STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 18. července 2007(1)
Věc C‑294/06
The Queen, na žádost:
Ezgi Payir,
Burhan Akyuz
a
Birol Ozturk
proti
Secretary of State for the Home Department
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Spojené království)]
„Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Článek 6 odst. 1 rozhodnutí Rady přidružení EHS-Turecko č. 1/80 – Pojem ,pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě‘ – Turečtí státní příslušníci, kteří pracují jako au pair – Turečtí státní příslušníci, kteří studují v členském státě a rovněž tam pracují“
I – Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 1 rozhodnutí Rady přidružení EHS-Turecko č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“) a otázky, zda osoby, které pracují jako au pair a studenti a vykonávají vedlejší zaměstnání, spadají do působnosti tohoto ustanovení.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
2. Dohoda zakládající přidružení mezi Evropským společenstvím a Tureckem (dále jen „dohoda o přidružení“) byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963(2).
3. Článek 36 dodatkového protokolu k dohodě zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem ze dne 23. listopadu 1970 stanoví, že Rada přidružení stanoví nutná pravidla k zajištění postupného zavádění volného pohybu pracovníků mezi členskými státy Společenství a Tureckem v souladu se zásadami uvedenými v článku 12 dohody o přidružení.
4. Rada přidružení podle toho přijala rozhodnutí č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení(3).
5. Článek 6 odst. 1 a 2 rozhodnutí č. 1/80:
„1. Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu jeho rodinných příslušníků k zaměstnání, turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:
– má právo v tomto členském státě po jednom roce řádného zaměstnání na obnovení platnosti svého pracovního povolení u stejného zaměstnavatele, pokud je u něho pracovní místo k dispozici;
– má právo v tomto členském státě po třech letech řádného zaměstnání a s výhradou přednosti, která bude poskytnuta pracovníkům z členských států Společenství, odpovědět na jinou nabídku ve stejné profesi u zaměstnavatele dle svého výběru učiněnou za obvyklých podmínek a zaregistrovanou u pracovních úřadů tohoto členského státu;
– je oprávněn v tomto členském státě po čtyřech letech řádného zaměstnání k volnému přístupu k jakékoli zaměstnanecké činnosti dle svého výběru.“ (neoficiální překlad)
B – Vnitrostátní právo
6. Ustanovení, kterými se řídí vstup pracovníků au pair a studentů na území, jsou uvedena v „House of Commons Paper“ 395 (dále jen „HC 395“).
7. Pravidla použitelná na osoby vedené jako au pair jsou stanovena články 88 až 93 HC 395. Článek 88 definuje pracovní místo au pair jako smlouvu, na základě které osoba ve věku 17 až 27 let přichází do Spojeného království s cílem se zde naučit anglicky, žije určitou dobu jako člen anglicky mluvící rodiny, kde využívá adekvátní možnosti studovat, vykonává pomocné práce v domácnosti v rozsahu nepřesahujícím 5 hodin denně, za něž jí přísluší přiměřené kapesné a dva dny volna týdně.
8. Osoba, která si přeje obdržet povolení ke vstupu do Spojeného království jako au pair, nesmí v souladu se článkem 89 mít v úmyslu pobývat ve Spojeném království déle než 2 roky jako zaměstnanec au pair a musí mít v úmyslu opustit Spojené království na konci svého pobytu jako au pair.
9. Ustanovení, kterými se řídí přijetí studentů, jsou uvedena v článcích 57 až 62 HC 395.
10. Podle článku 57 osoba, která žádá povolení ke vstupu do Spojeného království jako student musí být přijata ke studiu a být schopna a mít v úmyslu absolvovat celodenní školní docházku a mít v úmyslu opustit Spojené království po ukončení svého studia. Nesmí mít v úmyslu zabývat se samostatně výdělečnou činností nebo závislou činností s výjimkou prací na částečný úvazek a letních brigád, které vyžadují povolení.
11. Podle článku 58 osobě, která žádá o povolení ke vstupu na území Spojeného království jako student, může být uděleno povolení s podmínkou omezující její právo vykonávat zaměstnaneckou činnost. Kapitola 3 příloha A bod 4 „Immigration Director´s Instructions“ (pokyny ředitele odboru pro imigraci) obsahuje v tomto ohledu další upřesnění. Osoba, která je oprávněna vstoupit nebo pobývat jako student za podmínky omezující její právo zastávat pracovní místo (na místo zákazu zastávat pracovní místo), disponuje obecným pracovním povolením, které stanoví, že práce nesmí přesáhnout 20 hodin týdně, mimo období prázdnin.
III – Skutkový stav a původní řízení
12. Původní žadatelé jsou turečtí státní příslušníci, kteří obdrželi povolení ke vstupu do Spojeného království, aby tam buď zastávali pracovní místo au pair (E. Payir), nebo aby tam studovali (B. Akyuz a B. Ozturk).
13. Ezgi Payir obdržela povolení ke vstupu do Spojeného království v roce 2000. Toto povolení obsahovalo mimo jiné podmínku, že nesmí přijmout jinou placenou nebo neplacenou práci než au pair. Po vstupu do země byla zaměstnána u dvou rodin. S druhou rodinou pobývala od března 2001 a pracovala 15 až 25 hodin týdně v domácnosti a u dětí. Za to dostávala zdarma byt a stravu a 70 GBP týdně. Ezgi Payir by ráda pokračovala s prací v této rodině.
14. Burhan Akyuz vstoupil do Spojeného království jako student v roce 1999 a Birol Ozturk v roce 1997. Za tímto účelem obdrželi povolení ke vstupu a poté povolení k pobytu, které jim umožnilo přijmout zaměstnání v délce nejvýše 20 hodin týdně. Vedle studií pracovali oba v povoleném rozsahu na částečný úvazek jako číšníci. Zaměstnavatelé jim nabídli obnovení pracovní smlouvy.
15. Žadatelé se obrátili na Secretary of State for the Home Departement (ministerstvo vnitra, dále jen „Secretary of State“), aby dosáhli změny nebo prodloužení povolení k pobytu, aby mohli pokračovat v práci ve Spojeném království. Na podporu své žádosti uplatnili čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Uvedli, že pracovali déle než jeden rok u stejného zaměstnavatele, a zažádali o to, aby mohli v práci u tohoto zaměstnavatele pokračovat.
16. Secretary of State jejich žádosti zamítl. Důvody zamítnutí byly, že studenti, kteří pracují na částečný úvazek, a zaměstnanci au pair se nemohou odvolávat na čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Proti těmto zamítavým rozhodnutím byly podány žaloby. High Court of England and Wales, Administrative Court žalobám vyhověl a zrušil rozhodnutí Secretary of State z důvodu, že žadatelé spadají do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Secretary of State se proti rozsudkům Administrative Court odvolal ke Court of Appeal.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem
17. Court of Appeal položil Soudnímu dvoru rozhodnutím ze dne 15. června 2006 následující předběžné otázky:
„1. V případě, kdy:
a) bylo turecké státní příslušnici uděleno povolení ke vstupu na území Spojeného království na dobu dvou let, aby zde nastoupila na místo ‚au pair‘ dle definice uvedené v [Immigration Rules];
b) její povolení ke vstupu zahrnovalo povolení vykonávat uvedenou zaměstnaneckou činnost;
c) tuto zaměstnaneckou činnost vykonávala nepřetržitě pro stejného zaměstnavatele po dobu přesahující jeden rok během platnosti svého povolení ke vstupu;
d) tato zaměstnanecká činnost byla skutečnou a efektivní hospodářskou činností; a
e) tato zaměstnanecká činnost byla v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími zaměstnání a imigraci,
byla dotčená turecká státní příslušnice během doby takové zaměstnanecké činnosti:
i) pracovníkem ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80 Rady přidružení zřízené Dohodou zakládající přidružení mezi Společenstvím a Tureckem?
ii) osobou působící na řádném trhu práce ve Spojeném království ve smyslu uvedeného článku?
2. V případě, kdy:
a) bylo tureckému státnímu příslušníkovi uděleno povolení ke vstupu na území Spojeného království na základě imigrační vyhlášky tohoto státu, aby zde absolvoval studium;
b) jeho povolení ke vstupu zahrnovalo povolení vykonávat jakoukoli zaměstnaneckou činnost v rozsahu nepřesahujícím 20 hodin týdně během semestru;
c) vykonával zaměstnaneckou činnost nepřetržitě pro stejného zaměstnavatele po dobu přesahující jeden rok během platnosti svého povolení ke vstupu;
d) tato zaměstnanecká činnost představovala skutečnou a efektivní hospodářskou činnost;
e) tato zaměstnanecká činnost byla v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími zaměstnání a imigraci;
byl dotčený turecký státní příslušník během doby takové zaměstnanecké činnosti:
i) pracovníkem ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80 Rady přidružení zřízené Dohodou zakládající přidružení mezi Společenstvím a Tureckem?
ii) osobou působící na řádném trhu práce ve Spojeném království ve smyslu uvedeného článku?“
18. Řízení před Soudním dvorem se zúčastnily nejen účastníci v původním řízení, ale rovněž Komise Evropských společenství a vláda Spojeného království, jakož i německá a nizozemská vláda, co se týče jeho ústní i písemné části; italská vláda krom toho předložila písemné vyjádření.
V – Analýza
19. Zájemce, aby se mohl dovolávat práv podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, musí být turecký pracovník, který působí na řádném trhu práce v hostitelském členském státě a je zde řádně zaměstnán po dobu uvedenou v čl. 6 odst. 1. Předkládající soud se přitom táže, zda zaměstnanci au pair a studenti, kteří zastávají vedlejší zaměstnání, jsou pracovníky ve smyslu článku 6, a mohou být považováni za působící na řádném pracovním trhu. V podstatě klade otázku, zda pro účely použití čl. 6 odst. 1 je třeba přiznat význam skutečnosti, že vstup do hostitelského státu byl povolen za účelem studia nebo, v případě pracovního místa au pair, za účelem získání jazykových znalostí.
20. Předkládající soud neklade výslovně otázku ohledně třetí podmínky uvedené v čl. 6 odst. 1, tedy k pojmu „řádné zaměstnání“. K úplnému a definitivnímu zodpovězení otázky předkládajícího soudu je nicméně třeba se v analýze, která bude následovat, zabývat i touto třetí podmínkou požadovanou článkem 6.
A – Postavení pracovníka
21. Podle ustálené judikatury je za účelem určení významu pojmu „pracovník“ v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 namístě vycházet z výkladu pojmu „pracovník“ v právu Společenství(4). Tomuto pojmu přísluší význam podle práva Společenství a nesmí být vykládán restriktivně. Je vymezen objektivními kritérii, která charakterizují pracovní vztah s ohledem na práva a povinnosti dotčených osob. K tomu, aby měla určitá osoba postavení pracovníka, musí vykonávat skutečnou a efektivní činnost, s vyloučením činností, které jsou natolik omezené, že jsou zcela okrajové a vedlejší. Základní charakteristikou zaměstnaneckého poměru je okolnost, že určitá osoba vykonává po určitou dobu ve prospěch jiné osoby a pod jejím vedením činnosti, za které protihodnotou pobírá odměnu(5).
1. Zaměstnanci au pair
22. Podle předkládajícího soudu bude třeba zaměstnanci au pair jako E. Payir, která se 25 až 30 hodiny týdně starala o děti a vykonávala domácí práce, v zásadě přiznat postavení pracovníka.
23. Při týdenní pracovní době 25 až 30 hodin a činnostech, jako jsou hlídání dětí a domácí práce, nelze mít ani z hlediska doby činnosti, ani z hlediska její náplně za to, že jde pouze o činnost okrajovou a vedlejší. Jedná se zde naopak o činnosti skutečné a efektivní, jaké jsou požadovány pro kvalifikaci dotyčné jako pracovníka.
24. Ani skutečnost, že zaměstnanec au pair nevykonává činnost na plný úvazek, nebrání tomu, aby byl kvalifikován jako pracovník. V kontextu článku 39 ES Soudní dvůr již rozhodl, že osoba, která pracuje pouze na částečný úvazek může být považována za pracovníka(6).
25. Obecně je zaměstnanec au pair rovněž podřízen instrukcím hostitelské rodiny.
26. Lze si klást otázku, zda není postavení pracovníka vyloučeno tím, že zaměstnanec au pair dostává svou odměnu formou bydlení a stravy vedle peněžní částky. Žalobkyně E. Payir dostává jako odměnu za svou činnost zdarma byt a stravu a 70 GBP za týden.
27. Soudní dvůr již v judikatuře týkající se článku 39 ES rozhodl, že pro účely určení, zda má někdo postavení pracovníka, není významné, zda je odměňován formou bezplatného ubytování a stravy a kapesného(7).
28. Při výkladu pojmu „pracovník“ ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80 se Soudní dvůr ve své ustálené judikatuře inspiruje definicí tohoto výrazu v rámci článku 39 ES. Není zde důvod, proč by pro pojetí pracovníka v kontextu rozhodnutí č. 1/80 – na rozdíl od kontextu článku 39 ES – mělo být relevantní, že je odměňován formou bezplatného ubytování a stravy a kapesného.
29. Na toto posouzení postavení zaměstnance au pair jakožto pracovníka nemá vliv zvláštní kontext pracovního místa au pair. Pracovní místo au pair musí především nesporně sloužit k zlepšení jazykových znalostí dotyčného a přispět ke kulturní výměně. Pracovní místo au pair je tedy pro toho, kdo je obsadil, spojeno z velké části s výhodami, které jdou nad rámec odměny za práci formou bezplatného ubytování a stravy a kapesného. Tato samotná skutečnost však nemůže vést k tomu, že zaměstnanci au pair bude bez dalšího odepřeno postavení pracovníka. I jiné pracovní smlouvy totiž mohou být pro pracovníka spojeny s výhodami, které jdou nad rámec pobírání mzdy. Tak tomu může být v případě pracovního místa v zahraničí, které také například umožňuje naučit se cizí jazyk nebo obecně získat profesní zkušenost v zahraničí.
30. Další zvláštností zaměstnání au pair může být zvláštní význam integrace v hostitelské rodině, jak zdůrazňuje italská vláda. To lze srovnat s judikaturou Soudního dvora ohledně postavení zaměstnaného člena rodiny jakožto pracovníka. K otázce, zda osoba zaměstnaná členem vlastní rodiny může být považována za pracovníka podle Smlouvy, Soudní dvůr rozhodl, že rozhodná je existence vztahu podřízenosti, charakteristický znak pracovního poměru(8).
31. V zásadě tedy bude muset být zaměstnanec au pair považován za pracovníka ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80(9).
32. Zbývá zdůraznit, že zaměstnání au pair může mít různé formy. Zda tedy zaměstnanec au pair splňuje kritéria postavení pracovníka, závisí na konkrétních okolnostech jednotlivého případu. Rozhodnout, zda kritéria pro přiznání postavení pracovníka jsou splněna v každém konkrétním případě, přísluší tedy vnitrostátním soudům.
2. Studenti
33. Studenti, kteří stejně jako žadatelé B. Akyuz a B. Ozturk pracují nejvýše 20 hodin týdně jako číšníci a dostávají za to obvyklé odměny, jsou pracovníky podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Vykonávají totiž skutečnou a efektivní činnost ve vztahu podřízenosti, za kterou dostávají odměnu. Skutečnost, že pracují pouze na částečný úvazek, nebrání tomu, aby měli postavení pracovníka(10). Ačkoliv činnost v rozsahu 20 hodin týdně nepředstavuje práci na plný úvazek, nemůže být kvalifikována jako zcela okrajová a vedlejší.
34. Studenti, kteří mají zaměstnání souběžně se svým studiem, musí být v zásadě považováni za pracovníky, ledaže by jejich zaměstnání pokrývalo pouze činnosti zcela okrajové a vedlejší(11).
3. Srovnání s věcí Bettray
35. Předkládající soud uvádí rozsudek vydaný Soudním dvorem ve věci Bettray a táže se Soudního dvora, zda z tohoto rozsudku lze dovodit obecnou zásadu, podle které členské státy mohou zavést systémy sledující především sociální cíle s tím důsledkem, že činnost spadající do takového systému nebude považována za pracovní vztah pro účely čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Povolení studentům vykonávat vedlejší zaměstnání a možnost pracovat jako au pair by bylo možné považovat za takový systém.
36. Soudní dvůr v rozsudku Bettray uvedl, že činnosti, které jsou pouze prostředkem pro rekvalifikaci nebo znovuzačlenění uchazeče do pracovního života, nemohou být považovány za skutečnou a efektivní hospodářskou činnost(12). Ve věci, ve které byl vydán tento rozsudek, šlo o osobu, která byla z důvodu drogové závislosti přijata do zaměstnání na základě ustanovení vnitrostátního práva, které směřuje k poskytnutí práce na dobu neurčitou osobám, které byly z osobních důvodů neschopné pracovat za normálních podmínek; mimoto uchazeč nebyl přijat k výkonu konkrétního zaměstnání pro své schopnosti, ale naopak vykonával činnosti přizpůsobené svým fyzickým a psychickým možnostem v rámci podniku nebo pracovního sdružení, které byly zvlášť zřízeny k dosažení sociálních cílů.
37. Soudní dvůr nicméně následně zdůraznil jedinečnost situace, o niž šlo v rozsudku Bettray, a uvedl, že řešení ve věci Bettray bylo odůvodněno pouze zvláštními charakteristikami daného případu a nesledovalo obecný trend judikatury k výkladu pojmu „pracovník“ v právu Společenství. Rozsudek tedy nemohl být použit na případy, které nevykazovaly znaky srovnatelné s těmi ve věci Bettray(13).
38. Činnosti vykonávané zaměstnanci au pair a studenty jsou však zpravidla skutečnými a efektivními hospodářskými činnostmi. Zvláštní charakteristické znaky věci Bettray se v případě studentů a zaměstnanců au pair nevyskytují. Z rozsudku Bettray tedy také nevyplývá, že zaměstnancům au pair a studentům, kteří vykonávají vedlejší zaměstnání, nelze přiznat postavení pracovníka.
B – Řádné zaměstnání
39. Pojem „řádné zaměstnání“ podle judikatury předpokládá stabilní a jistou situaci na trhu práce v členském státě a na tomto základě s sebou nese i nezpochybněné právo pobytu dotčené osoby(14). Dotyčný se tedy nesmí nacházet v nejisté situaci, kterou je možné kdykoliv zpochybnit(15).
40. Jak uvedl předkládající soud, navrhovatelé v projednávané věci byli rovněž držiteli povolení k pobytu během doby svého zaměstnání. Zaměstnanci au pair a studenti se v zásadě nenacházejí v nejisté situaci, kterou je možné kdykoliv zpochybnit.
41. Nizozemská vláda správně podotkla, že pobyt studenta v hostitelském členském státě za účelem studia je omezený dobou délky studia. To nicméně neopravňuje považovat právo studenta na pobyt za nejisté a kdykoli zpochybnitelné.
42. Soudní dvůr totiž již rozhodl, že aby se jednalo o „řádné zaměstnání“, není významné, že pracovník byl informován již při svém vstupu na území hostitelského členského státu, že jeho právo pobytu podléhá dodržování určitých časových a meritorních podmínek(16).
43. Samotná skutečnost, že pobyt v hostitelském členském státě je stanovený pouze na dobu určitou, nebude mít za důsledek, že se stane nejistým.
44. Podle judikatury Soudního dvora je nejistou situací na trhu práce například období, během kterého díky odkladnému účinku odvolání proti odepření povolení k pobytu může pracovník dočasně pobývat a být zaměstnán v dotyčném členském státě(17).
45. Postavení zaměstnance au pair nebo studenta není nicméně s uvedeným případem srovnatelné.
C – Působení na řádném trhu práce
46. V ustálené judikatuře je stanoveno, že výraz „řádný trh práce“ používaný v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 vyžaduje, aby k pracovněprávnímu vztahu uchazeče došlo na území členského státu nebo aby vykazoval dostatečně úzký vztah k tomuto území(18).
47. Vyvstala otázka, zda požadavek působení na řádném trhu práce neukládá podmínky, které jdou nad požadavek řádného zaměstnání. Soudní dvůr na tuto otázku v rozsudku Birden odpověděl záporně(19). Rozhodl totiž, že výrazy „regulär“ (ekvivalent k výrazu „řádný“) a „ordnungsgemäss“ (ekvivalent k výrazu „legální“) použité v německé verzi jsou synonyma.
48. Pojem „řádný trh práce“ proto označuje všechny pracovníky, kteří dodržují zákonné a podzákonné právní předpisy dotčeného státu, a mají tak právo vykonávat profesní činnost na jeho území(20).
49. Podle judikatury Soudního dvora tedy pojem „řádný trh práce“ nelze vykládat v protikladu ke zvláštnímu trhu se sociálním účelem podporovanému orgány veřejné moci jako obecný trh práce(21).
50. Skutečnost, že činnosti au pair a zaměstnání, která studenti vykonávají souběžně se svým studiem, vykazují obvykle zvláštní rysy, neboť mají určitý sociální účel v tom smyslu, že umožňují (také) získat jazykové znalosti zaměstnanci au pair a financovat studia, na tomto posouzení nic nemění: skutečně jde o činnosti vykonávané na „řádném trhu práce“ ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80.
D – Dílčí závěry
51. Jak studenti, tak zaměstnanci au pair tedy a priori splňují kritéria použití čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.
E – Účel vstupu na území
52. Situace, v nichž má projednávaná věc svůj původ, nicméně vykazují jednu zvláštnost: členské státy, které se zúčastnily řízení zdůrazňují, že povolení ke vstupu nebylo vydáno za účelem výkonu zaměstnání na trhu práce. Studentům bylo povoleno vstoupit na území za účelem studia a je jim umožněno mít zaměstnání pouze vedlejší, aby svá studia mohli financovat. Zaměstnanci au pair je povolení vydáno za účelem učení se jazyku a kulturní výměny.
53. Přezkoumám tedy, jaké důsledky může mít pro výklad pojmu „pracovník“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 účel pobytu v době povolení vstupu do hostitelského státu.
1. Studenti
54. Členské státy, které se zúčastnily řízení, zastávají názor, že turečtí státní příslušníci, kterým byl povolen vstup za účelem studia, nespadají v zásadě do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 ani tehdy, když vykonávají vedlejší zaměstnání. Toto ustanovení se totiž podle nich týká pouze osob, kterým byl povolen pobyt jako pracovníkům.
55. Holandská a německá vláda se v této souvislosti odvolávají na směrnici Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby(22). Článek 17 odst. 1 této směrnice zavazuje členské státy k tomu, aby studentům z třetích států povolovaly vykonávat vedlejší zaměstnání v rozsahu nejméně 10 hodin týdně nebo ekvivalentu ve dnech či měsících za rok.
56. Ze systematiky směrnice 2004/114 lze podle nich dovodit, že zákonodárce Společenství nepovažuje studenty, kteří vykonávají vedlejší zaměstnání, za pracovníky, ale stále výlučně za studenty, takže studenti nemohou být kvalifikováni jako pracovníci ani v rámci rozhodnutí č. 1/80.
57. Tato argumentace je však nepřesvědčivá. Jednak směrnice 2004/114, která ostatně není závazná pro Spojené království(23), výslovně stanoví v čl. 4 odst. 1, že směrnicí nejsou dotčena příznivější ustanovení dvoustranných dohod. Za těchto podmínek směrnice nemůže v žádném případě odůvodnit restriktivní výklad dvoustranného ujednání. Krom toho oba právní nástroje mají odlišný normativní předmět. Pokud směrnice 2004/114 určuje, v jakém minimálním rozsahu studenti musí mít právo vykonávat vedlejší zaměstnání, nelze z toho vyvodit žádný závěr ohledně výkladu a použitelnosti čl. 6 odst.1 rozhodnutí č. 1/80.
58. V souvislosti se směrnicí 2000/114 nicméně německá a nizozemská vláda také poznamenaly, že v případě použití čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 na studenty, kteří vykonávají vedle svého studia vedlejší zaměstnání, by měla povinnost, kterou směrnice ukládá členským státům, aby studentům povolovaly vykonávat vedlejší zaměstnání, vést k tomu, aby každý turecký student měl možnost využít práv stanovených v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Rozhodnutí členského státu povolit tureckému státnímu příslušníkovi pobyt za účelem studia by mělo díky čl. 17 odst. 1 směrnice za následek, že pokud student využije práva vykonávat zaměstnání během doby svého studia, která obvykle překročí lhůtu zmíněnou v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, získá rovnou právo na trvalý pobyt.
59. V tomto ohledu členské státy odkazují na judikaturu Soudního dvora, podle které rozhodnutí ohledně prvního vstupu a prvního zaměstnání státního příslušníka, a tedy rozhodnutí, které přiznává, nebo nepřiznává tureckému státnímu příslušníkovi možnost, aby následně získal práva stanovená čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, přísluší členským státům(24).
60. Vzhledem k povinnosti uložené směrnicí, povolit tureckým studentům výkon vedlejšího zaměstnání, nemohou již členské státy samy rozhodovat o povolení prvního zaměstnání studenta. Vyjdeme-li krom toho ze zásady, že se použije čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, mohl by pak turecký student v konečném důsledku získat trvalé povolení k pobytu za účelem výkonu profesní činnosti, aniž by se hostitelský stát mohl řádně vyslovit k otázce profesní činnosti a prodloužení pobytu pro profesní účely. Členské státy upozorňují, že jediným normativním nástrojem v oblasti politiky zaměstnanosti, který mají nadále k dispozici, pokud jde o turecké studenty a jejich případný vstup na trh práce na základě čl. 6 odst. 1 rozhodnutí, je kontrolovat důsledněji a případně již od počátku omezit počet tureckých státních příslušníků, kterým bude povoleno přijít studovat.
61. Komise také na jednání odpověděla na otázku důsledků, které vyplývají z kombinovaného účinku rozhodnutí č. 1/80 a směrnice 2004/114. Co se týče tvrzení Komise, že postavení pracovníka nemusí být přiznáno v případě činnosti v rozsahu 10 hodin týdně, tuto argumentaci nelze přijmout ve světle úvah uvedených výše v souvislosti s pojmem „pracovník“. Činnost v rozsahu 10 hodin týdně je také skutečnou a efektivní činností, která není natolik omezená, aby byla zcela okrajová a vedlejší ve smyslu definice podané Soudním dvorem.
62. Otázka, zda pro pochopení pojmu „pracovník“ použitého v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 je třeba vzít v úvahu konkrétní účel vstupu studentů na území a skutečnost, že jim bylo povoleno vykonávat pouze vedlejší zaměstnání k financování svého studia, musí být vyřešena na základě teleologického výkladu rozhodnutí.
63. Soudní dvůr, jak jsem již uvedla, vykládá obvykle pojem „pracovník“ pro účely čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 analogicky k zásadám uznaným v rámci článků 39 ES a 40 ES. Vychází přitom z článku 12 dohody o přidružení, kde smluvní strany souhlasily za účelem postupné realizace volného pohybu pracovníků mezi nimi s tím, že se budou řídit články 48, 49 a 50 Smlouvy o EHS (nyní článek 39 ES a následující)(25).
64. Soudní dvůr v kontextu článku 39 ES rozhodl, že pro právo Společenství je rozhodný obsah vykonané práce, a nikoli důvody přijetí do zaměstnání(26).
65. Soudní dvůr měl nicméně také za to, že zásady uznané v rámci článku 39 ES musí být použity na práva přiznaná rozhodnutím č. 1/80 pouze v možném rozsahu(27). Soudní dvůr tak již uvedl, že cíl čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, jakož i zvláštní účel dohody o přidružení musí být brány v úvahu pro výklad rozhodnutí(28).
66. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že práva v oblasti zaměstnání, a tudíž i pobytu, která jsou přiznána čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, mají sloužit k postupnému upevnění situace zúčastněných v hostitelském členském státě(29).
67. Záměrem čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 je tedy udělit migrujícímu pracovníkovi, který se stále více začleňuje do trhu práce hostitelského státu, tomu odpovídající rozsáhlejší práva setrvat na území. Tato práva pracovat a pobývat na území upravená čl. 6 odst. 1 tedy vyvolávají u tureckých pracovníků, kteří vstoupí na trh práce členského státu, legitimní očekávání. Čím silnější je jejich začlenění do trhu práce a čím větší je jejich potřeba jistoty pro jejich plány a ochrany jejich legitimního očekávání, pokud jde o upevňování jejich situace, tím rozsáhlejší budou práva, která jim přiznává čl. 6 odst. 1.
68. Avšak student, který vstoupil do členského státu, aby zde studoval, a který vykonává pouze vedlejší činnost, se nenachází ve stejné situaci a nepotřebuje stejnou ochranu. Účelem jeho vstupu je studium. Student tedy nepotřebuje stejnou ochranu svého legitimního očekávání, jistotu plánování a upevnění své pozice v hostitelském státě.
69. Teleologický výklad čl. 6 odst. 1 rozhodnutí musí mimoto vzít v úvahu cíle dohody o přidružení jako celku. Výklad přípustný na základě znění článku 6, který by však šel proti cílům dohody o přidružení, nemůže být přijatelný.
70. Podle čl. 2 odst. 1 dohody o přidružení je cílem dohody „podpořit trvající a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném zohlednění nezbytnosti zajistit rychlejší hospodářský rozvoj Turecka a zvýšení úrovně zaměstnanosti a životních podmínek tureckého lidu“.
71. Zdá se, že je v mnoha ohledech v rozporu s těmito cíli, aby studenti, kteří vykonávají vedlejší zaměstnání, spadali do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 s tím důsledkem, že by, pokud pracovali během studia za podmínek stanovených čl. 6 odst. 1, jim čl. 6 odst. 1 třetí odrážka po čtyřech letech řádného zaměstnání přiznal právo volného přístupu k jakémukoli zaměstnání podle jejich výběru.
72. Hlavní zájem, kterým se řídí udělení povolení k pobytu tureckým studentům za účelem studia v členských státech, je podporovat „rychlejší hospodářský rozvoj Turecka a zvýšení úrovně zaměstnanosti a životních podmínek tureckého lidu“ přípravou mladých tureckých absolventů, kteří mohou po dokončení svého studia využít získané vzdělání a schopnosti v ekonomické oblasti, výzkumu a vzdělávání v zemi svého původu, předávat je, a tak je dát k dispozici turecké společnosti.
73. S těmito cíli sledovanými společně smluvními stranami dohody o přidružení by bylo v rozporu, kdyby výklad článku 6 rozhodnutí č. 1/80 byl založen na takovém pojetí tohoto pravidla, jaké by zahrnutím studentů, kteří si financují studia vedlejším zaměstnáním, nabídlo těmto studentům atraktivní právo zůstat v hostitelském státě s méně překážkami. Při takovém výkladu právní úpravy by bylo možné se obávat, že místo návratu do své země původu a využití nabytých vědomostí a schopností v této zemi využijí mnozí turečtí studenti možnosti zůstat v hostitelském státě, aby tam pracovali. Účel dohody o přidružení, tedy přispět k rychlejšímu hospodářskému rozvoji Turecka a zvýšení úrovně zaměstnanosti a životních podmínek tureckého lidu, by tím byl ohrožen.
74. Pro výklad pojmu „pracovník“ tedy není možné stanovit úplnou paralelu mezi pracovníkem pro účely článku 39 ES a pracovníkem pro účely článku 6 rozhodnutí č. 1/80. Turečtí státní příslušníci, kteří přijdou do členského státu, aby zde studovali, a kteří jsou oprávněni vykonávat vedlejší zaměstnání vedle studia, aby si zajistili jeho financování, tedy nespadají do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, a to i když jim jejich vedlejší činnost nahlížená samostatně propůjčuje veškeré charakteristické znaky pracovníka s ohledem na článek 39 ES.
75. Tento závěr navíc vede k pozitivním důsledkům i v jiných ohledech, jak pro dotčené turecké studenty, tak s ohledem na cíle sledované dohodou o přidružení. Jelikož není nutné případné omezení počtu studentů z důvodů politiky zaměstnanosti, možnost studia v členském státě je otevřená většímu počtu tureckých studentů. Široce poskytnutá možnost pracovat vedle studia, a tedy financovat si svá studia v hostitelském státě sám, krom toho zaručuje, že možnost přijít studovat do členských států není vyhrazena pouze studentům z majetných rodin.
76. Řešení nenaráží na judikaturu Soudního dvora, podle které jsou lhůty, kterými jsou členské státy vázány, nebo prohlášení, že znovu opustí zemi po určité době, učiněná pracovníky při jejich vstupu, nerozhodné v rámci čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Je třeba souhlasit se Soudním dvorem, když má za to, že působnost článku 6 by byla vystavena svévolnému rozhodnutí členských států, kdyby výše uvedené lhůty a prohlášení mohly mít vliv na použitelnost článku 6. Projednávaná situace je však rozdílná: jak nizozemská vláda správně poznamenala, právo pobytu studentů je již pojmově časově omezeno na dobu studia, a jeho omezení tedy nemá nic společného s dobami uvedenými v článku 6.
77. Rozsudky Soudního dvora, ve kterých bylo v určitých konkrétních případech rozhodnuto, že členské státy nemohou odmítnout prodloužit pracovní povolení a povolení k pobytu z důvodu, že vstup a pobyt byly povoleny pro jiné účely než pro výkon závislé činnosti(30), nejsou v rozporu s výše uvedeným závěrem. Z vyjádření Soudního dvora k těmto – rozdílným – případům totiž nelze vyvozovat žádnou obecnou zásadu, podle níž by měl účel poskytnutého pracovního povolení a povolení k pobytu zůstat vždy nevýznamný. Soudní dvůr naopak ve své judikatuře, podle níž se zásady použitelné na článek 39 ES mohou použít obdobně na výklad rozhodnutí pouze v možném rozsahu, uvedl právě to, že nelze zevšeobecňovat a schematizovat, ale že je třeba přihlížet ke každé konkrétní situaci.
78. V jedné z rozhodnutých věcí se jednalo o tureckého pracovníka, kterému bylo povoleno vstoupit do členského státu a pracovat tam za účelem získání profesní zkušenosti u mateřské společnosti jeho tureckého zaměstnavatele(31). Na rozdíl od situace v projednávaném případě, kde byl vstup povolen pro účely studia, pracovník tedy přišel, aby vykonával profesní činnost, takže šlo jedině o to, aby byl určen význam, který bylo třeba přikládat důvodu, na jehož základě byl povolen výkon profesní činnosti. Pokud Soudní dvůr rozhodl, že důvod přijetí do prvního zaměstnání nebyl relevantní, nemá toto rozhodnutí žádný užitek pro řešení projednávaného případu.
79. V další věci turecký státní příslušník obdržel povolení ke vstupu, aby se mohl oženit a po rozvodu žádal o prodloužení svého povolení k pobytu a pracovního povolení(32). V rozsahu, v němž Soudní dvůr rozhodl, že v takovém případě prodloužení nemohlo být odmítnuto z důvodu, že vstup byl povolen pro jiné účely než pro výkon výdělečné činnosti, nepřináší toto rozhodnutí nic pro projednávaný případ. Vstup odůvodněný manželstvím totiž není srovnatelný se vstupem pro účely studia, protože vstup za účelem manželství již pojmově nemá za cíl časově omezený pobyt, nýbrž je zamýšlen jako trvalý a vede ke vzniku odpovídajícího legitimního očekávání, jemuž je třeba poskytnou ochranu. Vstup za účelem manželství tedy není srovnatelný se vstupem za účelem studia, a není tedy nikterak nutné zacházet s ním podle článku 6 stejně.
80. Konečně, ve věci Kurz bylo dotyčnému uděleno povolení ke vstupu, aby se mohl vyučit instalatérem(33). Tato situace se zdá prima facie podobná povolení ke vstupu za účelem studia, neboť se také jedná o vstup s cílem vzdělávání. Rozhodující odlišností mezi oběma typy vzdělávání, která odůvodňuje také to, že původně stanovený účel víza nemá stejný význam, jedná-li se o rozhodnutí o prodloužení pobytu, nebo o uplatnění čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, je však velká blízkost mezi profesní činností a profesním vzděláváním, které se – zvláště z důvodů širokého prostoru, který poskytuje praktickým stážím, a organizace odborného vzdělávání – jeví nakonec jako stadium profesního života: vstup za účelem účasti na profesním vzdělávání představuje v konečném výsledku vstup za účelem výkonu profesní činnosti. Tato situace tedy není s ohledem na článek 6 srovnatelná se vstupem za účelem studia.
81. Ani rozsudek Eroglu(34), který se týká práva pobytu přiznaného čl. 7 odst. 2 rozhodnutí č. 1/80, nevede k jinému řešení. Toto ustanovení přiznává dětem tureckých pracovníků, které dokončily profesní vzdělávání v hostitelském státě, právo přihlásit se nezávisle na délce svého pobytu do jakéhokoli zaměstnání v tomto státě, pokud zde jeden z rodičů vykonával řádné zaměstnání nejméně po dobu tří let. Pokud Soudní dvůr v tomto rozsudku výslovně prohlásil, že pro uplatnění tohoto práva je důvod původního povolení ke vstupu a pobytu nevýznamný, je to dáno právě cílem sledovaným čl. 7 odst. 2 a dohodou o přidružení, kterým je vytvořit jistotu, spolehlivost a stabilitu pro rodiny tureckých pracovníků zaměstnaných v hostitelském státě. Článek 7 odst. 2 se tedy týká zvláštní situace dětí tureckých pracovníků, které dokončily studium v hostitelském státě. V tomto kontextu by nebylo slučitelné s výše uvedenými cíli povolit setrvání v hostitelském státě pouze těm, kterým byl již od počátku povolen vstup z důvodu sloučení rodiny, a nikoli také těm, kterým bylo povolení ke vstupu vydáno za účelem studia. V obecném kontextu čl. 6 odst. 1 nicméně neexistuje jakkoliv srovnatelná situace, na jejímž základě by se důvod původního vstupu stal irelevantním. Judikatura Soudního dvoru ohledně čl. 7 odst. 2 tedy nebrání tomu, aby se v rámci čl. 6 odst. 1 k důvodu ke vstupu přihlíželo.
2. Zaměstnanci au pair
82. Nakonec je třeba zodpovědět na otázku, zda v případě vstupu na území za účelem zaměstnání jako au pair, které – jak jsme viděli – odpovídá často kritériím pojmu „pracovník“ ve smyslu článku 39 ES, je či není důvodné přijmout na základě teleologického výkladu restriktivnější řešení v rámci čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.
83. Není však zřejmé, proč by v tomto případě – na rozdíl od případu vstupu za účelem studií – mělo být důvodné vyloučit pojem „pracovník“, jak je chápán v kontextu článku 39 ES, vzhledem k účelu dohody o přidružení. Umístění jako au pair totiž již samo o sobě představuje začátek profesní činnosti. Soudní dvůr již rozhodl – jak jsem ukázala – v rozsudcích Kurz a Gűnaydin ohledně smlouvy o odborné přípravě a nabytí profesních zkušeností u mateřské společnosti, že přesný důvod, který vedl k započetí činnosti, nemůže mít vliv na kvalifikaci jakožto pracovníka na základě článku 6. Skutečnost, že pobyt au pair má umožnit právě nabytí kulturní zkušenosti a prohloubení jazykových znalostí, tedy nemůže mít účinek na kvalifikaci jakožto pracovníka.
84. Není ani důvodné se zde obávat, že to, že členské státy omezí umístění jako au pair na maximálně jeden rok, což by mohlo být způsobeno výše uvedenou kvalifikací s ohledem na čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, bude mít negativní účinky na kulturní výměnu zamýšlenou dohodou o přidružení. Samo základní pojetí zaměstnání jako au pair totiž předpokládá, že cíle sledované pobytem jako au pair budou zpravidla dosaženy během pobytu omezeného na jeden rok.
F – Dílčí závěry
85. Turecký státní příslušník, který vstoupil na území členského státu s cílem studovat a vykonávat vedle svého studia profesní činnost, aby je mohl financovat, nespadá do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80. Vstup za účelem zastávat pracovní místo au pair nemá naproti tomu za následek nepoužitelnost čl. 6 odst. 1.
VI – Závěry
86. S ohledem na předchozí úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl Court of Appeal takto:
„1. Turecký státní příslušník, jemuž byl povolen vstup do členského státu, aby zastával pracovní místo au pair, působí na řádném pracovním trhu, a spadá do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80, jestliže vykonává skutečnou a efektivní činnost pro jinou osobu a pod jejím vedením a jako protiplnění pobírá odměnu.
2. Turecký státní příslušník, kterému byl povolen vstup na území členského státu za účelem studia v této zemi a který vykonává souběžně vedlejší zaměstnání, nespadá do působnosti čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.“