ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
11 mai 2010
Affaire F-30/08
Fotios Nanopoulos
contre
Commission européenne
« Fonction publique — Fonctionnaires — Compétence du Tribunal de la fonction publique — Recevabilité — Acte faisant grief — Responsabilité non contractuelle — Fuites dans la presse — Principe de présomption d’innocence — Préjudice moral — Décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire — Erreur manifeste d’appréciation — Devoir d’assistance — Article 24 du statut »
Objet : Recours, introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA, par lequel M. Nanopoulos demande la condamnation de la Commission, en raison de fautes qu’elle aurait commises dans la gestion de sa situation et de sa carrière, au versement de la somme de 850 000 euros en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi.
Décision : La Commission est condamnée à verser au requérant la somme de 90 000 euros. Le surplus du recours est rejeté. La Commission supporte l’ensemble des dépens.
Sommaire
1. Fonctionnaires — Recours — Recours en indemnité — Procédure précontentieuse
(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
2. Fonctionnaires — Recours — Acte faisant grief — Notion — Décision relative à l’obligation d’assistance incombant à l’administration — Inclusion — Retard dans la prise de décision — Exclusion
(Statut des fonctionnaires, art. 24, 90 et 91)
3. Fonctionnaires — Recours — Recours en indemnité — Demande de réparation d’un dommage résultant d’une décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire — Procédure précontentieuse
(Statut des fonctionnaires, art. 90 et 91)
4. Fonctionnaires — Recours — Délais — Demande d’indemnisation adressée à une institution — Respect d’un délai raisonnable — Critères d’appréciation
(Statut de la Cour de justice, art. 46 ; statut des fonctionnaires, art. 90)
5. Fonctionnaires — Responsabilité non contractuelle des institutions — Conditions — Illégalité — Notion
(Art. 270 TFUE)
6. Fonctionnaires — Obligation d’assistance incombant à l’administration — Portée — Retard dans la prise de décision — Faute de service de nature à engager la responsabilité de l’administration
(Statut des fonctionnaires, art. 24)
7. Fonctionnaires — Responsabilité non contractuelle des institutions — Conditions — Illégalité — Fuite d’informations concernant des données à caractère personnel d’un fonctionnaire
(Art. 270 TFUE et 340, alinéa 2, TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 45/2001)
8. Fonctionnaires — Régime disciplinaire — Ouverture d’une procédure disciplinaire — Pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination — Contrôle juridictionnel — Limites — Ouverture sans éléments d’information suffisamment précis et pertinents — Faute de service de nature à engager la responsabilité de l’administration
(Statut des fonctionnaires, art. 87 ; annexe IX)
9. Fonctionnaires — Responsabilité non contractuelle des institutions — Faute de service — Absence d’attribution à un fonctionnaire de tâches correspondant à son grade
(Art. 270 TFUE et 340, alinéa 2, TFUE)
1. Dans le système des voies de recours instauré par les articles 90 et 91 du statut, un recours en indemnité, qui constitue une voie de droit autonome par rapport au recours en annulation, n’est recevable que s’il a été précédé d’une procédure précontentieuse conforme aux dispositions statutaires. Cette procédure diffère selon que le dommage dont la réparation est demandée résulte d’un acte faisant grief au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut ou d’un comportement de l’administration dépourvu de caractère décisionnel. Dans le premier cas, il appartient à l’intéressé de saisir l’autorité investie du pouvoir de nomination, dans les délais impartis, d’une réclamation dirigée contre l’acte en cause. Dans le second cas, en revanche, la procédure administrative doit débuter par l’introduction d’une demande au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, visant à obtenir un dédommagement. Ce n’est que le rejet explicite ou implicite de cette demande qui constitue une décision faisant grief contre laquelle une réclamation peut être dirigée et ce n’est qu’après le rejet explicite ou implicite de cette réclamation qu’un recours en indemnité peut être formé devant le Tribunal.
(voir point 83)
Référence à :
Tribunal de première instance : 25 septembre 1991, Marcato/Commission, T‑5/90, Rec. p. II‑731, points 49 et 50 ; 28 juin 1996, Y/Cour de justice, T‑500/93, RecFP p. I‑A‑335 et II‑977, point 64
2. Une décision relative à l’obligation d’assistance constitue un acte faisant grief. En revanche, le retard pris par une institution pour statuer sur son obligation d’assistance et pour notifier sa décision ne constitue pas, en principe, un acte faisant grief. En ce qui concerne l’abstention d’assistance spontanée d’une institution, il appartient, en principe, au fonctionnaire, qui estime pouvoir se prévaloir dudit article 24 du statut, de présenter une demande d’assistance à l’institution dont il relève. Seules certaines circonstances exceptionnelles peuvent obliger l’institution à procéder, sans demande préalable de l’intéressé, mais de sa propre initiative, à une action d’assistance déterminée. En l’absence de telles circonstances, l’abstention de l’institution de porter spontanément assistance à ses fonctionnaires et agents ne constitue pas un acte faisant grief.
(voir points 93, 99 et 101)
Référence à :
Cour : 12 juin 1986, Sommerlatte/Commission, 229/84, Rec. p. 1805, point 20
Tribunal de première instance : 26 octobre 1993, Caronna/Commission, T‑59/92, Rec. p. II‑1129, point 100 ; 1er décembre 1994, Ditterich/Commission, T‑79/92, RecFP p. I‑A‑289 et II‑907, point 66 ; 6 novembre 1997, Ronchi/Commission, T‑223/95, RecFP p. I‑A‑321 et II‑879, points 25 à 31 ; 13 juillet 2006, Andrieu/Commission, T‑285/04, RecFP p. I‑A‑2‑161 et II‑A‑2‑775, point 135 ; 12 septembre 2007, Combescot/Commission, T‑249/04, RecFP p. I‑A‑2‑181 et II‑A‑2‑1219, point 32 ; 18 décembre 2008, Belgique et Commission/Genette, T‑90/07 P et T‑99/07 P, Rec. p. II‑3859, points 100 à 102
Tribunal de la fonction publique : 31 mai 2006, Frankin e.a./Commission, F‑91/05, RecFP p. I‑A‑1‑25 et II‑A‑1‑83, point 24
3. La procédure précontentieuse applicable pour obtenir la réparation d’un dommage résultant d’une décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire dépend de la nature de la décision finale prise par l’administration.
Lorsque la procédure disciplinaire engagée est clôturée par une décision faisant grief, le fonctionnaire ne peut invoquer l’illégalité de la décision d’ouverture de ladite procédure qu’à l’appui d’une contestation directement formée, dans les délais de réclamation et de recours prévus aux articles 90 et 91 du statut, contre la décision faisant grief adoptée à l’issue de la procédure.
En revanche, lorsque l’administration prend une décision de clôture sans suite de la procédure disciplinaire, cette décision ne faisant pas grief, un fonctionnaire, pour obtenir la réparation du préjudice résultant d’une décision d’ouverture d’une procédure disciplinaire, doit au préalable respecter la procédure précontentieuse en deux étapes prévues par les dispositions des articles 90 et 91 du statut.
(voir points 111 à 113)
4. Les fonctionnaires ou les agents qui souhaitent obtenir de l’Union une indemnisation en raison du dommage qui serait imputable à celle‑ci doivent présenter une demande en ce sens dans un délai raisonnable à compter du moment où ils ont eu connaissance de la situation dont ils se plaignent, alors même que l’article 90, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires ne fixe aucun délai pour l’introduction d’une demande.
Le respect d’un délai raisonnable est requis dans tous les cas où, dans le silence des textes, les principes de sécurité juridique ou de protection de la confiance légitime font obstacle à ce que les institutions de l’Union et les personnes physiques ou morales agissent sans aucune limite de temps, risquant ainsi, notamment, de mettre en péril la stabilité de situations juridiques acquises. Dans les actions en responsabilité susceptibles d’aboutir à une charge pécuniaire pour l’Union, le respect d’un délai raisonnable pour présenter une demande d’indemnisation s’inspire aussi d’un souci de protection des finances publiques qui trouve une expression particulière, pour les actions en matière de responsabilité non contractuelle, dans le délai de prescription de cinq ans fixé par l’article 46 du statut de la Cour de justice. Le caractère raisonnable d’un délai doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire et du comportement des parties en présence.
(voir points 116 et 117)
Référence à :
Tribunal de première instance : 5 octobre 2004, Sanders e.a./Commission, T‑45/01, Rec. p. II‑3315, point 59 ; 5 octobre 2004, Eagle e.a./Commission, T‑144/02, Rec. p. II‑3381, points 65 et 66
Tribunal de la fonction publique : 4 novembre 2008, Marcuccio/Commission, F‑87/07, RecFP p. I‑A‑1‑351 et II‑A‑1‑1915, point 27, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑16/09 P
5. Le bien-fondé d’un recours en indemnité introduit au titre de l’article 270 TFUE est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué.
La responsabilité non contractuelle des institutions, lorsqu’elle est mise en jeu sur le fondement des dispositions de l’article 270 TFUE, peut être engagée en raison de la seule illégalité d’un acte faisant grief (ou d’un agissement non décisionnel), et ce, sans qu’il soit besoin de s’interroger sur le point de savoir s’il s’agit d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
Il n’est pas exclu que le juge apprécie l’étendue du pouvoir d’appréciation de l’administration dans le domaine du contentieux statutaire ; au contraire, ce critère est un paramètre essentiel dans l’examen de la légalité de la décision ou de l’agissement en cause, le contrôle de légalité exercé par le juge et son intensité étant fonction de la plus ou moins grande marge d’appréciation dont dispose l’administration en fonction du droit applicable et des impératifs de bon fonctionnement qui s’imposent à elle.
Il appartient au juge de l’Union, pour examiner si la première condition d’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’administration est remplie, d’apprécier seulement si les agissements reprochés à une institution sont, au vu de la marge d’appréciation dont dispose l’administration dans le litige dont le juge est saisi, constitutifs d’une faute de service.
(voir points 128 à 133)
Référence à :
Cour : 1er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a., C‑136/92 P, Rec. p. I‑1981, point 42 ; 21 février 2008, Commission/Girardot, C‑348/06 P, Rec. p. I‑833, points 52 et 53
Tribunal de première instance : 7 février 2007, Clotuche/Commission, T‑339/03, RecFP p. I‑A‑2‑29 et II‑A‑2‑179, points 219 et 220 ; 12 septembre 2007, Combescot/Commission, T‑250/04, RecFP p. I‑A‑2‑191 et II‑A‑2‑1251, point 86
6. L’administration dispose d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix des mesures et moyens d’appréciation de l’article 24 du statut. Toutefois, elle doit, en présence d’accusations graves et non fondées quant à l’honorabilité professionnelle d’un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions, rejeter ces accusations et prendre toutes mesures pour rétablir la réputation lésée de l’intéressé. En particulier, l’administration doit intervenir avec toute l’énergie nécessaire et répondre avec la rapidité et la sollicitude requises par les circonstances de l’espèce.
Les demandes d’assistance formulées par un fonctionnaire en raison d’une diffamation ou d’une atteinte à l’honorabilité et à la réputation professionnelle, par voie de presse, impliquent, en principe, une réponse particulièrement rapide de la part de l’administration, afin de produire un effet utile et de permettre au fonctionnaire d’échapper, le cas échéant, aux risques de forclusion liés à l’existence de brefs délais de recours en matière de délits de presse devant certains tribunaux nationaux.
Un retard à agir de l’administration, en l’absence de circonstances particulières, constitue une faute de service de nature à engager sa responsabilité.
(voir points 139 à 141)
Référence à :
Cour : 13 juillet 1972, Heinemann/Commission, 79/71, Rec. p. 579, point 12 ; 6 février 1986, Castille/Commission, 173/82, 157/83 et 186/84, Rec. p. 497
Tribunal de première instance : 24 janvier 1991, Latham/Commission, T‑27/90, Rec. p. II‑35, points 49 et 50 ; 21 avril 1993, Tallarico/Parlement, T‑5/92, Rec. p. II‑477, point 31 ; Caronna/Commission, précité, points 64, 65 et 92, et la jurisprudence citée ; 28 février 1996, Dimitriadis/Cour des comptes, T‑294/94, RecFP p. I‑A‑51 et II‑151, points 39 et 45 ; 17 mars 1998, Carraro/Commission, T‑183/95, RecFP p. I‑A‑123 et II‑329, point 33
7. Une fuite irrégulière d’informations à caractère personnel constitue un traitement de données à caractère personnel contraire aux dispositions du règlement no 45/2001, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données.
C’est à la partie requérante qu’il appartient, dans le cadre d’un recours en indemnité, d’établir que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’institution en cause sont réunies. Ainsi, la partie requérante doit, en principe, établir que les informations la concernant publiées dans la presse résultent de fuites imputables à l’administration. Il existe toutefois un tempérament à cette règle lorsqu’un fait dommageable a pu être provoqué par plusieurs causes différentes et que l’institution défenderesse n’a apporté aucun élément de preuve permettant d’établir à laquelle de ces causes ce fait est imputable, alors qu’elle était la mieux placée pour rapporter des preuves à cet égard, de sorte que l’incertitude qui demeure doit être mise à sa charge.
Dans le cas où la divulgation du nom d’un fonctionnaire, par une fuite irrégulière d’informations, qui, associée aux informations contenues dans un communiqué de presse de l’institution, a permis de laisser croire à la presse et au grand public que ce fonctionnaire était impliqué dans un scandale financier, cette fuite de données à caractère personnel est directement à l’origine d’une aggravation importante de l’atteinte à la réputation et à l’honorabilité professionnelle de l’intéressé.
Dans un tel cas, le préjudice n’est que très partiellement réparé par le communiqué de presse de l’institution précisant que la procédure disciplinaire ouverte à l’encontre du fonctionnaire innocent a été clôturée, la diffusion du communiqué ayant eu un impact très inférieur aux articles publiés dans la presse.
(voir points 160, 161, 246 et 247)
Référence à :
Tribunal de première instance : 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission, T‑259/03, non publié au Recueil, points 141 et 208 ; 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission, T‑48/05, Rec. p. II‑1585, point 182
Tribunal de la fonction publique : 2 mai 2007, Giraudy/Commission, F‑23/05, RecFP p. I‑A‑1‑121 et II‑A‑1‑657, point 206
8. Le but d’une décision portant ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire est de permettre à l’autorité investie du pouvoir de nomination d’examiner la véracité et la gravité des faits reprochés au fonctionnaire concerné et d’entendre celui‑ci à ce sujet, conformément à l’article 87 du statut, en vue de se forger une opinion, d’une part, quant à l’opportunité soit de clore sans suite la procédure disciplinaire soit d’adopter une sanction disciplinaire à l’encontre du fonctionnaire et, d’autre part, le cas échéant, quant à la nécessité de le renvoyer ou non, avant l’adoption de cette sanction, devant le conseil de discipline selon la procédure prévue à l’annexe IX du statut.
Une telle décision implique nécessairement des considérations délicates de la part de l’institution, compte tenu des conséquences sérieuses et irrévocables susceptibles d’en découler. L’institution dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation et le contrôle juridictionnel se limite à une vérification de l’exactitude matérielle des éléments pris en considération par l’administration pour ouvrir la procédure, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits reprochés et de l’absence de détournement de pouvoir.
Toutefois, afin de protéger les droits du fonctionnaire concerné, il appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination, avant d’ouvrir une procédure disciplinaire, de disposer d’éléments suffisamment précis et pertinents. À cet égard, même si telle n’est pas sa finalité, il n’est pas exclu qu’un rapport d’audit interne puisse, le cas échéant, servir de base à l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Il convient de vérifier, au cas par cas, lorsque l’administration se réfère à un tel rapport, si les informations contenues dans ce type de document sont suffisamment précises et pertinentes pour fonder l’ouverture d’une procédure disciplinaire. L’institution commet une erreur manifeste d’appréciation et méconnaît le principe de bonne administration en ouvrant une procédure disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire uniquement au vu d’un rapport d’audit interne, réalisé sur des bases partielles et incomplètes. Cet acte est constitutif d’une faute de nature à engager sa responsabilité.
La décision d’ouvrir une procédure disciplinaire alors que l’institution ne dispose pas d’éléments d’information suffisamment précis et pertinents est constitutive d’une faute qui porte une atteinte très sérieuse à l’honorabilité et à la réputation professionnelle de l’intéressé au cas où elle peut laisser croire au grand public ainsi qu’à l’entourage et aux collègues de l’intéressé qu’il a commis des faits répréhensibles.
Dans un tel cas, le préjudice n’est que très partiellement réparé par le communiqué de presse de l’institution précisant que la procédure disciplinaire ouverte à l’encontre du fonctionnaire innocent a été clôturée, la diffusion du communiqué ayant eu un impact très inférieur aux articles publiés dans la presse.
(voir points 208 à 210, 216, 226, 230, 245 et 247)
Référence à :
Tribunal de première instance : 15 mai 1997, N/Commission, T‑273/94, RecFP p. I‑A‑97 et II‑289, point 125 ; 17 mai 2000, Tzikis/Commission, T‑203/98, RecFP p. I‑A‑91 et II‑393, point 50 ; 13 mars 2003, Pessoa e Costa/Commission, T‑166/02, RecFP p. I‑A‑89 et II‑471, point 36 ; 5 octobre 2005, Rasmussen/Commission, T‑203/03, RecFP p. I‑A‑279 et II‑1287, point 41 ; Franchet et Byk/Commission, précité, point 352
Tribunal de la fonction publique : Giraudy/Commission, précité, points 98, 99 et 206 ; 13 janvier 2010, A et G/Commission, F‑124/05 et F‑96/06, point 366
9. En ne confiant pas à un fonctionnaire pendant plusieurs années de tâches effectives correspondant à son grade, l’institution commet une faute de service de nature à engager sa responsabilité.
(voir points 237 et 249)