SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera)
de 11 de mayo de 2010
Asunto F‑30/08
Fotios Nanopoulos
contra
Comisión Europea
«Función pública — Funcionarios — Competencia del Tribunal de la Función Pública — Admisibilidad — Acto lesivo — Responsabilidad extracontractual — Filtraciones a la prensa — Principio de presunción de inocencia — Daño moral — Decisión de incoar un procedimiento disciplinario — Error manifiesto de apreciación — Deber de asistencia — Artículo 24 del Estatuto»
Objeto: Recurso interpuesto al amparo de los artículos 236 CE y 152 EA mediante el que el Sr. Nanopoulos solicita que se condene a la Comisión, por las faltas supuestamente cometidas al gestionar su situación y su carrera, al pago de la cantidad de 850.000 euros en concepto de reparación del daño moral que estima haber sufrido.
Resultado: Se condena a la Comisión a pagar al demandante la cantidad de 90.000 euros. Se desestima el recurso en todo lo demás. La Comisión cargará con la totalidad de las costas.
Sumario
1. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización — Procedimiento administrativo previo
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
2. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Concepto — Decisión relativa a la obligación de asistencia que incumbe a la Administración — Inclusión — Retraso al adoptar la decisión — Exclusión
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 24, 90 y 91)
3. Funcionarios — Recursos — Recurso de indemnización — Solicitud de reparación del daño resultante de una decisión de incoación de un procedimiento disciplinario — Procedimiento administrativo previo
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
4. Funcionarios — Recursos — Plazos — Solicitud de indemnización dirigida a una institución — Observancia de un plazo razonable — Criterios de apreciación
(Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 46; Estatuto de los Funcionarios, art. 90)
5. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Concepto
(Art. 270 TFUE)
6. Funcionarios — Obligación de asistencia que incumbe a la Administración — Alcance — Retraso al tomar la decisión — Comportamiento lesivo en el funcionamiento del servicio que puede comprometer la responsabilidad de la Administración
(Estatuto de los Funcionarios, art. 24)
7. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Filtración de información relativa a datos personales de un funcionario
[Arts. 270 TFUE y 340 TFUE, párr. 2; Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
8. Funcionarios — Régimen disciplinario — Incoación de un procedimiento disciplinario — Facultad de apreciación de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos — Control jurisdiccional — Límites — Incoación sin datos suficientemente precisos y pertinentes — Comportamiento lesivo en el funcionamiento del servicio que puede comprometer la responsabilidad de la Administración
(Estatuto de los Funcionarios, art. 87; anexo IX)
9. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Comportamiento lesivo en el funcionamiento del servicio — No asignación a un funcionario de tareas acordes con su grado
(Art. 270 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
1. En el sistema de vías de recurso establecido por los artículos 90 y 91 del Estatuto, un recurso de indemnización, que constituye un instrumento procesal autónomo respecto al recurso de anulación, sólo es admisible si le ha precedido un procedimiento administrativo conforme a las disposiciones estatutarias. Ese procedimiento difiere según que el daño cuya reparación se solicita resulte de un acto lesivo en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, o de un comportamiento de la Administración desprovisto de carácter decisorio. En el primer caso, incumbe al interesado presentar a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, dentro del plazo prescrito, una reclamación contra el acto de que se trate. En cambio, en el segundo caso, el procedimiento administrativo debe comenzar con la presentación de una petición, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, dirigida a obtener una indemnización. Sólo la denegación expresa o implícita de esa petición constituye una decisión lesiva contra la que puede formularse una reclamación, y sólo tras la denegación expresa o implícita de esa reclamación puede interponerse un recurso de indemnización ante el Tribunal de la Función Pública.
(véase el apartado 83)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 25 de septiembre de 1991, Marcato/Comisión (T‑5/90, Rec. p. II‑731), apartados 49 y 50; 28 de junio de 1996, Y/Tribunal de Justicia (T‑500/93, RecFP pp. I‑A‑335 y II‑977), apartado 64
2. Una decisión relativa a la obligación de asistencia constituye un acto lesivo. En cambio, el retraso de una institución en pronunciarse sobre su obligación de asistencia y en notificar su decisión no constituye, en principio, un acto lesivo. En cuanto a la omisión de asistencia espontánea por parte de una institución, corresponde en principio al funcionario que estima poder acogerse al artículo 24 del Estatuto presentar una petición de asistencia a la institución de la que depende. Sólo determinadas circunstancias excepcionales pueden obligar a la institución a proceder sin petición previa de este funcionario, por su propia iniciativa, a una acción de asistencia determinada. De no concurrir tales circunstancias, la abstención de la institución de prestar espontáneamente asistencia a sus funcionarios y agentes no constituye un acto lesivo.
(véanse los apartados 93, 99 y 101)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 12 de junio de 1986, Sommerlatte/Comisión (229/84, Rec. p. 1805), apartado 20
Tribunal de Primera Instancia: 26 de octubre de 1993, Caronna/Comisión (T‑59/92, Rec. p. II‑1129), apartado 100; 1 de diciembre de 1994, Ditterich/Comisión (T‑79/92, RecFP pp. I‑A‑289 y II‑907), apartado 66; 6 de noviembre de 1997, Ronchi/Comisión (T‑223/95, RecFP pp. I‑A‑321 y II‑879), apartados 25 a 31; 13 de julio de 2006, Andrieu/Comisión (T‑285/04, RecFP pp. I‑A‑2‑161 y II‑A‑2‑775), apartado 135; 12 de septiembre de 2007, Combescot/Comisión (T‑249/04, RecFP pp. I‑A‑2‑181 y II‑A‑2‑1219), apartado 32; 18 de diciembre de 2008, Bélgica y Comisión/Genette (T‑90/07 P y T‑99/07 P, Rec. p. II‑3859), apartados 100 a 102
Tribunal de la Función Pública: 31 de mayo de 2006, Frankin y otros/Comisión (F‑91/05, RecFP pp. I‑A‑1‑25 y II‑A‑1‑83), apartado 24
3. El procedimiento administrativo previo aplicable para obtener la reparación de un daño resultante de una decisión de incoación de un procedimiento disciplinario depende de la naturaleza de la decisión final adoptada por la Administración.
Cuando el procedimiento disciplinario concluye con una decisión lesiva, el funcionario únicamente puede invocar la ilegalidad de la decisión de incoar dicho procedimiento en apoyo de una impugnación directamente formulada, dentro de los plazos de reclamación y de recurso contemplados en los artículos 90 y 91 del Estatuto, contra la decisión lesiva adoptada al término del procedimiento.
En cambio, cuando la Administración adopta una decisión de archivo del procedimiento disciplinario, al no ser dicha decisión lesiva, para obtener una reparación por el daño resultante de la decisión de incoación del procedimiento disciplinario, el funcionario debe observar el procedimiento administrativo previo en dos fases contemplado en las disposiciones de los artículos 90 y 91 del Estatuto.
(véanse los apartados 111 a 113)
4. Los funcionarios o agentes que desean obtener de la Unión una indemnización por el daño imputable a ésta deben presentar una petición en ese sentido dentro de un plazo razonable a partir del momento en el que tuvieron conocimiento de la situación de la que se quejan, pese a que el artículo 90, apartado 1, del Estatuto de los Funcionarios no señala plazo alguno para la presentación de una petición.
La observancia de un plazo razonable se exige en todos los casos en que, ante el silencio de las disposiciones legales, los principios de seguridad jurídica o de protección de la confianza legítima se oponen a que las instituciones de la Unión y las personas físicas o jurídicas actúen sin límite alguno de tiempo, con riesgo de poner así en peligro la estabilidad de situaciones jurídicas consolidadas. En las acciones por responsabilidad que puedan dar lugar a una carga pecuniaria para la Unión, la observancia de un plazo razonable para presentar una solicitud de indemnización se inspira también en el interés de proteger las finanzas públicas que se expresa particularmente, para las acciones en materia de responsabilidad extracontractual, en el plazo de prescripción de cinco años establecido en el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia. El carácter razonable del plazo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, de la trascendencia del litigio para el interesado, de la complejidad del asunto y del comportamiento de las partes.
(véanse los apartados 116 y 117)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 5 de octubre de 2004, Sanders y otros/Comisión (T‑45/01, Rec. p. II‑3315), apartado 59; 5 de octubre de 2004, Eagle y otros/Comisión (T‑144/02, Rec. p. II‑3381), apartados 65 y 66
Tribunal de la Función Pública: 4 de noviembre de 2008, Marcuccio/Comisión (F‑87/07, RecFP pp. I‑A‑1‑351 y II‑A‑1‑1915), apartado 27, pendiente de un recurso de casación ante el Tribunal General de la Unión Europea (asunto T‑16/09 P)
5. El fundamento de un recurso de indemnización interpuesto al amparo del artículo 270 TFUE depende de la concurrencia de una serie de requisitos, a saber, la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio alegado.
La responsabilidad extracontractual de las instituciones, cuando se hace valer basándose en las disposiciones del artículo 270 TFUE, puede existir por la sola ilegalidad de un acto lesivo (o de una actuación no decisoria), sin necesidad de plantearse si se trata de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
Ello no excluye que el juez aprecie el alcance de la facultad de apreciación de la Administración en el ámbito del contencioso estatutario; al contrario, este criterio es un parámetro esencial a la hora de examinar la legalidad de la decisión o actuación controvertida, ya que el control de legalidad ejercido por el juez y su intensidad dependen del mayor o menor margen de apreciación de que disponga la Administración con arreglo al Derecho aplicable y a los imperativos de buen funcionamiento que se le impongan.
Corresponde al juez de la Unión, para examinar si concurre el primero de los requisitos que determinan la existencia de responsabilidad extracontractual por parte de la Administración, apreciar únicamente si las actuaciones que se imputan a una institución son, a la vista del margen de apreciación de que dispone la Administración en el litigio pendiente ante el juez, constitutivas de un comportamiento lesivo.
(véanse los apartados 128 a 133)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 1 de junio de 1994, Comisión/Brazzelli Lualdi y otros (C‑136/92 P, Rec. p. I‑1981), apartado 42; 21 de febrero de 2008, Comisión/Girardot (C‑348/06 P, Rec. p. I‑833), apartados 52 y 53
Tribunal de Primera Instancia: 7 de febrero de 2007, Clotuche/Comisión (T‑339/03, RecFP pp. I‑A‑2‑29 y II‑A‑2‑179), apartados 219 y 220; 12 de septiembre de 2007, Combescot/Comisión (T‑250/04, RecFP pp. I‑A‑2‑191 y II‑A‑2‑1251), apartado 86
6. La Administración dispone de una amplia facultad de apreciación para elegir las medidas y medios de aplicación del artículo 24 del Estatuto. No obstante, ante acusaciones graves e infundadas relativas a la honorabilidad profesional de un funcionario en el ejercicio de sus funciones, debe refutar dichas acusaciones y adoptar cuantas medidas sean necesarias para restablecer al interesado en su reputación lesionada. En particular, la Administración debe intervenir con toda la energía necesaria y responder con la rapidez y la solicitud exigidas por las circunstancias del caso.
Las peticiones de asistencia formuladas por un funcionario a consecuencia de una difamación o de un ataque a su honor y a su reputación profesional, cometidos a través de la prensa, implican en principio una respuesta particularmente rápida de la Administración, para producir un efecto útil y permitir al funcionario eludir, en su caso, los riesgos de caducidad derivados de la existencia de breves plazos de recurso en materia de delitos de prensa ante determinados tribunales nacionales.
Un retraso de la Administración a la hora de actuar, de no concurrir circunstancias especiales, constituye un acto lesivo que da lugar a responsabilidad por su parte.
(véanse los apartados 139 a 141)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 13 de julio de 1972, Heinemann/Comisión (79/71, Rec. p. 579), apartado 12; 6 de febrero de 1986, Castille/Comisión (173/82, 157/83 y 186/84, Rec. p. 497)
Tribunal de Primera Instancia: 24 de enero de 1991, Latham/Comisión (T‑27/90, Rec. p. II‑35), apartados 49 y 50; 21 de abril de 1993, Tallarico/Parlamento (T‑5/92, Rec. p. II‑477), apartado 31; Caronna/Comisión, antes citada, apartados 64, 65 y 92, y la jurisprudencia citada; 28 de febrero de 1996, Dimitriadis/Tribunal de Cuentas (T‑294/94, RecFP pp. I‑A‑51 y II‑151), apartados 39 y 45; 17 de marzo de 1998, Carraro/Comisión (T‑183/95, RecFP pp. I‑A‑123 y II‑329), apartado 33
7. La filtración irregular de datos personales constituye un tratamiento de datos personales contrario a las disposiciones del Reglamento nº 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos.
En un recurso de indemnización corresponde a la parte demandante acreditar que concurren los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la institución de que se trate. Así, la parte demandante debe, en principio, demostrar que la información relativa a ella publicada en la prensa procede de filtraciones imputables a la Administración. No obstante, esta regla se atempera cuando un hecho dañoso ha podido ser provocado por varias causas diferentes y la institución demandada no aporta prueba alguna que permita acreditar a cuál de ellas es imputable ese hecho, pese a que dicha institución era la que estaba en mejor posición para informar de las pruebas a este respecto, de modo que la incertidumbre que sigue existiendo debe recaer sobre ella.
En el supuesto de que la divulgación del nombre de un funcionario a través de una filtración irregular de información, junto con la información contenida en un comunicado de prensa de la institución, haya llevado a la prensa y al gran público a creer que dicho funcionario estaba implicado en un escándalo financiero, esa filtración de datos personales es causa directa de una importante agravación del perjuicio a la reputación profesional y el honor del interesado.
En tal supuesto, el perjuicio sólo queda reparado de forma muy parcial mediante el comunicado de prensa de la institución aclarando que el procedimiento disciplinario incoado contra el funcionario inocente ha sido archivado, al haber tenido la difusión del comunicado una repercusión muy inferior a la de los artículos publicados en la prensa.
(véanse los apartados 160, 161, 246 y 247)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 12 de septiembre de 2007, Nikolaou/Comisión (T‑259/03, no publicada en la Recopilación), apartados 141 y 208; 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, Rec. p. II‑1585), apartado 182
Tribunal de la Función Pública: 2 de mayo de 2007, Giraudy/Comisión (F‑23/05, RecFP pp. I‑A‑1‑121 y II‑A‑1‑657), apartado 206
8. La finalidad de la decisión de incoar un procedimiento disciplinario contra un funcionario consiste en permitir a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos examinar la veracidad y la gravedad de los hechos que se reprochan al funcionario interesado y oírle al respecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 del Estatuto, para formarse un juicio, por una parte, acerca de la oportunidad de archivar el procedimiento disciplinario o de imponerle una sanción disciplinaria, y, por otra parte, en su caso, acerca de si es o no necesario enviarle, antes de adoptar dicha sanción, ante el Consejo de disciplina, con arreglo al procedimiento establecido en el anexo IX del Estatuto.
Tal decisión implica necesariamente consideraciones delicadas por parte de la institución, habida cuenta de las graves e irrevocables consecuencias que pueden derivarse de ella. La institución dispone a tal efecto de una amplia facultad de apreciación y el control jurisdiccional se limita a la comprobación de la exactitud material de los hechos que tuvo en cuenta la Administración para incoar el procedimiento, de la inexistencia de error manifiesto de apreciación de los hechos imputados y de la inexistencia de desviación de poder.
No obstante, para proteger los derechos del funcionario afectado, incumbe a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, antes de incoar un procedimiento disciplinario, disponer de elementos suficientemente precisos y pertinentes. A este respecto, aunque no sea ésta su finalidad, no cabe excluir que un informe de auditoría interna pueda servir de base para la incoación de un procedimiento disciplinario. Cuando la Administración se refiere a uno de estos informes, es preciso verificar en cada caso si la información contenida en ese tipo de documento es suficientemente precisa y pertinente para fundamentar la incoación de un procedimiento disciplinario. La institución incurre en un error manifiesto de apreciación y vulnera el principio de buena administración si incoa un procedimiento disciplinario contra un funcionario basándose únicamente en un informe de auditoría interna realizado de forma parcial e incompleta. Este acto es constitutivo de una falta que determina su responsabilidad.
La decisión de la institución de incoar un procedimiento disciplinario pese a no disponer de datos suficientemente precisos y pertinentes constituye una falta que lesiona gravemente el honor y la reputación profesional del interesado en caso de que pueda hacer creer al gran público así como al entorno y a los colegas del interesado que éste cometió hechos reprobables.
En tal supuesto, el perjuicio sólo queda reparado de forma muy parcial mediante el comunicado de prensa de la institución aclarando que el procedimiento disciplinario incoado contra el funcionario inocente ha sido archivado, al haber tenido la difusión del comunicado una repercusión muy inferior a la de los artículos publicados en la prensa.
(véanse los apartados 208 a 210, 216, 226, 230, 245 y 247)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 15 de mayo de 1997, N/Comisión (T‑273/94, RecFP pp. I‑A‑97 y II‑289), apartado 125; 17 de mayo de 2000, Tzikis/Comisión (T‑203/98, RecFP pp. I‑A‑91 y II‑393), apartado 50; 13 de marzo de 2003, Pessoa e Costa/Comisión (T‑166/02, RecFP pp. I‑A‑89 y II‑471), apartado 36; 5 de octubre de 2005, Rasmussen/Comisión (T‑203/03, RecFP pp. I‑A‑279 y II‑1287), apartado 41; Franchet y Byk/Comisión, antes citada, apartado 352
Tribunal de la Función Pública: Giraudy/Comisión, antes citada, apartados 98, 99 y 206; 13 de enero de 2010, A y G/Comisión (F‑124/05 y F‑96/06), apartado 366
9. Al no encomendar a un funcionario durante varios años tareas efectivas acordes con su grado, la institución comete un acto lesivo que determina su responsabilidad.
(véanse los apartados 237 y 249)