TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 2 december 2014(*)
”EUGFJ – Garantisektionen – EGFJ och EJFLU – Utgifter som undantas från finansiering – Mjölkprodukter – Avsättning av inkomster – Grundläggande kontroller – Försening – Schablonmässig finansiell korrigering – Rättslig grund – Artikel 53 i förordning (EG) nr 1605/2002 – Återkommande brister”
I mål T‑661/11,
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Aiello och P. Grasso, avvocati dello Stato,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Rossi och D. Nardi, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandebeslut av den 14 oktober 2011 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 270, s. 33), i den mån Republiken Italien åläggs en schablonmässig finansiell korrigering om ett belopp på 70 912 382 euro på grund av oegentligheter vid kontroller av mjölkkvoter i de italienska regionerna Abruzzo, Lazio, Marche, Apulien, Sardinien, Kalabrien, Friuli-Venezia Giulia och Aostadalen, under regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007.
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden M.E. Martins Ribeiro samt domarna S. Gervasoni och L. Madise (referent),
justitiesekreterare: förste handläggaren J. Palacio González,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 april 2014,
följande
Dom
Allmän rättslig ram
A – Relevanta bestämmelser från budgetförordningen för Europeiska unionens allmänna budget
1 Artikel 53 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, s. 1), som enligt artikel 2 andra stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006 om ändring av förordning nr 1605/2002 (EUT L 390, s. 1) var tillämplig fram till den 1 maj 2007, hade följande lydelse:
”1. Kommissionen skall genomföra budgeten
a) centralt,
b) tillsammans med medlemsstaterna eller i decentraliserad form, eller
c) gemensamt med internationella organisationer.
…
3. När kommissionen genomför budgeten tillsammans med medlemsstaterna skall uppgifterna för genomförandet av budgeten delegeras till medlemsstaterna i enlighet med bestämmelserna i del II avdelning I och II.
…
5. För att kunna garantera att medlen används enligt gällande lagstiftning skall kommissionen vid förvaltning tillsammans med medlemsstaterna eller i decentraliserad form inrätta sådana förfaranden för avslutning av räkenskaper eller mekanismer för finansiella korrigeringar, att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten i enlighet med artikel 274 i EG-fördraget och artikel 179 i Euratomfördraget.
6. När de förfaranden för att genomföra budgeten som avses i punkterna 3 och 4 används skall medlemsstaterna och berörda tredje länder regelbundet kontrollera att de åtgärder som skall finansieras över gemenskapsbudgeten genomförs korrekt.
De skall vidta lämpliga åtgärder för att förebygga oegentligheter och bedrägerier och i förekommande fall vidta rättsliga åtgärder för att kräva tillbaka belopp som betalats ut på felaktiga grunder.
…”
2 Artikel 53 i förordning nr 1605/2002, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 1995/2006, som enligt artikel 2 andra stycket i förordning nr 1995/2006 blev tillämplig från och med den 1 maj 2007, har följande lydelse:
”Kommissionen skall genomföra budgeten i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 53a-53d på något av följande sätt:
a) centralt,
b) genom delad eller decentraliserad förvaltning,
c) gemensam förvaltning tillsammans med internationella organisationer.”
3 I artikel 53b i förordning nr 1605/2002, i dess lydelse enligt förordning nr 1995/2006, föreskrivs följande:
”1. När kommissionen genomför budgeten tillsammans med medlemsstaterna (’delad förvaltning’) skall uppgifterna att genomföra budgeten delegeras till medlemsstaterna. Denna metod skall särskilt tillämpas när det gäller de åtgärder som avses i del II avdelningarna I och II.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av kompletterande bestämmelser i relevanta sektorspecifika bestämmelser, och för att kunna garantera att medel som förvaltas tillsammans med medlemsstaterna används enligt tillämpliga bestämmelser och principer, skall medlemsstaterna vidta alla lagstiftningsrelaterade, administrativa och övriga åtgärder som är nödvändiga för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen. De skall i detta syfte särskilt
a) försäkra sig om att de åtgärder som finansieras genom budgeten faktiskt vidtas och sörja för att de genomförs korrekt,
b) förebygga och följa upp oegentligheter och bedrägerier,
c) återkräva medel som använts felaktigt eller gått förlorade på grund av oegentligheter eller misstag,
d) genom relevanta sektorspecifika bestämmelser och i enlighet med artikel 30.3 sörja för att det årligen i efterhand offentliggörs vilka mottagarna av medel ur budgeten är.
Medlemstaterna skall därför utföra regelbundna kontroller och införa effektiva och ändamålsenliga system för intern kontroll, i enlighet med bestämmelser som fastställts i artikel 28a. De skall inleda de rättsliga förfaranden som är nödvändiga och lämpliga.
3. Medlemsstaterna skall lägga fram en årlig sammanfattning på lämplig nationell nivå över tillgängliga revisioner och förklaringar.
4. För att kunna garantera att medlen används enligt gällande lagstiftning skall kommissionen inrätta de förfaranden för avslutning av räkenskaper eller mekanismer för finansiella korrigeringar, som gör att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten.”
B – Allmän lagstiftning om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken
4 Genom rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) fastställdes allmänna regler om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Denna förordning upphävdes och ersattes av rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103), som reglerar medlemsstaternas utgifter under perioden 1 januari 2000–15 oktober 2006 inom ramen för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken.
5 Såsom bland annat anges i skäl 5 i förordning nr 1258/1999 ligger ”[a]nsvaret för kontrollen av garantisektionens utgifter inom fonden … i första hand hos medlemsstaterna, … Kommissionen, som är ansvarig för att verkställa gemenskapens budget, måste kontrollera de sätt på vilka dessa utbetalningar och kontroller har utförts.” Enligt skäl 11 i denna förordning måste ”[å]tgärder … vidtas för att förhindra och ingripa mot oegentligheter och för att återkräva belopp som förlorats till följd av sådana oegentligheter eller sådan försumlighet [och d]et ekonomiska ansvaret för sådana oegentligheter eller sådan försumlighet måste fastställas.”
6 Enligt artiklarna 1.2 b och 2.2 i förordning nr 1258/1999, vilka motsvarar artiklarna 1.2 b respektive 3.1 i förordning nr 729/70, ska Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), garantisektionen, inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, finansiera interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med unionsbestämmelserna.
7 Artikel 6.1 b i förordning nr 1258/1999, vilken i huvudsak motsvarar artikel 5.1 i förordning nr 729/70, har följande lydelse:
ˮMedlemsstaterna skall med jämna mellanrum tillställa kommissionen följande uppgifter om de ackrediterade utbetalningsställena och samordningsorganen och de transaktioner som finansieras av fondens garantisektion:
…
b) Årsredovisningen tillsammans med nödvändiga underlag för granskning och godkännande samt ett intyg avseende den vidarebefordrade redovisningens fullständighet, exakthet och sanningsenlighet. ”
8 Artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999, vilken i huvudsak motsvarar artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, har följande lydelse:
”Kommissionen skall besluta om vilka utgifter som inte skall omfattas av gemenskapsfinansiering enligt artiklarna 2 och 3 om den finner att utgifterna inte har verkställts i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna.
Före varje beslut om att vägra finansiering skall resultaten av kommissionens kontroller och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen, varefter båda parter skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader; resultaten härav skall anges i en rapport, som skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och betydelse samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.
En vägran att finansiera får inte omfatta följande:
a) De utgifter som avses i artikel 2 och som verkställts före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av kontrollerna.
…”
9 I artikel 8.1 i förordning nr 1258/1999 föreskrivs följande:
ˮMedlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
a) försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
b) förhindra och ingripa mot oegentligheter,
c) indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
…”
10 Förordning nr 1258/1999 upphävdes genom rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, s. 1). Denna förordning ska tillämpas från och med den 1 januari 2007 (artikel 49 i förordning nr 1290/2005). I förordningen föreskrivs emellertid att förordning nr 1258/1999 ska fortsätta att gälla till och med den 15 oktober 2006 för utgifter som betalas av medlemsstaterna (artikel 47 i förordning nr 1290/2005) och att artikel 31 i förordningen, vilken avser kontroll av överensstämmelse, ska tillämpas från och med den 16 oktober 2006 för de utgifter som uppstår från och med detta datum (artikel 49 i förordning nr 1290/2005).
11 Såsom anges i skäl 2 i förordning nr 1290/2005 bör ”[u]tgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken … finansieras i gemenskapens budget via [EGFJ] antingen centralt eller genom delad förvaltning av gemenskapen tillsammans med medlemsstaterna enligt artikel 53 i [förordning nr 1605/2002]”.
12 Enligt artikel 2.1 a i förordning nr 1290/2005, inrättades Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) från och med den 1 januari 2007 i enlighet med bestämmelserna i artikel 49 i denna förordning.
13 Artikel 8.1 c iii i förordning nr 1290/2005, vilken i huvudsak motsvarar artikel 6.1 i förordning nr 1258/1999, har följande lydelse:
”Utöver de åtgärder som anges i de sektoriella förordningarna skall medlemsstaterna till kommissionen lämna in följande information, handlingar och deklarationer:
…
c) I fråga om insatser i samband med åtgärder som finansieras via EGFJ …
…
iii) årsräkenskaperna för de godkända utbetalande organen, kompletterade med en försäkran undertecknad av den ansvarige vid det godkända utbetalande organet tillsammans med den information som behövs för att avsluta räkenskaperna samt en attesteringsrapport upprättad av det attesterande organ som avses i artikel 7.”
14 Artikel 31 i förordning nr 1290/2005, som har rubriken ”Kontroll av överensstämmelse”, motsvarar i huvudsak artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999.
15 I artikel 6 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ (EGT L 158, s. 6), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 (EGT L 273, s. 5), föreskrivs följande:
”Det bokföringsunderlag som avser utgifter finansierade av och inkomster som skall betalas in till garantisektionen vid EUGFJ, skall hållas till kommissionens förfogande i minst tre år efter det att kommissionen har avslutat räkenskaperna för det aktuella räkenskapsåret, och, i det fall beslutet om avslutande av räkenskaperna är föremål för ett förfarande inför Europeiska gemenskapernas domstol, upp till ett år efter det att domstolsförfarandet avslutats.”
16 I artikel 8 i förordning nr 1663/95, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 2245/1999, föreskrivs följande:
”1. Om kommissionen efter en undersökning anser att utgifterna har verkställts på ett sätt som strider mot gemenskapsreglerna skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser och ange vilka korrigeringsåtgärder som skall vidtas för att säkerställa att reglerna följs i framtiden.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall besvara meddelandet inom två månader, och kommissionen får ändra sin ståndpunkt på grundval av svaret. Kommissionen får i berättigade fall bevilja en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen kalla till en bilateral diskussion och de båda parterna försöka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas samt om hur allvarlig överträdelsen skall anses vara och hur stor ekonomisk skada den kan anses ha orsakat Europeiska gemenskapen. Efter denna diskussion och efter ett eventuellt senaste datum för inlämning av kompletterande uppgifter som kommissionen har fastställt i samråd med medlemsstaten, eller, om medlemsstaten inte godtar kallelsen till diskussion inom en tidsfrist som skall fastställas av kommissionen, efter den tidsfristens utgång, skall kommissionen formellt meddela medlemsstaten sina slutsatser med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG. Utan att detta påverkar bestämmelserna i denna punkt fjärde stycket skall meddelandet innehålla en uppskattning av de utgifter kommissionen planerar att utesluta enligt artikel 5.2 c i förordning … nr 729/70.
Medlemsstaten skall snarast underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att säkra att gemenskapsreglerna följs och från vilket datum de tillämpas. Kommissionen skall i förekommande fall fatta ett eller flera beslut enligt artikel 5.2 c i förordning … nr 729/70 för att till och med det datum då korrigeringsåtgärderna började tillämpas utesluta de utgifter som berörs av överträdelsen av gemenskapsreglerna.
2. De beslut som avses i artikel 5.2 c i förordning … nr 729/70 skall fattas efter det att eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet har granskats enligt bestämmelserna i beslut 94/442/EG.
…”
17 I bilagan till förordning nr 1663/95, som har rubriken ”Riktlinjer för kriterier för ackreditering av utbetalningsställen”, anges följande i punkt 11:
”Alla punkter ovan skall också tillämpas på [avsättning av inkomster] (avgifter, förfallna säkerheter, återförda utbetalningar etc.) som kontoret måste inkassera för EUGFJ:s garantisektions räkning. I synnerhet skall utbetalningsstället upprätta ett system för identifiering av alla belopp som tillkommer EUGFJ och för registrering av alla sådana fordringar i en liggare före mottagandet. …”
18 Kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (EUT L 171, s. 90) ska, vad gäller huvuddelen av dess bestämmelser, tillämpas från och med den 16 oktober 2006. I förordningens artikel 11.1–11.3 föreskrivs i huvudsak samma förfarande som det som föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 1663/95.
19 Artikel 11.3 andra stycket i förordning nr 885/2006 har följande lydelse:
”Kommissionen skall, efter att ha granskat de eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet i enlighet med kapitel 3 i den här förordningen, om nödvändigt anta ett eller flera beslut enligt artikel 31 i förordning … nr 1290/2005 för att från gemenskapsfinansiering utesluta utgifter som verkställts i strid med gemenskapens regler till dess att medlemsstaten genomfört de korrigerande åtgärderna.”
20 I artikel 11.5 i förordning nr 885/2006 anges följande:
”Denna artikel skall i tillämpliga delar gälla för avsättning av inkomster i den mening som avses i artikel 34 i förordning … nr 1290/2005.”
C – Lagstiftning om sektorn för mjölk och mjölkprodukter
21 Sektorn för mjölk och mjölkprodukter utgör föremål för en gemensam organisation av marknaden vilken omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. För att reglera tillväxten inom mjölkproduktionen på marknaden och återställa balansen införde unionslagstiftaren år 1984 bland annat ett system med tilläggsavgifter (nedan kallade tilläggsavgifter eller bara avgifter. Genom rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EUT L 270, s. 123) reglerades från och med den 1 april 2004 under elva på varandra följande tolvmånadersperioder tilläggsavgifter för mjölkproducenter på mjölk och andra mjölkprodukter. Enligt artikel 25 i förordning nr 1788/2003 upphävdes rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159), i dess ändrade lydelse, från och med den 1 april 2004.
22 I artikel 3.1 förordning nr 1788/2003 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna är betalningsskyldiga gentemot gemenskapen avseende den avgift som utgår om den nationella referenskvantitet som fastställs i bilaga I överskrids och som fastställts på nationell nivå och separat för leveranser och direktförsäljning och medlemsstaterna skall inom ramen för 99 % av det belopp de är skyldiga betala till [EUGFJ] före den 1 oktober som följer på den berörda tolvmånadersperioden. …”
23 Artikel 4 i förordning nr 1788/2003 har följande lydelse:
”Avgiften skall i enlighet med artiklarna 10 och 12 i sin helhet fördelas mellan de producenter som har bidragit till vart och ett av de överskridanden av de nationella referenskvantiteterna som avses i artikel 1.2.
Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 10.3 och 12.1 skall producenterna vara betalningsskyldiga gentemot medlemsstaten avseende sina respektive bidrag till avgiften som skall erläggas, och som skall beräknas enligt kapitel 3, endast av det skälet att de har överskridit sin disponibla kvantitet eller sina disponibla kvantiteter.”
24 Artikel 22 i förordning nr 1788/2003 har följande lydelse:
”Avgiften skall betraktas som intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna och skall användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn.”
25 Kommissionens förordning (EG) nr 595/2004 av den 30 mars 2004 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1788/2003 (EUT L 94, s. 22) är tillämplig från den 1 april 2004. Enligt artikel 28 i denna förordning ska kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3950/92 (EGT L 187, s. 19) upphöra att gälla under särskilda villkor.
26 I avsnitt 1 i kapitel IV i förordning nr 595/2004 fastställs regler gällande medlemsstaternas kontroller samt uppköpares och producenters skyldigheter. I artikel 19 i förordningen, som har rubriken ”Kontrollplan”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall upprätta en allmän kontrollplan för varje tolvmånadersperiod på grundval av en riskanalys. Kontrollplanen skall åtminstone innehålla uppgifter om
…
c) kontroller på plats som skall göras under tolvmånadersperioden,
…
2. Kontroller skall dels göras under den aktuella tolvmånadersperioden, dels efter tolvmånadersperioden på grundval av de årliga deklarationerna.
3. En kontroll skall anses vara avslutad när en kontrollrapport finns tillgänglig.
Alla kontrollrapporter skall vara avslutade senast 18 månader efter den berörda tolvmånadersperiodens slut.
…”
27 I artikel 22 i förordning nr 595/2004, som har rubriken ”Kontrollintensitet”, föreskrivs följande:
ˮ1. De kontroller som avses i artikel 21.1 skall minst omfatta följande:
a) 1 % av producenterna under tolvmånadersperioden 2004/2005, 2 % av producenterna under följande tolvmånadersperioder.
b) 40 % av den deklarerade kvantiteten mjölk innan korrigering gjorts för den berörda perioden.
c) Ett representativt urval av mjölktransporter mellan utvalda producenter och uppköpare.
De transportkontroller som avses i c skall göras särskilt vid lossning vid mejerierna.
2. De kontroller som avses i artikel 21.2 skall omfatta minst 5 % av producenterna.
3. Varje uppköpare skall kontrolleras minst en gång på fem år.”
28 I artikel 24 i förordning nr 595/2004 föreskrivs en skyldighet för uppköpare och producenter att bevara vissa handlingar under minst tre år från och med utgången av det år då handlingarna upprättades.
D – Kommissionens riktlinjer
29 Kommissionens riktlinjer för schablonmässiga finansiella korrigeringar definierades i dokumentet VI/5330/97 av den 23 december 1997 med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument VI/5330/97). Under rubriken ”Riktlinjer för tillämpning av schablonmässiga korrigeringar” i bilaga 2 till dokument VI/5330/97 anges att Europeiska kommissionen kan använda schablonmässiga korrigeringar då den information som undersökningen ger inte gör det möjligt att bedöma förlusterna för gemenskapen genom extrapolering av de fastställda förlusterna med statistiska medel, eller genom hänvisning till andra tillförlitliga uppgifter. Under samma rubrik anges vidare följande:
”För att fastställa om en finansiell korrigering är nödvändig och, om så är fallet, med vilket belopp, är det generellt sett avgörande att bedöma den risk för förluster för gemenskapsfonderna som har uppstått till följd av brister i kontrollen. Följande faktorer ska beaktas:
1. Handlar det om en brist som påverkar effektiviteten hos kontrollsystemet i allmänhet, effektiviteten hos en särskild del i systemet eller utförandet av en eller flera kontroller inom systemet?
2. Bristens betydelse för de administrativa kontrollerna, de fysiska kontrollerna och andra planerade kontroller, som helhet betraktade.
3. Hur känsliga åtgärderna är för bedrägeri, särskilt med hänsyn till de ekonomiska incitamenten.
På grundval av dessa principer är det möjligt att indela kontrollerna i två kategorier:
Grundläggande kontroller är de fysiska och administrativa kontroller som krävs för att kontrollera väsentliga delar, särskilt grunden för ersättningsanspråket, mängden och de kvalitativa villkoren inbegripet tidsfrister, skördekrav, perioder för kvarhållande osv. Kontrollerna utförs på plats genom korsvisa kontroller av uppgifter mot oavhängiga källor, såsom fastighetsregister.
Stödkontroller är de administrativa åtgärder som behövs för att ersättningsanspråk ska behandlas korrekt, som t.ex. kontroll av att anspråken framställs inom föreskriven tid, åtgärder för att upptäcka dubbla ersättningsanspråk som avser samma sak, riskanalys, tillämpning av sanktioner och lämplig övervakning av förfaranden.”
30 Under rubriken ”Riktlinjer för tillämpning av schablonmässiga korrigeringar” i bilaga 2 till dokument VI/5330/97 föreskrivs även följande gällande storleken på de schablonmässiga finansiella korrigeringarna:
”Om en eller flera grundläggande kontroller inte tillämpas eller tillämpas så bristfälligt eller så sällan att man med deras hjälp inte kan bedöma om ett ersättningsanspråk är berättigat eller inte kan förhindra oegentligheter är en korrigering på tio procent berättigad eftersom det kan antas att risken varit stor för en omfattande förlust för EUGFJ.
När alla grundläggande kontroller har utförts men inte varit tillräckligt många, inte utförts tillräckligt ofta eller inte varit så djupgående som krävs, är en korrigering på fem procent berättigad, eftersom det med skäl kan antas att kontrollerna inte ger tillräcklig garanti för att ersättningsanspråken berättigar till stöd, och att EUGFJ har löpt en betydande risk för förlust.
Om en medlemsstat på ett lämpligt sätt har utfört de grundläggande kontrollerna men helt har underlåtit att utföra en eller flera stödkontroller, är en korrigering på två procent berättigad mot bakgrund av den lägre risken för förlust för EUGFJ och mot bakgrund av att överträdelsen är mindre allvarlig.
…”
31 I dokument VI/5330/97 anges slutligen att ”[o]m det finns orsak att anta att bristen är begränsad till en regions tillämpning av det kontrollsystem som har antagits av medlemsstaten, bör korrigeringen begränsas till de utgifter som kontrolleras av denna region”.
32 Villkoren under vilka kommissionen avser tillämpa principen i dokument VI/5330/97, enligt vilken en överträdelse ska anses allvarligare om en medlemsstat underlåter att förbättra sina kontroller trots att kommissionen redan har informerat medlemsstaten om nödvändiga förbättringar, anges i dokument AGRI/60637/2006 som har rubriken ˮMeddelande från kommissionen – Kommissionens handläggning inom ramen för avslutande av räkenskaperna för [EUGFJ:s garantisektion], återkommande brister i kontrollsystemenˮ (nedan kallat dokument AGRI/60637/2006). Det framgår av punkt 1 andra stycket i dokument AGRI/60637/2006 att grunden för de förfaranden som där föreskrivs är principen i artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999, enligt vilken kommissionen ska beakta överträdelsens art och betydelse samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.
33 I punkt 2 i dokument AGRI/60637/2006 anges följande:
ˮFör det fall avsaknaden av eller brister i ett kontrollsystem, eller avsaknaden av eller brister i en del av kontrollsystemet, har varit föremål för ett eller flera beslut om finansiella korrigeringar i samband med granskning och godkännande av räkenskaperna för garantisektionen vid [EUGFJ] och
det för perioden efter den korrigerade perioden konstateras att samma brister kvarstår,
finner kommissionen, … att det normalt är berättigat att göra ett tillägg till den schablonmässiga korrigering som tillämpats under föregående korrigering på grund av den ökade risken för ekonomiska förluster för EUGFJ.ˮ
34 I punkt 3 i dokument AGRI/60637/2006 anges följande:
ˮTillägget ska fastställas i förhållande till risken för ekonomiska förluster.
Tillägget ska inte tillämpas automatiskt utan med tillbörligt beaktande av bristens allvar och eventuella omständigheter som begränsar risken.
För att säkerställa den schablonmässiga karaktären av de korrigeringar som föreskrivs i dokument VI/5330/97 när den verkliga storleken på de felaktiga utgifterna – och således storleken på de ekonomiska förluster som gemenskapen lidit – inte kan fastställas, ska nedanstående procentsatser vara vägledande:
– när den föregående korrigeringen var 2 procent ska en korrigering på minst 3 procent tillämpas för den nya berörda perioden och korrigeringen kan uppgå till 5 procent om det sannolikt kan antas att en fortsatt brist i stödkontrollerna medför att de grundläggande kontrollerna förlorar i effektivitet,
– när den föregående korrigeringen var 5 procent ska en korrigering på 10 procent tillämpas för den nya berörda perioden,
…”
Bakgrund till tvisten
35 Kommissionen genomförde under perioderna den 18‒22 september 2006 och den 3‒7 mars 2008 två undersökningar i Italien, vilka benämndes LA/2006/08/IT och LA/2008/001/IT, för regleringsåren 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007 i olika italienska regioner.
36 Det framgår av protokollet från det bilaterala möte som ägde rum den 15 januari 2009 att kommissionen ansåg att Republiken Italien inte hade kontrollerat uppköparna inom de frister som föreskrivs i unionslagstiftningen. Kommissionen erinrade om att, för att en kontroll ska anses vara avslutad, måste en kontrollrapport från den ifrågavarande kontrollen finnas tillgänglig.
37 Kommissionen tillställde den 24 mars 2010 Republiken Italien ett formellt meddelande, i enlighet med artikel 11.2 tredje stycket och artikel 16.1 i förordning nr 885/2006, med rubriken DG AGRI ARES(2010)155172. I det formella meddelandet vidhöll kommissionen sin ståndpunkt gällande bristerna vid genomförandet av systemet för mjölkkvoter i Italien under regleringsåren 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007 samt föreslog en finansiell korrigering på ett belopp om totalt 85 625 455 euro. I det formella meddelandet anges att kommissionen beräknade den finansiella korrigeringen till följd av de oegentligheter som har framkommit genom följande tre steg:
– Det första steget var att kommissionen korrigerade risken för att mindre mjölkkvantiteter redovisats, i avsaknad av tillförlitliga uppgifter om den kvantitet som producerats i de regioner som berörs av oegentligheterna, genom att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar, vilkas belopp har höjts i enlighet med bestämmelserna i dokument AGRI/60637/20 på grund av återkommande brister i vissa av regionerna, på de redovisade mjölkkvantiteterna. I samband med detta fastställde kommissionen de korrigerade beloppen för de redovisade kvantiteterna, vilka skulle kompensera avsaknaden av tillförlitliga uppgifter om den producerade mjölkkvantiteten i dessa regioner.
– Det andra steget var att kommissionen adderade den totala producerade mjölkkvantiteten i Italien med de korrigeringsbelopp som beräknats under det första steget. Det totala belopp som blev summan avspeglade den nationella kvantiteten mjölk som potentiellt kan ha producerats. Kommissionen kontrollerade därefter om detta belopp överskred den nationella kvot som Republiken Italien beviljats för varje aktuellt regleringsår.
– Det tredje steget var att kommissionen, efter att ha konstaterat att beviljade nationella kvoter hade överskridits under vissa regleringsår, tillämpade den beräkningskoefficient för tilläggsavgifter som föreskrevs i gällande lagstiftning på de korrigeringsbelopp som beräknats under det första steget, i de regioner som berördes av de oegentligheter som hade framkommit.
38 Den 8 september 2010 hölls ett möte med förlikningsorganet, som avgav sin slutliga rapport den 11 oktober 2010 (nedan kallad den slutliga rapporten). I rapportens slutsatser, vilka endast avsåg den del av korrigeringen som rörde regionen Lazio, uppmanade förlikningsorganet kommissionen att ompröva sitt förslag till finansiell korrigering med hänsyn till de iakttagelser som gjorts i punkterna 6.3 och 6.4 i rapporten. I den första av dessa punkter påpekar förlikningsorganet att kommissionen inte har motiverat sitt val att fastställa korrigeringen till fem procent. I den andra av dessa punkter anger förlikningsorganet att förslaget avseende korrigering på tio procent för regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 riskerade att inte vara förenlig med riktlinjerna i dokumentet AGRI/60637/2006 och att om denna korrigering vidhölls borde motiveringen till den kompletteras.
39 Kommissionen meddelade genom skrivelse av den 21 december 2010, med titeln ARES nr 979992, sin slutliga ståndpunkt till Republiken Italien till följd av den slutliga rapporten. Denna ståndpunkt har ersatts av en ny, vilken meddelades genom skrivelse av den 24 maj 2011, med titeln ARES nr 560020, där kommissionen vidhöll den ståndpunkt som hade uttryckts i dess skrivelse av den 24 mars 2010, samtidigt som det totala beloppet i det ursprungliga förslaget om finansiell korrigering sattes ned. Denna nedsättning berodde på att korrigeringen för regleringsåret 2003/2004 hade upphävts, eftersom detta år gällde en period som föregick den 24-månadersfrist som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 1258/1999 för tillämpning av finansiella korrigeringar.
40 Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling upprättade den 24 juni 2011 en sammanfattande rapport angående resultaten av kommissionens kontroller inom ramen för förfarandet vid avslutande av räkenskaperna enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (nedan kallad den sammanfattande rapporten). Kommissionen sammanfattade i kapitel 5.1 i denna rapport motiveringen till den finansiella korrigering som tillämpats på Republiken Italien inom sektorn för mjölkprodukter.
41 Kommissionen vidhöll för det första sin ståndpunkt avseende de slutsatser som dragits av de två utredningar som omnämns ovan i punkt 35, nämligen att de italienska myndigheterna hade genomfört kontrollerna för sent, viket utgör en oegentlighet som medför en finansiell risk för EUGFJ, garantisektionen, eller EGFJ. Kommissionen har för det andra angett att eftersom de tillämpliga tilläggsavgifterna i förevarande fall utgjorde inkomster som ska avsättas, hade de oegentligheter som framkommit, vilka avsåg brister i kontrollerna, medfört förlorade inkomster för dessa fonder. För att beräkna beloppet för den tillämpliga finansiella korrigeringen, har kommissionen, som i brist på tillförlitliga uppgifter om mjölkkvantiteterna inte objektivt kunde fastställa beloppen för de ekonomiska förluster som drabbat EUGFJ, garantisektionen, eller EGFJ, tillämpat schablonmässiga finansiella korrigeringar, med stöd av dokument VI/5330/97. Kommissionen har för det tredje motiverat beloppen för de schablonmässiga finansiella korrigeringarna som fastställts till följd av att de oegentligheter som framkommit avsåg grundläggande kontroller. Kommissionen har för det fjärde, med hänsyn till att tilläggsavgifter var en inkomst som ska avsättas, fastställt risknivån enligt en tabell som i huvudsak återger den tabell som förekom i dess skrivelse av den 24 mars 2010. Kommissionen har för det femte erinrat om att den finansiella korrigeringen enligt riktlinjerna i dokument VI/5330/97 skulle tillämpas på regional nivå. Eftersom en finansiell korrigering redan hade tillämpats på grund av oegentligheter vid identiska kontroller i regionerna Apulien och Abruzzo under regleringsåret 2002/2003, har kommissionen med stöd av bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006, i förevarande fall med hänsyn till att återkommande oegentligheter har konstaterats, höjt den schablonmässiga finansiella korrigering som tillämpats vad avser dessa regioner. Kommissionen har för det sjätte motiverat varför den inte följde de iakttagelser som förlikningsorganet gjort i punkterna 6.3 och 6.4 i sin slutliga rapport.
42 På grundval av denna motivering antog kommissionen genomförandebeslut 2011/689/EG av den 14 oktober 2011 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 270, s. 33) (nedan kallat det angripna beslutet). Genom detta beslut har kommissionen vad beträffar Republiken Italien för räkenskapsåren 2005, 2006 och 2007 tillämpat en finansiell korrigering med ett belopp om totalt 70 912 382 euro till följd av bristerna vid kontroller av mjölkkvoter, på grund av att de genomförts för sent, i regionerna Abruzzo, Lazio, Marche, Apulien, Sardinien, Kalabrien, Friuli-Venezia Giulia och Aostadalen.
Förfarandet och parternas yrkanden
43 Republiken Italien väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 21 december 2011.
44 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på andra avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning.
45 Republiken Italien har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån det innebär schablonmässiga finansiella korrigeringar avseende systemet för mjölkkvoter för regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007, till ett belopp på totalt 70 912 382 euro.
46 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan och
– förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
47 Tribunalen (andra avdelningen) beslutade på grundval av referentens rapport, att inleda det muntliga förfarandet och förelade parterna, som processledningsåtgärder enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler, att besvara vissa frågor skriftligen och andra muntligen under förhandlingen. Parterna har efterkommit dessa åtgärder för processledning inom föreskrivna frister.
48 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga och skriftliga frågor vid förhandlingen den 1 april 2014.
Rättslig bedömning
49 Republiken Italien har till stöd för sin talan åberopat fyra grunder. Den första grunden avser dels åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97, dels maktmissbruk till följd av att finansiell korrigering tillämpats. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 21 och artikel 22.1 b i förordning nr 595/2004. Den tredje grunden avser dels åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97 samt proportionalitetsprincipen, dels maktmissbruk till följd av att en schablonmässig finansiell korrigering har tillämpats. Den fjärde grunden avser dels åsidosättande av motiveringsskyldigheten eller en bristfällig motivering, dels åsidosättande av bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006.
A – Upptagande till sakprövning av påståendet om maktmissbruk som anförts till stöd för den första och den tredje grunden
50 Enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna ska en ansökan innehålla en kortfattad framställning av grunderna för denna. Vidare ska enligt fast rättspraxis, oberoende av alla terminologiska frågor, dessa uppgifter vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till sakprövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (se förstainstansrättens dom av den 27 september 2006 i mål T‑322/01, Roquette Frèresmot kommission, REG 2006, s. II‑3137, punkt 208, och där angiven rättspraxis). Av fast rättspraxis framgår att talan inte kan prövas på en grund som inte är tillräckligt klart formulerad i ansökan genom vilken talan väckts. Liknande krav ställs när ett argument anförs till stöd för en grund. Om det är fråga om ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, framgår det uttryckligen av rättspraxis att tribunalen vid behov kan pröva en sådan bristande sakprövningsförutsättning ex officio (se förstainstansrättens dom av den 14 december 2005 i mål T‑209/01, Honeywell mot kommissionen, REG 2005, s. II‑5527, punkterna 54 och 55, samt där angiven rättspraxis).
51 Tribunalen konstaterar i förevarande fall på eget initiativ att påståendet om maktmissbruk, som gjorts inom ramen för den första och den tredje grunden i ansökan, inte har varit föremål för någon kortfattad framställning i den mening som avses i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna.
52 Till svar på en fråga som ställts under den muntliga förhandlingen har Republiken Italien dessutom, samtidigt som påståendet om maktmissbruk vilket anförts till stöd för den första och den tredje grunden vidhölls, medgett att ansökan inte innehöll några särskilda argument för att underbygga påståendet. Republiken Italien har förklarat att syftet med den första och tredje grunden i huvudsak var att tribunalen skulle fastställa att det angripna beslutet innebar ett åsidosättande av rättsregler och att påståendet om maktmissbruk hade åberopats till stöd för det huvudsakliga syftet med de bägge grunderna.
53 Mot bakgrund av ovan i punkt 50 angiven fast rättspraxis, tribunalens iakttagelser ovan i punkt 51 och Republiken Italiens svar på den fråga som ställts under den muntliga förhandlingen, som återgetts ovan i punkt 52, ska påståendet om maktmissbruk, som åberopats till stöd för den första och den tredje grunden, inte prövas i sak.
B – Prövning i sak
54 Republiken Italien har såsom ovan angetts i punkt 49 åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Mot bakgrund av den bedömning som gjorts ovan i punkt 53 ska den första och den tredje grunden endast prövas i den mån de avser åsidosättande av rättsregler eller allmänna principer i unionsrätten.
1. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97 på grund av att en finansiell korrigering tillämpades
a) Parternas argument
55 Republiken Italien har i huvudsak anfört att de kontroller som genomförts, vissa av dem visserligen för sent, inte var mindre tillförlitliga eller effektiva, varför EUGFJ:s garantisektion eller EGFJ inte utsattes för någon risk. Kommissionen har således genom att tillämpa en finansiell korrigering, som dessutom var schablonmässig, åsidosatt artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97.
56 Oavsett den omständigheten att vissa av kontrollerna hade genomförts med viss försening av nationella myndigheter har de ändå möjliggjort ett slutligt och trovärdigt fastställande av de mjölkkvantiteter som verkligen levererats eller sålts direkt. Det framgår av bilaga II till dokument VI/5330/97 att en schablonmässig finansiell korrigering enbart kan användas när den förflutna tiden oundvikligen äventyrar en efterhandsbedömning av en viss verksamhets volym. Detta är emellertid inte fallet i förevarande mål eftersom de kontroller som de nationella myndigheterna har genomfört, i enlighet med artikel 11 i förordning 1392/2001, avsåg de handelsdokument och övriga dokument som styrker hur den uppsamlade mjölken respektive mjölkekvivalenterna har använts, vilka uppköparna enligt artikel 14 i samma förordning ska bevara under minst tre år från och med det datum då de upprättades.
57 Republiken Italien har vidare erinrat om att Europeiska unionens revisionsrätt i sin särskilda rapport nr 7/2010 skarpt kritiserade att kommissionen i alltför hög utsträckning använt sig av schablonmässiga finansiella korrigeringar. Enligt dokument VI/5330/97 ska denna metod emellertid endast användas som sista utväg när det inte är möjligt att bedöma effekten av ett eller flera misstag i antingen ett eller flera särskilda fall av felaktiga transaktioner, eller efter det att ett representativt urval av transaktionerna har granskats.
58 Kommissionen har bestritt de argument Republiken Italien har åberopat till stöd för den första grunden.
b) Tribunalens bedömning
59 Den första grunden innefattar två invändningar, nämligen att kommissionen genom att tillämpa en finansiell korrigering, som dessutom var schablonmässig, har åsidosatt dels artikel 11 i förordning nr 885/2006, dels riktlinjerna i dokument VI/5330/97.
60 Tribunalen konstaterar inledningsvis, med hänsyn till den rättspraxis som ovan angetts i punkt 50, på eget initiativ att invändningen avseende åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 inte har varit föremål för någon kortfattad framställning i den mening som avses i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. Republiken Italien har nämligen i sin ansökan inte anfört något argument till utveckling av denna invändning. Invändningen kan således inte prövas i sak.
61 Även om det antas att invändningen avseende åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 skulle kunna prövas tillsammans med invändningen avseende åsidosättande av riktlinjerna i dokument VI/5330/97, och mot bakgrund av de argument som anförts till stöd för den första grunden, ska det framhållas att artikel 11 i förordning nr 885/2006, enligt bestämmelserna i artikel 19 andra stycket i samma förordning, inte var tillämplig förrän den 16 oktober 2006.
62 Den första grunden kan således i princip enbart prövas vad gäller regleringsåret 2006/2007 och inte regleringsåren 2004/2005 eller 2005/2006, vilka även de har gett upphov till finansiell korrigering. Såsom framgår av jämförelsetabellen i bilaga V till förordning nr 885/2006, motsvarar emellertid artikel 11 i denna förordning artikel 8 i förordning nr 1663/95. Det framgår för övrigt av kommissionens skrivelser att kommissionen själv har hänvisat till jämförelsetabellen. Tribunalen bedömer följaktligen att Republiken Italien genom den första grunden, för regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007, har gjort gällande ett åsidosättande dels av artikel 8 i förordning nr 1663/95 och artikel 11 i förordning nr 885/2006, dels av riktlinjerna i dokument VI/5330/97.
63 Det framgår av de argument Republiken Italien har anfört till stöd för sin första grund att det i huvudsak görs gällande att, oavsett den omständigheten att de italienska myndigheterna hade genomfört vissa av kontrollerna med viss försening, vilket är ostridigt, särskilt i förhållande till den deklarerade kvantiteten mjölk som hade kontrollerats, var dessa kontroller inte mindre tillförlitliga eller effektiva eftersom de ändå har möjliggjort ett slutligt och tillförlitligt fastställande av de mjölkkvantiteter som verkligen levererats eller avyttrats direkt. Den första grunden ska således i huvudsak förstås så, att den avser att kommissionen hade möjlighet att bedöma förlusterna för de ifrågavarande europeiska fonderna (nedan kallade fonderna), nämligen EUGFJ:s garantisektion åren 2005 och 2006, och EGFJ år 2007. Eftersom dessa fonder därför inte löpte någon risk som motiverar tillämpningen av en finansiell korrigering hade kommissionen inte fog för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering.
64 I artikel 19.3 i förordning nr 595/2004 föreskrivs att för varje tolvmånadersperiod som medlemsstaterna ska upprätta en allmän kontrollplan på grundval av en riskanalys anses kontrollerna avslutade när en kontrollrapport finns tillgänglig. Kontrollrapporten ska vidare avslutas senast 18 månader efter tolvmånadersperiodens slut. Enligt dessa bestämmelser ska kontrollerna ha avslutats inom en viss frist utan att något undantag föreskrivs. Av bestämmelsernas själva ordalydelse framgår att fristen för genomförandet av kontrollerna är obligatorisk (se, analogt, tribunalens dom av den 9 oktober 2012, i mål T-426/08, Italien mot kommissionen, punkt 74).
65 Av rättspraxis framgår att fastställande av en exakt frist för kontrollernas genomförande medverkar till att uppnå syftet att begränsa risken för att de belopp som ska betalas inte erläggs. Genom fristen fastställs tillvägagångssättet för kontrollerna och bidrar till att avskräcka både uppköpare och producenter som genomför direkta avyttringar att deklarera mindre kvantiteter mjölk som levererats eller avyttrats direkt för att inte tvingas erlägga tilläggsavgifter. Denna frist begränsar även risken för att nödvändiga uppgifter för dessa kontroller inte längre finns tillgängliga, vilket gäller oavsett aktörernas skyldighet att bevara vissa handlingar under minst tre år (artikel 24 i förordning nr 595/2004). Fristen förhindrar även att kontrollerna skjuts upp på obestämd tid vilket skulle kunna medföra en total avsaknad av kontroller och därmed en risk att inte erhålla de belopp som ska betalas. Fristen ska slutligen möjliggöra att framtida kontroller kan planeras på grundval av en sådan riskanalys som föreskrivs i artikel 19.1 och 19.2 i förordning nr 595/2004. Den obligatoriska karaktären av fristen i artikel 19.3 i förordning nr 595/2004 följer således även av systematiken i denna bestämmelse (se, analogt, domen i det ovan i punkt 64 nämnda målet Italien mot kommissionen, punkt 75).
66 Tribunalen konstaterar mot bakgrund av övervägandena i punkterna 64 och 65, att den omständigheten att italienska myndigheter hade genomfört vissa av kontrollerna för sent, vilket Republiken Italien dessutom inte har bestritt, innebär att kommissionen hade fog för att bedöma dels att tillförlitligheten hos de uppgifter som framkommit vid kontrollerna påverkades, i den mån risken för att en mindre kvantitet producerad mjölk deklarerades var större, dels att dessa oegentligheter medförde en verklig ekonomisk risk för fonderna.
67 Under dessa omständigheter hade kommissionen vidare fog för att tillämpa en finansiell korrigering. Eftersom kommissionen inte längre på ett objektivt sätt kunde bedöma kvantiteten producerad mjölk och därmed exakt fastställa fondernas förluster var det vidare motiverat att, i enlighet med riktlinjerna i dokument VI/5330/97, tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering (domstolens dom av den 24 april 2008 i mål C-418/06 P, Belgien mot kommissionen, REG 2008, s. I-3047, punkt 136, och tribunalens dom av den 22 januari 2013 i mål T-46/09, Grekland mot kommissionen, ännu ej publicerad i rättfallsamlingen, punkt 49).
68 Vad beträffar revisionsrättens slutsatser i dess särskilda rapport nr 7/2010, att kommissionen i alltför hög utsträckning har använt sig av schablonmässiga finansiella korrigeringar, kan det konstateras att dessa slutsatser, vilka Republiken Italien har åberopat till stöd för sin första grund, är allmänt hållna och de kan med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall, såsom ovan angetts i punkt 67, inte anses leda till bedömningen att kommissionens tillämpning av en schablonmässig finansiell korrigering stod i strid med tillämpliga rättsregler. Dessa slutsatser kan följaktligen inte tillmätas någon betydelse.
69 Av det ovanstående följer att den första grunden till viss del ska avvisas och att den i övrigt inte kan leda till bifall för talan.
2. Den andra grunden: Åsidosättande av artiklarna 21 och 22.1 b i förordning nr 595/2004
a) Parternas argument
70 Republiken Italien har till stöd för den andra grunden avseende åsidosättande av artiklarna 21 och 22.1 b i förordning nr 595/2004 anfört de tre följande argumenten.
71 Republiken Italien har för det första gjort gällande att det tillämpade kontrollsystemet inte utgjorde någon ekonomisk risk för fonderna. De kontroller som de italienska myndigheterna har genomfört avsåg nämligen nästan 40 procent av den deklarerade kvantiteten mjölk, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 22.1 b i förordning 595/2004, eller till och med en högre procentandel.
72 För det andra har Republiken Italien anfört att kommissionen har åsidosatt riktlinjerna i dokument VI/5330/97 genom att inte tillämpa någon finansiell korrigering i regioner där andelen försenade kontroller var lägre än 30 procent, genom att tillämpa en korrigering om två procent i regioner där denna andel uppgick till mellan 30 och 50 procent och genom att tillämpa en korrigering om fem procent i regioner där andelen försenade kontroller översteg 50 procent. Kommissionen har nämligen därigenom missuppfattat den objektiva kvantitet mjölk som verkligen har kontrollerats vilket enligt förordning nr 595/2004 utgör en avgörande faktor vid kontrollen av uppköpare. Detta tillvägagångssätt möjliggör inte en objektiv uppskattning av de risker fonderna löper.
73 Republiken Italien anser för det tredje att kommissionen genom att använda sig av andelen försenade kontroller som kriterium har tillmätt kontroller avseende uppköpare av en kvantitet mjölk som utgör en obetydlig andel i en och samma region samma betydelse som de kontroller som genomförts av uppköpare av en betydligt större kvantitet. Kommissionens tillvägagångssätt leder således till tillämpningen av finansiella korrigeringar som är oproportionerliga i förhållande till den objektiva risken för fonderna och innebär ett åsidosättande av principen om likabehandling.
74 Kommissionen har bestritt Republiken Italiens argument till stöd för den andra grunden.
b) Tribunalens bedömning
75 Vad beträffar det första argumentet ska det erinras om att såsom framkommit vid prövningen av den första grunden är det ostridigt att vissa av de kontroller som de italienska myndigheterna har genomfört inte har skett inom de obligatoriska frister som föreskrivs i gällande lagstiftning. Denna oegentlighet som kontrollerna är behäftade med utsätter vidare fonderna för en ekonomisk risk och innebär att kommissionen har fog för att tillämpa en finansiell korrigering. Eftersom grunden för det angripna beslutet är de konstaterade förseningarna vid de kontroller som nationella myndigheter har genomfört, och inte under några omständigheter intensiteten av dessa kontroller i den mening som avses i artikel 22 i förordning nr 595/2004, saknar det första argumentet relevans i förhållande till de följder som de konstaterade förseningarna vid kontrollerna ska bedömas ha gett upphov till.
76 Vad beträffar det andra argumentet ska det påpekas att den oegentlighet som kommissionen har angett som grund för det angripna beslutet, vilken de genomförda kontrollerna är behäftad med, avser åsidosättande av föreskrivna frister för kontrollernas genomförande. Såsom framgår av ovan i punkterna 65 och 67 angiven rättspraxis vad gäller denna oegentlighets beskaffenhet, är en direkt följd av denna att det exakta fastställandet av den kvantitet mjölk som verkligen har producerats äventyras och följaktligen även fastställandet av en eventuell överskottsproduktion som motiverar att tilläggsavgifter tas ut. Enligt riktlinjerna i dokument VI/5330/97 hade kommissionen, i avsaknad av tillförlitliga uppgifter för att objektivt fastställa den aktuella kvantiteten producerad mjölk, fog för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering. Syftet med denna korrigering är nämligen att bedöma fondernas potentiella förluster till följd av de påvisade bristerna vid kontrollerna.
77 Av ovanstående överväganden följer att Republiken Italien saknar fog för sitt påstående att kommissionen, genom att tillämpa metoden för schablonmässig finansiell korrigering, har missuppfattat den objektiva kvantiteten producerad mjölk som verkligen kontrollerats och därmed åsidosatt riktlinjerna i dokument VI/5330/97.
78 Vad beträffar det tredje argumentet, ska det inledningsvis påpekas att även om intensiteten av de kontroller som medlemsstaterna genomför av leveranser och direktförsäljning, i den mening som avses i artikel 21 i förordning nr 595/2004, enligt artikel 22 i samma förordning fastställs till en miniminivå om 40 procent av den deklarerade kvantiteten mjölk före korrigering för den aktuella perioden, anges det i punkt 3 i samma artikel att varje uppköpare ska kontrolleras minst en gång vart femte år.
79 Urvalet av de uppköpare som medlemstaterna ska kontrollera sker bland annat i form av rotation mellan uppköparna, utan att den deklarerade kvantiteten mjölk som var och en har köpt beaktas. Det är visserligen möjligt att det vid kontrollen av en uppköpare till en mindre kvantitet mjölk, för att uppfylla kriteriet att 40 procent av den deklarerade kvantiteten mjölk ska kontrolleras, blir nödvändigt att välja ut en annan uppköpare som däremot har köpt en betydande kvantitet. Denna kompensering, som görs av aritmetiska skäl, kan emellertid inte påverka kommissionens bedömning av följderna av uppdagade oegentligheter vid medlemstaternas grundläggande kontroller. Med andra ord är kommissionen skyldig att bedöma de rättsliga konsekvenserna av en oegentlighet när den har konstaterat att de kontroller en uppköpare har varit föremål för inte har skett inom fristen, oavsett den deklarerade kvantiteten mjölk som uppköparen har förvärvat.
80 Även om det vid avslutningen av EUGFJ:s räkenskaper är kommissionen som ska kontrollera om de transaktioner som finansieras av garantisektionen har genomförts av medlemsstaterna i enlighet med tillämpliga unionsbestämmelser, är det icke desto mindre så att det är medlemstaterna som är bäst lämpade för att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta EUGFJ:s räkenskaper och på vilka det ankommer att lägga fram så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt avseende de faktiska omständigheter som avses med kommissionens sifferuppgifter eller i förevarande fall avseende bristerna i dess beräkningar (domstolens dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611, punkt 17). Vad gäller den oegentlighet som kommissionen har upptäckt, nämligen att Republiken Italien inte har genomfört kontrollerna inom angivna frister, har varken denna medlemsstat eller kommissionen objektivt kunnat fastställa den producerade kvantiteten mjölk, i synnerhet vad avser de aktörer som varit föremål för en bristfällig kontroll. Det tredje argumentet att kommissionen har tillmätt kontroller av uppköpare som förvärvat en liten andel av kvantiteten lika stor betydelse som kontroller av uppköpare som förvärvat en betydligt större kvantitet av denna produkt, kan således inte vinna framgång.
81 Eftersom kommissionen, mot bakgrund av de överväganden som angetts ovan i punkt 76 i denna dom, inte objektivt kunde fastställa den kvantitet mjölk som producerats i den berörda regionen hade den under dessa omständigheter fog för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering för att uppskatta de förluster som har kunnat drabba fonderna. Kommissionen kan således inte kritiseras för att inte ha beaktat de mjölkkvantiteter som omfattades av bristfälliga kontroller. Avsaknaden av tillförlitliga uppgifter om den producerade kvantitet mjölk som blivit föremål för kontroll försvårar under alla omständigheter bedömningen av huruvida den schablonmässiga finansiella korrigeringen, som tillämpats på de mjölkkvantiteter som påverkades av de av kommissionen uppdagade oegentligheterna, var oproportionerlig.
82 Talan ska följaktligen ogillas såvitt avser den andra grunden.
3. Den tredje grunden: Avsaknad av rättslig grund för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering och följaktligen åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006, riktlinjerna i dokument VI/5330/97 samt proportionalitetsprincipen
a) Parternas argument
83 Republiken Italien har i sin ansökan i huvudsak gjort gällande att kommissionen, i avsaknad av rättslig grund för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering när det förekommer oegentligheter vid genomförandet av ett system för avsättning av inkomster, har handlat godtyckligt och åsidosatt dels artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97, dels proportionalitetsprincipen. Till stöd för dessa tre invändningar som tillsammans utgör den tredje grunden har Republiken Italien i huvudsak anfört de två följande argumenten.
84 Republiken Italien har för det första anfört att ingen bestämmelse i unionsrätten utgör grund för tillämpning av en schablonmässig finansiell korrigering när det förekommer oegentligheter vid kontrollerna av inkomster som ska avsättas. Unionsrättsakter som dokument VI/5330/97 motiverar nämligen endast att en sådan korrigering används när avsaknaden av eller bristerna i grundläggande kontroller avser verkställda utgifter och inte avsättning av inkomster. I motsats till vad som gäller i fråga om verkställda utgifter anges tillvägagångssättet för eller vikten av att kontrollera sådana inkomster inte i någon unionsrättsakt.
85 Republiken Italien har för det andra anfört att vad avser fondernas risk för förlust till följd av utebliven avsättning av inkomster, är det inte möjligt att åberopa mjölkproduktionsnivån som parameter. Det är endast efter det att beloppet för ett eventuellt överskridande har fastställts som kommissionen för att uppskatta förlusten, på den teoretiskt gällande avgiften på grund av överskridandet kan tillämpa de schablonmässiga finansiella korrigeringar som föreskrivs i dokument VI/5330/97. I förevarande fall har ”anomalin uppkommit till följd av att korrigeringsnivån hade tillämpats på den teoretiskt gällande avgiften, [som erhålls] genom att avgiften omfattar den totala kvantiteten producerad mjölk under de aktuella regleringsåren”. Republiken Italien har vidare anfört att kommissionen på ett godtyckligt sätt ”använde finansiella korrigeringskvoter för att uppskatta det potentiella överskridandet av kvoterna och de därpå följande avgifterna, genom att detta överskridande beaktades tillsammans med överskridandet av den nationella produktionskvoten och därefter bröts ut för att sedan överföras till individuella regioner som kontrollerats vid avslutning av räkenskaperna”.
86 I sin replik har Republiken Italien gjort gällande att kommissionen har missförstått räckvidden av den tredje grunden såsom den redogjorts för i ansökan och anfört att det främst är den omständigheten att den finansiella korrigeringen har tillämpats med beaktande av den totala produktionen i regioner där oegentligheter har konstaterats som har bestritts genom denna grund, istället för att enbart den produktion vars uppköpare eller producenter kontrollerats för sent beaktades.
87 Kommissionen har bestritt Republiken Italiens argument till stöd för den tredje grunden.
b) Tribunalens bedömning
88 Tribunalen konstaterar inledningsvis, mot bakgrund av den rättspraxis som ovan angetts i punkt 50, att den tredje invändningen avseende åsidosättande av proportionalitetsprincipen inte har blivit föremål för någon kortfattad framställning i den mening som avses i artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. Vad gäller den tredje grunden har Republiken Italien varken i samband med ansökan eller repliken anfört något argument till utveckling av denna invändning. Denna invändning kan således inte prövas i sak.
89 Enligt artikel 48.2 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. En invändning som utgör en vidareutveckling av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid prövas i sak (tribunalens dom av den 28 april 2010 i de förenade målen T-456/05 och T-457/05, Gütermann och Zwicky mot kommissionen, REG 2010, s. II-1443, punkterna 198 och 199).
90 Vad i förevarande fall beträffar det argument som Republiken Italien har anfört i sin replik, vilket redogjorts för ovan i punkt 86, kan det konstateras att det, i den mån det därigenom görs gällande att beräkningen av de finansiella korrigeringarna endast borde ha skett på grundval av den produktion vars uppköpare eller producenter kontrollerats för sent, aldrig omnämndes i ansökan.
91 I ansökan har Republiken Italien nämligen gjort gällande att vad avser avsättning av inkomster ska mjölkproduktionsnivån inte under några omständigheter beaktas. Republiken Italien har vidare anfört att kommissionen på ett godtyckligt sätt ”använde finansiella korrigeringskvoter för att uppskatta det potentiella överskridandet av kvoterna och de därpå följande avgifterna, genom att detta överskridande beaktades tillsammans med överskridandet av den nationella produktionskvoten och därefter bröts ut för att sedan överföras till individuella regioner som kontrollerats vid avslutning av räkenskaperna”. Av dessa argument framgår emellertid inte att Republiken Italien från och med detta skede i förfarandet åberopade, direkt eller underförstått, att beräkningen av de finansiella korrigeringarna enbart borde ske på grundval av den produktion vars uppköpare eller producenter kontrollerats för sent.
92 Detta argument, som varken utgör en vidareutveckling av den grund till stöd för vilken det framförts eller föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet, kan således inte prövas i sak
93 Vad beträffar den första och den andra invändningen som åberopats till stöd för den tredje grunden ska båda de argument som anges ovan i punkterna 84 och 85 prövas.
Det första argumentet: Avsaknad av rättslig grund för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering när det förekommer oegentligheter vid kontroller av inkomster som ska avsättas
94 Vad beträffar det första argumentet att tillämpningen av en schablonmässig finansiell korrigering, när det förekommer oegentligheter vid kontrollerna av inkomster som ska avsättas, saknar rättslig grund och följaktligen är godtycklig, kan det konstateras att även om Republiken Italien inte uttryckligen åsyftar artikel 11 i förordning nr 885/2006 (som är tillämplig på regleringsåret 2006/2007), ska detta första argument prövas enligt den lagstiftning var tillämplig på respektive regleringsår, särskilt bestämmelserna i förordning nr 1663/95, vilken upphävdes genom förordning nr 885/2006. Det ska härvid erinras om att såsom framgår av jämförelsetabellen i bilaga V till förordning nr 885/2006 motsvarar artikel 8 i förordning nr 1663/95 artikel 11 i förordning nr 885/2006.
– Regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006
95 Det är förordning nr 1605/2002, vilken var tillämplig fram till den 1 maj 2007, samt förordningarna nr 1258/1999, nr 1663/95, nr 1788/2003 och nr 595/2004 som ska tillämpas på regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006. Tribunalen ska pröva huruvida kommissionen hade rättslig grund för att tillämpa dels finansiella korrigeringar när det förekommer oegentligheter vid genomförandet av systemet för avsättning av inkomster, dels en schablonmässig finansiell korrigering vid förekomsten av sådana oegentligheter.
96 Vad gäller kommissionens befogenhet att tillämpa en finansiella korrigeringar när det förekommer oegentligheter vid genomförandet av ett system för avsättning av inkomster, ska det inledningsvis erinras om att kommissionen enligt artikel 274 EG ska genomföra budgeten i enlighet med de förordningar som antas för att genomföra artikel 279 EG, under eget ansvar och inom ramen för de beviljade anslagen, i överensstämmelse med principerna för en sund ekonomisk förvaltning. Det framgår vidare av skäl 16 i förordning nr 1605/2002, vilken antagits med stöd av artikel 279 EG, att oavsett vem som helt eller delvis ansvarar för genomförandet av budgeten måste det inom de olika formerna för detta garanteras att förfarandena för skydd av gemenskapens medel respekteras, samtidigt som det bekräftas att kommissionen i enlighet med artikel 274 i fördraget alltid har det slutliga ansvaret för genomförandet av budgeten. Kommissionen ska enligt artikel 53.1 i förordning nr 1605/2002, vilken det hänvisas till ovan i punkt 1 och vilken var tillämplig fram till den 1 maj 2007, genomföra budgeten på tre olika sätt, däribland genom delad förvaltning. Enligt artikel 53.5 i förordning nr 1605/2002, vilken det hänvisas till ovan i samma punkt, ska kommissionen vid delad förvaltning inrätta sådana förfaranden för avslutning av räkenskaper eller mekanismer för finansiella korrigeringar som gör att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten.
97 Vad vidare gäller finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, bland annat EUGFJ, vilken såsom framgår av skäl 1 i förordning nr 1258/1999, är en del av Europeiska gemenskapernas allmänna budget, kan det framhållas att EUGFJ:s garantisektion enligt artikel 1.2 b i denna förordning ska finansiera interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna. Enligt artikel 2.2 i denna förordning är en förutsättning för finansieringen av dessa interventioner att de genomförs i enlighet med gemenskapsreglerna inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna Enligt artikel 8.1 c i samma förordning ska medlemsstaterna slutligen besluta om åtgärder som är nödvändiga för att driva in belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet, och enligt artikel 8.2 andra stycket ska de indrivna beloppen betalas till de ackrediterade utbetalningsställena och dessa organ ska dra av de indrivna beloppen från de utgifter som fonden finansierar.
98 Vad därefter gäller förfarandet vid avslutning av fondernas räkenskaper, ska beslutet om ackreditering, enligt artikel 1.3 andra stycket i förordning nr 1663/95, fattas på grundval av en undersökning som ska omfatta de förvaltnings- och redovisningsmässiga förhållandena, inbegripet de som beslutats i syfte att skydda gemenskapens intressen beträffande bland annat de belopp som skall drivas in. Enligt punkt 11 i bilagan till denna förordning, med rubriken ”Riktlinjer för kriterier för ackreditering av utbetalningsställen”, ska samtliga bestämmelser i bilagan ”tillämpas på ʻ[avsättning av inkomster]ʼ (avgifter, förfallna säkerheter, återförda utbetalningar etc.) som kontoret måste inkassera för EUGFJ:s garantisektions räkning”.
99 Vad slutligen gäller tilläggsavgifter, är medlemsstaterna enligt artikel 3 i förordning nr 1788/2003 betalningsskyldiga gentemot gemenskapen avseende den avgift som utgår om den nationella referenskvantiteten överskrids och ska betala denna avgift till fonderna. Uppköparen ska vidare enligt artikel 11 i förordningen ansvara för insamlingen av de avgiftsbelopp producenterna är skyldiga att betala och ska till medlemsstatens behöriga organ betala dessa avgiftsbelopp. Tilläggsavgiften ska för övrigt enligt artikel 22 i förordningen betraktas som en intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna och användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn. Slutligen ska medlemsstaterna enligt artikel 17 i förordning nr 595/2004 vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tilläggsavgiften debiteras på rätt sätt och att den påförs de producenter som har bidragit till överskridandet.
100 Granskningen av den ovan i punkterna 96‒99 angivna lagstiftningen gällande regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 leder till de tre följande slutsatserna.
101 För det första är en förutsättning för genomförandet av de interventioner som omfattas av EUGFJ:s garantisektion, vilkas syfte är att stabilisera jordbruksmarknaderna, att de utförs i enlighet med gällande gemenskapsregler inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999). Sektorn för mjölk och mjölkprodukter är emellertid föremål för en gemensam organisation av marknaden som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken (se ovan i punkt 21). Tilläggsavgifter anses vidare utgöra en del av en sådan intervention och avsätts för finansieringen av utgifter inom mjölksektorn (artikel 22 i förordning nr 1788/2003). Kravet att det sätt på vilket avgiften tas ut ska vara förenligt med gällande regler är följaktligen ett av de villkor som ska uppfyllas vid genomförandet av de interventioner som omfattas av EUGFJ:s garantisektion inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter.
102 För det andra ankommer det på medlemsstaterna att, under kommissionens överinseende, säkerställa bland annat att tilläggsavgiften uppbärs på rätt sätt av de utbetalningsställena (artikel 17 i förordning nr 595/2004), och detta för EUGFJ:s garantisektions räkning (punkt 11 i den enda bilagan till förordning nr 1663/95).
103 För det tredje ska kommissionen enligt artikel 53 i förordning nr 1605/2002 bland annat inrätta sådana mekanismer för finansiella korrigeringar att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten och detta enligt principen att det inom de olika formerna för genomförandet ska garanteras att förfarandena för skydd av gemenskapens medel respekteras. Det är därför kommissionen särskilt har getts befogenhet att avgöra vilka utgifter som ska undantas från unionens finansiering när det konstateras att dessa utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna (artikel 7.4 första stycket i förordning nr 1258/1999). Det kan inte vara annorlunda vad gäller avsättning av inkomster. Av tilläggsavgiftens beskaffenhet följer nämligen att denna utgör en inkomst som ska avsättas för finansiering av utgifter inom mjölksektorn (artikel 22 i förordning nr 1788/2003). Såsom framgår av den lagstiftning som angetts ovan i punkterna 96‒99 ankommer det på medlemsstaterna att uppbära denna inkomst för EUGFJ:s garantisektions räkning, under kommissionens överinseende, vilket möjliggör för kommissionen att ta sitt slutliga ansvar för budgetens genomförande. Kommissionen ska således anses ha befogenhet att bedöma vilka som ska bli de ekonomiska följderna av oegentligheter vid den uppbörd av tilläggsavgifterna som medlemsstaterna ansvarar för.
104 Det följer av de tre slutsatser som gjorts ovan i punkterna 101‒103 att kommissionen för regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006, enligt de fördragsbestämmelser som ovan angetts i punkt 96 samt artikel 53.5 i förordning nr 1605/2002, vilka var tillämpliga fram till den 1 maj 2007, hade rättslig grund för att kontrollera förfarandena för uppbörd av tilläggsavgifter och att tillämpa en finansiella korrigeringar när det förekom sådana oegentligheter som i förevarande fall.
105 Vad vidare avser kommissionens befogenhet att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar, anges det i punkt 2 andra stycket i bilaga I till dokument VI/5330/97, som har rubriken ”Ekonomiska följder av utredningar som genomförts utanför förfarandet för avslutning av räkenskaperna”, att syftet med revisionen av systemet är att få rimliga garantier för att både verkställandet av utgifter och uppbörden av inkomster har skett i enlighet med unionsrättsliga regler. Såsom dessutom har angetts i samma punkt ska det vad gäller inkomsterna säkerställas att de inte väsentligen har undervärderats.
106 Republiken Italien har vidare inte fog för sitt påstående att, i motsats till vad som gäller för utgifter, det inte finns någon unionsrättsakt gällande inkomster där förfarandet vid kontrollerna av dessa och betydelsen av dessa kontroller preciseras. Det framgår nämligen av bilaga II till dokument VI/5330/97, med rubriken ”Ekonomiska följder för avslutningen av räkenskaperna vid EUGFJ:s [garantisektion] av brister i de kontroller som medlemsstaterna har genomfört”, vilken hänvisats till ovan i punkterna 29 och 30, att kommissionen detaljerat har angett dels de huvudsakliga faktorer som ska beaktas för att bedöma unionsfondernas risk för förlust för att avgöra huruvida finansiell korrigering är påkallad, dels kvoten för den schablonmässiga finansiella korrigering som ska tillämpas mot bakgrund av de upptäckta oegentligheternas allvar, detta bland annat genom att särskilja två kontrollkategorier, nämligen grundläggande kontroller och stödkontroller. Det följer emellertid inte, varken av de faktorer som ska beaktas för att bedöma storleken av risken för förluster eller av den definition som används i bilagan av var och en av dessa kontrollkategorier, att de endast ska tillämpas på oegentligheter avseende verkställda utgifter och inte på inkomster avsatta för särskilda ändamål. Det anges sålunda att grundläggande kontroller ”är fysiska och administrativa verifikationer för att kontrollera förhållandena i sak, i synnerhet … kvaliteten och kvalitativa villkor, bland annat att frister följs” och att ”[d]e utförs på plats och genom korsvisa kontroller av uppgifter mot oavhängiga källor”.
107 I förevarande fall räcker det emellertid att erinra om att de oegentligheter som kommissionen har uppdagat avser nationella myndigheters genomförande, efter det att föreskrivna frister har löpt ut, av fysiska och administrativa verifikationer av förhållandena i sak, nämligen av kvantiteten producerad mjölk, för att avgöra om det var påkallat att tillämpa schablonavgiften.
108 Eftersom de ifrågavarande oegentligheterna avser genomförande av kontroller på plats efter det att angivna frister har löpt ut påverkar de de grundläggande kontrollerna, såsom dessa definieras i dokument VI/5330/97. Med hänsyn till den kategori av kontroller som påverkades hade kommissionen vidare, i enlighet med de ovan i punkt 30 angivna riktlinjerna, fog för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering om fem eller tio procent. Kommissionen hade följaktligen även fog för att, med hänvisning till riktlinjerna i dokument VI/5330/97, fastställa en schablonmässig finansiell korrigering på grund av sådana oegentligheter som är i fråga i förevarande fall, vilka avser uppbörd av tilläggsavgifter, vilket är inkomster som ska avsättas.
109 Av ovanstående överväganden följer att Republiken Italien vad avser regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006 inte kan vinna gehör för sin första invändning att kommissionen i avsaknad av rättslig grund inte kunde tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering när det förekom oegentligheter vid kontrollerna av sådan avsättning av inkomster som är i fråga i förevarande mål.
– Regleringsåret 2006/2007
110 Det är förordning nr 1605/2002, vilken var tillämplig fram till den 1 maj 2007 och i den ändrade lydelse som var tillämplig från och med den 1 maj 2007, samt förordningarna nr 1290/2005, nr 885/2006, nr 1788/2003 och nr 595/2004 som ska tillämpas på regleringsåret 2006/2007. Tribunalen ska återigen pröva huruvida kommissionen hade rättslig grund för att tillämpa dels finansiella korrigeringar när det förekommer oegentligheter vid genomförandet av ett system för avsättning av inkomster, dels en schablonmässig finansiell korrigering vid förekomsten av sådana oegentligheter.
111 Vad gäller kommissionens befogenhet att tillämpa en finansiella korrigeringar när det förekommer oegentligheter vid genomförandet av ett system för avsättning av inkomster, hänvisar tribunalen inledningsvis till de skäl som ovan angetts i punkt 96, både vad beträffar artikel 274 EG och artikel 53 i förordning nr 1605/2002, i den lydelse som var tillämplig fram till den 1 maj 2007. Kommissionen ska enligt artiklarna 53a–53d i den sistnämnda förordningen, i dess ändrade lydelse som är tillämplig från och med den 1 maj 2007, fortfarande genomföra budgeten på tre olika sätt, däribland genom delad förvaltning. När kommissionen genomför budgeten genom delad förvaltning ska medlemsstaterna enligt artikel 53b.2 och 53b.4 i förordning nr 1605/2002 i dess ändrade lydelse som återges ovan i punkt 3, för att kunna garantera att medel som förvaltas används enligt tillämpliga bestämmelser, vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att skydda gemenskapernas ekonomiska intressen. Medlemsstaterna ska i detta sammanhang bland annat återkräva medel som använts felaktigt eller gått förlorade på grund av oegentligheter eller misstag. I punkt 4 i samma artikel anges dessutom att för att kunna garantera att medlen används enligt gällande lagstiftning ska kommissionen inrätta de förfaranden för avslutning av räkenskaper eller mekanismer för finansiella korrigeringar som gör att den kan ta på sig det slutliga ansvaret för att genomföra budgeten.
112 Vad vidare gäller finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, bland annat EGFJ, bör utgifterna för denna politik såsom framgår av skäl 2 i förordning nr 1290/2005, finansieras i unionens budget via de fonderna. I skäl 2 anges även att denna finansiering av utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken antingen bör ske centralt eller genom delad förvaltning av gemenskapen tillsammans med medlemsstaterna enligt artikel 53 i förordning nr 1605/2002.
113 Av skäl 29 i förordning nr 1290/2005 framgår följande:
”För att medlen skall kunna återanvändas inom ramen för EGFJ … bör det fastställas regler för användningen av de belopp som återkrävts av medlemsstaterna i samband med kontroll av överensstämmelse och förfaranden med anknytning till konstaterade oegentligheter och försummelser, liksom för tilläggsavgifter inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter.”
114 I artikel 34.1 b i förordning nr 1290/2005 föreskrivs slutligen följande:
”1. Följande skall anses vara inkomster som skall avsättas enligt artikel 18 i förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002:
…
b) Belopp som har inkasserats eller återkrävts enligt rådets förordning (EG) nr 1788/2003 …”
115 Vad därefter gäller förfarandet vid avslutning av EGFJ:s räkenskaper, är punkt 5 i artikel 11 i förordning nr 885/2006 – i vilken artikel regler gällande kontroll av överensstämmelse fastställs och i vilken kommissionen genom punkt 3 andra stycket tillerkänns befogenhet att anta beslut enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005 – såsom kommissionen har anfört tillämplig i relevanta delar på avsättning av inkomster i den mening som avses i artikel 34 i samma förordning.
116 I punkt E, med rubriken ”Rutiner när det gäller skulder”, i bilaga I till förordning nr 885/2006, som har rubriken ”Ackrediteringskriterier [för utbetalningsställen]”, föreskrivs för övrigt följande:
”Alla kriterier som anges i punkterna A–D skall i tillämpliga delar tillämpas på avgifter, … som [utbetalningsstället] måste inkassera för EGFJ:s … räkning.”
117 Vad slutligen gäller tilläggsavgifter, hänvisar tribunalen till de ovan anförda skälen i punkt 99 eftersom det är förordningarna nr 1788/2003 och nr 595/2004 som ska tillämpas på regleringsåret 2006/2007.
118 Tribunalen konstaterar med hänvisning till den ovan i punkterna 111‒117 angivna lagstiftningen och, analogt, de tre slutsatserna som gjorts ovan i punkterna 101‒103, att kommissionen vad gäller regleringsåret 2006/2007 enligt de ovan i punkt 96 angivna fördragsbestämmelserna, artikel 53 b.2 och 53 b.4 i förordning nr 1605/2002, som är tillämplig från och med den 1 maj 2007, samt artikel 34 i förordning nr 1290/2005, hade rättslig grund för att kontrollera och tillämpa en finansiell korrigering på grund av sådana oegentligheter som är i fråga i förevarande fall, vilka avser uppbörd av tilläggsavgifter, vilket är inkomster som ska avsättas.
119 Såsom framgår ovan av punkterna 105‒108 avseende kommissionens befogenhet att tillämpa schablonmässiga finansiella korrigeringar, hade den fog att med stöd av riktlinjerna i dokument VI/5330/97, som är tillämpliga på regleringsåret 2006/2007, fastställa en schablonmässig finansiell korrigering på grund av sådana oegentligheter som är i fråga i förevarande fall, vilka avser uppbörd av tilläggsavgifter.
120 Av ovanstående överväganden följer att Republiken Italien vad avser regleringsåret 2006/2007 inte kan vinna gehör för sin första invändning att kommissionen i avsaknad av rättslig grund inte kunde tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering när det förekom oegentligheter vid kontrollerna av sådan avsättning av inkomster som är ifråga i förevarande mål
121 Innan det görs någon slutgiltig bedömning av huruvida det första argumentet som anförts till stöd för den tredje grunden kan godtas, erinrar tribunalen om att de slutsatser som gjorts ovan i punkterna 109 och 120 har stöd i domstolens rättspraxis i analoga fall.
122 I det ovan i punkt 80 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen har domstolen nämligen uttalat sig om tillämpningen av förordning nr 729/70 på ett förfarande för avslutning av EUGFJ:s räkenskaper avseende inkomster som uppbärs i medlemsstaterna, nämligen medansvarsavgift inom spannmålssektorn, vilket omnämns i artikel 4.4 i rådets förordning (EEG) nr 2727/75 av 29 oktober 1975 om gemensam organisering av marknaden inom spannmålssektorn (EGT L 281, s. 1), i dess ändrade lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1579/86 av den 23 maj 1986 (EGT L 139, s. 29).
123 Domstolen har i domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen (punkt 22), erinrat om att medansvarsavgiften inom spannmålssektorn utgjorde en intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna och avsattes för att finansiera utgifter inom spannmålssektorn. Domstolen har för övrigt framhållit att det framgår av artikel 1.2 b jämförd med artikel 3.1 i förordning nr 729/70 att interventioner för att stabilisera jordbruksmarknaderna omfattas av dess tillämpningsområde.
124 I domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen (punkt 23), har domstolen vidare framfört att det varken framgår av skälen eller bestämmelserna i förordning nr 729/70 att det i förfarandet för avslutning av räkenskaper görs någon åtskillnad mellan utgifter som ska finansieras av EUGFJ och inkomster som ska uppbäras av denna fond. Domstolen har nämligen bedömt att det tvärtom tydligt framgår av artikel 5.1 sista stycket i förordning nr 729/70 att denna förordning är tillämplig på alla transaktioner som finansieras av garantisektionen vid EUGFJ, däribland interventioner för att reglera marknader, däribland medansvarsavgiften.
125 Tribunalen konstaterar i förevarande fall att artikel 22 i förordning nr 1788/2003, som gäller tilläggsavgifter för producenter av mjölk och andra mjölkprodukter, innehåller liknande bestämmelser som de i artikel 4.4 i förordning nr 2727/75. I denna artikel föreskrivs nämligen att avgiften ska betraktas som intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna och ska användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn.
126 Såsom framgår av jämförelsetabellerna i bilagorna till förordningarna nr 1258/1999 och nr 1290/2005, motsvarar bestämmelserna i artikel 1.2 b och artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999 och artikel 3 i förordning nr 1290/2005, åtminstone vad gäller det huvudsakliga innehållet, bestämmelserna i artikel 1.2 b och artikel 3.1 i förordning nr 729/70.
127 Såsom även framgår i punkterna 7 och 13 ovan, motsvarar bestämmelserna i artikel 6.1 b i förordning nr 1258/1999 och artikel 8.1 c iii i förordning nr 1290/2005, åtminstone vad gäller det huvudsakliga innehållet, bestämmelserna i artikel 5.1 sista stycket i förordning nr 729/70.
128 Med hänsyn till vad som ovan konstaterats i punkterna 125‒127 bedömer tribunalen att liknande skäl som de som angetts i domen i det ovan i punkt 80 nämnda målet Nederländerna mot kommissionen (punkterna 22 och 23), måste gälla i förevarande mål. Tribunalen konstaterar således att bestämmelserna i förordning nr 1258/1999 och förordning nr 1290/2005, om avslutning av EUGFJ:s räkenskaper respektive EGFJ:s konton, är tillämpliga såväl på verkställda utgifter som på inkomster som ska avsättas.
129 Av ovanstående överväganden, särskilt slutsatserna i punkterna 109 och 120, följer att det första argumentet inte kan godtas.
Det andra argumentet: Kommissionen fastställde inte beloppet för ett eventuellt överskridande innan kvoterna för en schablonmässig finansiell korrigering tillämpades på detta belopp
130 Vad beträffar det andra argumentet, enligt vilket Republiken Italien har gjort gällande att kommissionen, vad avser fondernas risk för förlust till följd av utebliven avsättning av inkomster, inte först har fastställt beloppet för ett eventuellt överskridande och därefter, för att uppskatta förlusten, tillämpat de schablonmässiga finansiella korrigeringar som föreskrivs i dokument VI/5330/97 på den teoretiskt gällande avgiften, till följd av överskridandet, ska följande anföras.
131 För att bestrida lagligheten av det angripna beslutet har Republiken Italien för det första felaktigt hävdat att ”anomalin uppkommit till följd av att korrigeringsnivån hade tillämpats på den teoretiskt gällande avgiften, [som erhålls] genom att avgiften omfattar den totala kvantiteten producerad mjölk under de aktuella regleringsåren” och att kommissionen på ett godtyckligt sätt ”använde finansiella korrigeringskvoter för att uppskatta det potentiella överskridandet av kvoterna och de därpå följande avgifterna, genom att detta överskridande beaktades tillsammans med överskridandet av den nationella produktionskvoten och därefter bröts ut för att sedan överföras till individuella regioner som kontrollerats vid avslutning av räkenskaperna”.
132 I motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande framgår det nämligen tydligt dels av uppgifterna i kommissionens skrivelse av den 24 mars 2010, avseende beräkningsmetoden för den finansiella korrigeringen, vilken sker genom de tre steg som angetts ovan i punkt 37, dels av innehållet i den sammanfattande rapporten, vilket beskrivits ovan i punkterna 40 och 41, att kommissionen varken har tillämpat kvoterna för schablonmässig finansiell korrigering på beloppet för den teoretiskt gällande avgiften eller för att fastställa det eventuella överskridandet och för att beräkna den därpå följande avgiften. Dessa kvoter har endast tillämpats för att, i brist på tillförlitliga uppgifter till följd av de konstaterade oegentligheterna vid kontrollerna, beräkna den teoretiska kvantiteten mjölk som producerats i varje region som påverkats av de konstaterade oegentligheterna under de aktuella regleringsåren.
133 Såsom Republiken Italien även har påpekat framgår det av riktlinjerna i dokument VI/5330/97 att ”schablonmässiga korrigeringar kan tillämpas på beloppet av den utgift som har utgjort en risk”. De korrigeringskvoter som föreskrivs i detta dokument ska således tillämpas direkt på det faktum som utgör orsaken till fondernas risk att lida förluster.
134 Vad gäller utgifterna, vilka är det faktum som utgör orsaken till fondernas risk att lida förluster på grund av en möjlig övervärdering av beloppet för dem, tillämpas de korrigeringskvoter som föreskrivs i dokument VI/5330/97 på det beloppet.
135 Vad däremot gäller avsättning av inkomster, såsom är i fråga i förevarande mål, vilket framgår av ovan i punkt 65 angiven rättspraxis, är det faktum som utgör orsaken till fondernas risk att lida förluster att uppköpare eller producenter eventuellt underdeklarerar producerade kvantiteter mjölk för att inte tvingas betala tilläggsavgifter. I avsaknad av tillförlitliga uppgifter avseende producerade kvantiteter mjölk kan varken medlemsstaten, som är ansvarig för att uppbära tilläggsavgifter, eller kommissionen, som är ansvarig för att genomföra budgeten, objektivt fastställa denna kvantitet. Eftersom de inte har möjlighet att kontrollera huruvida tilldelade nationella kvoter har överskridits, kan de inte heller avgöra huruvida tilläggsavgifter ska uppbäras och i sådana fall hur de ska beräknas. Av det ovanstående följer att det är på grund av risken för att producerade kvantiteter mjölk underdeklareras som fonderna utsätts för en risk att förlora inkomster.
136 Eftersom kommissionen i förevarande fall inte hade möjlighet att kvantifiera den risk fonderna löpte kunde den, med stöd av riktlinjerna i dokument VI/5330/97, tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering. Såsom redan utretts vid prövningen av den första grunden (se ovan i punkt 66) har vidare de oegentligheter som konstaterats i förevarande fall nödvändigtvis påverkat trovärdigheten och effektiviteten av kontroller vars syfte just var att fastställa kvantiteten producerad mjölk och följaktligen huruvida den nationella kvot som tilldelats Republiken Italien hade överskridits. Sådana oegentligheter utsatte fonderna för en verklig risk att drabbas av förluster.
137 Av ovanstående överväganden följer att eftersom det dels var omöjligt för kommissionen att objektivt fastställa den producerade kvantiteten mjölk och därmed med säkerhet avgöra huruvida den nationella kvot som tilldelats Republiken Italien hade överskridits, var det enbart möjligt att bedöma den förlust som fonderna kunde ha lidit genom en schablonmässig finansiell korrigering. För att bedöma denna risk hade kommissionen vidare fog för att först tillämpa de schablonmässiga korrigeringskvoterna på beloppet för den deklarerade kvantiteten mjölk för att korrigera risken för underdeklaration av den producerade kvantiteten mjölk.
138 Det andra argumentet kan således inte godtas.
139 Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
3. Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten eller bristfällig motivering och åsidosättande av bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006
a) Parternas argument
140 Republiken Italien har, främst med stöd av förlikningsorganets slutsatser i sin slutliga rapport som gäller regionen Lazio, anfört att motiveringen av de tillämpade korrigeringskvoterna när återkommande oegentligheter konstateras är otillräcklig.
141 Republiken Italien anser även att den korrigering som kommissionen har tillämpat inte är förenlig med bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006. Eftersom ingen definition av begreppen grundläggande kontroller och stödkontroller har antagits vad gäller mjölkkvoter kunde kommissionen inte bedöma att de oegentligheter som konstateras i förevarande fall avsåg grundläggande kontroller.
142 I den mån finansiell korrigering inte tillämpats för regleringsåret 2003/2004 kunde kommissionen inte tillämpa regeln om återkommande brister för de finansiella korrigeringar som avsåg regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007. De schablonmässiga korrigeringskvoter som tillämpats för regleringsåret 2004/2005, i regionen Lazio, borde därför endast ha varit tre procent.
143 Kommissionen har bestritt Republiken Italiens argument till stöd för den fjärde grunden.
b) Tribunalens bedömning
144 Genom den första invändningen har Republiken Italien, bland annat med hänvisning till revisionsrättens särskilda rapport nr 7/2010, gjort gällande att kommissionen inte i tillräcklig utsträckning har motiverat det angripna beslutet i den del en höjning tillämpades, med stöd av dokument AGRI/60637/2006, på grund av att återkommande oegentligheter konstaterades i det angripna beslutet.
145 Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (domstolens dom av den 14 juli 2005 i mål C-26/00, Nederländerna mot kommissionen, REG 2005, s. I-6527, punkt 113, och tribunalens dom av den 19 juni 2009 i mål T-48/04, Qualcomm mot kommissionen, REG 2009, s. II-2029, punkt 174, samt där angiven rättspraxis).
146 Det framgår vidare av fast rättspraxis att, vad avser det särskilda sammanhang i vilket ett beslut om avslutning av räkenskaper utarbetas, ska motiveringsskyldigheten anses vara uppfylld, då den stat till vilken beslutet är riktat har deltagit aktivt i det förfarande i vilket detta har utarbetats och då denna stat väl kände till varför kommissionen ansett att EUGFJ inte skulle påföras det omtvistade beloppet (dom av den 18 september 2001 i mål C-242/97, Belgien mot kommissionen, REG 2000, s. I-3421, punkt 95, och av den 9 september 2004 i mål C-332/01, Grekland mot kommissionen, REG 2004, s. I-7699, punkt 67, samt förstainstansrättens dom av den 30 september 2009 i mål T-55/07, Nederländerna mot kommissionen, ej publicerad i rättfallsamlingen, punkt 125). Denna rättspraxis ska tillämpats analogt på beslut om finansiella korrigeringar när det förekommer oegentligheter gällande avsättning av inkomster.
147 I förevarande fall framgår det av den sammanfattande rapporten att kommissionen där klart och tydligt har angett skälen för att det, mot bakgrund av de återkommande oegentligheter som konstaterats vid kontrollerna under de aktuella regleringsåren jämfört med kontrollerna som omfattades av kommissionens beslut 2008/582/EG av den 8 juli 2008 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ och inom ramen för EGFJ (EUT L 186, s. 39), avseende regleringsåret 2002/2003 i Italien, med stöd av dokument AGRI/60637/2006, beslutades om en höjning av den schablonmässiga finansiella korrigering som tillämpades i det angripna beslutet för räkenskapsåren 2005, 2006 och 2007. I rapporten har kommissionen närmare bestämt erinrat om att oegentligheter redan hade konstaterats till följd av utredningen LA/2004/01/IT som genomförts i Italien år 2004. Dessa oegentligheter bestod av att nationella myndigheter inte hade utfört kontroller inom föreskrivna frister för regleringsåret 2002/2003 i regionerna Apulien, Trento, Abruzzo och Lazio. Eftersom sådana oegentligheter på nytt hade konstaterats i vissa av dessa regioner under utredningarna LA/2006/08/IT och LA/2008/001/IT beslutade kommissionen att vad dem beträffar tillämpa regeln om återkommande brister.
148 Det ska även påpekas att kommissionen under hela det administrativa förfarandet som avser förevarande ärende vid flera tillfällen har uppmärksammat Republiken Italien på den återkommande karaktären av de konstaterade oegentligheterna, bland annat med hänsyn till de slutsatser som drogs i utredningarna LA/2004/01/IT samt LA/2006/08/IT och följaktligen möjligheten att den schablonmässiga finansiella korrigeringen skulle höjas med tillämpning av bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006. Detta framgår bland annat av kommissionens skrivelse nr 20272 av den 20 augusti 2008, avseende utredningen LA/2008/001/IT, som sändes till Republiken Italien enligt artikel 11.1 i förordning nr 885/06. Detta är även fallet i punkt 1.4 andra och tredje styckena i protokollet till de bilaterala mötet av den 15 januari 2009. Kommissionen har i sin skrivelse av den 24 mars 2010 enligt artikel 11.2 i denna förordning på samma sätt formellt underrättat Republiken Italien om de ekonomiska följder som de konstaterade oegentligheterna enligt kommissionens uppfattning skulle leda till. I punkterna 1.2 näst sista stycket och 2.3 i denna skrivelse har kommissionen åberopat den återkommande karaktären av de konstaterade oegentligheterna och följaktligen höjt den schablonmässiga finansiella korrigering som skulle tillämpas med stöd av dokument AGRI/60637/2006.
149 Av det ovanstående följer att eftersom Republiken Italien har deltagit aktivt i förfarandet för att utarbeta det angripna beslutet måste den, mot bakgrund av den rättspraxis som ovan angetts i punkt 146, anses ha fått kännedom om kommissionens skäl för att höja korrigeringarna med stöd av dokument AGRI/60637/2006. Den första invändningen avseende avsaknad av eller bristfällig motivering kan således inte godtas.
150 Det framgår emellertid av den andra och den tredje invändningen att Republiken Italien även bestrider den rättsliga grunden för den angivna motiveringen.
151 Vad beträffar den andra invändningen har Republiken Italien anfört att eftersom det inte finns någon definition av begreppet grundläggande kontroller i dokument AGRI/60637/2006, kunde inte kommissionen höja den finansiella korrigeringen i enlighet med bestämmelserna i detta dokument.
152 Det ska härvid erinras om att det i dokument VI/5330/97, vilket såsom ovan angetts i punkt 119, är tillämpligt på oegentligheter avseende såväl verkställda utgifter som avsättning av inkomster, föreskrivs följande:
”Grundläggande kontroller är de fysiska och administrativa kontroller som krävs för att kontrollera väsentliga delar, särskilt grunden för ersättningsanspråket, mängden och de kvalitativa villkoren inbegripet tidsfrister, skördekrav, perioder för kvarhållande osv. Kontrollerna utförs på plats genom korsvisa kontroller av uppgifter mot oavhängiga källor, såsom fastighetsregister.ˮ
153 Det uttryckliga syftet för dokument AGRI/60637/2006 är emellertid att fastställa under vilka förhållanden, vid avslutningen av EUGFJ:s garantisektions räkenskaper, den tillämpade schablonkorrigeringen ska höjas enligt dokument VI/5330/97 när det förekommer återkommande brister i kontrollsystemen. Det är således mot bakgrund av definitionen av begreppet grundläggande kontroller i detta dokument som bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006 ska tillämpas. Den andra invändningen som åberopats till stöd för den fjärde grunden kan således inte godtas.
154 Vad beträffar den tredje invändningen har Republiken Italien anfört att i den mån regleringsåret 2003/2004 inte har gett upphov till någon finansiell korrigering kunde inte kommissionen mot bakgrund av de oegentligheter som konstaterats under de följande regleringsåren tillämpa regeln om återkommande brister och därmed höja den finansiella korrigeringen som ska tillämpas på dessa regleringsår.
155 Republiken Italien bestrider härvid inte att de oegentligheter som kommissionen har konstaterat dels i beslut 2008/582 för regleringsåret 2002/2003, dels i det angripna beslutet för regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007, är liknande, berör samma sektor (nämligen mjölksektorn), faller under samma medlemsstats ansvar, avser samma region, nämligen Lazio, och har bedömts vara avgörande för tillämpningen av den korrigeringskvot som är föremål för höjningen.
156 Republiken Italien har däremot gjort gällande att eftersom regleringsåret 2003/2004 på grund av 24-månadersregeln i artikel 7 i förordning nr 1258/1999, vilken återges i artikel 31.4 i förordning nr 1290/2005, inte har gett upphov till någon finansiell korrigering kunde inte kommissionen tillämpa regeln om återkommande brister vad avser de finansiella korrigeringar som gjorts för regleringsåren 2004/2005, 2005/2006 och 2006/2007.
157 Detta argument kan inte godtas. Regeln om återkommande brister ska nämligen enligt punkt 2 i dokument AGRI/60637/2006, vars innehåll återges ovan i punkt 33, tillämpas när oegentligheter som har konstaterats under ett regleringsår återkommer under ”en senare period än den period som redan har korrigerats”. Det framgår av denna fras att användningen både på italienska (som är rättegångsspråket i detta mål) och på franska av obestämd istället för bestämd artikel före ”senare period än den period som redan har korrigerats” ska tolkas så att återkommande oegentligheter inte nödvändigtvis måste konstateras under det år som direkt följer på det år under vilket den första finansiella korrigeringen gjordes. Om en så restriktiv tolkning som Republiken Italien har föreslagit tillämpades skulle detta för övrigt innebära att kommissionen måste genomföra årliga kontroller för att eventuellt kunna höja den finansiella korrigeringen med stöd av dokument AGRI/60637/2006.
158 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden och ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
159 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Italien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 2 december 2014.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Allmän rättslig ramII – 2
A – Relevanta bestämmelser från budgetförordningen för Europeiska unionens allmänna budgetII – 2
B – Allmän lagstiftning om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitikenII – 4
C – Lagstiftning om sektorn för mjölk och mjölkprodukterII – 8
D – Kommissionens riktlinjerII – 11
Bakgrund till tvistenII – 13
Förfarandet och parternas yrkandenII – 16
Rättslig bedömningII – 16
A – Upptagande till sakprövning av påståendet om maktmissbruk som anförts till stöd för den första och den tredje grundenII – 17
B – Prövning i sakII – 18
1. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006 och riktlinjerna i dokument VI/5330/97 på grund av att en finansiell korrigering tillämpadesII – 18
a) Parternas argumentII – 18
b) Tribunalens bedömningII – 19
2. Den andra grunden: Åsidosättande av artiklarna 21 och 22.1 b i förordning nr 595/2004II – 21
a) Parternas argumentII – 21
b) Tribunalens bedömningII – 22
3. Den tredje grunden: Avsaknad av rättslig grund för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering och följaktligen åsidosättande av artikel 11 i förordning nr 885/2006, riktlinjerna i dokument VI/5330/97 samt proportionalitetsprincipenII – 24
a) Parternas argumentII – 24
b) Tribunalens bedömningII – 25
Det första argumentet: Avsaknad av rättslig grund för att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering när det förekommer oegentligheter vid kontroller av inkomster som ska avsättasII – 26
– Regleringsåren 2004/2005 och 2005/2006II – 26
– Regleringsåret 2006/2007II – 30
Det andra argumentet: Kommissionen fastställde inte beloppet för ett eventuellt överskridande innan kvoterna för en schablonmässig finansiell korrigering tillämpades på detta beloppII – 33
3. Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten eller bristfällig motivering och åsidosättande av bestämmelserna i dokument AGRI/60637/2006II – 35
a) Parternas argumentII – 35
b) Tribunalens bedömningII – 35
RättegångskostnaderII – 38