MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 20. prosinca 2017.(1)
Predmet C‑677/16
Lucía Montero Mateos
protiv
Agencia Madrileña de Atención Social de la Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad Autónoma de Madrid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado de lo Social n° 33 de Madrid (Radni sud br. 33, Madrid, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Zapošljavanje na određeno vrijeme – Direktiva 1999/70/EZ – Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP – Načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme – Pravo radnika na naknadu zbog prestanka ugovora o radu – Ugovor o radu na određeno vrijeme u obliku ugovora za privremeno obavljanje poslova (contrato de trabajo de interinidad) – Nejednako postupanje u odnosu na radnike zaposlene na neodređeno vrijeme”
I. Uvod
1. Je li diskriminirajuće kada radnik zaposlen na određeno vrijeme ne može od svojeg poslodavca tražiti novčanu činidbu kao naknadu za istek svojeg ugovora o radu ili je u svakom slučaju može tražiti u manjem iznosu nego radnik čiji je ugovor o radu prestao uslijed poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga? To je u biti pravno pitanje koje Sud mora raspraviti u ovom prethodnom postupku. U središte interesa tako još jednom dolazi zaštita radnika zaposlenih na određeno vrijeme od zlouporabe i diskriminacije koja je duže vrijeme socijalno pitanje Europske unije i kojim se Sud više puta bavio.
2. Problematika diskriminacije ovdje se pojavljuje s obzirom na slučaj španjolske radnice koja je više godina bila zaposlena na privremeno upražnjenom službeničkom mjestu kod javnopravnog tijela u okviru ugovora o radu na određeno vrijeme, i to sve do okončanja postupka natječaja za konačno popunjavanje tog radnog mjesta. Prema španjolskom pravu, kod pukog isteka takvog „ugovora o radu za privremeno obavljanje poslova”(2) radnici ne pripada nikakva financijska naknada, dok radnik kojemu je njegov poslodavac otkazao iz objektivnog razloga ima pravo na naknadu.
3. U presudi de Diego Porras objavljenoj 2016.(3) smatralo se da diskriminacija zabranjena na temelju prava Unije postoji kada za prestanak ugovora o radu na određeno vrijeme nije predviđena nikakva naknada. Sada je Sud pozvan razmotriti ili u svakom slučaju razraditi svoju tadašnju sudsku praksu. Pritom će morati voditi računa i o unutarnjoj usklađenosti svoje sudske prakse nastale u vezi s načelom jednakog postupanja i nediskriminacije.
4. U bitnome isti pravni problemi javljaju se u predmetu Grupo Norte Facility (C‑574/16)(4), u kojem također na današnji dan iznosim svoje mišljenje, kao i u predmetima Rodríguez Otero (C‑212/17) i de Diego Porras (C‑619/17), koji su u tijeku. Predmet Vernaza Ayovi (C‑96/17), koji je također u tijeku, isto tako se tiče pitanja diskriminacije u vezi sa španjolskim ugovorom o radu za privremeno obavljanje poslova, ali u potpuno drukčijem kontekstu.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Okvir prava Unije u ovom slučaju čini Direktiva Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP(5) (u daljnjem tekstu: Direktiva 1999/70). Kao što to proizlazi iz njezina članka 1., tom se direktivom stavlja na snagu Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme (u daljnjem tekstu i: Okvirni sporazum) koji su 18. ožujka 1999. zaključile tri opće međusektorske organizacije (ETUC, UNICE i CEEP) i on se nalazi u Prilogu toj direktivi.
6. Općenito je cilj Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme utvrditi „opća načela i minimalne zahtjeve za ugovore o radnim odnosima i radu na određeno vrijeme” i pritom, među ostalim, „poboljš[ati] kvalitet[u] rada na određeno vrijeme putem osiguranja primjene načela nediskriminacije […]”(6). Sporazumom se izražava pripremljenost socijalnih partnera da „uspostave opći okvir za osiguranje jednakog postupanja s radnicima zaposlenima na određeno vrijeme, kako bi ih se zaštitilo od diskriminacije”(7).
7. Okvirni se sporazum pritom temelji na zaključku „da ugovori o radu na neodređeno vrijeme predstavljaju i da će i nadalje predstavljati osnovni oblik radnog odnosa između poslodavaca i radnika”(8). No, Okvirnim sporazumom istodobno se priznaje da su ugovori o radu na određeno vrijeme „svojstveni za zapošljavanje u pojedinim sektorima, zanimanjima i djelatnostima koji mogu odgovarati i poslodavcima i radnicima”(9). On predstavlja „doprinos u postizanju bolje ravnoteže između ,fleksibilnosti radnog vremena i sigurnosti radnika’”(10).
8. Člankom 1. Okvirnog sporazuma njegova je svrha utvrđena kako slijedi:
„Svrha ovog Okvirnog sporazuma jest:
(a) poboljšati kvalitetu rada na određeno vrijeme osiguranjem primjene načela nediskriminacije;
(b) ustanoviti okvir za sprečavanje zlouporaba, koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.”
9. U vezi s područjem primjene Okvirnog sporazuma, njegov članak 2. točka 1. određuje:
„Ovaj Sporazum se primjenjuje na radnike koji rade na određeno vrijeme, koji su sklopili ugovor o radu ili se nalaze u radnom odnosu na način utvrđen zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom u svakoj pojedinoj državi članici.”
10. Članak 3. Okvirnog sporazuma sadržava sljedeće „definicije”:
„1. U smislu ovog Sporazuma pojam ,radnik zaposlen na određeno vrijeme’ znači osoba koja je zaključila ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu, koji je sklopljen neposredno između poslodavca i radnika, a u kojem je prestanak ugovora o radu ili radnog odnosa utvrđen objektivnim okolnostima, kao što je određeni datum, dovršenje određenog posla ili nastupanje određenog događaja.
2. U smislu ovog Sporazuma pojam ,usporedivi radnik, zaposlen na neodređeno vrijeme’ znači radnik koji je zaključio ugovor o radu ili se nalazi u radnom odnosu na neodređeno vrijeme, u istom poduzeću, koji obavlja isti ili slični posao/zanimanje, pri čemu se u obzir uzima stručna osposobljenost/vještine.
U poduzeću u kojem nema usporedivog radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, za usporedbu se koristi važeći kolektivni ugovor ili, ako nema primjenjivog kolektivnog ugovora, nacionalno pravo, kolektivni ugovori ili praksa.”
11. Članak 4. Okvirnog sporazuma naslovljen je „Načelo nediskriminacije” i glasi, među ostalim, kako slijedi:
„1. U pogledu uvjeta zapošljavanja, prema radnicima zaposlenim na određeno vrijeme ne smije se postupati na nepovoljniji način nego prema usporedivim radnicima zaposlenim na neodređeno vrijeme, jedino zato što prvi imaju ugovor ili se nalaze u radnom odnosu na određeno vrijeme, osim ako drukčije postupanje nije opravdano iz objektivnih razloga.
2. U slučajevima kada je to prikladno, primjenjuje se načelo pro rata temporis.
[…]”
12. Dodatno valja uputiti na članak 5. Okvirnog sporazuma, koji je posvećen „Mjer[ama] za sprečavanje zlouporaba”:
„1. Kako bi spriječile zlouporabe, koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, države članice uvode, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, u skladu s nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili praksom, i/ili socijalni partneri, kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere za sprečavanje zlouporaba, tako da uzimaju u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika, jednu ili više sljedećih mjera:
(a) objektivni razlozi kojima se opravdava obnavljanje tih ugovora ili odnosa;
(b) najdulje ukupno trajanje uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme;
(c) broj obnavljanja tih ugovora ili odnosa.
2. Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri prema potrebi utvrđuju pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme
(a) smatrati ,uzastopnim’;
(b) smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme.”
B. Nacionalno pravo
13. U španjolskom su pravu bitne odredbe Zakona o radu, i to u njegovoj verziji koja je bila na snazi u trenutku sklapanja spornog ugovora o radu(11).
1. Općenito
14. U skladu s člankom 15. stavkom 1. Zakona o radu, ugovor o radu može se sklopiti na određeno i na neodređeno vrijeme, pri čemu su u toj odredbi pojedinačno navedeni dopušteni razlozi za sklapanje ugovora o radu na određeno vrijeme.
15. Osim toga, u članku 15. stavku 6. Zakona o radu predviđena je sljedeća odredba o jednakom postupanju prema radnicima s ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova i radnicima s ugovorima na određeno vrijeme:
„Radnici s ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova ili ugovorima o radu na određeno vrijeme imaju ista prava kao i radnici s ugovorima o radu na neodređeno vrijeme, ne dovodeći u pitanje posebnosti ugovornih odredaba o prestanku ugovora o radu i zakonskih odredaba o ugovorima o osposobljavanju pripravnika. Ako to odgovara njihovoj biti, ta se prava priznaju u zakonima, uredbama i kolektivnim ugovorima razmjerno ostvarenom radnom vremenu.
Ako se određena prava ili uvjeti rada u zakonima, uredbama i kolektivnim ugovorima temelje na radnom stažu, njih treba za sve radnike odrediti prema istim kriterijima neovisno o naravi njihova radnog odnosa.”
16. U članku 49. Zakona o radu („Prestanak ugovora o radu”) ukratko su popisane sve okolnosti koje mogu dovesti do prestanka radnog odnosa. U njih se ubraja, s jedne strane, prestanak zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora ili izvršenja djela ili usluge u skladu s ugovorom (članak 49. stavak 1. točka (c)) te, s druge strane, prestanak iz objektivnih razloga (članak 49. stavak 1. točka (l)), pri čemu su ti objektivni razlozi pojedinačno popisani u članku 52. Zakona o radu.
17. Što se tiče prestanka ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora ili izvršenja djela ili usluge u skladu s ugovorom, člankom 49. stavkom 1. točkom (c) Zakona o radu predviđeno je da, osim kad je riječ o ugovorima o radu za privremeno obavljanje poslova ili ugovorima o osposobljavanju pripravnika, radnik ima pravo na naknadu u visini koja odgovara razmjernom dijelu iznosa plaće za dvanaest dana za svaku navršenu godinu radnog staža.
18. Što se, s druge strane, tiče otkaza ugovora o radu iz objektivnih razloga, članak 53. stavak 1. točka (b) Zakona o radu određuje da se „radniku, istodobno s pisanom obaviješću [o objektivnom razlogu], isplaćuje naknada u visini plaće za dvadeset dana za svaku godinu radnog staža, koja se računa razmjerno broju radnih mjeseci za razdoblja kraća od godinu dana, najviše u visini dvanaest mjesečnih plaća”.
2. Ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova
19. Ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova posebna je vrsta ugovora o radu koja je uređena provedbenom odredbom Zakona o radu, to jest člankom 4. Zakonodavnog dekreta 2720/1998(12). Ovaj se ugovor može sklopiti radi zamjene radnika koji ima, na temelju propisa, kolektivnog ugovora ili pojedinačnog sporazuma, pravo zadržati svoje radno mjesto. Taj se ugovor može također sklopiti radi privremenog popunjavanja radnog mjesta i to za trajanja postupka natječaja ili profesionalnog promaknuća radi trajnog popunjavanja upravo tog mjesta.
III. Činjenično stanje i glavni postupak
20. Dana 13. ožujka 2007. L. Montero Mateos sklopila je ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova s Agencijom za socijalne usluge autonomne zajednice Madrid(13) (Španjolska) kako bi zamjenjivala radnika koji je u tom područnom tijelu zaposlen na neodređeno vrijeme. Dana 1. veljače 2008. njezin je ugovor preoblikovan u ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova u očekivanju popunjavanja slobodnog radnog mjesta(14).
21. Tijekom trajanja svojeg ugovora o radu L. Montero Mateos bila je zaposlena kao pomagačica u kantini u domu za starije i nemoćne osobe „González Bueno” autonomne zajednice Madrid.
22. Nakon provedbe postupka natječaja radi trajnog popunjavanja radnih mjesta za pomagačice u kantini u autonomnoj zajednici Madrid radno mjesto, na kojem je L. Montero Mateos do tada bila zaposlena, bilo je dodijeljeno drugom radniku. Potom je 30. rujna 2016. ravnatelj doma za starije i nemoćne osobe obavijestio L. Montero Mateos da od tog dana ne mora više obavljati usluge kao pomagačica u kantini jer je na temelju ishoda postupka natječaja njezino radno mjesto trajno popunjeno na drugi način.
23. Dana 14. listopada 2016. L. Montero Mateos podnijela je Juzgadu de lo Social n° 33 de Madrid(15), sudu koji je uputio zahtjev, tužbu protiv autonomne zajednice Madrid – Agencije za socijalne usluge kojom osporava prestanak svojeg radnog odnosa.
IV. Zahtjev za prethodnu odluku i postupak pred Sudom
24. Odlukom od 21. prosinca 2016., zaprimljenom 29. prosinca 2016., Juzgado de lo Social n° 33 de Madrid uputio je Sudu, u skladu s člankom 267. UFEU‑a, sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 4. stavak 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme tumačiti na način da prestanak ugovora za privremeno obavljanje poslova radi popunjavanja slobodnog radnog mjesta zbog isteka roka na koji je bio sklopljen ugovor između poslodavca i radnice predstavlja objektivan razlog koji opravdava to da nacionalni zakonodavac za takav slučaj ne propisuje nikakvu naknadu zbog prestanka ugovora, dok je za usporedivog radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme koji je dobio otkaz iz objektivnog razloga predviđena naknada u visini plaće za dvadeset dana za svaku godinu radnog staža?”
25. U prethodnom postupku pred Sudom L. Montero Mateos, Agencia, španjolska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Dana 8. studenoga 2017. za predmete C‑574/16 i C‑677/16 održana je zajednička rasprava na kojoj su bili zastupljeni društvo Grupo Norte Facility, L. Montero Mateos, Agencia, španjolska vlada i Komisija.
26. Na zahtjev Španjolske, Sud u ovom postupku zasjeda u velikom vijeću na temelju članka 16. trećeg stavka svojeg Statuta.
V. Ocjena
27. Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome znati postoji li diskriminacija zabranjena na temelju prava Unije kada radnici zaposlenoj na određeno vrijeme u slučaju prestanka njezina ugovora o radu uslijed isteka tog ugovora zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja ne pripada nikakva naknada, dok radnik čiji ugovor o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestane zbog poslodavčeva otkaza iz objektivnog razloga prima takvu naknadu.
28. Pozadina ovog pitanja jest okolnost da prema španjolskom Zakonu o radu radnik u slučaju poslodavčeva otkaza njegova ugovora o radu iz objektivnog razloga ima zakonsko pravo na naknadu u visini plaće za dvadeset dana za svaku godinu radnog staža (članak 53. stavak 1. točka (b) Zakona o radu), dok isti zakon priznaje radniku, u slučaju pukog isteka njegova ugovora na određeno vrijeme, samo nižu naknadu u iznosu koji odgovara razmjernom dijelu plaće za osam do dvanaest dana za svaku navršenu godinu radnog staža ili uopće ne poznaje pravo na naknadu kada „ugovor o radu za privremeno obavljanje poslova” ili ugovor o osposobljavanju pripravnika istekne (članak 49. stavak 1. točka (c) Zakona o radu).
A. Područje primjene načela nediskriminacije
29. Okvirni sporazum primjenjuje se na ugovore o radu na određeno vrijeme. To proizlazi već iz njegova naslova i potvrđeno je određivanjem njegova područja primjene u njegovu članku 2. točki 1.: u skladu s tim Okvirni sporazum primjenjuje se na radnike koji rade na određeno vrijeme, koji su sklopili ugovor o radu ili se nalaze u radnom odnosu na način utvrđen zakonom, kolektivnim ugovorima ili praksom u odnosnoj državi članici.
30. Glavni postupak temelji se nesporno na ugovoru o radu za privremeno obavljanje poslova kako je u Španjolskoj predviđen u skladu s odredbama Zakona o radu.
31. Sud je također već pojasnio da odredbe iz Okvirnog sporazuma imaju za svrhu primjenu na ugovore i radne odnose na određeno vrijeme zaključene s upravama i drugim tijelima javnog sektora(16) i da se protiv takvih uprava ili tijela pojedinci mogu pred nacionalnim sudovima izravno pozvati na članak 4. točku 1. Okvirnog sporazuma(17).
32. Stranke postupka nisu, doduše, suglasne u vezi s pitanjem može li osobito načelo nediskriminacije u skladu s člankom 4. točkom 1. Okvirnog sporazuma biti primjenjivo na slučaj kao što je ovaj. Naime, članak 4. točka 1. Okvirnog sporazuma konkretno zabranjuje stavljanje radnika zaposlenih na određeno vrijeme u nepovoljniji položaj s obzirom na njihove uvjete zapošljavanja.
33. Španjolska vlada smatra da se pod tim pojmom misli samo na uvjete rada(18) u užem smislu, a ne nasuprot tomu na druge uvjete zapošljavanja(19) kao što su na primjer pretpostavke i pravne posljedice prestanka ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.
34. To se stajalište ne može prihvatiti. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi za razumijevanje pojma uvjeta zapošljavanja u članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma mjerodavan je samo kriterij zapošljavanja, to jest okolnost da su propisi primjenjivi na radnika ili davanja koja on zahtijeva povezani s njegovim radnim odnosom s poslodavcem(20).
35. Različite jezične verzije Okvirnog sporazuma djelomično se koriste formulacijama koje odgovaraju riječima uvjeti rada, a djelomično i onima koje su slične riječima uvjeti zapošljavanja(21), pri čemu nije očito da treba slijediti dva zasebna pojma. Osim toga, takvo se razlikovanje teško može uskladiti s ciljevima Okvirnog sporazuma i općom strukturom europskog radnog prava.
36. Naime, svrha Okvirnog sporazuma jest poboljšati kvalitetu rada na određeno vrijeme osiguranjem primjene načela nediskriminacije(22). Sporazumom se izražava pripremljenost socijalnih partnera da uspostave opći okvir za osiguranje jednakog postupanja s radnicima zaposlenima na određeno vrijeme, kako bi ih se zaštitilo od diskriminacije(23). U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u Okvirnom sporazumu sadržana su pravna pravila socijalnog prava Unije od posebne važnosti, koja se na svakog radnika moraju primjenjivati kao minimalni zaštitni zahtjevi(24). Shodno tomu, načelo nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne može se tumačiti restriktivno(25).
37. Osim toga, radi usklađenosti europskog radnog prava potrebno je da se pojam uvjeti rada ili zapošljavanja ne tumači odvojeno od njegova značenja u srodnim odredbama prava Unije(26). U tom kontekstu valja posebno uputiti na antidiskriminacijske direktive 2000/78/EZ(27) i 2006/54/EG(28), kojima se konkretizira opće načelo jednakog postupanja pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja s obzirom na razna diskriminirajuća obilježja kao što je spol, dob i spolno opredjeljenje. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, njima su također obuhvaćeni uvjeti otkaza. U područje primjene načela nediskriminacije potpadaju stoga posebice plaćanja koja poslodavac mora, na temelju ugovora o radu ili na temelju zakona, izvršiti u vezi s radnim odnosom prilikom njegova prestanka(29). Naposljetku, ništa drugo ne može vrijediti za pojam uvjeti zapošljavanja s obzirom na načelo nediskriminacije prema članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma(30).
38. Sve u svemu, Okvirni sporazum općenito i načelo nediskriminacije sadržano u njemu osobito su, dakle, primjenjivi na naknadu koju radnici mogu na temelju ugovora ili na temelju zakona zahtijevati od svojih poslodavaca prilikom prestanka svojih ugovora o radu. U tom je smislu i Sud već presudio(31).
39. Tako se slučaj kao ovaj, a u kojemu spor postoji upravo oko takve naknade, nalazi u području primjene članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma.
40. Doduše, načelo nediskriminacije prema članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma može za navedenu naknadu biti bitno samo u mjeri u kojoj je riječ o usporedbi između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme. Nasuprot tomu, u kontekstu članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma nije relevantno to što i među radnicima zaposlenima na određeno vrijeme postoji nejednako postupanje s obzirom na spornu naknadu, ovisno o tome prestaje li njihov radni odnos poslodavčevim otkazom iz objektivnog razloga ili samo istekne zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja. Naime, moguće nejednako postupanje između raznih kategorija radnika zaposlenih na određeno vrijeme nije obuhvaćeno načelom nediskriminacije prema Okvirnom sporazumu(32).
B. Pitanje moguće diskriminacije između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme
41. Preostaje za ispitati, kao središnji problem u ovom slučaju, nalaze li se radnici zaposleni na određeno vrijeme i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme u usporedivom položaju(33). Naime, kao što se može zaključiti već iz teksta članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma, pravo Unije zabranjuje diskriminaciju radnika zaposlenih na određeno vrijeme u odnosu na usporedive radnike zaposlene na neodređeno vrijeme, ali nikako ne propisuje jednako postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme koji nisu usporedivi(34). Dakle, diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme može postojati prilikom različitog oblikovanja zakonske naknade kao one koja je sporna u glavnom postupku, samo ako su položaji usporedivi.
42. Polaznu točku za razmatranje usporedivosti između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme, koje je na sudu koji je uputio zahtjev(35), predstavlja u skladu s definicijom pojma „usporedivi radnik, zaposlen na neodređeno vrijeme” u članku 3. točki 2. prvoj podtočki Okvirnog sporazuma okolnost obavljaju li oba radnika u odnosnom poduzeću isti ili slični posao odnosno zanimanje. To treba razjasniti vodeći računa o cijelom nizu čimbenika poput naravi posla, uvjeta stručnog osposobljavanja i uvjeta rada(36).
43. U ovom slučaju valja poći od toga da se s obzirom na djelatnost koju konkretno treba obavljati, a osobito na narav njezina posla, uvjete stručnog osposobljavanja i uvjete rada, radnica zaposlena na određeno vrijeme nalazi u istom položaju kao i radnik zaposlen na neodređeno vrijeme u istom poduzeću. Naime, koliko je vidljivo L. Montero Mateos kao pomoćnica u kantini obavljala je istovjetnu djelatnost kao i druge pomoćnice u kantini zaposlene na neodređeno vrijeme u poduzeću doma za starije i nemoćne osobe. Njoj je čak dodijeljeno konkretno službeničko mjesto koje je zapravo bilo namijenjeno radniku zaposlenom na neodređeno vrijeme te je naposljetku popunjeno takvim radnikom.
44. No, u slučaju kao što je ovaj bilo bi prebrzo zaključiti samo pozivom na djelatnost koju obavljaju i na istovjetnost radnog mjesta koje im je dodijeljeno da se oba radnika sveukupno nalaze u položaju koji je usporediv u svakom aspektu i da je stoga radnik zaposlen na određeno vrijeme diskriminiran ako se na njega primjenjuju nepovoljnija zakonska pravila za naknadu prilikom prestanka ugovora. Odlučujuće je, naime, to nalaze li se u usporedivom položaju radnici zaposleni na određeno vrijeme i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme također i upravo s obzirom na naknadu koja je predmet spora, a posebno s obzirom na događaj koji dovodi do takve naknade.
45. Prilikom ocjene tog pitanja moraju se naposljetku utvrditi isti kriteriji koji se i inače primjenjuju kod pitanja diskriminacije(37). Naime, načelo nediskriminacije, kako je razrađeno u članku 4. točki 1. Okvirnog sporazuma, nije ništa drugo do poseban izraz općeg načela prava Unije u vidu jednakog postupanja i nediskriminacije(38).
46. Stoga, na temelju ustaljene sudske prakse valja usporedivost situacija utvrđivati i ocjenjivati osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta kojim se provodi sporno razlikovanje; nadalje, treba uzeti u obzir načela i ciljeve područja na koje se akt odnosi(39).
47. Time kriteriji za usporedbu različitih davanja poslodavca koja na temelju ugovora o radu ili na temelju zakona pripadaju, s jedne strane, radnicima zaposlenima na određeno vrijeme i, s druge strane, radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme nužno obuhvaćaju također činjeničnu i pravnu situaciju u kojoj treba zahtijevati odnosna davanja poslodavca(40).
48. Ovaj slučaj Sudu nudi priliku da posebno taj aspekt, za koji smatram da u presudi de Diego Porras(41) nije bio zadovoljavajući, produbi i ponovno razmotri svoju sudsku praksu u tom pogledu.
49. Nedvojbeno postoje brojna financijska i socijalna davanja poslodavca koja prema svojem predmetu i svrsi jednako pripadaju i radnicima zaposlenima na određeno vrijeme i radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme. U to se zasigurno ubraja u prvom redu plaća, ali i moguće nagrade za privrženost poduzeću i socijalne pogodnosti, kao na primjer dodaci za prehranu i prijevoz te pristup sportskim objektima poduzeća i čuvanju djece. Naime, njima se nagrađuje obavljeni rad u poduzeću ili se potiče integracija u radni život i u poduzeće, pri čemu se ovisno o okolnostima može primjenjivati načelo pro rata temporis (članak 4. točka 2. Okvirnog sporazuma)(42).
50. No, uz uvjet da to nacionalni sud provjeri, o takvom davanju nije riječ kod naknade koja je predmet spora. Naime, koliko je vidljivo, naknada, koju na temelju Zakona o radu španjolski poslodavac duguje pod određenim okolnostima za prestanak ugovora o radu, nije prema svojem predmetu i svrsi nagrada za privrženost poduzeću, već poravnanje za to što radnik gubi svoje radno mjesto.
51. Sudeći prema tom predmetu i svrsi naknade, radnici zaposleni na određeno vrijeme, s jedne strane, i radnici zaposleni na neodređeno vrijeme, s druge strane, ne nalaze se, suprotno prvom dojmu, u usporedivom položaju. To uopće ne ovisi samo o privremenosti rada na određeno vrijeme, koja kao takva i apstraktno razmatrana ne smije biti razlikovni kriterij(43), već vrlo konkretno o predvidljivosti gubitka radnog mjesta koja može varirati i s kojom su povezana prava na naknadu čija visina može varirati.
52. Doduše, nedvojbeno je da je gubitak radnog mjesta u svakom slučaju, i za radnika zaposlenog na određeno vrijeme i za radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, vrlo neugodan, čak i presudan događaj koji je nerijetko povezan s osobnim i socijalnim poteškoćama.
53. No, za radnika zaposlenog na određeno vrijeme od početka valja očekivati gubitak njegova radnog mjesta na kraju ugovorenog trajanja ugovora, dovršenjem ugovorenog posla ili nastupanjem ugovorenog događaja te stoga uopće nije iznenađujući. Sam je radnik sudjelovao u ugovornoj pogodbi koja prije ili poslije neizbježno dovodi do prestanka njegova radnog odnosa, iako je on možda s obzirom na dugo trajanje svojeg rada na određeno vrijeme gajio nadu da će se njegov radni odnos na sličan način ustaliti kao i radni odnos radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme.
54. Nasuprot tomu, (preuranjeni) prestanak radnog odnosa, na određeno ili neodređeno vrijeme, uslijed poslodavčeva otkaza iz objektivnog razloga (na primjer, gospodarske poteškoće poslodavca zbog kojih je smanjenje osoblja neizbježno) u pravilu nije događaj koji radnik može konkretno predvidjeti.
55. Osim toga, u slučaju otkaza iz objektivnog razloga zakonski predviđena naknada osobito je namijenjena tomu da dovede do poravnanja za iznevjerena očekivanja radnika u pogledu nastavka njegova radnog odnosa koji je u stvari trebao i dalje trajati. S druge strane, takva iznevjerena očekivanja ne postoje prilikom pukog isteka ugovora o radu na određeno vrijeme na kraju ugovorenog trajanja ugovora, dovršenjem ugovorenog posla ili nastupanjem ugovorenog događaja.
56. Doduše, kraj trajanja ugovora o radu u ovom slučaju, za razliku od predmeta C‑574/16, nije povezan s kalendarski određenim datumom, već s ugovorno određenim budućim događajem: očekivanim zapošljavanjem radnika na neodređeno vrijeme nakon okončanja postupka natječaja koji je u tijeku.
57. Čak i ako radnica, kao u ovom slučaju ili u slučaju de Diego Porras(44), duže vrijeme obavlja na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme istu djelatnost za istog poslodavca(45), smatram da je njezin radni odnos još uvijek znatno manje ustaljen i shodno tomu njezino očekivanje da će se on nastaviti znatno je manje vrijedno zaštite nego u slučaju radnika s ugovorom o radu na neodređeno vrijeme.
58. Stoga neuvjerljivim smatram i prijedlog Komisije da se radne odnose na određeno vrijeme s neuobičajeno dugim trajanjem smatra usporedivima s radnim odnosima na neodređeno vrijeme. Pravna sigurnost bi u velikoj mjeri trpjela, a praktična provedba načela nediskriminacije radnika zaposlenih na određeno vrijeme bila bi značajno otežana ako bi se pitanje usporedivosti u svakom pojedinom slučaju željelo uvjetovati konkretnim trajanjem dotičnog radnog odnosa i stupnjem predvidljivosti njegova isteka.
59. Zlouporabe poslodavaca, kao što su one koje se mogu pojavljivati, među ostalim, u lancu uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme, trebalo bi mjerama koje su za to posebno namijenjene u smislu članka 5. Okvirnog sporazuma suzbijati na učinkovit i odvraćajući način, uključujući čak i moguće konverzije ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovor o radu na neodređeno vrijeme(46). Pritom ne bi trebalo izbrisati razliku između zaštite od diskriminacije prema članku 4. točki 1. i suzbijanja zlouporaba prema članku 5. Okvirnog sporazuma, kao što to Komisija pravilno primjećuje(47).
60. Ako bi se države članice spriječile da svoje radno zakonodavstvo različito oblikuju oslanjanjem na navedene razlike i uključene interese, tada bi se dovelo u pitanje razlikovanje između ugovora o radu na određeno i na neodređeno vrijeme. Međutim, kako to Komisija pravilno ističe, to razlikovanje odgovara vrijednosnim predodžbama zakonodavca Unije i europskih socijalnih partnera prema kojima rad na određeno vrijeme ne treba per se smatrati zabranjenim ili čak nezakonitim. Umjesto toga, Okvirni sporazum zasniva se na razmišljanju da su „ugovori o radu na određeno vrijeme svojstveni za zapošljavanje u pojedinim sektorima, zanimanjima i djelatnostima koji mogu odgovarati i poslodavcima i radnicima”(48). On predstavlja također „doprinos u postizanju bolje ravnoteže između ,fleksibilnosti radnog vremena i sigurnosti radnika’”(49).
C. Mogući razlozi za opravdanje nejednakog postupanja
61. Samo za slučaj da problematiku usporedivosti položaja radnika zaposlenih na određeno vrijeme i radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme Sud ocijeni na način drukčiji od onoga koji sam predložila, kratko ću se naposljetku osvrnuti na moguće razloge za opravdanje različitog oblikovanja zakonskih prava na naknadu o kojima je riječ.
62. U slučaju kao što je ovaj, a u kojemu se radi o radnom odnosu u javnom sektoru, ponajprije dva aspekta zaslužuju da ih se raspravi: s jedne strane, proračunski razlozi, koji s obzirom na novčani tok mnogih javnih tijela u državama članicama sve više dolaze u prvi plan te, s druge strane, načela propisa o javnim službenicima u državama članicama.
63. Što se prije svega tiče proračunskih razloga, nepovoljnije zakonsko pravilo o naknadi za istek ugovora o radu na određeno vrijeme u usporedbi s pravilom o naknadi za poslodavčev otkaz iz objektivnog razloga ne može se opravdati samo time da bi velikodušnija pravila previše opteretila javne financije. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi, sami proračunski razlozi mogu biti temelj izbora socijalne politike države članice i mogu utjecati na karakter i doseg mjera socijalne zaštite države članice, no oni sami za sebe ne mogu opravdati diskriminaciju(50).
64. Načela propisa o javnim službenicima – na primjer, načelo sistematizacije radnih mjesta, model karijernog službenika i zahtjev prolaska u postupku natječaja radi zapošljavanja na neodređeno vrijeme – nisu sama po sebi bez posljedica za praktičnu primjenu odredaba Okvirnog ugovora(51). Naime, Okvirnim sporazumom izričito je priznato da „se prilikom njihove detaljne primjene mora voditi računa o posebnim nacionalnim, sektorskim i sezonskim uvjetima”(52).
65. No, svejedno se ne može svako nejednako postupanje između radnika zaposlenih na određeno vrijeme i usporedivih radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme opravdati pozivanjem na sektorske posebnosti u javnoj službi(53), nego samo onakvo za koje su navedene posebnosti doista konkretno odlučujuće(54). Uz uvjet da to sud koji je uputio zahtjev pobliže ispita, u ovome slučaju ništa ne upućuje na to da bi za ostvarenje načela iz propisa o javnim službenicima moglo biti potrebno da se zakonsko pravilo o naknadi za istek ugovora o radu na određeno vrijeme u javnoj službi oblikuje nepovoljnije od onog u slučaju poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.
66. Ako bi se, dakle, položaj radnika zaposlenog na određeno vrijeme, čiji ugovor o radu istekne, i radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, kojemu poslodavac otkaže iz objektivnog razloga, trebalo smatrati usporedivima nasuprot mojim gornjim razmatranjima, objektivno opravdanje za različita zakonska prava na naknadu ne bi bilo vidljivo.
D. Međuzaključak
67. No, sve u svemu, u pogledu tumačenja članka 4. točke 1. Okvirnog sporazuma može se s obzirom na neusporedivost činjeničnih stanja koju sam utvrdila zaključiti da diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne postoji kada im prilikom isteka njihovih ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja ne pripada naknada ili im pripada niža naknada nego radnicima čiji ugovori o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestanu zbog poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.
VI. Zaključak
68. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado de lo Social n° 33 de Madrid (Radni sud br. 33, Madrid, Španjolska) odgovori kako slijedi:
Članak 4. točku 1. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, koji je u Prilogu Direktivi 1999/70, treba tumačiti na način da diskriminacija radnika zaposlenih na određeno vrijeme ne postoji kada im prilikom isteka njihovih ugovora o radu zbog kraja ugovorenog trajanja ugovora, zbog dovršenja ugovorenog posla ili zbog nastupanja ugovorenog događaja ne pripada naknada ili im pripada niža naknada nego radnicima čiji ugovori o radu, na određeno ili neodređeno vrijeme, prestanu zbog poslodavčevog otkaza iz objektivnog razloga.