SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 12. junija 2012(1)
Zadeva C‑617/10
Åklagaren
proti
Hansu Åkerbergu Franssonu
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Haparanda tingsrätt (Švedska))
„Področje uporabe Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 51 Listine – Uporaba prava Unije s strani držav članic – Upoštevni nacionalni sistem kazni za kršitve zakonodaje o DDV – Člen 50 Listine – Ne bis in idem kot splošno načelo prava Unije – Združitev upravne in kazenske sankcije – Opredelitev ‚istih dejstev‘ – Razlaga Listine ob upoštevanju Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin – Člen 4 Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin – Sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice – Opredelitev temeljnih pravic Unije ob upoštevanju skupnih ustavnih tradicij držav članic“
Kazalo
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
B – Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
C – Nacionalno pravo
III – Dejansko stanje in postopek pred nacionalnim sodiščem
IV – Postopek pred Sodiščem
V – Pristojnost Sodišča
A – Splošni pristop
1. Abstraktno „stanje“: „uporaba“ prava Unije s strani držav članic
2. Predlog za razumevanje: razmerje med pravilom in izjemo
3. Temelj: specifični interes Unije
4. Način utemeljevanja: mesto kategorij in mesto kazuistike
B – Odgovor na vprašanje pristojnosti v zadevi
1. Zadevna temeljna pravica
2. Posebno področje izvajanja javne oblasti: pristojnost kaznovanja
3. Obseg prenosa načela ne bis in idem z držav članic na Unijo
4. Predlog: primer, ki ne spada na področje „uporabe prava Unije“
VI – Vprašanja za predhodno odločanje
A – Drugo, tretje, četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje
1. Preoblikovanje in dopustnost vprašanj
2. Presoja drugega, tretjega in četrtega vprašanja za predhodno odločanje
a) Člen 4 Protokola št. 7 k EKČP in sodna praksa ESČP
i) Podpis in ratifikacija člena 4 Protokola št. 7 k EKČP
ii) Sodna praksa ESČP v zvezi s členom 4 Protokola št. 7 EKČP
b) Načelo ne bis in idem v pravu Unije, člen 50 Listine in njegova razlaga ob upoštevanju člena 4 Protokola št. 7 k EKČP
i) Deloma neodvisna razlaga člena 50 Listine: omejitve razlage ob izključnem upoštevanju EKČP
ii) Člen 50 Listine in dvojna, upravna in kazenska sankcija
c) Uporaba člena 50 Listine v obravnavanem primeru
B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
1. „Jasna podlaga“ kot pogoj za uporabo Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin s strani nacionalnega sodišča
2. „Jasna podlaga“ kot pogoj za uporabo Listine Evropske unije o temeljnih pravicah s strani nacionalnega sodišča
VII – Predlog
I – Uvod
1. Čeprav je zadeva, ki se nanaša na pregon kršitev davčnih obveznosti ribiča, ki dejavnost opravlja v Botnijskem zalivu, videti preprosta, ta predlog za sprejetje predhodne odločbe zahteva rešitev dveh posebej občutljivih vprašanj, pa tudi sorazmerno negotovega položaja.
2. Prvo vprašanje se nanaša na dopustnost predloga, saj zaradi nedvoumno notranje narave zadeve ugotavljanje pristojnosti Sodišča za odločanje o vprašanju, ki zadeva temeljne pravice, zahteva, da se zadeva obravnava kot primer, ki spada na področje uporabe prava Unije s strani države članice, v smislu člena 51(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
3. Drugo vprašanje je vsebinsko in se nanaša na uporabnost načela ne bis in idem pri združitvi pristojnosti kaznovanja, ki jo ima upravni organ, in ius puniendi države članice, pri pregonu istega ravnanja, kar nas na koncu pripelje do člena 50 Listine.
4. Negotov položaj nastane zaradi prvega vprašanja predložitvenega sodišča, ki je sam po sebi videti preprostejši od prejšnjih. Vprašanje se nanaša na obseg načela primarnosti prava Unije v povezavi z zahtevo nacionalnega organa zadnje stopnje, kot je obstoj „jasne“ podlage ali elementa za neuporabo nacionalnega prava. Negotovost je v tem, da se je po eni strani zahteva po obstoju „jasne podlage“ uveljavila v najnovejši sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP), po drugi strani pa to dejstvo ne poenostavlja, ampak prej zapleta odgovor o obsegu načela ne bis in idem v pravu Unije.
5. Glede vprašanja dopustnosti bom Sodišču predlagal, naj se izreče za nepristojno, saj država članica ne izvaja prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. Menim, kar bom pozneje tudi utemeljil, da do takega zaključka pripelje podrobna presoja okoliščin zadeve. Kljub temu pa je zelo verjetno, da bo Sodišče moralo pritrditi nekaterim pristopom, ki jih predlagam v zvezi s to vexata quaestio. Moram priznati, da ta vprašanja v dosedanji sodni praksi niso bila obravnavana.
6. Če bo Sodišče ugotovilo, da je pristojno za odločanje o vsebini zadeve, bom podredno predlagal samostojno razlago načela ne bis in idem v pravu Unije. Kot bom pojasnil pozneje, določba iz člena 52(3) Listine, po kateri sta vsebina in obseg pravic Listine „enaka“ vsebini in obsegu ustreznih pravic, ki ju določa Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP), predstavlja posebne težave v obravnavani zadevi.
7. In končno, v zvezi z zahtevo po obstoju „jasne podlage“ za uporabo EKČP in prava Unije bom predlagal razlago, ki bo združljiva z načelom primarnosti.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
8. Načelo ne bis in idem je zajeto s členom 50 Listine, ki določa:
„Nihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.“
9. Člen 273 Direktive 2006/112/ES o skupnem sistemu davka na dodano vrednost(2) določa:
„Države članice lahko določijo še druge obveznosti, za katere menijo, da so potrebne za pravilno pobiranje DDV in za preprečevanje utaj, ob upoštevanju zahteve po enakem obravnavanju domačih transakcij in transakcij, ki jih opravljajo davčni zavezanci med državami članicami, pod pogojem, da takšne obveznosti v trgovini med državami članicami ne zahtevajo formalnosti pri prehodu meja.
[…]“
B – Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin
10. Člen 4 Protokola št. 7 k EKČP z naslovom „Pravica, da nisi dvakrat sojen ali kaznovan za isto kaznivo dejanje“ določa:
„1. Pravosodni organi iste države ne smejo nikogar ne kazensko preganjati ne kaznovati za kaznivo dejanje, za katero je bil na podlagi zakona in v skladu s kazenskim postopkom te države s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.
2. Določbe prejšnjega odstavka ne preprečujejo obnove kazenskega postopka na podlagi zakona in skladno s kazenskim postopkom prizadete države, če obstajajo dokazi o novih ali na novo odkritih dejstvih ali pa če je v prejšnjih postopkih prišlo do bistvene napake, ki bi lahko vplivala na izid sojenja.
3. Določila tega člena se ne smejo derogirati s sklicevanjem na 15. člen Konvencije.“
C – Nacionalno pravo
11. Člena 1 in 4 poglavja 5 Taxeringslagen (zakon o davčni odmeri, 1990:324) vsebujeta osnovne določbe o sistemu davčnih glob na Švedskem:
„Člen 1
Če je davčni zavezanec med postopkom predložil neresnične podatke za namene davčne odmere, razen ustno, se zaračuna posebna dajatev (davčna globa). Enako velja, kadar je davčni zavezanec take podatke predložil v sodnem postopku v zvezi z obdavčitvijo in podatki po vsebinskem pregledu niso bili sprejeti.
Podatki se štejejo za neresnične, če je očitno, da so podatki, ki jih je predložil davčni zavezanec, nepravilni, ali da je davčni zavezanec izpustil podatke za namene davčne odmere, ki bi jih moral predložiti. Podatki pa se ne štejejo za neresnične, če so skupaj z drugimi navedenimi podatki predstavljajo zadostno osnovo za pravilno odločitev. Podatki se prav tako ne štejejo za neresnične, če so tako neutemeljeni, da očitno ne morejo predstavljati osnove za odločitev.
[…]
Člen 4
Če so bili navedeni neresnični podatki, znaša davčna globa 40 odstotkov davka, navedenega v točkah od 1 do 5 prvega odstavka člena 1 poglavja 1, ki se davčnemu zavezancu ali njegovemu zakoncu ne bi zaračunal v primeru sprejetja neresničnih podatkov. V zvezi z davkom na dodano vrednost znaša davčna globa 20 odstotkov davka, ki bi bil napačno knjižen v dobro davčnega zavezanca.
Davčna globa se obračuna v višini 10 odstotkov ali 5 odstotkov v zvezi z davkom na dodano vrednost, če so bili neresnični podatki popravljeni ali bi lahko bili popravljeni na podlagi uradnih dokumentov, ki jih ima Skatteverket običajno na razpolago in ki jih je imela Skatteverket na razpolago pred koncem novembra davčnega leta.
[…]“
12. Člena 2 in 4 Skattebrottslagen (zakon o davčnih prekrških, 1971:69) vsebujeta te kazenske določbe, ki se uporabljajo za davčno utajo:
„Člen 2
Vsaka oseba, ki organom namerno navede neresnične podatke, razen ustno, ali ki organom ne predloži napovedi, izkazov poslovnega izida ali drugih zahtevanih podatkov in tako povzroči nevarnost, da bo skupnost prikrajšana za davek ali da bo davek njej ali tretji osebi napačno knjižen v dobro ali vrnjen, se kaznuje z zaporno kaznijo do dveh let za davčne prekrške.
[…]
Člen 4
Če se v smislu člena 2 prekršek šteje za hujši, je kazen za hujše davčne prekrške najmanj šest mesecev in največ šest let.
Pri ugotavljanju, ali gre za hujši prekršek, je zlasti treba posvečati pozornost temu, ali se nanaša na zelo velike zneske, ali je storilec uporabil lažne dokumente ali zavajajoče računovodske izkaze, ali je bilo ravnanje del kaznivega dejanja, ki je bilo storjeno načrtno ali v velikem obsegu, ali pa je bilo kako drugače posebej nevarno.“
III – Dejansko stanje in postopek pred nacionalnim sodiščem
13. Hans Åkeberg Fransson je samozaposlena oseba, ki se pretežno ukvarja z ribolovom in prodajo male ozimice (Coregonus albula). Dejavnost ribolova opravlja v reki Kalix, čeprav ulov prodaja tako na švedskem kot na finskem ozemlju.
14. Švedska davčna uprava je H. Å. Franssona obtožila, da ni izpolnil davčnih obveznostih za davčni leti 2004 in 2005, kar je povzročilo izgubo različnih davčnih prihodkov. V zvezi z obračunom DDV za navedeni obdobji je švedski davčni organ izračunal, da je bila na podlagi podatkov, ki jih je predložil H. Å. Fransson, državna blagajna v davčnem letu 2004 oškodovana za 60.000 SEK, v davčnem letu 2005 pa za 87.550 SEK.
15. Skatteverket je 24. maja 2007 ob upoštevanju švedskega zakona o davčnih prekrških H. Å. Franssonu naložila davčno globo v obliki doplačila za davčno leto 2004, od katere 4872 SEK odpade na prekršek v zvezi z DDV. Za davčno leto 2005 pa je Skatteverket naložila drugo globo, od katere 3255 SEK odpade na prekršek v zvezi z DDV. H. Å. Fransson ni vložil pritožbe zoper odločbo o davčni globi ne za davčno leto 2004 ne za davčno leto 2005, tako da je prva postala dokončna 31. decembra 2010, druga pa 31. decembra 2011.
16. Haparanda tingsrätt je 9. junija 2009 na predlog državnega tožilstva zoper H. Å. Franssona uvedlo kazenski postopek. Državno tožilstvo H. Å. Franssonu očita kaznivo dejanje davčne utaje, storjeno v davčnih letih 2004 in 2005. Državno tožilstvo meni, da je bila zaradi neizpolnjevanja obveznosti oddaje davčne napovedi, vključno z obveznostjo glede DDV, državna blagajna znatno oškodovana, kar je upravičevalo uvedbo kazenskega postopka. V skladu s členoma 2 in 4 Skattebrottslagen se kaznivo dejanje, ki se očita H. Å. Franssonu, kaznuje z zaporom do šestih let.
17. Po navedbah predložitvenega sodišča obtožnica tožilstva temelji na istih dejstvih kot upravna sankcija, ki jo je Skatteverket izrekla 24. maja 2007.
18. Haparanda Tingsrätt je 23. decembra 2010 ustavilo postopek zoper H. Å. Franssona, ker je ugotovilo, da obstaja povezava s pravom Unije, natančneje, s členom 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki vsebuje načelo ne bis in idem.
IV – Postopek pred Sodiščem
19. Haparanda Tingsrätt je 27. decembra 2010 v tajništvu Sodišča vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe o teh vprašanjih:
„1. V skladu s švedskim pravom mora obstajati jasna podlaga v Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin z dne 4. novembra 1950 (EKČP) ali sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, da nacionalnemu sodišču ni treba uporabiti nacionalnih določb, ki domnevno kršijo načelo ne bis in idem iz člena 4 Dodatnega protokola št. 7 k EKČP in tako tudi člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah z dne 7. decembra 2000 (v nadaljevanju: Listina). Ali je ta zahteva nacionalnega prava glede neuporabe nacionalnih določb združljiva s pravom Unije, natančneje, z njegovimi splošnimi načeli, med drugim s primarnostjo in neposrednim učinkom prava Unije?
2. Ali je dopustnost obtožbe zaradi davčnih prekrškov vključena na področje uporabe načela ne bis in idem iz člena 4 Dodatnega protokola št. 7 k EKČP in člena 50 Listine, če je bila toženi stranki predhodno v upravnem postopku zaradi istega dejanja navajanja neresničnih podatkov naložena neka denarna kazen (davčna globa)?
3. Ali dejstvo, da mora obstajati uskladitev teh sankcij, in sicer tako, da lahko redna sodišča znižajo kazen v kazenskem postopku, ker je bila toženi stranki naložena že davčna globa zaradi istega dejanja navajanja neresničnih podatkov, vpliva na odgovor na drugo vprašanje?
4. V nekaterih okoliščinah je v okviru načela ne bis in idem, omenjenega v drugem vprašanju, mogoče, da se v novih postopkih odredijo nadaljnje sankcije v zvezi z istim ravnanjem, ki je bilo predmet presoje in je pripeljalo do odločbe o naložitvi sankcij posamezniku. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, ali so pogoji načela ne bis in idem za naložitev več sankcij v ločenih postopkih izpolnjeni, kadar se v poznejših postopkih opravi presoja okoliščin zadeve, ki je nova in ni odvisna od prejšnjih postopkov?
5. Švedski sistem naložitve davčnih glob in ugotavljanja odgovornosti za davčne kršitve v ločenih postopkih temelji na več razlogih splošnega interesa, ki so podrobneje opisani spodaj. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, ali je sistem, kot je švedski, združljiv z načelom ne bis in idem, če bi bilo mogoče vzpostaviti sistem, ki ne bi bil vključen na področje uporabe načela ne bis in idem, ne da bi se bilo treba vzdržati bodisi naložitve davčne globe bodisi odločanja o odgovornosti za davčne prekrške, tako da bi se odločanje o naložitvi davčne globe v primeru ustrezne odgovornosti za davčne prekrške preneslo s Skatteverket oziroma v nekaterih primerih z upravnih sodišč na redna sodišča v okviru njihove preučitve obtožbe zaradi davčnih kršitev?“
20. Pisna stališča so predložili Kraljevina Švedska, Kraljevina Nizozemska, Kraljevina Danska, Češka republika, Republika Avstrija, Republika Irska in Komisija.
21. Na Sodišču je 24. januarja 2012 potekala obravnava, na kateri so ustno predstavili stališča zastopniki H. Å. Franssona, Češke republike, Kraljevine Danske, Zvezne republike Nemčije, Republike Irske, Helenske republike, Francoske republike, Kraljevine Nizozemske in Komisije.
V – Pristojnost Sodišča
22. Države, ki so predložile pisna stališča (razen Avstrije), državi, ki sta predložili samo ustna stališča (Nemčija in Francija), in Komisija glede obravnavane zadeve tako kot tožilstvo menijo, da rešitve težave, ki jo povzroča zagotavljanje načela ne bis in idem, ni mogoče najti v pravu Unije in da od Sodišča niti ni mogoče zahtevati tega odgovora. Natančneje, spornega vprašanja ne ureja člen 50 Listine. Zato je bila razprava o vsebini spora, in sicer o vsebini in obsegu navedenega načela v pravu Unije, pogosto postavljena na stranski tir, kar je tako povzročilo njegovo oslabitev.
23. Kot že rečeno, se nedvomno najpomembnejše vprašanje nanaša na pristojnost Sodišča. Tako se Sodišče znova srečuje s stanjem, v katerem je potreba po jasnih merilih za določitev obsega izraza „uporabe prava Unije s strani držav članic“, primerljiva težavi, ki jo pomeni zadovoljitev te potrebe.(3)
24. V nadaljevanju želim Sodišču obrazložiti nekaj dodatnih pristopov, poleg številnih različnih pristopov, ki so jih v zadnjem času predstavili zlasti generalni pravobranilci.(4) Menim, da ta zadeva ponuja priložnost za vključitev argumentov, ki lahko pripomorejo k nadgradnji sodne prakse, česar pa ni mogoče storiti kar čez noč.
A – Splošni pristop
1. Abstraktno „stanje“: „uporaba“ prava Unije s strani držav članic
25. Kot sem že navedel, se vsi udeleženci v postopku strinjajo glede osnovne trditve, da ni podana okoliščina ali zahteva, ki bi bila taksativno navedena v členu 51(1) Listine, po katerem se določbe Listine uporabljajo za države članice „samo, ko izvajajo pravo Unije“. Povezava med to določbo in do tedaj izključno utemeljitvijo, ki se je uporabljala v sodni praksi glede istega pravila, je vidna v ustreznem pojasnilu Listine.(5) Namen pojasnil ni poudarjanje nasprotij, ampak iskanje nadaljnje povezave med navedeno sodno prakso in njeno utemeljitvijo v Listini. Kljub nekaterim pomislekom se s tem strinjam.
26. Ne glede na to so od izvirne razglasitve Listine v Nici številni pristopi poudarjali neko napetost med ustaljeno sodno prakso Sodišča med letoma 2000 in 2007(6) ter navedeno določbo. Izraza „uporaba“ (kot kategorija Listine) in „področje uporabe“ (kot kategorija sodne prakse) povzemata navedeno napetost.(7)
27. Na tej točki menim, da bi bilo koristno preučiti različne formulacije, ki označujejo iste pojme. Nedvomno je med njimi mogoče opaziti neke razlike. Razmejitve pa so vedno nejasne. Navedena izraza še posebej označujeta položaj, v katerem je – ob določeni diskrecijski pravici držav članic, zaradi katere pri kršitvi prava ne bi mogli upravičeno kriviti Unije – pravo Unije toliko prisotno, da se sme upravičeno ugotavljati skladnost med navedenim položajem in pravom Unije ter zato Sodiščem.
28. To predvsem pomeni, da upravičenost nadzora v hipotezi o neobstoju diskrecijske pravice (položaj „Bosphorus“)(8) nikakor ni sporna. Gre bolj za povzemanje, in ne toliko za uporabo.
29. Vsekakor pojem „uporaba“ načenja nova vprašanja, kar zadeva razdelitev obveznosti zagotavljanja temeljnih pravic. Po potrditvi načela, da mora Sodišče kot najvišji razlagalec prava v nekaterih primerih preveriti skladnost bolj ali manj neodvisnih izrazov javne oblasti s temeljnimi pravicami, ki veljajo na ravni Unije, se takoj pojavi vprašanje o obsegu tega načela.
30. Menim, da je Sodišče že podrobno odgovorilo na navedeno vprašanje o upravičenosti „centraliziranega“ nadzora delovanja držav članic glede spoštovanja temeljnih pravic, kar je omogočilo prepoznavo nekaj popolnoma znanih, večkrat obravnavanih in različno presojenih „položajev“.(9)
31. Vsekakor, morda zaradi posebnega izvora sodne prakse, nikoli ni bila na voljo resnično prepričljiva utemeljitev, ki bi bila dovolj abstraktna, da bi služila za razlago. Razlogi za to so lahko različni, vendar zdaj ni pravi trenutek za njihovo obravnavo.
32. Podrobnejše razlage ni ponudila niti sodba ERT, v kateri je viden prehod od bolj ali manj opredeljenega „položaja“ (odprava svoboščin) na splošne izraze, ki so se na koncu uveljavili: „področje“, „področje uporabe“, „uporaba“, vselej prava Unije.
33. Na podlagi abstraktnega opisa zadevnega pojava lahko trdim, da je skupna značilnost vseh uporabljenih formulacij zahteva po prisotnosti prava Unije v izvoru izvajanja javne oblasti: prisotnost prava kot takega pomeni, da gre za večjo ali manjšo sposobnost določati ali vplivati na vsebino navedenih izrazov javne oblasti v državi članici. Kljub temu pa „prisotnost“ nikoli ne pomeni „vnaprejšnje določitve“, saj to zadnje stanje ne sme biti vprašljivo.(10)
34. Skratka, nobena od navedenih formulacij („področje“, „področje uporabe“, „uporaba“) sama po sebi ne more omejiti obsega te načelne trditve. Lahko bi tudi rekli, da nimajo veliko skupnega s pojmom lex stricta, če je ta zahteva za njih upoštevna. Nasprotno, imajo vse prednosti in pomanjkljivosti formulacij, ki so v bistvu odprtega tipa. Tudi vprašljiva beseda „samo“ iz člena 51(1) Listine nima daljnosežnega pomena: morda je odraz neke previdnosti pri razlagi, ki ima lahko nepredvidljive razsežnosti, morda izraža optimistično prepričanje o semantični sposobnosti glagola „uporabiti“.
2. Predlog za razumevanje: razmerje med pravilom in izjemo
35. Po mojem mnenju je ob pravilnem razumevanju osnovne ustavne strukture, ki jo sestavljajo Unija in države članice in je bila označena kot evropski „Verfassungsverbund“(11) , nadzor nad delovanjem javne oblasti držav članic, ki imajo diskrecijsko pravico, praviloma v pristojnosti samih držav v okviru njihove ustavne ureditve in sklenjenih mednarodnih obveznosti.
36. Kljub temu to pravilo pozna izjemo z nespornim obsegom, in sicer gre za primere, v katerih nacionalne javne oblasti uporabljajo evropsko pravo, če uporabimo formulacijo iz Listine. Menim, da je razumevanje dialektičnega razmerja med scenarijema z vidika pravila in izjeme v današnjem času še vedno upravičeno.
37. Posledica tega je, da je treba prevzem obveznosti zagotavljanja temeljnih pravic s strani Unije pri izvajanju javne oblasti v državah članicah v teh primerih presojati z vidika prenosa, v smislu prestavitve izvorne obveznosti zagotavljanja pravic z držav članic na Unijo.
38. Res je, da se vsebina prava Unije sčasoma spreminja in da te spremembe neizogibno in zakonito določajo obseg navedene izjeme. Vendar medtem ko izraz „Verfassungsbund“ označuje ustavno strukturo Unije, načelo kot tako po strukturi pomeni izjemo od pravila. Menim, da tako razumevanje izjeme, na podlagi katerega bi ta potencialno lahko postala pravilo, ni v skladu z ravnokar izraženo osnovno mislijo.
39. Zato menim, da osnovna, vendar nedorečena misel, da se določbe Listine uporabljajo za države članice „samo, ko izvajajo pravo Unije“, v tem trenutku zahteva dodatno razlago od Sodišča. Potreba po razlagi obstaja že dalj časa, poleg tega pa je tudi znanstvena stroka predložila svoje predloge.(12)
3. Temelj: specifični interes Unije
40. Menim, da je treba pristojnost Unije, da prevzame obveznost zagotavljanja temeljnih pravic glede izrazov javne oblasti v državah članicah, ko te izvajajo njeno pravo, razložiti ob upoštevanju specifičnega interesa Unije, da je to izvajanje oblasti usklajeno s pojmovanjem temeljnih pravic s strani Unije. Dejstvo, da ima to izvajanje zadnji izvor v pravu Unije, samo po sebi ne zadošča za ugotovitev, da gre za primer „uporabe“.
41. Kot že rečeno, menim, da je navsezadnje upravičeno, da je v okoliščinah, ki so vnaprej težko določljive, v interesu Unije, da ima glavno besedo in da ima njeno pojmovanje temeljnih pravic prednost pred drugimi pojmovanji istih pravic s strani posameznih držav članic. Ta interes Unije temelji predvsem na prisotnosti ali celo na prevladi prava Unije nad nacionalnim pravom v vsakem obravnavanem primeru. Končno gre za primere, v katerih je lahko v igri legitimnost evropske res publica, in odziv na ta preudarek mora biti ustrezen.
4. Način utemeljevanja: mesto kategorij in mesto kazuistike
42. Prednostna naloga Sodišča je, da spodbuja in še zlasti predlaga smernice, ki poudarjajo upravičenost delovanja sodišč.
43. Drugače povedano, kategorija „uporaba prava Unije“ kot temelj za izvajanje nadzora ius fundamental dejavnosti nacionalnih javnih oblasti po mojem mnenju potrebuje sodno prakso, da dopolni in končno opredeli spremenljivo formulacijo, kot je obravnavana.
44. Natančneje, če samo navajanje ali preprosta označitev pravnega položaja kot primer „uporabe prava Unije“ ne zadošča, je po mojem mnenju tako zato, ker je v ozadju viden neobstoj elementa ali dejavnika, ki bi ta položaj opredelil. Skratka, prejšnji preudarek je poziv k izrecnemu pospeševanju zadev, v katerih je treba izvajanje in obveznost zagotavljanja temeljnih pravic prenesti z držav članic na Unijo, kar mora vsekakor potekati hitreje.
45. Čeprav se zdi paradoksalno, menim, da je poleg tega treba podrobneje preveriti značilnosti primera, skratka pravilno razumljeno kazuistiko. To pomeni, da mora biti odgovor na vprašanje, ali primer spada na področje uporabe prava Unije, rezultat tehtanja vrste dejavnikov, ki so podani v primeru. V tem smislu drži, da čim pomanjkljivejša je pravna opredelitev primerov prenosa obveznosti, tem večjo pozornost morajo sodišča nameniti okoliščinam primera.
46. Skratka, treba je opredeliti osnovni pomen določbe, ki se odlikuje po odprtosti, kot je tista iz člena 51(1) Listine. To zahteva, prvič, da se opredelijo različna stanja, v katerih je prenos obveznosti zagotavljanja temeljnih pravic z držav članic na Unijo še posebej upravičen. In drugič, tehtanje konkretnih okoliščin vsakega primera mora omogočiti zadnjo in dokončno odločitev o naložitvi obveznosti zagotavljanja temeljnih pravic bodisi Uniji bodisi državam članicam.
B – Odgovor na vprašanje pristojnosti v zadevi
47. Če želimo gornje predloge upoštevati v obravnavanem primeru, menim, da se moramo osredotočiti na zadevno temeljno pravico Unije in na izvajanje državne javne oblasti, ki ga je treba presojati glede na navedeno pravico, še preden se lotimo stopnje povezanosti med njima.
1. Zadevna temeljna pravica
48. Na tej točki predlagam, da preusmerimo pozornost k preudarku sistemske narave, ki mu sledi razlogovanje. Treba je upoštevati, da ima dandanes načelo ne bis in idem podlago v Listini, natančneje v njenem členu 50. Kodifikacija temeljnih pravic Unije, čeprav obstaja sočasno z drugimi določbami člena 6 PEU, ima posebne učinke. Listina še posebej razkriva „smiselne povezave“ (Sinnzusammenhänge), ki v pravnem sistemu, ki je pretežno pravosoden, ostajajo nekako v ozadju.
49. Natančneje, sistem Listine znatno otežuje določitev razlik v obravnavanju pravice, ki je priznana v členu 50, in številnih drugih vsebinskih in formalnih pravic, ki so zajete s členi od 47 do 50 pod naslovom VI Listine, in sicer, „pravice do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“ (člen 47), „domneve nedolžnosti in pravica do obrambe“ (člen 48) ter „načel zakonitosti in sorazmernosti kaznivih dejanj in kazni“ (člen 49).
2. Posebno področje izvajanja javne oblasti: pristojnost kaznovanja
50. Na začetku je smiselno spomniti, da področje izvajanja pristojnosti kaznovanja s strani držav članic, ki ima zakonsko podlago v pravu Unije in se pogosto priznava kot tako, vsebuje pravice, ki jih ni lahko izpodbijati, kar zadeva interes Unije.
51. Gre za primer, v katerem imajo države članice „pristojnost kaznovanja“, ki ima končni izvor v pravu Unije in glede katerega sodna praksa daje precej smernic, kar se je spet pokazalo na obravnavi. Sodišče je tako večkrat razsodilo, da morajo države članice pri izvajanju pristojnosti kaznovanja spoštovati splošna načela prava Unije, pri tem pa je samoumevno, da je za razlago njihovega obsega pristojno Sodišče.(13) In ni težko razumeti, da v današnjem času med ta splošna načela spadajo tudi temeljne pravice, kot jih priznava Listina.
3. Obseg prenosa načela ne bis in idem z držav članic na Unijo
52. Na tem mestu se odpira vprašanje, ali je treba poziv k spoštovanju navedenih načel pri izvajanju pristojnosti kaznovanja razumeti kot razglasitev prenosa na Unijo vseh na začetku navedenih načel, ki so poleg načela ne bis in idem zajeti pod naslovom VI Listine?
53. Menim, da kaznovanje s strani držav članic, ki izvira iz prava Unije, upravičuje prenos odgovornosti za zagotavljanje pravic. Čeprav je odločitev o kaznovanju posameznih ravnanj, ki so v nasprotju s pravom Unije, tako pogosto v rokah držav članic, pa to še ne pomeni, da sama Unija nima nikakršnega interesa, da se pri izvajanju pristojnosti kaznovanja spoštujejo temeljna načela, ki veljajo za skupnost, ki temelji na pravu, kakršna je Unija.
54. Glede na navedeno je treba gornje načelo upravičenosti neizogibno dopolniti in izpopolniti z vrsto trditev, ki izhajajo iz okoliščin te zadeve. Drugače povedano, menim, da sama ugotovitev, da ima izvajanje pristojnosti kaznovanja s strani držav članic končni izvor v določbi prava Unije, ni zadosten razlog za prenos nadzora nad zagotavljanjem kakršnih koli ustavnih pravic, ki so upoštevne pri izvajanju navedene pristojnosti, z držav članic na Unijo.
55. Na podlagi predhodnih preudarkov menim, da je treba pri ugotavljanju pristojnosti Sodišča za odločanje, ali je načelo ne bis in idem v danem primeru zadosti upoštevano, najprej upoštevati obravnavani predmet, in sicer izvajanje pristojnosti kaznovanja s strani države članice, ki izvira iz prava Unije, kar nas na samem začetku pripelje do načelno pozitivnega odgovora. Ne glede na to pa je treba dokončni odgovor sprejeti na podlagi natančne presoje navajane temeljne pravice in okoliščin primera.
4. Predlog: primer, ki ne spada na področje „uporabe prava Unije“
56. Že sama predložitev in utemeljitev predloga za predhodno odločanje s strani predložitvenega sodišča lahko vzbudi precejšnje začudenje. Predložitveno sodišče kot upoštevni določbi prava Unije navaja samo člen 6 PEU in člen 50 Listine, brez kakršne koli razlage prava Unije, vprašanje pa se nanaša ravno na „uporabo“ tega prava s strani države članice. Še bolj moteča je navedba predložitvenega sodišča, da švedsko pravo ni bilo sprejeto ob upoštevanju prava Unije in da je lahko odgovor vsekakor koristen za druge primere, za katere bi bilo že zdaj smiselno imeti na voljo odgovor Sodišča.(14)
57. Ne glede na dvome predložitvenega sodišča je treba preučiti vprašanje glede povezave prava Unije, v tem primeru nedvomno Direktive o DDV, s položajem, ki je nastal v državi članici zaradi tamkajšnjega prevladujočega pojmovanja o obsegu načela ne bis in idem. Spomniti je namreč treba, da ugotovitev o obstoju interesa Unije za prevzem obveznosti zagotavljanja temeljne pravice v zadevnem primeru temelji ravno na stopnji povezanosti med načeloma „uporabljenim“ pravom Unije in izvajanjem javne oblasti s strani države članice. Menim, da je ta povezava skrajno šibka in da nikakor ne zadošča za utemeljitev jasno določljivega interesa Unije za prevzem obveznosti zagotavljanja te konkretne temeljne pravice.
58. Direktiva 2006/112 vsebuje samo eno določbo, ki se nanaša na učinkovito pobiranje DDV.(15) Nedvomno je v naši družbi kaznovanje neizpolnjevanja davčnih obveznosti neizogiben pogoj za učinkovito izvajanje davčnih pristojnosti. Logični zaključek je, da mora biti splošni davčni sistem države članice, vključno s sistemom kaznovanja, namenjen pobiranju DDV, kar velja tudi za davčno upravo.
59. Zakonske določbe, na katerih temeljita pristojnost kaznovanja, ki jo ima uprava, in ius puniendi v dobesednem pomenu, ustrezajo natančno tej logiki: v tem primeru gre za splošni pregon ponarejanja podatkov, ki jih davčni zavezanci predložijo davčni upravi, in to kot bistveni sestavni del navedenega kazenskega sistema. Ravno ta sestavni del švedskega davčnega sistema služi pobiranju DDV.
60. Vprašanje je, ali je primer izvajanja nacionalne določbe, ki neposredno izhaja iz prava Unije, primerljiv s primerom, v katerem se nacionalno pravo, podredi ciljem, ki so zajeti v pravu Unije. Drugače povedano, ali sta ta primera primerljiva z vidika kvalificiranega interesa, ki ga ima Unija za neposreden in centraliziran prevzem obveznosti zagotavljanja zadevne pravice.
61. Menim, da je treba pri presoji tega občutljivega vprašanja razlikovati med bolj ali manj bližnjo causa in preprosto occasio. Vprašanje, če obstaja, glede določanja obsega načela ne bis in idem v švedskem pravu pomeni splošno težavo za švedski kazenski sistem in je kot tako popolnoma neodvisno od pobiranja DDV, pri čemer je obravnavani primer pregona ponarejanja podatkov videti kot preprosta occasio.
62. Če je tako, je treba odgovoriti na vprašanje, ali je posledica te occasio ugotovitev, da mora na koncu Sodišče – kar bo imelo neizogibne posledice splošne razsežnosti – odločiti o obsegu načela ne bis in idem v švedski pravni ureditvi, pri čemer bo ta odločitev prevladala nad odločitvami njenih ustavnih organov in mednarodnih organizacij.
63. Menim, da bi bilo nesorazmerno iz te ocassio izvzeti prenos razdelitve obveznosti zagotavljanja temeljnih pravic med Unijo in države članice. Ravno tako bi bilo nesorazmerno, če bi morali presojati o vprašanjih, kot so ustrezna obramba, zadostnost dokazov in drugo pod naslovom VI Listine. Skratka, tvegano bi bilo trditi, da določba, kot je ta v členu 273 Direktive 2006/112, vnaprej določa prenos vseh ustavnih jamstev, ki urejajo izvajanje pristojnosti kaznovanja v državah članicah, kar vključuje tudi pobiranje DDV, z držav članic na Unijo.
64. Zaradi vsega tega menim, da vprašanje, ki ga predložitveni organ po preučitvi vseh zadevnih okoliščin postavlja Sodišču, ne sme biti obravnavano kot primer uporabe prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. Predlagam torej, da se Sodišče izreče za nepristojno za odločanje v tej zadevi.
65. Če Sodišče, nasprotno, ugotovi, da je pristojno za odločanje o sporu v glavni stvari, v nadaljevanju podredno predlagam odgovore na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Haparanda tingsrätt.
VI – Vprašanja za predhodno odločanje
66. Vseh pet vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, je mogoče združiti v dve. Kot bom razložil v nadaljevanju, se drugo, tretje, četrto in peto vprašanje nanašajo na uporabo načela ne bis in idem iz člena 50 Listine, kadar države članice naložijo dvojno, upravno in kazensko sankcijo. Prvo vprašanje, na katerega je treba odgovoriti nazadnje, se nanaša na pogoje, ki jih švedsko vrhovno sodišče nalaga svojim sodiščem glede uporabe EKČP in Listine.
A – Drugo, tretje, četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje
1. Preoblikovanje in dopustnost vprašanj
67. Kot že rečeno, se drugo, tretje, četrto in peto vprašanje za predhodno odločanje Haparanda tingsrätt nanašajo na razlago člena 50 Listine. Drugo vprašanje se, natančneje, nanaša na opredelitev istih dejanj za namene načela ne bis in idem, to je na ugotovitev, da se o istih dejanjih večkrat sodi. Tretje in četrto vprašanje sta osredotočeni na postopkovni vidik načela ne bis in idem, s katerim je zajeta prepoved uvedbe dvojnega postopka. Peto vprašanje je bolj hipotetično, saj kot upoštevno merilo postavlja alternativno nacionalno ureditev, ki bi nadomestila trenutno veljavno švedsko ureditev.
68. Menim, da je mogoče odgovoriti hkrati na drugo, tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje. Vsa tri vprašanja se nanašajo na različne vidike iste temeljne pravice, o katerih bom razglabljal v nadaljevanju, vendar vedno kot sestavni del načela ne bis in idem. Skratka, predložitveno sodišče sprašuje, ali navedeno načelo, kot je zapisano v členu 50 Listine, nasprotuje temu, da država članica ob uporabi prava Unije za ista dejanja naloži dvojno, upravno in kazensko sankcijo.
69. Nasprotno pa menim, da peto vprašanje ni dopustno. Predložitveno sodišče sprašuje, ali je švedski pravni sistem združljiv s členom 50 Listine glede na hipotetično alternativno ureditev, v kateri ima kazenski postopek prednost (ki trenutno na Švedskem ne obstaja). Z odgovorom na to vprašanje bi se Sodišče posredno izreklo o nacionalnem predpisu, ki ga v švedski pravni ureditvi ni. Zaradi hipotetičnosti vprašanja bi Sodišče utegnilo sprejeti sklep, ki bi bil bližji posvetovalnemu mnenju kot pa predhodni odločbi, kar je sodna praksa neštetokrat zavrnila.(16) Zato Sodišču predlagam, naj peto vprašanje razglasi za nedopustno.
2. Presoja drugega, tretjega in četrtega vprašanja za predhodno odločanje
70. Vprašanje, ki ga je postavilo Haparanda tingsrätt, je posebej zapleteno in nič manj občutljivo kot ravnokar obravnavano vprašanje. Po eni strani je naložitev upravne in kazenske sankcije zelo razširjena praksa v državah članicah, predvsem na področju pobiranja davkov, okoljske politike in javne varnosti. Kljub temu so načini kumulacije sankcij v različnih ureditvah zelo različni, kar kaže na specifične lastnosti posameznih držav članic. V večini primerov je namen teh specifičnih lastnosti omilitev posledic dvojnega kaznovanja s strani javne oblasti. Po drugi strani, kot bomo videli v nadaljevanju, pa se je ESČP nedavno izreklo o tem vprašanju in potrdilo, da take prakse v nasprotju s tem, kar se morda zdi sprva, kršijo temeljno načelo ne bis in idem iz člena 4 Protokola št. 7 k EKČP. Kljub temu pa vse države članice niso ratificirale te določbe ali pa so izrazile zadržke in podale razlagalne izjave. Posledica takega stanja je, da je razlaga Listine ob upoštevanju EKČP in sodne prakse ESČP (člen 52(3) Listine) tako rekoč asimetrična in povzroča velike težave pri uporabi za obravnavani primer.
a) Člen 4 Protokola št. 7 k EKČP in sodna praksa ESČP
i) Podpis in ratifikacija člena 4 Protokola št. 7 k EKČP
71. Načelo ne bis in idem ni bilo že od samega začetka izrecno zajeto z EKČP. Kot je znano, je bilo načelo vanjo vključeno s Protokolom št. 7, ki je bil na voljo za podpis 22. novembra 1984 in je začel veljati 1. novembra 1988. Skupaj z drugimi pravici člen 4 zagotavlja jamstvo načela ne bis in idem zaradi – kot izhaja iz Pojasnil k Protokolu, ki jih je pripravil Svet Evrope – uresničevanja načela, na podlagi katerega nihče ne sme biti obsojen v kazenskem postopku zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil s pravnomočno sodbo že obsojen ali oproščen.
72. Drugače od drugih pravic, ki so zajete z EKČP, države podpisnice te konvencije, med katerimi so številne države članic Unije, niso soglasno potrdile pravice iz člena 4 Protokola št. 7 k EKČP. Nemčija, Kraljevina Belgija, Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo do dneva predstavitve teh sklepnih predlogov Protokola št. 7 še niso ratificirale. Izmed držav, ki so Protokol ratificirale, je Francija izrazila zadržek glede člena 4 in njegovo uporabo omejila samo na kazniva dejanja.(17) Nemčija, Avstrija, Italija in Portugalska so ob podpisu Protokola podale različne izjave o istem dejstvu: omejen obseg člena 4 Protokola št. 7, katerega varstvo zajema samo dvojno „kazensko“ sankcijo, v smislu notranje ureditve.(18)
73. Navedeno jasno in razločno kaže na to, da glede težav, ki jih povzroča naložitev dvojne, upravne in kazenske sankcije, ni prav veliko soglasja med državami članicami Evropske unije. To stanje se še dodatno poslabša, če upoštevamo pogajanja o bodočem pristopu Unije k EKČP, iz katerih so države članice in Unija trenutno izključile protokole k EKČP, vključno z obravnavanim.(19)
74. Neobstoj soglasja bi lahko načeloma pripisali pomenu, ki ga imajo instrumenti za pregon upravnih prekrškov v številnih državah članicah, pa tudi posebni pozornosti, ki jo te države članice namenjajo kazenskemu postopku in sankcijam. Po eni strani se države članice nočejo odreči učinkovitosti, ki je značilna za upravne sankcije, še posebej na področjih, na katerih je v interesu javne oblasti, da zagotovi dosledno izpolnjevanje pravnih norm, kot sta področji pobiranja davkov in javna varnost. Po drugi strani pa si države članice zaradi izjemnosti kazenskega pregona in zaradi pravic obdolženca v postopku pridržujejo diskrecijsko pravico glede tega, katera ravnanja je treba preganjati. Zaradi tega dvojnega interesa, da se ohrani pristojnost izrekanja dvojne, upravne in kazenske sankcije, številne države članice v tem trenutku nikakor nočejo upoštevati sodne prakse ESČP, ki je, kot bom ravnokar preučil, sčasoma praktično izključilo to dvojnost.
ii) Sodna praksa ESČP v zvezi s členom 4 Protokola št. 7 EKČP
75. S sprejetjem Protokola št. 7 je bil storjen velik napredek v obravnavi primerov naložitve dvojne, upravne in kazenske sankcije v sistemu EKČP, pri čemer se ta deli na tri dele, ki jih bom preučil v nadaljevanju: opredelitev kazenskega postopka, opredelitev enakosti tipskih ravnanj in dvojna obtožba.
76. Prvič, ESČP je zgodaj razložilo pojem „kazenski postopek“, tako da je uporabilo tako imenovana merila Engel, da bi razširilo jamstva iz členov 6 in 7 EKČP na sankcije javne oblasti, formalno označene kot upravne sankcije.(20) Kakor je znano, je ESČP od istoimenske sodbe dalje začelo uporabljati tri merila pri presoji, ali je določena sankcija kazenska sankcija za namene členov 6 in 7 EKČP: pravna opredelitev dejanja po nacionalni zakonodaji, narava kršitve in teža sankcije, ki je izrečena kršitelju.(21) Ta merila so bili upoštevana pri naložitvi davčne globe, vključno z globo, ki jo predvideva zadevni švedski predpis(22), pri čemer je ESČP potrdilo, da se taki ukrepi uvrščajo med „kazenske“ sankcije v smislu členov 6 in 7 EKČP in širše gledano tudi člena 4 Protokola št. 7.(23)
77. Drugič, neposredno v zvezi z načelom ne bis in idem je bilo v sodni praksi ESČP po začetnem omahovanju potrjeno, da se prepoved dvojnega kaznovanja nanaša na kazen za isto dejanje, in ne za ravnanje, ki je enako opredeljeno s predpisi o prekrških. Medtem ko ta drugi pristop, ki je nedvomno formalističen in omejevalen glede obsega člena 4 Protokola št. 7 k EKČP, izhaja iz več sodb, ki so bile izrečene po začetku veljavnosti Protokola,(24) je veliki senat ESČP leta 2009 potrdil prvi pristop v sodbi Zolotukhin proti Rusiji.(25) V navedeni zadevi je ESČP priznalo, da je člen 4 Protokola št. 7 k EKČP treba razumeti tako, da prepoveduje, da bi nekoga preganjali za drugo kaznivo dejanje, če se to nanaša na isto ali v bistvu enako dejansko stanje.(26) Tako je ESČP prevzelo stališče sodne prakse Sodišča glede dvojne kazni na podlagi razlage člena 54 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma.(27)
78. Tretjič in zadnjič, glede postopkovne razsežnosti načela ne bis in idem, ki je običajno razumljeno kot prepoved ponovnega sojenja, je ESČP navedlo, da je po ugotovitvi obstoja sankcije na podlagi istih dejstev prepovedan vsak ponovni postopek, če je odločba glede prve sankcije postala dokončna.(28) Ta ugotovitev velja za primere, v katerih je prva sankcije upravna, druga pa kazenska,(29) vendar tudi za primere, v katerih se dogodki odvijajo v obratnem vrstnem redu.(30) In končno, ESČP je po predložitvi tega predloga za predhodno odločanje razglasilo, da dejstvo, da je bila prva od sankcij všteta v drugo zaradi omilitve dvojne kazni, ni pomembno.(31)
79. Če povzamem, razvoj sodne prakse ESČP kaže, da v tem trenutku člen 4 Protokola št. 7 k EKČP nasprotuje naložitvi dvojne, upravne in kazenske sankcije na podlagi istih dejstev in tako prepoveduje uvedbo novega, upravnega ali kazenskega postopka, če je odločba glede prve sankcije postala dokončna. Sedanje stanje sodne prakse, še posebej po razsodbi ESČP v zadevi Zolotukhin proti Rusiji, potrjuje obstoj doktrine, ki izhaja iz Strasbourga. Načeloma bi ta doktrina morala dati predložitvenemu sodišču elemente, ki so s stališča ESČP več kot zadostni za rešitev spora med H. Å. Franssonom in Švedsko.
80. Težave primera, ki ga preučujem, pa se tu ne končajo, ampak bi se prej lahko reklo, da se začenjajo. Kajti enakost, ki jo ima predložitveno sodišče za samoumevno, med členom 4 Protokola št. 7 k EKČP in Listino, povzroča številne težave, kot sem pravkar navedel.
b) Načelo ne bis in idem v pravu Unije, člen 50 Listine in njegova razlaga ob upoštevanju člena 4 Protokola št. 7 k EKČP
i) Deloma neodvisna razlaga člena 50 Listine: omejitve razlage ob izključnem upoštevanju EKČP
81. Člen 52(3) Listine določa, da če Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta „vsebina in obseg […] enaka vsebini in obsegu ustreznih pravic, ki ju določa navedena konvencija“.
82. Obravnavana zadeva je nenavadna, saj pogojuje tako obseg določb člena 52(3) Listine kot razglasitev pravic EKČP za splošna načela prava Unije. Čeprav člen 50 Listine vsebuje pravico, ki ustreza pravici iz člena 4 Protokola št. 7 k EKČP(32), se razlaga načela ne bis in idem, ki se uporablja v tem postopku, še zdaleč ni razširila in uveljavila v državah podpisnicah EKČP. Kot sem navedel v točki 72 teh sklepnih predlogov, številne države članice Protokola št. 7 k EKČP niso ratificirale ali pa so izrazile zadržke in podale posebne izjave o členu 4, da bi preprečile njegovo razširitev na upravne sankcije.
83. Kot sem že navedel, vse države članice izvajajo pristojnost izrekanja sankcij, čeprav v različni meri. V številnih državah članicah je ta pristojnost skladna z ius puniendi in lahko pripelje do dvojne, upravne in kazenske sankcije. Kljub temu to ne pomeni, da države članice lahko izrečejo dvojno sankcijo po popolnoma prostem preudarku. Ravno nasprotno, v večini primerov so države članice, ki izvajajo pristojnost dvojnega kaznovanja, v svojo ureditev vključile neko določbo, ki preprečuje pretirano kaznovanje.(33) Tako je v Franciji ustavni svet določil, da seštevek obeh sankcij ne sme preseči najvišje predvidene sankcije za vsako posamezno kazen.(34) V skladu z nemško sodno prakso sodišča v vsakem posameznem primeru uporabijo načelo sorazmernosti, da bi tako preprečila, da bi bil končni seštevek sankcij previsok.(35) Druge države članice so uvedle pravilo prednosti kazenskega postopka, na podlagi katerega mora upravni organ prekiniti postopek do pravnomočne kazenske sodbe.(36) Tudi v pravu Unije je predvidena podobna rešitev, na primer v členu 6 Uredbe Sveta št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Unije.(37) V drugih ureditvah, kot je recimo v švedskem primeru, lahko kazensko sodišče, ki odloča v drugem postopku, upravno sankcijo odšteje od kazenske.
84. V takšnih okoliščinah menim, da razlaga člena 52(3) Listine dobi poseben pomen v povezavi z načelom ne bis in idem. Saj če uporabimo izraz iz člena 6(3) PEU, EKČP dejansko ne „zagotavlja“ načela ne bis in idem enako kot zagotavlja jedrno vsebino EKČP, ki zavezuje vse države podpisnice navedene konvencije. Menim, da je EKČP, na katero se sklicuje primarno pravo Unije, takšna, kakršna je, in sicer, kombinacija obvezne in deloma celo neobvezne vsebine. Pri razlagi sklicevanj na EKČP v primarnem pravu Unije je treba upoštevati ta podatek.
85. Glede na navedeno menim, da kadar države članice ne zagotavljajo v celoti zadevne temeljne pravice ali katere od njenih razsežnosti (kot je uporaba člena 4 Protokola št. 7 k EKČP pri dvojni, upravni in kazenski sankciji), je treba osvetliti razlago Listine ob upoštevanju EKČP. In čeprav sta pravo in zadevna sodna praksa ESČP v takšnih okoliščinah vir navdiha za pravo Unije, menim, da stopnje varstva, ki jo zagotavlja Listina, ni mogoče popolnoma izenačiti s stopnjo varstva, ki jo zagotavlja EKČP.
86. Skratka, ta zadeva je odraz stanja, v katerem neobstoj soglasja glede pravice iz konvencije trči ob splošno razširjenost in uveljavljenost sistemov dvojne, upravne in kazenske sankcije v državah članicah. Pri dvojni, upravni in kazenski sankciji bi to razširjenost in uveljavljenost lahko označili kot skupno ustavno tradicijo držav članic.
87. V takšnih okoliščinah menim, da člen 50 Listine zahteva deloma neodvisno razlago.(38) Vsekakor je treba upoštevati trenutno stanje sodne prakse ESČP, vendar pa mora biti stopnja varstva naše sodne prakse posledica neodvisne razlage, ki temelji izključno na vsebini in obsegu navedenega člena 50.
ii) Člen 50 Listine in dvojna, upravna in kazenska sankcija
88. Načelo ne bis in idem se je zelo uveljavilo v pravu Unije. Še preden je bilo v skladu s Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma in Okvirnim sklepom Sveta o evropskem pripornem nalogu načelo postavljeno kot omejitev izvajanja ius puniendi držav članic, in celo pred začetkom veljavnosti Protokola št. 7 k EKČP, se je uporabljalo v sodni praksi Sodišča na področju konkurence in izvajanja javne službe Unije.(39) Generalni pravobranilec D. Ruiz-Jarabo je v sklepnih predlogih v zadevi Gözütok in Brügge izčrpno obrazložil uporabo načela skozi zgodovino prava Unije,(40) pred kratkim pa tudi generalna pravobranilka J. Kokott v sklepnih predlogih v zadevi Toshiba.(41) Sam o tem ne bom razpravljal, ampak se bom omejil na sklicevanje na ti zadevi.
89. V zdajšnjem stanju sodne prakse Sodišče obravnava načelo ne bis in idem precej usklajeno, z nekaterimi izjemami, ki jih bom navedel v nadaljevanju.(42)
90. Na začetku naj omenim, da se je v sodni praksi Sodišča v skladu z že navedenimi merili Engel uveljavilo široko pojmovanje izraza „sankcija“, da bi navedena sodna praksa zajemala tudi sankcije Komisije s področja konkurence.(43) S tega vidika in v skladu s sodno prakso ESČP je treba naložitev davčne globe, katere namen je zagotoviti izvajanje prava Unije, šteti za sankcijo „kazenske narave“.
91. Pozneje je Sodišče pri opredelitvi pravne podlage za izrekanje dvojne sankcije z nekaj izjemami razložilo navedeni pojem zelo ozko. Sodišče je pri razlagi člena 54 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma in Okvirnega sporazuma o evropskem pripornem nalogu navedlo, da se merilo istovetnosti, ki ga zahteva načelo ne bis in idem, nanaša na „ista dejanja“, in ne na iste vrste kršitev ali na iste pravno zavarovane interese.(44) Okoliščine te zadeve zadevajo izvajanje prava Unije na nacionalni ravni, kjer je prisotno najširše pojmovanje načela ne bis in idem. Zato menim, da je treba pri obravnavi zadevnega primera uporabiti ta pristop, za katerega se je ravno tako odločilo ESČP v že navedeni sodbi Zolotukhin.
92. Na koncu je treba odgovoriti še na vprašanje, ali predhodni upravni postopek, v katerem je bila izrečena dokončna obsodilna odločba, državam članicam preprečuje uvedbo kazenskega postopka, pa tudi morebitno naložitev kazni.
93. Če poenostavim vprašanje in upoštevam še dodatno pojasnilo, ki ga bom navedel v nadaljevanju, menim, da člen 50 Listine ne pomeni, da obstoj dokončne upravne sankcije dokončno prepreči uvedbo novega postopka pred kazenskim sodiščem, ki bi se lahko končal z obsodilno sodbo. Naj pojasnim, da prepoved samovoljnega ravnanja, ki je tesno povezana z načelom pravne države (člen 2 PEU), nacionalnim organom nalaga, da kazenskemu sodišču omogočijo, da nekako upošteva predhodno upravno sankcijo, zato da izreče milejšo kazen.
94. Po eni strani v besedilu člena 50 Listine ni ničesar, kar bi omogočilo sklepati, da je namen določbe preprečiti vsak primer združitve pristojnosti izrekanja upravne in kazenske sankcije za isto dejanje. V tem smislu je treba pozornost pritegniti na vztrajanje pri pridevniku „kazenska“ [v španski različici, kjer se nanaša na pravnomočno sodbo, v slovenski tega ni (op. prev.)] v besedilu člena 50 Listine v nasprotju z besedilom člena 4 Protokola št. 7 k EKČP. Ta je tako v naslovu pred temi členi kot pri sklicevanju na pravnomočno sodbo v prvem primeru „kazenska“, v drugem pa brez tega pridevnika. To razliko je mogoče šteti za pomembno, ko gre za določbo v Listini, ki je bila sestavljena več let po navedenem protokolu.
95. Po drugi strani načelo sorazmernosti in vsekakor prepoved samovoljnega ravnanja, kot izhajata iz vsebine načela pravne države, ki velja v skupni ustavni tradiciji,(45) preprečujeta kazenskemu sodišču izvajanje kazenskega postopka tako, da nikakor ne bi bilo upoštevano dejstvo, da je bilo dejansko stanje, ki ga obravnava, že predmet upravne kazni.
96. Zato menim, da je treba člen 50 Listine razlagati tako, da državam članicam ne preprečuje uvedbe kazenskega postopka za ista dejanja, za katera je bila že v upravnem postopku z dokončno odločbo naložena sankcija, če kazensko sodišče upošteva že izrečeno upravno sankcijo, da bi tako omililo kazen, ki bi jo sicer izreklo.
c) Uporaba člena 50 Listine v obravnavanem primeru
97. Na tej točki in v skladu s tem, kar predlagam, menim, da je v sedanjem stanju prava Unije treba preučiti edino to, ali nacionalno pravo dovoljuje kazenskemu sodišču upoštevati sankcijo, predhodno naloženo z dokončno upravno odločbo, zato da končni rezultat ni nesorazmeren in da se z njim ne prezre načelo prepovedi samovoljnega ravnanja, ki ni skladno z načelom pravne države.
98. Iz spisa je razvidno, da je H. Å. Fransson plačal denarne upravne kazni, ki jih je naložil Skatteverket, in da so te odločbe postale dokončne.
99. Kot je navedel zagovornik H. Å. Franssona na obravnavi, je bil zoper njegovo stranko uveden kazenski postopek na podlagi členov 2 in 4 Skattebrottslagen, zaradi prekrška, ki se kaznuje s kaznijo zapora do šestih let.
100. Iz predloga ni razvidno, da bi švedska zakonodaja izrecno predvidevala morebitni sistem kompenzacij, vendar pa je v predlogu navedeno, da morajo švedska sodišča „pri določitvi kazni za davčne prekrške“„upoštevati“ predhodno naloženo davčno globo.
101. Zato je naloga predložitvenega, in ne tega sodišča, da presodi posebnosti sistema kompenzacij, predvidenega v švedskem pravnem sistemu bodisi v zakonodajni ureditvi bodisi v sodni praksi sodišč navedene države. Če bi imeli na voljo sistem kompenzacij, na podlagi katerega bi lahko ob upoštevanju prve sankcije znižali drugo, menim, da uvedba drugega postopka ne bi bila v nasprotju s členom 50 Listine. Toda če na podlagi švedskega upoštevnega merila navedena kompenzacija ne bi bila mogoča in bi tako obstajala možnost, da se H. Å. Franssonu naloži še druga sankcija, menim, da bi to bilo v nasprotju z navedenim členom 50 Listine.
B – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
102. V prvem vprašanju za predhodno odločanje Haparanda tingsrätt sprašuje Sodišče, ali je pogoj iz švedskega prava, natančneje, iz sodne prakse vrhovnega sodišča, na podlagi katerega mora biti za to, da se švedsko pravilo, ki je v nasprotju s pravicami iz Listine in EKČP, ne uporabi, izpolnjena zahteva po obstoju „jasne podlage“ v Listini, EKČP in sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice, združljiv s pravom Unije.
103. Vprašanje, kot ga postavlja predložitveno sodišče, se nanaša na dva različna položaja: prvič, na združljivost merila za uporabo Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin kot mednarodne pogodbe, katere pravice so del prava Unije (člen 6(3) PEU), s pravom Unije. Drugič, sodišče nas sprašuje o združljivosti tega merila, kadar je razširjeno na uporabo Listine, tako pa tudi na pravo Unije.
1. „Jasna podlaga“ kot pogoj za uporabo Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin s strani nacionalnega sodišča
104. Haparanda tingsrätt je navedlo, da mora v skladu s sodno prakso švedskega vrhovnega sodišča, zato da se švedska določba, ki ni združljiva z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne uporabi, obstajati „jasna podlaga“ v navedeni konvenciji ali sodni praksi ESČP. Švedsko vrhovno sodišče je uporabilo ta pogoj v več zadevah, ki so se nanašale na problematiko, kot je obravnavana, in v vseh primerih ugotovilo, da sodna praksa ESČP glede člena 4 Protokola št. 7 EKČP ne ponuja „jasne podlage“. Kljub temu pa novejša sodna praksa ESČP potrjuje, kot je navedeno v točkah od 75 do 79 teh sklepnih predlogov, da zahtevek H. Å. Franssona dejansko temelji na „jasni podlagi“.
105. Razlog za to vprašanje Haparanda tingsrätt lahko razložimo z reformo Lizbonske pogodbe. Kot je znano, člen 6(3) PEU ne sovpada s prejšnjim členom 6(2) PEU. Pred 1. decembrom 2009 je navedeni člen določal, da Unija „spoštuje temeljne pravice, kakor jih zagotavlja [EKČP]“, medtem ko je v veljavni različici navedeno, da so temeljne pravice, ki jih zagotavlja EKČP, „kot splošna načela del prava Unije“.(46) Torej, temeljne pravice, ki jih zagotavlja EKČP, je prej Unija le spoštovala, zdaj pa so postale del njene ureditve. Sprememba ni nepomembna in videti je, da predložitveno sodišče meni, da je EKČP ne glede na prihodnjo pridružitev Unije k navedeni konvenciji leta 2009 pridobila nov status v pravu Unije.
106. Glede na navedeno in ob upoštevanju, da so pravice iz EKČP del prava Unije, se predložitveno sodišče upravičeno sprašuje, ali je merilo, kakršnega uporablja švedsko vrhovno sodišče, na podlagi katerega se, zato da se nacionalno pravilo, ki je v nasprotju s EKČP, ne uporablja, zahteva obstoj „jasne podlage“, združljivo s pravom Unije.
107. Odgovor na to vprašanje je mogoče najti v sodbi Kamberaj, ki jo je nedavno izreklo Sodišče.(47) V navedeni zadevi je predložitveno sodišče spraševalo, ali ob nasprotju med notranjim predpisom in EKČP člen 6(3) PEU nalaga nacionalnemu sodišču, da neposredno uporabi določbe EKČP in ne uporabi z njo neskladnega nacionalnega predpisa.
108. Sodišče je najprej poudarilo, da člen 6(3), kot je bil spremenjen z Lizbonsko pogodbo, samo povzema ustaljeno sodno prakso Sodišča, nato pa ugotovilo, da nova različica določbe ne spreminja statusa EKČP v pravu Unije, tako pa tudi ne v pravnem redu držav članic.(48) Sodišče je nadaljevalo, da člen 6(3) PEU ravno tako ne določa „posledic, ki jih mora izpeljati nacionalno sodišče pri nasprotju med pravicami, ki jih zagotavlja ta konvencija, in nacionalnim pravnim pravilom“.(49)
109. Skratka, čeprav so pravice iz EKČP kot splošna načela sestavni del prava Unije, EKČP kot take ni mogoče šteti za pravni instrument, ki je formalno vključen v evropsko pravno ureditev. To stanje se bo spremenilo z uveljavitvijo določbe iz člena 6(2) PEU, ki določa pridružitev Unije k EKČP. Kljub temu pa pogojev za uporabo prava Unije, natančneje, načel neposrednega učinka in primarnosti, v trenutnem stanju postopka pridružitve ni mogoče razširiti na EKČP, kadar EKČP izvajajo sodišča držav članic. Zato in v skladu z nedavnimi navedbami iz sodbe Kamberaj zahteva po „jasni podlagi“, tako kot jo je uporabilo švedsko vrhovno sodišče v primerih, ki se nanašajo izključno na razlago in uporabo EKČP, ne more biti predmet presoje Sodišča.
2. „Jasna podlaga“ kot pogoj za uporabo Listine Evropske unije o temeljnih pravicah s strani nacionalnega sodišča
110. Haparanda tingsrätt ravno tako navaja razširitev merila „jasne podlage“ na pravice, ki jih zagotavlja Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, še posebej na člen 50. V tem primeru se vprašanje ne nanaša na razmerje med EKČP in pravom Unije, ampak samo na pravo Unije.
111. Zato se je treba vprašati, kakor se je predložitveno sodišče, ali pogoj, ki ga je postavilo švedsko vrhovno sodišče, kot je zahteva po obstoju „jasne podlage“ ob uporabi prava Unije, pogojuje izvajanje sodne funkcije pristojnih švedskih sodišč, kot se dogaja v primeru Haparanda tingsrätt.
112. Nacionalno sodišče, ki v okviru svojih pristojnosti uporablja določbe prava Unije, ima v skladu z ustaljeno sodno prakso dolžnost zagotoviti polni učinek teh določb, pri čemer lahko po potrebi odloči, da ne bo uporabilo neskladnih določb nacionalne zakonodaje, ne da bi mu bilo treba zaprositi za predhodno odpravo te nacionalne določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku ali čakati nanjo.(50) To razlogovanje velja tudi za sodno prakso višjega nacionalnega sodišča, ki onemogoča ali ovira polni učinek določb prava Unije, kot je v tem primeru zahteva po obstoju „jasne podlage“, ki jo, zato da se nacionalna določba, ki je v nasprotju z Listino, ne uporabi, nalaga sodna praksa švedskega vrhovnega sodišča.
113. Menim, da zahteva po obstoju „jasne podlage“ a priori ne onemogoča ali pretirano ovira tega, da se nacionalna določba, ki je v nasprotju z Listino, ne uporabi. Iz sodne prakse švedskega vrhovnega sodišča izhaja, da mora ugotovitev o neskladnosti nacionalne določbe temeljiti na temeljni pravici, ki mora biti dovolj prepričljiva, da se lahko nacionalno sodišče opredeli o zadevi. Skratka, zahteva po obstoju „jasne podlage“ pomeni, da mora obstajati minimalna raven jasnosti v besedilu določbe, saj sicer nacionalno sodišče ne bi imelo potrebnih elementov za ugotovitev neskladnosti nacionalne določbe. Lahko trdimo, da je bilo za sodno prakso ESČP pred sodbo Zolotukhin proti Rusiji značilno pomanjkanje „jasnosti“, še bolj pa v primerih, kakršen je švedski, ki ga ESČP še ni obravnavalo in za katerega v sodni praksi tega sodišča tudi ni bilo na voljo primerljivih primerov.
114. Nikakor pa ni dopustno, da bi zahteva po obstoju „jasne podlage“ vplivala na stopnjo nadzora, ki ga običajno izvajajo nacionalna sodišča pri uporabi prava Unije. Zahteva po „jasnosti“ določbe, ki služi kot merilo za ugotovitev neskladnosti, ne more pomeniti pogoja, da je nezakonitost nacionalne določbe „očitna“. Drugače povedano, zahteva po obstoju jasne podlage v besedilu določbe prava Unije ne more biti izgovor za znižanje stopnje sodnega nadzora, ki ga izvajajo nacionalna sodišča, kadar uporabljajo navedeno ureditev. Drugače bi tako nalagali pretirano dokazno breme strankam, ki se sklicujejo na neskladnost nacionalne določbe z določbo prava Unije, kar bi oviralo polni učinek neposredno upoštevnih določb prava Unije. To ugotovitev še bolj podkrepijo primeri, v katerih zahteva po „jasnosti“ znižuje stopnjo sodnega nadzora samo glede prava Unije, ne pa glede izključno nacionalnih določb. Zadnje ne bi samo zmanjšalo učinkovitosti prava Unije, ampak bi pomenilo tudi kršitev načela enakovrednosti, kot se je uveljavilo v obširni sodni praksi Sodišča.(51)
115. Skratka menim, da je pravo Unije treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalno sodišče, preden nacionalne določbe ne uporabi, presodi, ali je določba Listine Evropske unije o temeljnih pravicah „jasna“, če ta zahteva ne oteži izvajanja pristojnosti razlage in neuporabe, ki ju pravo Unije nalaga nacionalnim sodnim organom.
VII – Predlog
116. Glede na argumente, ki so navedeni v točkah od 48 do 64 teh sklepnih predlogov, Sodišču predlagam, naj se izreče za nepristojno za odgovarjanje na vprašanja, ki jih je postavilo Haparanda tingsrätt.
117. Če se Sodišče izreče za pristojno za odločanje o sporu, podredno predlagam, naj na navedena vprašanja za predhodno odločanje odgovori:
1. V trenutnem stanju evropskega integracijskega postopka je treba člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razumeti tako, da državam članicam ne preprečuje uvedbe kazenskega postopka za ista dejanja, za katera je bila že v upravnem postopku z dokončno odločbo naložena sankcija, če kazensko sodišče upošteva že izrečeno upravno sankcijo, da bi tako omililo kazen, ki bi jo sicer izreklo.
Nacionalno sodišče naj presodi, ali je treba v obravnavani zadevi ob upoštevanju nacionalnih zadevnih določb za omilitev sankcije, ki jo izreče kazensko sodišče, upoštevati že naloženo upravno sankcijo.
2. Sodišče ni pristojno za odločanje o skladnosti zahteve švedskega prava po obstoju „jasne podlage“ z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zato da nacionalna sodišča ne bi uporabila nacionalne določbe.
Nasprotno pa je pravo Unije treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalno sodišče, preden nacionalne določbe ne uporabi, presodi, ali je določba Listine Evropske unije o temeljnih pravicah „jasna“, če ta zahteva ne oteži izvajanja pristojnosti razlage in neuporabe, ki ju pravo Unije nalaga nacionalnim sodnim organom.