wykładnia klauzuli 5 porozumienia ramowego, o którą zwrócił się sąd odsyłający, nie ma związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporów w postępowaniach głównych ani że kwestie dotyczące środków krajowych wspomnianych w pkt 32 niniejszego wyroku, jako środków mogących stanowić, zgodnie z wymaganiami dyrektywy 1999/70, sankcję za nadużywanie stosunków pracy na czas określony, których dotyczą postępowania główne, poruszają problem natury hipotetycznej.

39      Niemniej poprzez pytanie szóste przedłożone w sprawie C‑332/22 sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania wstecz przepisów karnych, ustanowione między innymi w art. 49 Karty, stoją na przeszkodzie zastosowaniu z mocą wsteczną uregulowania krajowego takiego jak ustawa 20/2021 w zakresie, w jakim przewiduje ono, w celu zmniejszenia odsetka zatrudnienia tymczasowego, środki mniej korzystne dla pracowników, wobec których dopuszczono się nadużyć wynikających z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, niż wcześniejsze uregulowanie krajowe.

40      Otóż należy stwierdzić, że zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania wstecz przepisów karnych nie mają zastosowania w sytuacji, w której rozpatrywane przepisy krajowe nie mają takiego charakteru, lecz ustanawiają, jak wskazuje sąd odsyłający, pilne środki zmierzające do zmniejszenia odsetka zatrudnienia na czas określony w sektorze publicznym i w tym celu nakładają, z zastrzeżeniem pewnych warunków, na dany organ administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie naboru lub wypłaty odprawy pracownikom zatrudnianym na podstawie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony.

41      W tych okolicznościach wydaje się oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą zwrócono się w ramach pytania szóstego przedłożonego w sprawie C‑332/22, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Tym samym zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 35 niniejszego wyroku pytanie to należy uznać za niedopuszczalne.

42      Z powyższych rozważań wynika, że po pierwsze – Trybunał jest właściwy do orzeczenia w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszych sprawach, a po drugie – te wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne, z wyjątkiem pytania szóstego przedłożonego w sprawie C‑332/22.

 W przedmiocie pytań prejudycjalnych

 W przedmiocie pytania piątego w sprawie C‑332/22

43      Poprzez pytanie piąte przedłożone w sprawie C‑332/22, które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, zgodnie z którym wykorzystywanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony w sektorze publicznym przyjmuje charakter nadużycia, jeżeli wykorzystujący je organ administracji publicznej nie przestrzega terminów przewidzianych w prawie krajowym w celu obsadzenia stanowiska zajmowanego przez danego pracownika tymczasowego, ze względu na to, że – po upływie tych terminów – owe kolejne umowy o pracę lub stosunki pracy na czas określony zaspokajają nie tymczasowe, lecz stałe i długookresowe potrzeby tego organu.

44      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z klauzulą 1 porozumienia ramowego porozumienie to ma na celu między innymi ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony.

45      Klauzula 5 porozumienia ramowego służy realizacji tego celu, a mianowicie ograniczeniu wykorzystywania kolejnych umów o pracę na czas określony lub stosunków pracy na czas określony, uważanego za źródło potencjalnych nadużyć na niekorzyść pracowników, poprzez ustanowienie pewnej liczby przepisów określających minimalny poziom ochrony w celu uniknięcia sytuacji, w której pracownicy zostaliby pozbawieni stabilności zatrudnienia (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

46      Z tego względu klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego zobowiązuje państwa członkowskie, w celu zapobiegania nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony, do wprowadzenia w sposób skuteczny i wiążący, o ile w prawie krajowym nie istnieją równoważne rozwiązania prawne, przynajmniej jednego spośród wymienionych tam środków. Trzy wymienione w pkt 1 lit. a)–c) tej klauzuliśrodki dotyczą, odpowiednio, obiektywnych powodów uzasadniających odnowienie takich umów lub stosunków pracy, maksymalnej łącznej długości takich kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony oraz liczby ich odnowień [wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo].

47      Państwa członkowskie dysponują w tym względzie zakresem uznania, ponieważ mogą one zdecydować się na skorzystanie z jednego lub kilku środków, o których mowa w klauzuli 5 pkt 1 lit. a)–c) porozumienia ramowego, bądź też z istniejących równoważnych rozwiązań prawnych, z uwzględnieniem potrzeb szczególnych sektorów lub grup pracowników [wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo].

48      Tym samym klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego wyznacza państwom członkowskim ogólny cel, polegający na zapobieganiu takim nadużyciom, pozostawiając im wybór środków do jego osiągnięcia, pod warunkiem że nie będą one podważać celu ani skuteczności (effet utile) porozumienia ramowego [wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo].

49      Z brzmienia klauzuli 5 porozumienia ramowego oraz z utrwalonego orzecznictwa wynika jednak, że klauzula ta ma zastosowanie wyłącznie w przypadku kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, w związku z czym umowa, która jest pierwszą lub jedyną umową o pracę na czas określony, nie wchodzi w zakres zastosowania klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego [zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].

50      W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑332/22 wynika, że stosunki pracy łączące powódki w postępowaniu głównym z organem administracji publicznej, którego dotyczy postępowanie, trwały na podstawie kolejnych powołań lub kolejnych umów o pracę na czas określony. Tym samym, z zastrzeżeniem weryfikacji, której przeprowadzenie będzie należało do sądu odsyłającego, klauzula 5 porozumienia ramowego ma zastosowanie do sytuacji będących przedmiotem postępowania głównego w tej sprawie.

51      Ponadto należy przypomnieć, że tymczasowe zastąpienie pracownika celem zaspokojenia tymczasowych potrzeb kadrowych danego pracodawcy może zasadniczo stanowić „obiektywny powód” w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) rzeczonego porozumienia ramowego (wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

52      W tym względzie w pierwszej kolejności Trybunał wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne, by umowy o pracę na czas określony były ponownie zawierane do celów stałego i długookresowego wykonywania w służbach, których dotyczy postępowanie, zadań należących do zwykłego zakresu obowiązków danych członków personelu (wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

53      Ponowne zawieranie umów o pracę czy ponowne nawiązywanie stosunków pracy na czas określony w celu zaspokojenia potrzeb, które faktycznie mają charakter nie tymczasowy, lecz przeciwnie, stały i długookresowy, nie jest bowiem uzasadnione w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego, ponieważ takie wykorzystywanie umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony narusza bezpośrednio założenie, na którym zostało oparte porozumienie ramowe, a mianowicie, że umowy o pracę na czas nieokreślony stanowią powszechną formę stosunków pracy, nawet jeśli umowy o pracę na czas określony cechują zatrudnienie w niektórych gałęziach, zawodach i rodzajach działalności (wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

54      Przestrzeganie klauzuli 5 pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego wymaga zatem konkretnej weryfikacji, czy ponowne zawieranie umów o pracę lub ponowne nawiązywanie stosunków pracy na czas określony ma na celu zaspokojenie tymczasowych potrzeb i czy przepis krajowy taki jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym nie jest wykorzystywany w gruncie rzeczy do zaspokajania stałych i długookresowych potrzeb kadrowych pracodawcy (wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).

55      W drugiej kolejności Trybunał uznał, że środek krajowy, który przewiduje przeprowadzenie w wymaganych terminach postępowań w sprawie naboru mających na celu obsadzenie w sposób ostateczny stanowisk zajmowanych tymczasowo przez pracowników zatrudnionych na czas określony, może zapobiec utrwaleniu się niepewnej sytuacji tych pracowników poprzez zapewnienie szybkiego obsadzenia stanowisk przez nich zajmowanych w sposób ostateczny (zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

56      Tym samym przeprowadzanie takich postępowań w wymaganych terminach może co do zasady zapobiegać nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony w oczekiwaniu na ostateczne obsadzenie tych stanowisk (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

57      Tymczasem Trybunał uznał również, że uregulowanie krajowe, które przewiduje przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru mających na celu obsadzenie w sposób ostateczny stanowisk zajmowanych tymczasowo przez pracowników zatrudnionych na czas określony, jak również ścisły termin w tym celu, ale które nie pozwala zapewnić, by takie postępowania były rzeczywiście przeprowadzane, nie okazuje się zdatne do zapobiegania nadużywaniu przez danego pracodawcę kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo).

58      W tych okolicznościach należy przypomnieć, że nie jest zadaniem Trybunału wypowiadanie się w przedmiocie wykładni przepisów prawa krajowego, ponieważ zadanie to należy do właściwych sądów krajowych, które powinny ustalić, czy właściwe uregulowanie krajowe spełnia wymogi określone w klauzuli 5 porozumienia ramowego (zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

59      To sąd odsyłający musi zatem ocenić, w jakim zakresie warunki stosowania oraz rzeczywiste wykonywanie właściwych przepisów prawa krajowego stanowią odpowiedni środek przeciwdziałający potencjalnym nadużyciom przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony (zob. wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

60      Jednakże Trybunał, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, może w razie potrzeby udzielić sądom odsyłającym wskazówek pomocnych przy dokonywaniu przez nie oceny (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

61      W niniejszym wypadku sąd odsyłający wyjaśnia, że ustawodawstwo hiszpańskie ustanawia przepisy pozwalające uznać, iż wykorzystywanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy przyjmuje charakter nadużycia, jeżeli czas trwania tych umów lub stosunków pracy przekroczy okres dwóch lat, ze względu na to, że w takiej sytuacji rzeczone umowy lub stosunki pracy zaspokajają nie tymczasowe, lecz stałe i długookresowe potrzeby danego pracodawcy. I tak, co się tyczy pracowników sektora publicznego, według tego sądu art. 10 ust. 4 EBEP stanowi, że stanowiska wakujące obsadzone przez członków personelu tymczasowego ujmuje się w publicznej ofercie zatrudnienia w celu objęcia tych stanowisk przez urzędników w terminie maksymalnie dwóch lat, licząc od daty powołania na dane stanowisko zajmującego je członka personelu tymczasowego. Ponadto zgodnie z art. 70 EBEP do organu administracji należy rozwiązanie zawartych w tym celu umów o pracę i stosunków pracy na czas określony w terminie maksymalnie trzech lat, w wykonaniu wspomnianej publicznej oferty zatrudnienia.

62      Z zastrzeżeniem weryfikacji, której dokonanie będzie należało do sądu odsyłającego, przepis krajowy taki jak art. 10 EBEP nie wydaje się w sposób oczywisty ustanawiać ogólnego i abstrakcyjnego zezwolenia na wykorzystywanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, lecz ogranicza zawieranie takich umów do celów zaspokojenia, co do istoty, tymczasowych potrzeb.

63      Ponadto z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑332/22 wynika, że przepisy krajowe, o których mowa w pkt 61 niniejszego wyroku, zawierają również środki wskazane w klauzuli 5 pkt 1 lit. b) i c) porozumienia ramowego, a mianowicie, po pierwsze – maksymalną łączną długość kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, a po drugie – maksymalną liczbę odnowień takich umów lub stosunków, czego zweryfikowanie będzie należało do sądu odsyłającego.

64      Jednak z postanowienia odsyłającego w sprawie C‑332/22 wynika również, że kolejne powołania powódek w postępowaniu głównym w tej sprawie lub zawieranie kolejnych umów z nimi nie odpowiadało zwykłym, tymczasowym potrzebom organu administracji wymiaru sprawiedliwości w Katalonii, lecz miało na celu zaspokojenie stałych i długookresowych potrzeb kadrowych tego organu. Ze wspomnianego postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że w momencie wniesienia powództwa powódki były zatrudniane przez rzeczony organ administracji od, odpowiednio, ponad 37 lub 17 kolejnych lat i że wykonywały one zadania należące do zwykłego zakresu obowiązków personelu korzystającego ze statusu stałego zatrudnienia. Należy dodać, że uregulowanie krajowe wskazane w pkt 61 niniejszego wyroku powoduje również ryzyko wystąpienia nadużycia wynikającego z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, jeżeli obowiązek prawny obsadzenia stanowisk zajmowanych tymczasowo przez członków personelu tymczasowego nie zostanie spełniony we wskazanym terminie. Otóż, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedstawione we wspomnianym postanowieniu odsyłającym, takie ryzyko urzeczywistniło się w tej sprawie.

65      W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte przedłożone w sprawie C‑332/22 należy odpowiedzieć, że klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, zgodnie z którym wykorzystywanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony w sektorze publicznym przyjmuje charakter nadużycia, jeżeli wykorzystujący je organ administracji publicznej nie przestrzega terminów przewidzianych w prawie krajowym w celu obsadzenia stanowiska zajmowanego przez członka personelu tymczasowego, zatrudnionego na podstawie takiej umowy lub takiego stosunku pracy, ponieważ w takiej sytuacji owe kolejne umowy o pracę lub stosunki pracy na czas określony zaspokajają nie tymczasowe, lecz stałe i długookresowe potrzeby tego organu.

 W przedmiocie pytań pierwszego i trzeciego przedłożonych w sprawie C‑331/22 oraz pytania pierwszego i pytań od siódmego do dwunastego przedłożonych w sprawie C‑332/22

66      Poprzez pytania pierwsze i trzecie przedłożone w sprawie C‑331/22, jak również przez pytanie pierwsze i pytania od siódmego do dwunastego przedłożone w sprawie C‑332/22, które należy rozpatrywać łącznie i w drugiej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy klauzulę 5 porozumienia ramowego w świetle zasad równoważności i proporcjonalności, jak również zasady całkowitego naprawienia poniesionej szkody należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu i uregulowaniu krajowemu, które przewidują w charakterze środków stanowiących sankcję za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony odpowiednio: utrzymywanie pracownika zatrudnionego na podstawie takiej umowy lub takiego stosunku pracy na stanowisku aż do momentu przeprowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie naboru przez organ będący pracodawcą, a także przeprowadzenie takich postępowań i wypłatę świadczenia pieniężnego objętego podwójną górną granicą na korzyść wyłącznie tego pracownika, dla którego postępowanie w sprawie naboru zakończy się niepowodzeniem.

67      W tym względzie należy przypomnieć, że w klauzuli 5 porozumienia ramowego nie przewidziano konkretnych sankcji na wypadek, gdyby stwierdzono istnienie nadużyć. W takim wypadku to na państwach członkowskich ciąży obowiązek ustanowienia środków, które muszą być nie tylko proporcjonalne, lecz również wystarczająco skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność przepisów ustanowionych w wykonaniu porozumienia ramowego (wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

68      O ile w braku stosownych uregulowań Unii w tym zakresie sposób wprowadzenia takich norm – w świetle zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich – należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich, o tyle jednak nie mogą być one mniej korzystne od przepisów dotyczących podobnych sytuacji o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) ani czynić w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywanie uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

69      Ponadto Trybunał wyjaśnił, że jeżeli dochodzi do nadużycia wynikającego z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, musi istnieć możliwość zastosowania środka stanowiącego skuteczną i równorzędną gwarancję ochrony pracowników, by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii. Zgodnie bowiem z brzmieniem samego art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70 od państw członkowskich wymaga się „podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla umożliwienia im stałego zapewniania realizacji celów określonych w [tej] dyrektywie” (wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).

70      Należy również przypomnieć, że podobnie jak wspomniano w pkt 58 niniejszego wyroku, nie jest zadaniem Trybunału wypowiadanie się w przedmiocie wykładni przepisów krajowych i orzecznictwa krajowego, ponieważ zadanie to należy do właściwych sądów krajowych, które powinny ustalić, czy właściwe przepisy i orzecznictwo krajowe spełniają wymogi określone w klauzuli 5 porozumienia ramowego (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).

71      To sąd odsyłający musi zatem ocenić, w jakim zakresie warunki stosowania oraz rzeczywiste wykonywanie właściwych przepisów krajowych i orzecznictwa krajowego będących przedmiotem postępowania głównego stanowią odpowiedni środek stanowiący sankcję za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

72      Jednakże, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 60 niniejszego wyroku, Trybunał, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, może w razie potrzeby udzielić sądom odsyłającym wskazówek pomocnych przy dokonywaniu przez nie oceny.

73      W niniejszym wypadku z postanowień odsyłających wynika, po pierwsze, że zgodnie z orzecznictwem Tribunal Supremo (sądu najwyższego) w sytuacjach nadużycia wynikającego z tymczasowego zatrudniania personelu w sektorze publicznym utrzymywanie pracownika sektora publicznego, wobec którego dopuszczono się nadużycia, na zajmowanym przez niego stanowisku do momentu, kiedy zatrudniający go organ administracji najpierw stwierdzi istnienie strukturalnej potrzeby i w związku z tym przeprowadzi odpowiednie postępowanie w sprawie naboru – otwarte również dla kandydatów, wobec których nie dopuszczono się takiego nadużycia – w celu obsadzenia danego stanowiska na stałe, a następnie zakończy to postępowanie, należy uznać za skuteczny środek stanowiący skuteczną sankcję w takiej sytuacji.

74      Po drugie, w odniesieniu do pracowników powołanych przed wejściem w życie ustawy 20/2021, takich jak pracownice, których dotyczą postępowania główne, art. 2 tej ustawy przewiduje zdaniem sądu odsyłającego dwa środki mające stanowić sankcję za nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, a mianowicie: po pierwsze – przeprowadzenie postępowań w sprawie naboru, otwartych również dla kandydatów, wobec których nie wykorzystywano takich umów lub stosunków pracy, a po drugie – wypłacenie odprawy w wysokości 20-dniowego wynagrodzenia za każdy rok służby do wysokości 12 miesięcznych wynagrodzeń, o ile dany pracownik nie przeszedł pomyślnie postępowania w sprawie naboru przeprowadzonego w celu obsadzenia zajmowanego przez niego dotychczas stanowiska.

75      Jeśli chodzi o przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru w charakterze sankcji zgodnej z klauzulą 5 porozumienia ramowego, stosowanego w orzecznictwie hiszpańskim lub przewidzianego w art. 2 ustawy 20/2021, należy zauważyć, iż Trybunał wyjaśnił, że chociaż przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru daje pracownikom zatrudnionym – w sposób stanowiący nadużycie – w ramach kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony, możliwość uzyskania stabilności zatrudnienia, jako że mogą oni co do zasady wziąć udział w tych postępowaniach, to okoliczność ta nie może zwolnić państw członkowskich z obowiązku ustanowienia odpowiedniego środka w celu należytego karania nadużyć przy korzystaniu z kolejnych umów o pracę lub kolejnych stosunków pracy na czas określony. Takie postępowania, których wynik jest zresztą niepewny, są bowiem otwarte również dla kandydatów, wobec których nie dopuszczono się wspomnianego nadużycia (zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 100).

76      W związku z tym, ponieważ przeprowadzanie takich postępowań jest niezależne od wszelkich względów dotyczących tego, czy wykorzystywanie umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony ma charakter nadużycia, nie okazuje się ono zdatne do należytego karania nadużywania takich umów lub stosunków pracy i usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii. Nie wydaje się zatem pozwalać na osiągnięcie celu wytyczonego w klauzuli 5 porozumienia ramowego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i in., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, pkt 101).

77      Zgodnie z rozważaniami wynikającymi z orzecznictwa przytoczonego w pkt 75 i 76 niniejszego wyroku, które wydają się – biorąc pod uwagę informacje zawarte w aktach przekazanych Trybunałowi i przywołane w pkt 73 i 74 niniejszego wyroku – mieć zastosowanie w niniejszym wypadku, przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru, przewidziane w orzecznictwie krajowym lub w art. 2 ustawy 20/2021, z zastrzeżeniem weryfikacji, której dokonanie będzie należało do sądu odsyłającego, nie okazuje się zdatne do należytego karania nadużywania wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony i w rezultacie do usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii.

78      W tym kontekście należy wskazać, iż okoliczności wskazane w postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑332/22, ukazujące, że postępowania w sprawie naboru, o których mowa w art. 2 ustawy 20/2021, należy zakończyć w ściśle określonym terminie, a mianowicie przed dniem 31 grudnia 2024 r., i że owe postępowania mają uwzględniać kwalifikacje danego pracownika, w niczym nie podważają znaczenia orzecznictwa przytoczonego w pkt 75 i 76 niniejszego wyroku.

79      Jeśli chodzi o przyznanie odszkodowania przewidzianego w art. 2 ustawy 20/2021 w charakterze sankcji zgodnej z klauzulą 5 porozumienia ramowego, to z postanowień odsyłających wynika, że odprawa ta jest należna w przypadku rozwiązania kolejnej umowy o pracę lub kolejnego stosunku pracy na czas określony z powodu zatrudnienia na stanowisku, którego dotyczy postępowanie w sprawie naboru, innej osoby niż pracownik dotychczas je zajmujący, co oznacza, że albo rzeczony pracownik uczestniczył bez powodzenia w tym postępowaniu, albo – nie wziął w nim udziału.

80      Tymczasem Trybunał orzekł, że wypłata odprawy z tytułu rozwiązania umowy nie pozwala na osiągnięcie celu wytyczonego w klauzuli 5 porozumienia ramowego, a polegającego na zapobieganiu nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony. Wydaje się bowiem, że taka wypłata jest niezależna od wszelkich względów związanych z charakterem – prawnie uzasadnionym lub stanowiącym nadużycie – zawierania umów o pracę lub nawiązywania stosunków pracy na czas określony (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).

81      Ponadto należy wskazać, że ponieważ odprawa przewidziana w art. 2 ustawy 20/2021 jest objęta podwójną górną granicą, a mianowicie ograniczeniem w postaci 20-dniowego wynagrodzenia za każdy rok służby do maksymalnej łącznej wysokości 12-miesięcznego wynagrodzenia, nie może ona stanowić ani proporcjonalnego, ani skutecznego odszkodowania w sytuacjach nadużyć, które trwają dłużej niż określony czas wyrażony w latach, ani też nie pozwala na odpowiednie i całkowite naprawienie szkód wynikających z takich nadużyć.

82      W tym względzie należy przypomnieć, że ani zasada całkowitego naprawienia szkody, ani zasada proporcjonalności nie zobowiązują do wypłacenia odszkodowania o charakterze sankcji (wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

83      Zasady te zobowiązują bowiem państwa członkowskie do przewidzenia odpowiedniego naprawienia szkody, wyższego niż odszkodowanie czysto symboliczne, niewykraczającego jednak poza pełną rekompensatę (wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

84      Z powyższych rozważań wynika, że odprawa objęta podwójną górną granicą wypłacana wyłącznie na rzecz pracownika, dla którego postępowanie w sprawie naboru zakończy się niepowodzeniem, nie wydaje się stanowić środka zdatnego do należytego karania nadużywania wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony i do usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii, a w związku z tym nie wydaje się ono samoistnie stanowić środka wystarczająco skutecznego i odstraszającego, aby zagwarantować pełną skuteczność norm przyjętych na podstawie porozumienia ramowego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 67 niniejszego wyroku (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

85      W ramach pytań pierwszego i dziewiątego przedłożonych w sprawie C‑332/22 sąd odsyłający uważa, że zarówno orzecznictwo Tribunal Supremo (sądu najwyższego), jak i przyznanie odprawy przewidzianej w art. 2 ustawy 20/2021 naruszają zasadę równoważności prawa Unii ze względu na to, że po pierwsze, zdaniem tego sądu w prawie hiszpańskim przewidziano, iż jeżeli publiczny podmiot gospodarczy lub prywatna agencja państwowa przekształcają się w podmiot publiczny, ich personel, a mianowicie pracownicy podlegający prawu prywatnemu, mogą zgodnie z prawem krajowym pełnić funkcje zarezerwowane dla urzędników, nie posiadając ich statusu, i personel ten może wobec tego, pod pewnymi warunkami, być nadal zatrudniany w sektorze publicznym. Po drugie, art. 15 kodeksu pracy, nawet przed wejściem w życie dyrektywy 1999/70, przewidywał już zmianę statusu pracowników zatrudnionych na czas określony, zatrudnionych przez tego samego pracodawcę przez ponad 24 miesiące, na status pracowników na czas nieokreślony. Po trzecie, podczas gdy ustawa 20/2021 przewiduje ograniczający system odszkodowań, organy administracji publicznej są zdaniem tego sądu zobowiązane, zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi systemu prawnego sektora publicznego, do zrekompensowania w całości wszelkich szkód poniesionych w wyniku ich działań. Ponadto Código Civil (kodeks cywilny) przewiduje w opinii tego sądu ten sam system odszkodowań z tytułu odpowiedzialności cywilnej pomiędzy osobami fizycznymi.

86      W tym względzie należy przypomnieć, że w myśl zasady równoważności osoby powołujące się na uprawnienia przyznane przez przepisy prawa Unii nie mogą znajdować się w gorszej sytuacji niż osoby, które powołują się wyłącznie na prawo krajowe (wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, pkt 39).

87      Jednakże, aby wspomniana zasada miała zastosowanie, uprawnienia przyjęte przez prawodawcę krajowego w ramach transpozycji dyrektywy 1999/70 muszą być porównywalne, w szczególności co się tyczy ich przedmiotu i podstawy prawnej, do uprawnień istniejących w prawie krajowym [zob. podobnie: wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 70; postanowienie z dnia 18 stycznia 2011 r., Berkizi-Nikolakaki, C‑272/10, EU:C:2011:19, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo].

88      Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w sytuacji gdy zarówno środki przyjęte przez ustawodawcę krajowego w ramach dyrektywy 1999/70, mające stanowić sankcję za nadużywanie przez pracodawców z sektora publicznego umów na czas określony, jak i środki przyjęte przez tego ustawodawcę służące karaniu nadużywania tego rodzaju umów przez pracodawców z sektora prywatnego, wdrażają prawo Unii, zasada równoważności nie ma zastosowania. W takiej bowiem sytuacji przedmiotem środków, o których mowa, są uprawnienia przyznane przez porządek prawny Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR i in. (Pracownicy naukowi zatrudniani na uniwersytecie), C‑326/19, EU:C:2021:438, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo].

89      W tych okolicznościach należy również przypomnieć, że Trybunał wyjaśnił, iż klauzula 5 porozumienia ramowego jako taka nie stoi na przeszkodzie temu, by nadużycie polegające na zawieraniu kolejnych umów o pracę lub nawiązywaniu kolejnych stosunków pracy na czas określony miało w danym państwie członkowskim inne skutki w zależności od tego, czy wykorzystujący te umowy lub stosunki pracy pracodawca należy do sektora prywatnego, czy publicznego (wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, pkt 33, 42).

90      W niniejszym wypadku to do sądu odsyłającego, który jako jedyny dysponuje bezpośrednią znajomością uprawnień przyznanych w przepisach krajowych, o których mowa w pkt 85 niniejszego wyroku, będzie należało sprawdzenie, czy zasada równoważności ma zastosowanie i czy w stosownym wypadku jest respektowana.

91      W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i trzecie przedłożone w sprawie C‑331/22, jak również na pytanie pierwsze i pytania od siódmego do dwunastego przedłożone w sprawie C‑332/22 należy odpowiedzieć, iż klauzulę 5 porozumienia ramowego w świetle zasady proporcjonalności i zasady całkowitego naprawienia poniesionej szkody należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu i uregulowaniu krajowemu, które przewidują w charakterze środków mających stanowić sankcję za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony – odpowiednio – utrzymywanie pracownika zatrudnionego na podstawie takiej umowy lub takiego stosunku pracy na stanowisku aż do momentu przeprowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie naboru przez organ będący pracodawcą, a także przeprowadzanie takich postępowań i wypłatę odprawy objętej podwójną górną granicą wyłącznie na rzecz tego pracownika, dla którego postępowanie to zakończy się niepowodzeniem, ponieważ środki te nie stanowią ani środków proporcjonalnych, ani środków wystarczająco skutecznych i odstraszających, aby zagwarantować pełną skuteczność przepisów przyjętych na podstawie wspomnianej klauzuli 5.

 W przedmiocie pytań drugiego, czwartego i piątego przedłożonych w sprawie C‑331/22 oraz pytań od drugiego do czwartego przedłożonych w sprawie C‑332/22

92      Poprzez pytania drugie, czwarte i piąte przedłożone w sprawie C‑331/22, a także poprzez pytania od drugiego do czwartego przedłożone w sprawie C‑332/22, które należy rozpatrywać łącznie i w trzeciej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy klauzule 4 i 5 porozumienia ramowego w świetle art. 21 i 47 Karty oraz zasady równoważności należy interpretować w ten sposób, że w braku w prawie krajowym odpowiednich środków zapobiegających nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony oraz – w stosownym wypadku – stanowiących sankcję za takie nadużycia zgodnie z klauzulą 5 rzeczone kolejne umowy o pracę lub stosunki pracy na czas określony powinno się przekształcić w umowę o pracę lub w stosunek pracy na czas nieokreślony identyczne lub porównywalne z tymi, które łączą urzędników i organ administracji publicznej, i to nawet wtedy, gdy przekształcenie takie jest sprzeczne z przepisami krajowymi i orzecznictwem krajowym.

93      Tytułem wstępu należy wskazać, że z postanowień odsyłających wynika, iż przedmiot sporów w postępowaniach głównych dotyczy zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania umów o pracę i stosunków pracy na czas określony oraz karania takich nadużyć w rozumieniu klauzuli 5 porozumienia ramowego, przy czym z żadnej informacji zawartej w tych postanowieniach nie można wnioskować, że w niniejszym wypadku ma zastosowanie zasada niedyskryminacji, o której mowa w klauzuli 4 wspomnianego porozumienia ramowego.

94      Tym samym zgodnie z orzecznictwem wspomnianym w pkt 35 niniejszego wyroku wnioskowana przez sąd odsyłający wykładnia rzeczonej klauzuli 4 oraz art. 21 Karty, które to oba przepisy dotyczą zasady niedyskryminacji, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporów w postępowaniach głównych, a zatem nie ma potrzeby dokonywania takiej wykładni.

95      Uściśliwszy powyższe, należy wskazać, iż z utrwalonego orzecznictwa wynika, że klauzula 5 porozumienia ramowego nie ustanawia obowiązku uregulowania przez państwa członkowskie przekształcania umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony w umowy lub stosunki pracy na czas nieokreślony, ani również, jak wspomniano w pkt 67 niniejszego wyroku, nie ustanawia konkretnych sankcji, w sytuacji gdy zostają stwierdzone nadużycia [zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Ministero della Giustizia i in. (Status włoskich sędziów pokoju), C‑236/20, EU:C:2022:263, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo].

96      Niemniej z klauzuli 5 pkt 2 porozumienia ramowego wynika, że państwa członkowskie są uprawnione, w ramach środków zapobiegania nadużyciom w korzystaniu z kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, do przekształcania tych umów lub stosunków pracy na czas określony w umowy lub stosunki pracy na czas nieokreślony, gdyż stabilność zatrudnienia zapewniana przez te ostatnie stanowi jeden z głównych elementów ochrony pracowników (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, pkt 39).

97      Do władz krajowych należy zatem przyjęcie proporcjonalnych, skutecznych i odstraszających środków, gwarantujących pełną skuteczność norm przyjętych na podstawie porozumienia ramowego, które mogą przewidywać w tym celu przekształcenie umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony w umowy lub stosunki pracy na czas nieokreślony. Jednak, jeżeli dochodzi do nadużycia wynikającego z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub kolejnych stosunków pracy na czas określony, musi istnieć możliwość zastosowania środka stanowiącego należytą sankcję za to nadużycie i usunięcia konsekwencji naruszenia wspomnianego porozumienia ramowego [zob. wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Ministero della Giustizia i in. (Status włoskich sędziów pokoju), C‑236/20, EU:C:2022:263, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo].

98      Trybunał wyjaśnił zatem, że aby można było przyjąć, iż uregulowanie krajowe, które zakazuje w sektorze publicznym przekształcania w stosunek pracy na czas nieokreślony kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, jest zgodne z porozumieniem ramowym, wewnętrzny porządek prawny danego państwa członkowskiego musi przewidywać w tym sektorze inny skuteczny środek w celu zapobiegania wykorzystywaniu kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony w sposób stanowiący nadużycie, a w stosownym wypadku – wymierzania kary za takie nadużycia [zob. podobnie wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r., Ministero della Giustizia i in. (Status włoskich sędziów pokoju), C‑236/20, EU:C:2022:263, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo].

99      Z powyższego wynika, że uregulowanie, które przewiduje nadrzędną regułę, zgodnie z którą w wypadku nadużywania umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony rzeczone umowy lub stosunki pracy przekształca się w stosunek pracy na czas nieokreślony, może stanowić środek o charakterze skutecznej sankcji za takie nadużycia, a tym samym należy uznać je za zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego (wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).

100    W niniejszym wypadku zdaniem sądu odsyłającego klauzula 5 dyrektywy 1999/70 nie została prawidłowo transponowana do hiszpańskiego porządku prawnego, ponieważ nie przewiduje ona żadnego skutecznego środka pozwalającego na karanie nadużyć wynikających ze stosowania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony. Sąd ten wyjaśnia również, że z art. 23 konstytucji w związku z przepisami EBEP wynika, iż uzyskanie statusu urzędnika jest zarezerwowane dla osób, które pomyślnie i z odpowiednio wysokim rezultatem przeszły postępowanie w sprawie naboru mające na celu uzyskanie tego statusu oraz przeprowadzone z poszanowaniem zasad równości, jawności, kwalifikacji, umiejętności i wolnej konkurencji. Wobec tego przekształcenie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony będących przedmiotem postępowań głównych w stosunek pracy na czas nieokreślony oznaczający uzyskanie statusu urzędnika w charakterze środka stanowiącego sankcję za nadużycie wynikające z wykorzystywania rzeczonych kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony może być zdaniem sądu odsyłającego sprzeczne między innymi z konstytucją. Ponadto w ocenie tego sądu takie przekształcenie jest również sprzeczne z orzecznictwem Tribunal Supremo (sądu najwyższego).

101    W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego nie jest, ze względu na swoją treść, bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna, aby jednostki mogły się na nią powoływać przed sądem krajowym. Zgodnie bowiem z tym przepisem w uznaniu państw członkowskich leży, celem zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, wprowadzenie jednego lub więcej środków, o których mowa w tej klauzuli, lub zastosowanie istniejących równoważnych rozwiązań prawnych, i to przy uwzględnieniu potrzeb konkretnych sektorów lub grup pracowników. Ponadto nie można wystarczająco precyzyjnie określić minimalnego poziomu ochrony, który w każdym wypadku powinien zostać zapewniony zgodnie z klauzulą 5 pkt 1 porozumienia ramowego [wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M.V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo].

102    Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika, że stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe są zobowiązane, w miarę możliwości, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a zatem dostosować się do art. 288 akapit trzeci TFUE. Ten obowiązek wykładni zgodnej dotyczy wszystkich krajowych przepisów prawnych, zarówno wcześniejszych, jak i późniejszych w stosunku do rozpatrywanej dyrektywy [wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M.V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo].

103    Wymóg wykładni zgodnej prawa krajowego jest bowiem nierozerwalnie związany z systemem traktatu FUE, jako że umożliwia on sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa Unii przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów [wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M. V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo].

104    Oczywiście spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa i zasadę niedziałania prawa wstecz, i nie może służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem [wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M. V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo].

105    Zasada wykładni zgodnej wymaga jednakże, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w prawie krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami [wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M. V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].

106    Ponadto Trybunał wyjaśnił, że ponieważ zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi zasadę ogólną prawa Unii, uznaną zresztą w art. 47 Karty, to na sądach krajowych spoczywa, w braku środka dokonującego prawidłowej transpozycji dyrektywy 1999/70 do prawa hiszpańskiego, obowiązek zapewnienia ochrony prawnej wynikającej dla jednostek z przepisów prawa Unii i zagwarantowania ich pełnej skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres, C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).

107    W związku z tym to na sądzie krajowym spoczywa obowiązek dokonania – tak dalece, jak to możliwe i w wypadku gdy doszło do nadużyć wynikających z wykorzystania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony – wykładni i zastosowania właściwych przepisów prawa krajowego, włącznie z należytym ukaraniem tych nadużyć i usunięciem skutków naruszenia prawa Unii. W tych okolicznościach do wspomnianego sądu krajowego należy dokonanie oceny, czy właściwe przepisy prawa krajowego, w tym przepisy rangi konstytucyjnej, można w danym wypadku interpretować zgodnie z klauzulą 5 porozumienia ramowego w celu zagwarantowania pełnej skuteczności dyrektywy 1999/70 i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami [zob. analogicznie wyrok z dnia 11 lutego 2021 r., M. V. i in. (Kolejne umowy na czas określony w sektorze publicznym), C‑760/18, EU:C:2021:113, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo].

108    Ponadto Trybunał orzekł, że obowiązek wykładni zgodnej może w danym wypadku wiązać się ze zobowiązaniem sądów krajowych do zmiany utrwalonego orzecznictwa, jeżeli opiera się ono na interpretacji prawa krajowego, której nie da się pogodzić z celami dyrektywy. Wynika stąd, że sąd krajowy nie może w szczególności ważnie stwierdzić, iż nie można dokonać wykładni przepisu prawa krajowego zgodnie z prawem Unii jedynie ze względu na to, że do tej pory niezmiennie interpretowano ten przepis w sposób niezgodny z prawem Unii (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C‑726/19, EU:C:2021:439, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).

109    Z całości powyższych rozważań wynika, po pierwsze, że w sytuacji, w jakiej sąd odsyłający musiałby uznać, iż krajowy porządek prawny, o którym mowa, nie przewiduje w odniesieniu do sektora publicznego skutecznego środka służącego zapobieganiu nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony takich jak będące przedmiotem postępowania głównego i – w stosownym wypadku – karaniu takich nadużyć, to przekształcanie tych umów lub stosunków pracy w stosunek pracy na czas nieokreślony może stanowić taki środek.

110    Po drugie, gdyby w takiej sytuacji sąd odsyłający musiał ponadto uznać, że utrwalone orzecznictwo Tribunal Supremo (sądu najwyższego) stoi na przeszkodzie takiemu przekształceniu, to sąd odsyłający musiałby odstąpić od stosowania wspomnianego orzecznictwa Tribunal Supremo (sądu najwyższego), jeżeli opiera się ono na wykładni przepisów konstytucji niezgodnej z celami dyrektywy 1999/70, a w szczególności klauzuli 5 porozumienia ramowego.

111    Po trzecie, takie przekształcenie może stanowić środek stanowiący skuteczną sankcję za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony, o ile nie oznacza ono wykładni prawa krajowego contra legem.

112    Otóż w niniejszym wypadku sąd odsyłający uważa, że taką sankcję, zgodnie z klauzulą 5 porozumienia ramowego, stanowiłoby przekształcenie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, będących przedmiotem postępowania głównego, w stosunek pracy na czas nieokreślony, w ramach którego w odniesieniu do powódek w postępowaniu głównym miałyby zastosowanie te same przyczyny rozwiązania umowy i zwolnienia co przyczyny mające zastosowanie w odniesieniu do urzędników, jednakże powódki nie uzyskiwałyby samego statusu urzędnika. Zdaniem owego sądu ta sankcja nie oznaczałaby wykładni prawa krajowego contra legem.

113    W ramach pytań od drugiego do czwartego przedłożonych w sprawie C‑332/22 sąd odsyłający dąży w istocie także do ustalenia, czy zasada równoważności prawa Unii nakłada obowiązek przyznania pracownikom zatrudnionym na czas określony w sektorze publicznym, wobec których dopuszczono się nadużycia wynikającego z wykorzystywania kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony, statusu urzędników lub pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony w zakresie, w jakim między innymi art. 15 kodeksu pracy nakłada według tego sądu obowiązek zastosowania takiego rozwiązania w sektorze prywatnym.

114    W tym względzie należy wskazać, że to do sądu odsyłającego, który jako jedyny dysponuje bezpośrednią znajomością uprawnień przyznanych w przepisach krajowych, będzie należało sprawdzenie, czy zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 86–89 niniejszego wyroku zasada równoważności ma zastosowanie i czy, w stosownym wypadku, jest respektowana.

115    W świetle powyższych rozważań na pytania drugie, czwarte i piąte przedłożone w sprawie C‑331/22, a także na pytania od drugiego do czwartego przedłożone w sprawie C‑332/22 należy odpowiedzieć, że klauzulę 5 porozumienia ramowego w świetle art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że w braku w prawie krajowym odpowiednich środków zapobiegających nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony oraz – w stosownym wypadku – stanowiących sankcję za takie nadużycia zgodnie z klauzulą 5 przekształcenie owych kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony w umowę o pracę lub w stosunek pracy na czas nieokreślony może stanowić taki środek o tyle, o ile takie przekształcenie nie oznacza wykładni prawa krajowego contra legem.

 W przedmiocie kosztów

116    Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

1)      Klauzulę 5 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., stanowiącego załącznik do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC),

należy interpretować w ten sposób, że:

nie stoi ona na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, zgodnie z którym wykorzystywanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony w sektorze publicznym przyjmuje charakter nadużycia, jeżeli wykorzystujący je organ administracji publicznej nie przestrzega terminów przewidzianych w prawie krajowym w celu obsadzenia stanowiska zajmowanego przez członka personelu tymczasowego, zatrudnionego na podstawie takiej umowy lub takiego stosunku pracy, ponieważ w takiej sytuacji owe kolejne umowy o pracę lub stosunki pracy na czas określony zaspokajają nie tymczasowe, lecz stałe i długookresowe potrzeby tego organu.

2)      Klauzulę 5 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., stanowiącego załącznik do dyrektywy 1999/70, w świetle zasad proporcjonalności i całkowitego naprawienia poniesionej szkody,

należy interpretować w ten sposób, że:

stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu i uregulowaniu krajowemu, które przewidują w charakterze środków mających stanowić sankcję za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony – odpowiednio – utrzymywanie pracownika zatrudnionego na podstawie takiej umowy lub takiego stosunku pracy na stanowisku aż do momentu przeprowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie naboru przez organ będący pracodawcą, a także przeprowadzanie takich postępowań i wypłatę odprawy objętej podwójną górną granicą wyłącznie na rzecz tego pracownika, dla którego postępowanie to zakończy się niepowodzeniem, ponieważ środki te nie stanowią ani środków proporcjonalnych, ani środków wystarczająco skutecznych i odstraszających, aby zagwarantować pełną skuteczność przepisów przyjętych na podstawie wspomnianej klauzuli 5.

3)      Klauzulę 5 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., stanowiącego załącznik do dyrektywy 1999/70, w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,

należy interpretować w ten sposób, że:

w braku w prawie krajowym odpowiednich środków zapobiegających nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony oraz – w stosownym wypadku – stanowiących sankcję za takie nadużycia zgodnie z klauzulą 5 przekształcenie owych kolejnych umów lub stosunków pracy na czas określony w umowę o pracę lub w stosunek pracy na czas nieokreślony może stanowić taki środek o tyle, o ile takie przekształcenie nie oznacza wykładni prawa krajowego contra legem.

Podpisy

*      Język postępowania: hiszpański.