Sprawa T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 10 kwietnia 2024 r.
Pomoc państwa – System opłat za odprowadzanie ścieków – Skarga konkurenta – Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa wydana po zakończeniu etapu badania wstępnego – Wymóg bezstronności – Obiektywna bezstronność – Pojęcie „korzyści” – Zasada podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej – Analiza ex ante rentowności przyrostowej – Zawiadomienie Komisji w sprawie pojęcia „pomocy państwa”
1. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Prawo do dobrej administracji – Wymóg bezstronności – Obiektywna bezstronność – Decyzja Komisji stwierdzająca brak pomocy państwa w odniesieniu do krajowego systemu opłat za odprowadzanie ścieków – Decyzja przygotowana i podpisana przez członka Komisji, który brał udział, jako minister krajowy, w przyjęciu spornego systemu krajowego – Członek Komisji, który publicznie opowiedział się, jako minister krajowy, za spornym systemem krajowym – Sytuacja mogąca wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do ewentualnych uprzedzeń wspomnianego członka Komisji – Naruszenie wymogu bezstronności
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1)
(zob. pkt 26–44)
2. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przyznanie korzyści beneficjentom – Kryteria oceny – Interwencja państwa o charakterze gospodarczym – Ocena według zasady podmiotu prywatnego
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 51–57)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według zasady podmiotu prywatnego – Ocena w świetle wszystkich istotnych elementów spornej transakcji i jej kontekstu – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Samodzielne ograniczenie tych uprawnień poprzez przyjęcie zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa – Obowiązek zastosowania przez Komisję zasady podmiotu prywatnego przy poszanowaniu metody analizy przedstawionej w tym zawiadomieniu – Naruszenie
(art. 107 ust. 1 TFUE; zawiadomienie Komisji 2016/C 262/01, pkt 228)
(zob. pkt 66–91)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według zasady podmiotu prywatnego – Elementy oceny – Perspektywy rentowności rozpatrywanego środka
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 92–98)
Streszczenie
Sąd, do którego Trybunał skierował sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdził nieważność decyzji Komisji(1), w której instytucja ta uznała, że duńskie przepisy dotyczące opłat należnych od podmiotów odprowadzających ścieki nie stanowią pomocy państwa na rzecz dużych ubojni. W tym kontekście Sąd udzielił wyjaśnień, po pierwsze, w przedmiocie wymogu bezstronności Komisji, a po drugie, w przedmiocie zastosowania zasady podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej w kontekście takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie. W tej ostatniej kwestii Sąd przypomniał ponadto o spoczywającym na Komisji obowiązku przestrzegania kryteriów przewidzianych w tym względzie w zawiadomieniu w sprawie pojęcia pomocy państwa(2).
Ustawą przyjętą w 2013 r.(3) (zwaną dalej „ustawą z 2013 r.”) Dania zastąpiła system opłaty jednostkowej za metr sześcienny wody dla wszystkich konsumentów wody podłączonych do tej samej oczyszczalni ścieków stopniowym modelem degresywnym przewidującym stawkę uzależnioną od ilości odprowadzanych ścieków (zwanym dalej „stopniową taryfikacją”). Ten nowy model ustalania opłat przewiduje zasadniczo obniżenie taryfy za metr sześcienny począwszy od określonej ilości odprowadzanych ścieków, co skutkuje obniżeniem opłat należnych od największych konsumentów wody.
Danske Slagtermestre, stowarzyszenie branżowe, które twierdzi, że reprezentuje małe rzeźnie, ubojnie, hurtowników i przedsiębiorstwa przetwórcze, wniosło do Komisji skargę na tej podstawie, że wspomniana powyżej ustawa przyznała dużym ubojniom pomoc państwa w postaci obniżenia opłat za oczyszczanie ścieków.
Decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r. Komisja uznała, że stopniowa taryfikacja wprowadzona ustawą z 2013 r. nie przysparza żadnej szczególnej korzyści określonym przedsiębiorstwom i w związku z tym nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Na poparcie tego wniosku Komisja, powołując się na swoje zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa, stwierdziła, że prywatny podmiot gospodarczy działający w warunkach gospodarki rynkowej również wdrożyłby model stopniowy.
Danske Slagtermestre wniosło do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r.(4) Sąd odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną ze względu na to, że Danske Slagtermestre nie miało legitymacji procesowej. Trybunał, do którego wniesiono odwołanie, orzekł, że to stowarzyszenie branżowe miało legitymację procesową, uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty(5).
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał zarzut nieważności dotyczący naruszenia przez Komisję wymogu bezstronności przewidzianego w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącej wymóg ten został naruszony przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, ponieważ członkini Komisji odpowiedzialna za sprawy konkurencji, która ją podpisała, brała również udział, jako minister w duńskim rządzie, w przyjęciu ustawy z 2013 r.
W tym względzie Sąd przypomniał, że instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii muszą stosować się do wymogu bezstronności, w szczególności w odniesieniu do jego aspektu dotyczącego obiektywnej bezstronności, zgodnie z którą dana instytucja powinna zapewnić wystarczające gwarancje, aby wykluczyć wszelkie uzasadnione wątpliwości co do ewentualnych uprzedzeń, przy czym również pozory mogą mieć znaczenie.
Po dokonaniu tego wyjaśnienia Sąd zauważył, po pierwsze, że w chwili złożenia projektu ustawy z 2013 r. i jej przyjęcia członkini Komisji odpowiedzialna za sprawy konkurencji, która podpisała zaskarżoną decyzję, była ministrem spraw wewnętrznych i gospodarki oraz wicepremierem Królestwa Danii. Po drugie, ponieważ stopniowa taryfikacja może wpływać na wydatki osób fizycznych i przedsiębiorstw, można rozsądnie uznać, że mogła ona zostać zaproponowana w porozumieniu z tym ministrem. Po trzecie, dana członkini Komisji opowiedziała się na szczeblu krajowym, w sposób publiczny i wyraźny, za wprowadzeniem stopniowej taryfikacji.
Biorąc pod uwagę te okoliczności, Sąd stwierdził, że można zasadnie uznać, że dana członkini Komisji miała interes w tym, aby opłata za oczyszczanie ścieków przewidziana w ustawie z 2013 r. nie została zakwestionowana ze względu na jej niezgodność z prawem w świetle przepisów prawa Unii dotyczących pomocy państwa.
Następnie Sąd sprawdził, czy postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji dało wystarczające gwarancje, aby wykluczyć, że taki interes mógł spowodować, iż w ramach wspomnianego postępowania doszło do naruszenia wymogu bezstronności.
W tej kwestii Sąd podkreślił, że pomimo kolegialnego charakteru sposobu przyjmowania decyzji w ramach Komisji dana członkini Komisji była nie tylko odpowiedzialna za przygotowanie zaskarżonej decyzji, ale była ponadto jedyną sygnatariuszką tej decyzji.
Otóż taka sytuacja może wzbudzić w oczach osób trzecich uzasadnione wątpliwości co do ewentualnych uprzedzeń tej członkini Komisji, i to niezależnie od jej osobistego zachowania. W związku z tym postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, nie gwarantowało wystarczająco obiektywnej bezstronności.
W drugiej kolejności Sąd zbadał, tytułem uzupełnienia, zarzut nieważności oparty na tym, że Komisja naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE, niesłusznie stwierdzając brak korzyści przyznanej niektórym przedsiębiorstwom poprzez wprowadzenie stopniowej taryfikacji.
Po potwierdzeniu, że Komisja słusznie zbadała istnienie korzyści w świetle kryterium podmiotu prywatnego, Sąd stwierdził najpierw, że do Komisji należało ustalenie, czy przedsiębiorstwa, które korzystały z niższych stawek za oczyszczanie ścieków, mogłyby uzyskać porównywalną korzyść ze strony ostrożnego i starannego w zwykle przyjętym stopniu prywatnego podmiotu gospodarczego, biorąc w szczególności pod uwagę perspektywy rentowności transakcji.
Ponieważ do celów tego badania Komisja zastosowała metodę analizy ex ante rentowności, o której mowa w pkt 228 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa, Sąd podkreślił ponadto, że przyjmując to zawiadomienie, Komisja dokonała samoograniczenia w ramach wykonywania przysługującego jej zakresu uznania co do wyjaśnień, jakich udzieliła w owym zawiadomieniu w odniesieniu do koncepcji związanych z pojęciem pomocy państwa. Zgodnie z pkt 228 tego zawiadomienia Komisja była zatem zobowiązana do zbadania, w odniesieniu do każdego przedsiębiorstwa przyłączonego do oczyszczalni ścieków, czy opłata uiszczana zgodnie ze stopniową taryfikacją mogła pokryć koszty wynikające z korzystania przez to przedsiębiorstwo z rozpatrywanej infrastruktury.
Otóż biorąc pod uwagę fakt, że Komisja oparła swoją analizę wyłącznie na średnich danych dotyczących całkowitych kosztów i całkowitych przychodów sześciu z 98 duńskich gmin, naruszyła ona pkt 228 swojego zawiadomienia dotyczącego pojęcia pomocy państwa, a w konsekwencji granice, które zakreśliła poprzez przyjęcie tego zawiadomienia w odniesieniu do swojego zakresu uznania.
W każdym wypadku, nawet gdyby uznać, że Komisja mogła zastosować metodę analizy ex ante rentowności bez przeprowadzania badania każdego użytkownika, powinna ona była przynajmniej sprawdzić, czy stopniowa taryfikacja pozwalała na obciążenie użytkowników w sposób prawdopodobny kosztami przyrostowymi, czyli kosztami ponoszonymi bezpośrednio w związku z korzystaniem przez nich z oczyszczalni ścieków.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji wszystkie koszty, które nie były związane z ilością zużywanej wody, zostały uznane za koszty stałe, a zatem rozdzielone między wszystkich użytkowników, nawet jeśli takie koszty istniałyby tylko z powodu obecności określonego użytkownika w sieci. Komisja nie mogła więc twierdzić, że sprawdziła, czy opłata za oczyszczanie ścieków ustalona na podstawie stopniowej taryfikacji pozwalała na pokrycie kosztów przyrostowych w perspektywie średnioterminowej.
W konsekwencji Komisja, uznając, że opłata za oczyszczanie ścieków była zgodna z zasadą podmiotu prywatnego, naruszyła granice, które zakreśliła w odniesieniu do swojego zakresu uznania, przyjmując zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa.
Następnie Sąd przypomniał, że w sytuacji gdy interwencja podmiotu publicznego nie uwzględnia jakiejkolwiek perspektywy rentowności, nawet długoterminowej, nie można jej uznać za zgodną z zasadą podmiotu prywatnego. Jednakże w zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że rabaty ustanowione w oparciu o stopniową taryfikację mogą spełniać wymogi wynikające z zasady podmiotu prywatnego, o ile spełnią warunek, że opłata za oczyszczanie ścieków pokryje koszty ponoszone przez operatorów oczyszczalni ścieków.
Co więcej, nie badając, czy stosowanie taryfikacji stopniowej pozwalało operatorom oczyszczalni ścieków zastrzec sobie marżę zysku, podczas gdy bezsporne jest, że ta nowa taryfikacja prowadzi, ogólnie rzecz biorąc, do obniżenia wysokości opłaty za oczyszczanie ścieków w stosunku do systemu opłaty jednostkowej, który zastępuje, Komisja ponownie naruszyła wymóg rentowności, a zatem zasadę podmiotu prywatnego. I tak Sąd przypomniał, że analiza ex ante rentowności zdefiniowana w pkt 228 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa implikuje, że środek krajowy badany przez Komisję zwiększa „w stopniowy sposób” rentowność operatora infrastruktury, wobec czego, aby środek ten był zgodny z zasadą podmiotu prywatnego, powinien on, choćby w perspektywie długoterminowej, zwiększyć taką rentowność, a nie ją zmniejszać.
Wreszcie Komisja niesłusznie uznała w zaskarżonej decyzji, że podmiot prywatny uwzględniłby okoliczność, iż utrzymanie wysokich stawek za uzdatnianie wody wiąże się z ryzykiem, że najwięksi konsumenci wody zdecydują się na odłączenie się od scentralizowanej sieci oczyszczania ścieków, ponieważ ryzyko takiego odłączenia ma charakter hipotetyczny i nie zostało wystarczająco uzasadnione.
Sąd doszedł zatem do wniosku, że Komisja naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE oraz zawiadomienie w sprawie pojęcia pomocy państwa, uznając, że opłata za oczyszczanie ścieków nie przysparzała żadnej korzyści, ponieważ podmiot prywatny mógłby podjąć decyzję o jej wprowadzeniu.
W świetle całości powyższych rozważań Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.