JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
15 päivänä kesäkuuta 2023 (1)
Asia C‑330/22
Friends of the Irish Environment CLG
vastaan
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Irlanti ja
Attorney General
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Pätevyys – Yhteinen kalastuspolitiikka – SEUT 43 artiklan 2 kohta – Asetus (EU) N:o 1380/2013 – Asetus (EU) 2019/472 – Kalastusmahdollisuuksien vahvistaminen – Kestävän enimmäistuoton ylittävät suurimpia sallittuja saaliita koskevat rajat – SEUT 43 artiklan 3 kohdan mukainen neuvoston harkintavalta – Asetus (EU) 2020/123
I Johdanto
1. Nimi, joka toistuu monissa muinaisissa irlantilaisissa myyteissä ja legendoissa, on merien henki, Manannán mac Lir. Tätä mahtavaa sotapäällikköä, jonka vaunuina toimivat aallot, pidettiin myös ”merien tasankojen” menestyvänä viljelijänä. Hänen laumansa koostuivat karjan ja lampaiden sijasta kalaparvista. Hänen Irlantia ympäröiviltä vesiltä saamansa sadot olivat niin runsaita, että kun kalataloutta tutkittiin peräkkäisissä kuninkaallisissa komiteoissa vuosina 1863 ja 1885, silloiset johtavat kalatutkijat pitivät näitä kalakantoja ”ehtymättöminä”.(2)
2. He olivat valitettavasti väärässä. Kalakannat eivät ole jatkuvasti itsestään uusiutuva voimavara, johon ihmisen vaikutus ei ulotu. Kuten olemme tällä vuosisadalla oppineet, kalakannat vaativat huolellista hoitoa niiden selviämisen turvaamiseksi. Tämä on pohjimmiltaan kantajan nostaman kanteen tarkoitus. Kantaja nimittäin väittää, että riidanalaisessa asetuksessa, jossa vahvistetaan kalastusmahdollisuudet vuodeksi 2020,(3) määritetään tiettyjen Irlantia ympäröivillä vesialueilla esiintyvien kalakantojen(4) kalastusrajoitukset niin suuriksi, että ne ylittävät pitkällä aikavälillä kestävän tason.(5) Tämän väitteen tueksi kantaja vetoaa lähinnä perussäädökseen, jossa määritetään yhteinen kalastuspolitiikka (jäljempänä YKP).(6) Kyseisessä säädöksessä unionin lainsäätäjä nimesi vuoden 2020 viimeiseksi ajankohdaksi, johon mennessä unionin vesillä harjoitettavan kalastuksen olisi oltava kestävällä tasolla kaikkien kalakantojen osalta.
3. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse oikeudellisesti siitä, ovatko neuvoston määrittämät tasot kestäviä. Tämä ei ole päätös, joka unionin tuomioistuimen olisi tehtävä. Kantajan nostama kanne koskee pikemminkin neuvoston harkintavallan olemassaoloa ja rajoja, kun se vahvistaa kalastusmahdollisuuksia unionin vesillä SEUT 43 artiklan 3 kohdan nojalla. Tähän toimivaltakysymykseen vastatessaan unionin tuomioistuimen on myös selvitettävä tähän liittyvää kysymystä siitä, missä määrin YKP:hen perustuva tai kyseistä alaa koskeva alue- ja aihekohtainen lainsäädäntö voi vaikuttaa YKP:n perustavoitteisiin.
II Asian tausta ja ennakkoratkaisukysymykset
4. Neuvosto jakaa vuosittain kalastusmahdollisuudet jäsenvaltioiden kesken kunkin unionin vesillä esiintyvän kalalajin kullekin jäsenvaltiolle kuuluvan ennakoitavissa olevan osuuden perusteella. Nämä yksittäiset osuudet muodostavat suurimmat sallitut saaliit (total allowable catch, jäljempänä TAC). Määrittäessään ja jakaessaan vuosittaisia TACeja neuvosto on velvollinen noudattamaan YKP:n tavoitetta, kuten YKP-perusasetuksessa säädetään.
5. YKP-perusasetuksen 2 artiklassa luetellaan useita tavoitteita, joiden mukaisesti YKP:tä olisi toteutettava. Sen 1 kohdassa säädetään muun muassa, että YKP:llä ”varmistetaan, että kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä”. Sen 2 kohdassa selitetään, että YKP:tä hallinnoidessaan EU ”[pyrkii] varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ja pidetään niillä tasoilla”. Sen toisessa virkkeessä säädetään, että ”kestävä enimmäistuotto on saavutettava mahdollisuuksien mukaan vuoteen 2015 mennessä ja asteittain viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta” (jäljempänä vuotta 2020 koskeva kestävän enimmäistuoton tavoite).(7)
6. Kestävä enimmäistuotto (maximum sustainable yield, jäljempänä MSY) on kalastuksessa maailmanlaajuisesti käytetty kalastusstrategia. Siinä oletetaan, että on olemassa tietty saalistaso, joka kalakannasta voidaan kalastaa sen vaikuttamatta kannan tasapainoon. Ajatuksena on lähinnä kalastaa ainoastaan luontaisesti esiintyvä ylijäämä, joka syntyy, kun kanta saavuttaa tasapainon ja sen lisääntymisnopeus hidastuu. Siten karsimalla tämä ylijäämä kannan lisääntymisnopeus säilyy parhaalla mahdollisella tasolla ja kalakanta täydentyy vuosittain, eikä kalastus vaikuta sen selviytymiseen pitkällä aikavälillä. MSY on siten teoreettinen olettama, jolla pyritään saattamaan tasapainoon yhtäältä tavoite säilyttää kaupallisesti hyödynnetyt kalakannat tuleville sukupolville ja toisaalta taloudellinen ja yhteiskunnallinen intressi näiden kantojen kalastamiseen.
7. YKP-perusasetuksessa se, mikä on MSY tietyn kannan osalta ja miten se saavutetaan, lasketaan ”parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen”(8) ja, ellei tieteellisiä tietoja ole riittävästi, ennalta varautuvan lähestymistavan(9) perusteella. Kuten kaikki tämän menettelyn osapuolet yksimielisesti katsovat, Kansainvälisen merentutkimusneuvoston (International Council for the Exploration of the Sea, jäljempänä ICES) Euroopan komissiolle kyseessä olevista neljästä kannasta laatimassa lausunnossa otettiin huomioon nämä molemmat lähestymistavat. Asiassa on siten riidatonta, että joko ”parhaat käytettävissä olevat tieteelliset lausunnot” tai ennalta varautuva lähestymistapa, joiden perusteella ICES laati lausuntonsa, osoittivat, että vuodelle 2020 kyseessä olevien neljän kannan TACin Irlantia ympäröivillä vesillä on oltava nollatasolla, jotta voidaan saavuttaa näiden kantojen MSY tulevaisuudessa.(10)
8. Asiassa on myös riidatonta, että sellaisten kantojen olemassaolo, joiden pyynti on rajoitettu nollaan, yhdessä niin kutsutun purkamisvelvoitteen kanssa ”sekakalastuksessa”(11) johtaa ongelmaan, jossa yhdistyvät ”pullonkaulalajit” ja velvoite pakottaa kalastusalukset lopettamaan toiminta paljon ennen kuin ne ovat pyytäneet suurimmat kiintiön mukaiset saaliinsa. Tämä ilmiö vaatii selittämistä. Sekakalastus tapahtuu vesillä, joilla esiintyy useampaa kuin yhtä kalalajia ja joilla eri lajeja pyydetään todennäköisesti yhdessä samassa kalastustoimessa. Purkamisvelvoite edellyttää, että kaikki saaliit on säilytettävä kalastusaluksella, kirjattava ja luettava näihin kantoihin sovellettaviin kiintiöihin.(12) Käytännössä nämä seikat yhdessä merkitsevät sitä, että kanta, jolle on määritetty nolla-TAC, voi estää muiden kantojen kalastamisen sekakalastuksessa heti pyynnin jälkeen; näin saatavat saaliit ovat usein sivusaaliita, kun varsinaisena pyyntikohteena on jokin toinen kalakanta. Sellaisesta kannasta koostuva sivusaalis, jonka kiintiötä ei ole kalastettu kokonaan (tai jonka kiintiö on nolla), voi siten ”tukahduttaa” kalastuksen, koska se edellyttää toiminnan lopettamista paljon ennen kuin suurimmat kiintiön mukaiset saaliit on pyydetty.
9. Ottaen huomioon tämän problematiikan ja saatuaan nolla-kantaa koskevan suosituksen kyseisistä neljästä kannasta komissio pyysi ICESiltä toista lausuntoa, joka koskee nimenomaisesti kyseessä olevien neljän kannan sivusaaliin määrää, jos niitä pyydetään sekakalastuksessa, jossa kohdekanta on toinen. Kuten kohdekannan nimikin viittaa, kohdekanta on sellainen kanta, jota kalastusaluksen tarkoituksena on pyytää tietyn kalastustoimen aikana, kun se lähtee merelle. Kalat, jotka päätyvät sen verkkoihin vahingossa tai sattumalta, muodostavat sivusaaliin.
10. Komission pyynnön(13)mukaisesti ICES arvioi, miten paljon kyseessä olevien neljän kannan sivusaaliita todennäköisesti saataisiin, jos tiettyjä kohdekantoja kalastettaisiin TACien mukaisesti vuoden 2020 aikana sekakalastuksessa Irlantia ympäröivillä vesillä. On tärkeää huomauttaa, että ICESiltä saadussa lausunnossa ei väitetty, että tällaiset sivusaaliiden tasot mahdollistavat MSY:n saavuttamisen kyseessä olevien neljän kannan osalta, jos niitä pyydetään ainoastaan sivusaaliina. Asiaa koskevat ICESin arviot muodostivat ainoastaan kyseisen elimen matemaattisen arvion kunkin näiden neljän lajin määrästä, jota väistämättä pyydettäisiin toisen kohdekannan kalastuksen yhteydessä.
11. Vuoden 2020 asetuksessaan neuvosto vahvisti näiden arvioiden pohjalta kyseessä olevien neljän kannan kalastusmahdollisuudet vuodeksi 2020 nollan ylittäville tasoille eli niille tasoille, jotka ICES oli arvioinut sekakalastuksessa sivusaaliiksi, joita ei voida välttää, tai niitä pienemmiksi.
12. Perustaen tietonsa neuvoston vuodeksi 2020 vahvistamiin vuosittaisiin TACeihin ja Irlannille jaettuihin asianomaisiin kiintiöihin Minister for Agriculture, Food and the Marine (Irlannin maatalous‑, elintarvike‑ ja meriasioista vastaava ministeri, jäljempänä ministeri) antoi vuoden 2006 merikalastusta ja merialueiden lainkäyttövaltaa koskevan lain (Sea Fisheries and Maritime Jurisdiction Act 2006) 12 §:n 1 momentin nojalla kuukausittaisia kalastuksenhoitoa koskevia määräyksiä. Näissä määräyksissä määritetään kyseessä olevien neljän kalakannan määrä, jonka irlantilaiset alukset voivat purkaa kussakin kuussa vuonna 2020.
13. Friends of the Irish Environment CLG (jäljempänä kantaja) on nostanut Irlannissa kanteen näistä ministerin antamista määräyksistä. Se väittää lähinnä, että vahvistamalla TACit kyseessä oleville neljälle kannalle nollan ylittävälle tasolle vuodeksi 2020 neuvosto rikkoi YKP-perusasetusta ja etenkin sen 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvää MSY-tavoitetta vuodelle 2020. Ministerin määräykset ovat siten pätemättömiä.
14. Ministeri puolustaa toimintaansa (ja siten neuvoston TACia koskevia rajoituksia) muun muassa sillä, että YKP-perusasetusta on luettava yhdessä asetuksen (EU) 2019/472(14) kanssa. Viimeksi mainittu asetus on hierarkkisesti samanarvoinen väline, jossa myönnetään nimenomaisesti sekakalastuksessa harjoitettavan kalastuksen vaikeus ja siihen liittyvä ”pullonkaulalajien” välttämisen ongelma. Ministeri väittää, että läntisiä vesialueita koskeva asetus mahdollisti TACien määrittämisen nollan ylittävälle tasolle niille kannoille, joista oli annettu pyynnin rajoittamista nollaan koskeva lausunto, jos näin ”vältettäisiin” jossain määrin ”pullonkaulan syntyminen”.
15. Näiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko ennakkoratkaisupyyntö tarpeen siinä tapauksessa, että [vuoden 2020 asetus] on korvattu ja/tai kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden voimassaolo on päättynyt?
2) Onko [vuoden 2020 asetuksen] liite I A pätemätön, kun otetaan huomioon [YKP-perusasetuksen] tavoitteet ja päämäärät ja erityisesti kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 ja 2 kohta, mukaan lukien 2 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan tarkoitus sekä 3 artiklan c ja d alakohdassa vahvistetut hyvän hallinnon periaatteet (mukaan lukien se, missä määrin kyseistä asetusta sovelletaan kantoihin, joiden osalta edellytetään ennalta varautuvaa lähestymistapaa), luettuna yhdessä [YKP:n perusasetuksen] 9, 10, 15 ja 16 artiklan ja sen johdanto-osan perustelukappaleiden sekä läntisillä vesialueilla [ja niiden lähivesialueilla kalastettuja kantoja ja näitä kantoja hyödyntäviä kalastuksia koskevasta monivuotisesta suunnitelmasta, asetusten (EU) 2016/1139 ja (EU) 2018/973 muuttamisesta ja neuvoston asetusten (EY) N:o 811/2004, (EY) N:o 2166/2005, (EY) N:o 388/2006, (EY) N:o 509/2007 ja (EY) N:o 1300/2008 kumoamisesta 19.3.2019] annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen [(EU)] 2019/472 1, 2, 3, 4, 5, 8 ja 10 artiklan kanssa, siltä osin kuin [vuoden 2020 asetuksessa] vahvistetut suurimmat sallitut saaliit (TACit) eivät noudata [ICESin] antamaa lausuntoa, jossa suositellaan pyynnin rajoittamista nollatasolle kestävän enimmäistuoton (MSY) saavuttamiseksi tiettyjen lajien osalta?”
16. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet kantaja, Irlannin hallitus, neuvosto sekä komissio. Niiden lisäksi Euroopan parlamentti esitti suullisia huomautuksia 16.3.2023 pidetyssä istunnossa.
III Asian tarkastelu
A Johdanto
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko vuoden 2020 asetus pätevä siltä osin kuin siinä vahvistetaan kalastusmahdollisuudet nollan ylittävälle tasolle kyseessä olevien neljän kannan osalta Irlantia ympäröivillä vesillä.(15) Tämän perusteella kyseinen tuomioistuin voisi ratkaista niiden kansallisten toimenpiteiden pätevyyden, joilla kyseiset kiintiöt jaettiin Irlannissa. Vuoden 2020 asetusta voidaan kuitenkin pitää pätevänä vain, jos se annettiin unionin lainsäätäjän neuvostolle mahdollisesti antaman harkintavallan rajoissa. Unionin tuomioistuimen tarkastelu on siten aloitettava siitä, jätetäänkö YKP-perusasetuksessa neuvostolle harkintavaltaa vahvistaa vuosittaiset kalastusmahdollisuudet kyseessä oleville neljälle kannalle nollan ylittäville tasoille. Jos, kuten jäljempänä ehdotan, tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi, toisessa vaiheessa unionin tuomioistuimen olisi arvioitava, vaikuttavatko tähän päätelmään muut YKP:tä koskevan ensisijaisen lainsäädännön osatekijät, kuten läntisiä vesialueita koskeva asetus.
18. Käsittelenkin ensin perussopimusten muodostamaa kehystä, johon tämä riita-asia sijoittuu (B). Pyrin siinä yhteydessä selittämään, miksi vuoden 2020 asetuksen ja tarkastelumenetelmän, jota unionin tuomioistuimen on sovellettava sen arvioimiseksi, pätevyys riippuu seuraavien käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kahden asetuksen tulkinnasta: YKP-perusasetuksen ja läntisiä vesialueita koskevan asetuksen. Sen jälkeen tarkastelen näiden asetusten tulkintaa (C). Selitän ensin, miksi YKP-perusasetuksessa ei nähdäkseni jätetty neuvostolle lainkaan harkintavaltaa poiketa käsiteltävässä asiassa saamastaan pyyntilausunnosta, kun se määrittää TACeja sekakalastuksessa saataville sivusaaliille (C1). Seuraavaksi arvioin, vaikuttiko läntisiä vesialueita koskeva asetus lainkaan tähän sääntelyvalintaan (C2). Vasta sitten arvioin vuoden 2020 asetuksen pätevyyttä päätelmieni valossa (D1). Tarjoan unionin tuomioistuimelle kuitenkin myös vaihtoehtoista tapaa, jos se ei yhdy päätelmääni siitä, ettei läntisiä vesialueita koskevassa asetuksessa poikettu YKP-perusasetuksessa annetusta selkeästä toimeksiannosta (D2). Koska katson molemmissa tapauksissa, että vuoden 2020 asetus on pätemätön, tarkastelen lyhyesti tarvetta pysyttää vuoden 2020 asetuksen vaikutukset tästä huolimatta (E).
B Perussopimusten muodostama kehys ja sovellettava valvonnan taso
19. SEUT 43 artiklassa määritetään oikeusperusta YKP:n laatimista ja hallinnointia koskevien toimenpiteiden toteuttamiselle. Sen 2 kohdassa määrätään, että kalastusalaa koskevat säännökset annetaan tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Sitä on käytettävä kaikissa unionin lainsäätäjälle varatuissa poliittisissa päätöksissä.(16) SEUT 43 artiklan 3 kohdassa puolestaan määrätään erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä, jonka perusteella neuvosto voi antaa säännöksiä komission ehdotuksesta. Kyseistä määräystä voidaan käyttää siinä lueteltujen erityistoimenpiteiden, ”kalastusmahdollisuuksien” vahvistaminen eli TACin vahvistaminen tietylle kalakannalle mukaan luettuna, hyväksymiseen.
20. Näiden määräysten keskinäinen suhde on jokseenkin erityinen.(17) Kalastuksen alalla neuvoston toimivalta perustuu suoraan perussopimukseen. Neuvosto voi siten hyväksyä SEUT 43 artiklan 3 kohtaan perustuvia toimenpiteitä, vaikka missään SEUT 43 artiklan 2 kohdan perusteella annetussa säädöksessä ei annettaisikaan sille toimivaltaa tehdä näin.(18) Neuvosto ei kuitenkaan voi SEUT 43 artiklan 3 kohdan nojalla määrittää YKP:n alaa koskevia suuria politiikan linjoja. Tällaiset valinnat on tehtävä SEUT 43 artiklan 2 kohdan mukaisessa lainsäätämisjärjestyksessä.(19) Jos unionin lainsäätäjä on määrittänyt kalastuspolitiikan tavoitteet SEUT 43 artiklan perusteella, nämä poliittiset valinnat sitovat neuvostoa sen hyväksyessä toimenpiteitä kyseisen artiklan nojalla. Siten on niin, että vaikka SEUT 43 artiklan 2 ja 3 kohta eivät tarkasti ottaen liity toisiinsa samalla tavalla kuin perus- ja täytäntöönpanosäädökset, SEUT 43 artiklan 2 kohdan perusteella annetut säädökset määrittävät neuvoston toimivallan sen toimiessa SEUT 43 artiklan 3 kohdan nojalla.(20)
21. Neuvoston säädöksen, jossa vahvistetaan vuosittaiset kalastusmahdollisuudet, pätevyyden arviointi alkaa siten sen määrittämisellä, missä määrin unionin lainsäätäjä on jo itse säännellyt tätä asiaa SEUT 43 artiklan 2 kohdan nojalla.(21) Se tarkoittaa sen arvioimista, millaista harkintavaltaa unionin lainsäätäjän määrittämässä politiikan kehyksessä annetaan neuvostolle, jos sellaista ylipäätään annetaan.
22. Käsiteltävässä asiassa on kyse kolmesta säädöksestä: SEUT 43 artiklan 2 kohtaan perustuvista YKP-perusasetuksesta ja läntisiä vesialueita koskevasta asetuksesta ja SEUT 43 artiklan 3 kohtaan perustuvasta vuoden 2020 asetuksesta.
23. Kun tutkitaan vuoden 2020 asetuksen pätevyyttä YPK-perusasetukseen ja läntisiä vesialueita koskevaan asetukseen nähden, tarkastelumenetelmä, jota unionin tuomioistuimen on sovellettava, vaihtelee sen mukaan, kuuluiko riidanalainen ”päätös” (toisin sanoen päätös vahvistaa TACit kyseessä olevien neljän kannan osalta nollan ylittävälle tasolle) neuvostolle annetun harkintavallan alaan vai ei. Jos unionin lainsäätäjä poisti neuvoston mahdollisuuden punnita eri näkökohtia määrittäessään ja jakaessaan TACeja vuodesta 2020 eteenpäin, pelkkä sen toteaminen, että neuvosto poikkesi tästä lainsäädännöllisestä valinnasta, johtaa sen päätöksen pätemättömyyteen. Jos neuvostolla sitä vastoin oli säännöstön perusteella mahdollisuus saattaa tavoite saavuttaa MSY sekakalastuksessa saatavien sivusaaliiden osalta tasapainoon muiden YKP:n tavoitteiden kanssa ja tarvittaessa poiketa ICESin antamasta nolla-TACia koskevasta lausunnosta, sen päätöksen pätevyys riippuisi siitä, ylittikö neuvosto sille annetun harkintavallan rajat.(22) Valvonnan taso, jota unionin tuomioistuimen on sovellettava, on sovellettava, riippuisi tällaisessa tapauksessa neuvostolle annetun harkintavallan laajuudesta ja sen arvioinnin monitahoisuudesta, joka neuvoston oli tehtävä.(23)
24. Ensisijainen kysymys kuuluukin, miten paljon liikkumavaraa unionin lainsäätäjä jätti neuvostolle TACien vahvistamisessa sekakalastuksessa saataville sivusaaliille.
C YKP:tä koskevan ensisijaisen lainsäädännön tulkitseminen
1. YKP-perusasetuksen poliittinen kehys
25. YKP-perusasetus on unionin lainsäätäjän vastaus liikakalastukseen unionin vesillä. Vuoden 2009 vihreässä kirjassaan, joka edelsi YKP-perusasetusta koskevaa ehdotusta, komissio totesi, että ”[aikaisempi yhteinen kalastuspolitiikka (YKP) ei ole toiminut [riittävän] hyvin”, ja varoitti, että visio ekologisesta ja kestävästä YKP:stä ”on kaukana tämänhetkisestä tilanteesta, jolle ovat ominaisia liikakalastus – – ja eurooppalaisten kalastajien pyytämien kalamäärien väheneminen”.(24)
26. Lainsäädäntöehdotuksessaan komissio selittikin, että suunnitellun kehyksen yleisenä tavoitteena ”on taata, että kalastus- ja vesiviljelytoiminnalla luodaan pitkäaikaiset kestävät ympäristöedellytykset. Ne ovat perusedellytys sellaisen taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävän kalastusalan kehittymiselle, joka osaltaan parantaa elintarvikkeiden saatavuutta”.(25) Toisin sanoen YKP-perusasetuksen tarkoituksena oli kohdentaa YKP uudelleen siten, että pitkällä aikavälillä saavutettaisiin kestävää kalastustoimintaa koskeva tavoite.
27. Tämä poliittinen valinta ilmaistaan YKP-perusasetuksen 2 artiklassa. Kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa, jossa määritetään (tarkistetun) YKP:n tavoitteet, korostetaan pitkän aikavälin näkökulman tarpeellisuutta ja viitataan sekä ympäristöön liittyviin että sosioekonomisiin huolenaiheisiin. Tältä osin siinä todetaan, että YKP:llä pyritään varmistamaan, että ”kalastus- ja vesiviljelytoimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä ja niitä hoidetaan johdonmukaisesti taloudellisten, sosiaalisten ja työllisyyteen liittyvien etujen saavuttamista koskevien tavoitteiden kanssa”.(26)
28. YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kalastuksenhoidolla ”pyritään varmistamaan, että meren elollisia luonnonvaroja hyödynnetään siten, että pyydettävien lajien kannat palautetaan kestävän enimmäistuoton mahdollistavia tasoja suuremmiksi ja pidetään niillä tasoilla”.(27) Mainitun 2 kohdan toisessa alakohdassa lisätään määräaika tämän tavoitteen saavuttamiselle seuraavasti: ”vuoteen 2015 mennessä ja asteittain viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta”.(28) Saman asetuksen 2 artiklan 5 kohdassa määritetään muita YKP:n tavoitteita, kuten tavoite pyrkiä ”luomaan edellytykset taloudellisesti kannattavalle ja kilpailukykyiselle kalastusalan pyynti- ja jalostusteollisuudelle” (2 artiklan 5 kohdan c alakohta) ja ”edistämään kohtuullisen elintason turvaamista kalastustoiminnasta riippuvaisille ottaen huomioon rannikkokalastuksen ja sosioekonomiset näkökohdat” (2 artiklan 5 kohdan f alakohta).
29. Kokonaisuutena tarkasteltuna YKP-perusasetuksen 2 artikla tosiaan mahdollistaa yhtäältä kestävyyden ja kalastuksenhoidon kilpailevien ihanteiden ja toisaalta yhteisöjen, joiden toimeentulo on riippuvainen kalastuksesta, taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden tasapainottamisen. Kun neuvoston tehtävänä on siten määrittää ja jakaa kalastusmahdollisuuksia, sillä on lähtökohtaisesti tiettyä harkintavaltaa punnita YKP-perusasetuksen 2 artiklaan erottamattomasti sisältyviä kilpailevia etuja.
30. YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdalla kuitenkin poistettiin nähdäkseni neuvostolta vuodesta 2020 alkaen tämä harkintavalta, joka liittyy siitä päättämiseen, onko MSY-tasot saavutettava YKP-perusasetuksen soveltamisalaan kuuluvien kantojen osalta ja jos, niin mihin mennessä. Katson nimittäin, että määrittäessään tiukan määräajan unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli estää neuvostoa asettamasta lyhyen aikavälin taloudellisia etuja etusijalle siihen pitkän aikavälin yleistavoitteeseen nähden, joka on palauttaa kalakannat asteittain sellaista biomassatasoa suuremmaksi, joka takaa kestävän enimmäistuoton, ja pitää kannat tällaisella tasolla. Unionin lainsäätäjä toimi tässä samoin kuin toimitaan silloin, kun luvataan, että ”en syö suklaata enää maanantaista alkaen”; näin on siksi, että jos maanantaita ei ymmärretä ehdottomaksi määräpäiväksi, suklaansyöntiä jatketaan, eikä maanantai ikinä koita.
31. Tällaisen vastuullisuuden varmistamiseksi 2 artiklan 2 kohta sitoo neuvostoa kahdella tavalla. Ensinnäkään MSY:tä koskevaa tavoitetta ei voida kiertää vuoden 2020 jälkeen (a). Toiseksi kyseinen tavoite koskee kaikkia kantoja, eikä siinä tehdä eroa sen mukaan, viitataanko niihin tietyissä kalastustoimissa ”kohdekantana” vai ”sivusaaliina” (b).
a) Vuosi 2020 tarkkana ajankohtana
32. Kun tarkastellaan vuotta 2020, YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdassa määritetään ilmeisestikin tarkka ajankohta. Kyseisessä säännöksessä estetään näin poikkeaminen lainsäädännöllisestä päätöksestä saavuttaa MSY vuodesta 2020 alkaen. Toisin sanoen vuoteen 2020 saakka oli edelleen mahdollista tasapainoilla MSY:n saavuttamista koskevan tavoitteen ja muiden sosioekonomisten tavoitteiden välillä. Vuodesta 2020 lähtien tämä mahdollisuus kuitenkin poistui ja sen myötä neuvoston harkintavalta poiketa MSY:n saavuttamista koskevasta tavoitteesta, kun se vahvistaa vuosittaiset TACit. Toisin sanoen YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdalla unionin lainsäätäjä vaikuttaa pyrkineen estämään sen, että lyhyen aikavälin sosioekonomiset paineet syrjäyttävät pitkän aikavälin kestävyystavoitteiden saavuttamisen vuoden 2020 jälkeen.
33. Tätä tulkintaa tukee YKP-perusasetuksen johdanto-osan seitsemäs perustelukappale, jonka mukaan MSY:tä koskevien hyödyntämistasojen saavuttamista voidaan lykätä alkuperäisestä määräajankohdasta eli vuodesta 2015, jos niiden saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä vaarantaisi vakavasti kyseisten kalastuslaivastojen sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden. Tästä seuraa, että vuoden 2020 jälkeen tällaisia huolenaiheita ei voida ottaa enää huomioon.
34. MSY:tä koskevan tavoitteen jättäminen sen punninnan ulkopuolelle, jonka neuvosto tekee vahvistaessaan vuosittaiset kalastusmahdollisuudet, on mielestäni myös yhdenmukainen YKP-perusasetuksen 2 artiklan 1 kohdassa ilmaistun ”ensisijaisen ja yleisen tavoitteen” (kuten neuvosto on sitä nimittänyt kirjallisissa huomautuksissaan) kanssa. Se edellyttää ekologisesti kestävän kalastuksen saavuttamista pitkällä aikavälillä. Komissio on itse aiemmin huomauttanut, että kalastuksen harjoittaminen MSY:n tasolla on itse asiassa kannattavampaa kalastusalalle pitkällä aikavälillä kuin näiden tasojen jatkuva heikentäminen.(29) Lyhyen aikavälin sosioekonomisten tavoitteiden erottaminen MSY-tavoitteen saavuttamiseksi toteutettavia toimenpiteitä koskevista päätöksistä palvelee siten pitkällä aikavälillä paitsi YKP:n ekologisia tavoitteita myös sen taloudellisia ja sosiaalisia sekä työllisyyteen ja elintarviketurvaan liittyviä tavoitteita.
35. Istunnossa kantaja esitti, että tätä päätelmää tukevat myös YKP-perusasetuksen sanamuotoon liittyvät seikat. Tältä osin kiinnitän unionin tuomioistuimen huomion YKP-perusasetuksen muihin säännöksiin sisältyviin viittauksiin sen 2 artiklan 2 kohtaan: kyseiseen säännökseen viitataan nimenomaisesti aina, kun mainitussa asetuksessa näytetään määritettävän erityinen kalastuksenhoitomalli, jonka osalta ei pitäisi enää tehdä lisäharkintaa. YKP-perusasetuksen 16 artiklan 4 kohdassa, jossa säädetään siitä, miten kalastusmahdollisuudet määritellään, viitataan siten yksinomaan saman asetuksen 2 artiklan 2 kohtaan. Yleisempää viittausta YKP-perusasetuksen 2 artiklaan käytetään sitä vastoin aina, kun lähestymistapa, jossa saatetaan tasapainoon kaikki YKP:n tavoitteet, vaikuttaa tarpeelliselta.(30)
b) ”Kaikki kannat”
36. MSY:tä koskevaa tavoitetta, joka oli saavutettava vuoteen 2020 mennessä, sovelletaan YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan mukaan ”kaikkiin kantoihin”.(31) Jos tarkastellaan kyseisen säännöksen pelkkää sanamuotoa, kyseisessä säännöksessä asetetaan selkeä ja sitova velvoite kalastaa ”kaikkia kantoja” (eli sekä kohdekantoja että sivusaaliita) erotuksetta MSY:n tasolla vuodesta 2020 alkaen.(32) Olen samaa mieltä kantajan kanssa siitä, ettei ole mitään uskottavaa tapaa tulkita tätä määritelmää eri tavalla, sillä muutoin neuvosto pistäisi tahattomasti uusiksi ”kannan” määritelmän, sellaisena kuin se sisältyy YKP-perusasetukseen.(33) YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta ei siten mahdollista ”kohdekannan” ja ”sivusaaliin” erottelua, jollaisen neuvosto pyrkii tekemään vuoden 2020 asetuksessa.
37. Tätä päätelmää tukee myös Euroopan parlamentin kanta, sillä istunnossa se väitti, ettei 2 artiklan 2 kohdan voitaisi realistisesti tulkita sisältävän mitään poikkeuksia tähän sääntöön, sen enempää kyseisen säännöksen kuin muiden YKP-perusasetuksen säännöstenkään perusteella.
c) Olisiko YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaa tulkittava eri tavalla sekakalastuksen osalta?
38. Neuvosto ja komissio ovat lähtökohtaisesti samaa mieltä sitovan tavoitteen, johon ei sovelleta poikkeuksia, edellä esitetystä tulkinnasta. Niiden väite, joka perustuu YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan tulkintaan siten, että siinä otetaan käyttöön sekä tarkkarajainen soveltamisala (”kaikki kannat”) että päättymisajankohta (vuosi 2020) kyseessä olevien neljän kannan kalastukselle, johtaa kuitenkin kestämättömiin käytännön ongelmiin. Neuvosto ja komissio etenkin väittävät, että sekakalastuksen, nolla-TACin ja purkamisvelvoitteen yhdistelmän vuoksi se, ettei vuotta 2020 koskevasta MSY-tavoitteesta voida poiketa sellaisten kantojen osalta, joiden pyynti on rajoitettu nollaan, estäisi sekakalastusta harjoittavien kalastuslaivastojen toiminnan. YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaa olisikin tulkittava siten, että se mahdollistaa sivusaaliiden jättämisen MSY-velvoitteen ulkopuolelle sekakalastuksessa, jos nollatavoitteiden määrittäminen näille kannoille edellyttäisi, että kalastuslaivastot keskeyttävät ennenaikaisesti kohdekaloja koskevan kalastustoimintansa.
39. Katson, ettei YKP-perusasetuksen sanamuoto viittaa tällaisen tulkinnan mahdollisuuteen. Kun asiaa tiedusteltiin istunnossa, neuvosto ja komissio eivät pystyneet mainitsemaan täsmällistä artiklaa, jossa annettaisiin tällainen erottelumahdollisuus. Itse asiassa koko YKP-perusasetuksessa viitataan ainoastaan kahdesti ”sivusaaliisiin” ja silloinkin ainoastaan kohdissa, jotka eivät liity kysymykseen siitä, olisiko MSY-velvoitetta sovellettava sekakalastuksessa saataviin sivusaaliisiin.(34) Lisäksi YKP-perusasetuksen 16 artiklan 4 kohtaan sisältyvässä viittauksessa, jonka mukaan ”kalastusmahdollisuudet määritellään 2 artiklan 2 kohdassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti”, käytetään määritettä ”mukaisesti” juuri osoittamaan pakollista yhteyttä TACin vahvistamisen ja sen varmistamisen välillä, että MSY-taso saavutetaan viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta. Kyseisessäkään säännöksessä ei siten tehdä eroa ”kohdekannan” ja ”sivusaaliskannan” välillä.
40. Purkamisvelvoitteeseen, johon jotkin osapuolet ovat vedonneet, ei voida tukeutua sivusaaliiden erilaisen kohtelun mahdollistamiseksi sekakalastuksessa. Tätä tukee johdanto-osan 32 perustelukappale, jossa selitetään, että TACin korottamisen purkamisvelvoitteen vuoksi olisi oltava mahdollista vain ”vaarantamatta kestävän enimmäistuoton tavoitteita – – ja jollei tieteellisistä lausunnoista muuta johdu”.(35) Siinäkään ei erotella kohde- ja sivusaaliskantoja.
41. Mahdollisuutta erottaa kohde- ja sivusaaliskantaa ei myöskään voida realistisesti perustaa YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohtaan – kuten Irlannin hallitus on esittänyt –, kuten selitän arvioidessani läntisiä vesialueita koskevan asetuksen vaikutusta (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohta).
d) Välipäätelmä
42. Katson näin ollen, että YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot harjoittamaan kalastusta MSY:n tasolla viimeistään vuoteen 2020 mennessä poikkeuksetta kaikkien kantojen osalta. Näin ollen YKP-perusasetuksessa ei jätetä neuvostolle lainkaan harkintavaltaa poiketa MSY-velvoitteesta sivusaaliiden osalta, kun se vahvistaa kalastusmahdollisuuksia sekakalastuksessa.
2. Läntisiä vesialueita koskevan asetuksen vaikutus
43. Läntisiä vesialueita koskeva asetus on YKP-perusasetuksen 7 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu monivuotinen suunnitelma, joka on annettu SEUT 43 artiklan 2 kohdan perusteella. YKP-perusasetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan tällaisilla suunnitelmilla pyritään varmistamaan tavoite ”kalakantojen palauttamiseksi sellaisia tasoja suuremmiksi, joilla voidaan varmistaa kestävä enimmäistuotto 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja kantojen pitämiseksi tällaisilla tasoilla”. Vaikka monivuotiset suunnitelmat ovat tärkeitä YKP:n tavoitteiden saavuttamisen kannalta, erityisesti koska niissä säilyttämistä ja kestävyyttä koskevat laajat periaatteet saatetaan tasapainoon sosioekonomisten tavoitteiden kanssa,(36) niillä ei siten pyritä muuttamaan YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan MSY-tavoitetta vuodelle 2020 vaan pikemminkin mahdollistamaan sen saavuttaminen.
44. Läntisiä vesialueita koskevassa asetuksessa vahvistetaan monivuotinen suunnitelma kalastuksenhoitoa varten läntisillä vesialueilla, Irlantia ympäröivät vedet mukaan luettuina.(37) Sen 1 artiklan 1 kohdassa luetellaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvat pohjakalakannat. Saman artiklan 4 kohdan mukaan mainittua asetusta sovelletaan kuitenkin myös mainittujen pohjakalakantojen kalastuksessa saatuihin sivusaaliisiin, joita siinä ei mainita.(38) Tämän erottelun vuoksi läntisiä vesialueita koskevan asetuksen 4 ja 5 artiklassa erotetaan myös yhtäältä ”kohdekantaa”(39) ja toisaalta ”sivusaaliskantaa” koskevat päämäärät. Jälkimmäisten osalta siinä säädetään, että sivusaaliskantojen osalta sekakalastuksen hoidossa ”on otettava huomioon vaikeus kalastaa kaikkia kantoja samanaikaisesti kestävää enimmäistuottoa noudattaen, erityisesti tilanteissa, joissa tämä johtaa kalastuksen kieltämiseen ennenaikaisesti”.
45. Voidaanko tämä säännös ymmärtää siten, että se muuttaa (tämän ratkaisuehdotuksen 42 kohdassa esitettyä) toteamusta, jonka mukaan YKP-perusasetuksessa edellytetään, että ”kaikkia kantoja” on kalastettava MSY:n tasolla vuodesta 2020 alkaen riippumatta siitä, pyydetäänkö niitä kohde- vai sivusaaliskantoina? Mielestäni ei voida.
a) Läntisiä vesialueita koskeva asetus YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohdan ilmentymänä
46. Irlannin hallitus esitti istunnossa, että läntisiä vesialueita koskeva asetus ilmentää YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohtaan sisältyvää mahdollisuutta, että monivuotisissa suunnitelmissa voidaan pyrkiä ”ratkaisemaan sekakalastuksen erityisiä ongelmia siltä osin kuin ne liittyvät suunnitelman kattamien eri kantojen 2 artiklan 2 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamiseen niissä tapauksissa, joissa tieteelliset lausunnot osoittavat, että valikoivuutta ei pystytä lisäämään”.
47. Olipa asia sitten näin tai ei, en voi tulkita YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohdan mahdollistavan sitä, että monivuotisissa suunnitelmissa poiketaan YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvästä vuotta 2020 koskevasta MSY-tavoitteesta sekakalastuksen erityistapauksessa. Tällainen tulkinta olisi paitsi YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan selkeän sanamuodon myös kyseisen sanamuodon käytön perusteiden vastainen. Se, että tiettyjä kantoja voitaisiin pyytää sivusaaliina nolla-TACia koskevasta tieteellisestä lausunnosta huolimatta, tarkoittaisi, että neuvosto voisi vahvistaa kalastusmahdollisuuksia juuri niiden hyvän hallinnon periaatteiden vastaisesti, jotka unionin lainsäätäjä pyrki vakiinnuttamaan YKP:n hallinnoinnissa.(40) YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohtaan sisältyvä mahdollisuus, jonka mukaan monivuotisiin suunnitelmiin voi sisältyä erityisiä suojelutavoitteita ja ‑toimenpiteitä, joilla pyritään ratkaisemaan sekakalastuksen erityisiä ongelmia, ei siten voi antaa neuvostolle mahdollisuutta jättää sivusaaliita YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdassa asetetun MSY-tavoitteen ulkopuolelle.
b) Onko läntisiä vesialueita koskevalla asetuksella muutettu YKP-perusasetusta?
48. Neuvosto ja komissio selittävät kirjallisissa huomautuksissaan, että läntisiä vesialueita koskeva asetus on sekä uudempi että erityisempi säädös sillä seurauksella, että lex posterior derogat legi priori- tai lex specialis derogat legi generali ‑tulkintasäännön mukaisesti olisi katsottava, että läntisiä vesialueita koskeva asetus on etusijalla YKP-perusasetukseen nähden. Nämä tulkintasäännöt ratkaisevat nimittäin usein kahden normihierarkiassa samanarvoisen säännön välisen ristiriidan jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä. On kiistatonta, että sekä YKP-perusasetus että läntisiä vesialueita koskeva asetus on annettu saman SEUT 43 artiklan 2 kohdan perusteella.
49. Ensinnäkään unionin oikeuteen ei kuitenkaan sisälly sen johdetun oikeuden normien selkeää hierarkiaa.(41) Toiseksi on mielestäni harkitsematonta soveltaa tämäntyyppisiä tulkintasääntöjä mekaanisesti ja ottamatta huomioon vertailtavina olevien kahden normin perusteita ja sisältöä. Tältä osin on niin, että vaikka mainitut asetukset perustuvatkin samaan perussopimuksen määräykseen, monivuotisella suunnitelmalla ei nähdäkseni voisi olla samaa vakuuttavaa luonnetta kuin itse YKP-perusasetuksella. Viimeksi mainittuhan muodostaa juuri sen lainsäädännön, jossa vahvistetaan kehys, jossa monivuotisten suunnitelmien on tarkoitus toimia. Vaikka näiden kahden asetuksen välillä ei siten ehkä olekaan oikeusperustaan perustuvaa hierarkiaa primaarioikeuden tasolla, niiden välillä on hierarkia johdetun oikeuden tasolla.
50. Monivuotiset ohjelmat määritetään ja niitä säännellään YKP-perusasetuksen 9 ja 10 artiklassa, ja niiden tarkoituksena on auttaa YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdassa ilmaistun tavoitteen saavuttamisessa.(42) Tämä tarkoittaa sitä, että näillä suunnitelmilla voidaan tehdä lisäyksiä YKP-perusasetuksella laadittuun peruskehykseen tai täydentää tai täsmentää sitä. Tämä jättää paljon liikkumavaraa erilaisille poliittisille päätöksille, minkä vuoksi nämä toimet on toteutettava SEUT 43 artiklan 2 kohdan nojalla. Monivuotisen suunnitelman sisällöstä riippumatta tällaisessa suunnitelmassa ei itsessään voida poiketa YKP-perusasetuksen tavoitteiden nimenomaisesta sanamuodosta.
51. Jos näitä kahta säädöstä kuitenkin pidettäisiin hierarkkisesti samanarvoisina, voidaanko YKP-perusasetusta muuttaa hiljaisesti tai implisiittisesti? Euroopan parlamentti vaikutti puoltavan tätä mahdollisuutta istunnossa. Se selitti, että vaikka YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohdan sanamuoto olikin selvä eikä sisältänyt poikkeuksia, läntisiä vesialueita koskevan asetuksen voimaantulon myötä lainsäädäntökehys oli ”kehittynyt”. Etenkin purkamisvelvoitteen yhteydessä Euroopan parlamentti huomautti, ettei unionin lainsäätäjä pitänyt enää mahdollisena pitää kiinni vuotta 2020 koskevasta MSY-tavoitteesta kaikkien kantojen osalta. Läntisiä vesialueita koskevan asetuksen 4 ja 5 artiklassa pyrittiinkin erottamaan kohde- ja sivusaaliskannat muun muassa kalastusmahdollisuuksien vahvistamisessa. Näillä säännöksillä siten ”muutettiin implisiittisesti” (kuten parlamentti selitti istunnossa) YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaa poistamalla tosiasiallisesti sivusaalis kyseiseen säännökseen sisältyvästä viittauksesta ”kaikkiin kantoihin”. Tästä seuraa, että kohde- ja sivusaaliskantaa koskevat kalastustavoitteet eroavat toisistaan, kun ainoastaan ensiksi mainittua kalastetaan sellaisella biomassatasolla, jolla voidaan varmistaa MSY. Kun samaa kantaa pyydetään sivusaaliina, vuotta 2020 koskeva MSY-tavoite ei tällöin rajoittaisi TACien vahvistamista; lyhyesti sanottuna neuvostolle ”annettaisiin uudelleen” harkintavaltaa saattaa mainittu tavoite tasapainoon muiden YKP:n tavoitteiden kanssa, ainakin kun kyse on läntisten vesialueiden rajatusta alueesta.(43)
52. Sitä, mikä on unionin oikeudessa tarkoitettu muutos, ei ole säännelty. Voitaisiin katsoa, että muutos on tapahtunut, kun säädöksen asiasisältöä muutetaan. Tätä tarkoitusta varten voidaan antaa erillinen muutossäädös. Unionin toimielinten tavanomainen käytäntöhän on, että uudessa säädöksessä, jolla muutetaan aiempaa säädöstä, yksilöidään nimenomaisesti aiemmat säännökset, joita muutetaan. Tämä ei kuitenkaan ole tarkasti ottaen tarpeen silloin, kun kyse on hierarkiassa samantasoisista säädöksistä.
53. Unionin primaarioikeuteen tai johdettuun oikeuteen ei myöskään sisälly perustuslaillista vaatimusta määrätä nimenomaisesta lainsäädännön muuttamistavasta. Tapaan, jolla muutoksia tai kumoamisia tehdään, liittyviä joitain näkökohtia määritetään laatimisohjeissa(44) tai toimielinten välisissä sopimuksissa.(45) Nämä tekstit eivät kuitenkaan ole lainsäädäntöä. Tapa, jolla unionin lainsäätäjä muuttaa/kumoaa aiempaa lainsäädäntöä, kuuluu siten edelleen sen ”parlamentaarisen koskemattomuuden” piiriin.
54. Voidaan kysyä, miksi sillä pitäisi olla merkitystä, tehdäänkö muutos nimenomaisesti vai implisiittisesti, jos sen seurausta käsitellään joka tapauksessa lainsäädännössä.
55. Ensimmäinen ja ilmeisin huolenaihe liittyy siihen, että implisiittiset muutokset eivät ole avoimia yleisölle. Tämän sidosryhmän on ainakin yleisesti tiedettävä, mitä laissa säädetään tiettynä ajankohtana.(46) Tämä on yksi oikeusvaltioperiaatteen näkökohta.(47) Implisiittiset muutokset, joita ei selitetä lainkaan, ovat siten avoimen lainsäädännän arkkivihollinen. Ne uhkaavat vaarantaa jo olemassa olevien oikeussuhteiden varmuuden ja ennakoitavuuden sekä niihin liittyvät oikeudet ja velvoitteet.(48)
56. Toiseksi katson, että yhtenä syytä siihen, että etenkin poliittisten valintojen muuttamista koskeva aikomus on ilmaistava nimenomaisesti, on vaatimus mahdollistaa osallistuminen lainsäädäntömenettelyyn. Tämä on demokraattisten yhteiskuntien tärkeä näkökohta. Jos unionin lainsäätäjä tiedottaa avoimesti (ehdotetuista) aikomuksistaan, tämä mahdollistaa mielekkään ”lainsäädännöllisen opposition” muodostumisen unionin lainsäädäntömenettelyssä paitsi Euroopan parlamentissa myös eri sidosryhmissä. Se voi myös rohkaista yleisöä ilmaisemaan kannatuksensa tai vastustuksensa äänestyksessä.
57. Miten unionin tuomioistuimen on ratkaistava, muutettiinko lainsäädäntöä, jos itse sääntelytekstissä tai sitä tukevissa asiakirjoissa ei nimenomaisesti selitetä aikomusta muuttaa aiempia lainsäädännöllisiä valintoja? On unionin tuomioistuimen tehtävä selvittää tietyn unionin säännöksen, luettuna sen asiayhteyden ja tarkoituksen mukaisesti, oikeudellinen merkitys. Tämä tehtävä hankaloituu huomattavasti, jos unionin lainsäätäjä on saattanut implisiittisesti muuttaa tätä asiayhteyttä ja tarkoitusta ja jos valmisteluasiakirjoissa tai lopullisissa asiakirjoissa ei esitetä minkäänlaista selitystä tällaiselle muutokselle. Näin on etenkin, jos muutetaan politiikan keskeisiä osatekijöitä, jotka voivat kiinnostaa suurta yleisöä. Jos, kuten käsiteltävässä asiassa, unionin tuomioistuimen on pohjimmiltaan pakko määrittää unionin lainsäätäjän ”todellinen” aikomus, lainsäädäntötekstin väitetyn aikomuksen puoltamiseen liittyy lisäksi legitimiteettiä koskeva osatekijä, jos kyseisessä tekstissä tai sitä tukevissa asiakirjoissa tosiasiallisesti tuetaan sitä, mitä kyseisen lainsäätäjän muodostavat tekijät myöhemmin väittävät olevan tarkoitettu lopputulos.
58. Tällaisissa tilanteissa unionin tuomioistuin voi tarkastella asiaa ainoastaan periaatteellisesta näkökulmasta: oikeusvarmuus edellyttää, että implisiittinen muutos on riittävän selvä, jotta voidaan päätellä, että kyseessä on muutos. Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä implisiittiseen politiikan muutokseen, joka johtaa lainsäädännön tai politiikan suunnan muuttumiseen. Etenkin viimeksi mainitun lainsäädäntötekstin muutoksen tyypin osalta väitän itse asiassa, että on olemassa olettama, jonka mukaan unionin johdetun oikeuden säännöstä ei voida muuttaa implisiittisesti. Riippumatta tavasta, jolla poikkeaminen on saatu aikaan, siis eksplisiittisesti vai implisiittisesti, unionin tuomioistuimelle on oltava selvää, että muutos on tapahtunut.
59. Käsiteltävässä asiassa on kaikkea muuta kuin selvää, että läntisiä vesialueita koskevalla asetuksella pyrittiin implisiittisesti muuttamaan YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaa. Näin ollen on niin, että koska ei voida vakuuttavasti katsoa, että muutos tapahtui tai että muutosta ei tapahtunut, unionin tuomioistuin voi ainoastaan ratkaista asian olettamalla, ettei YKP-perusasetusta ole muutettu.
c) Välipäätelmä
60. Katson, että läntisiä vesialueita koskevan asetuksen 4 ja 5 artiklassa kohdekannan ja sivusaaliin välillä tehty erottelu ei vaikuta YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvään yleiseen velvoitteeseen kalastaa kaikkia kantoja viimeistään vuoteen 2020 mennessä MSY:n tasolla ja että tätä velvoitetta sovelletaan siten edelleen. Tämä tarkoittaa, ettei neuvostolla ollut harkintavaltaa vahvistaa TACeja kyseessä oleville neljälle kannalle nollatasoja korkeammiksi edes silloin, kun niitä pyydetään sivusaaliina.
D Vuoden 2020 asetuksen pätevyys
1. Neuvostolle jätetyn harkintavallan puutteesta johtuva pätemättömyys
61. Edellä esitettyjen päätelmieni taustaa vasten vuoden 2020 asetuksen pätevyyttä koskeva analyysini voi olla suhteellisen lyhyt.
62. Kuten menettelyn osapuolet yksimielisesti katsovat ja kuten vuoden 2020 asetuksen 1 artiklan 1 kohdasta ja liitteestä I A ilmenee, neuvosto vahvisti TACit kyseessä oleville neljälle kannalle Irlantia ympäröivillä vesillä nollan ylittävälle tasolle.
63. Nämä TACit eivät vastaa ”parhaita käytettävissä olevia tieteellisiä lausuntoja” tai ennalta varautuvaa lähestymistapaa kalastuksenhoitoon MSY:n saavuttamiseksi, mitä ei ole kiistetty. Vuoden 2020 asetus on siten osittain ristiriidassa YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvän tavoitteen kanssa; tavoitteena on palauttaa kalakannat asteittain sellaista biomassatasoa suuremmaksi, joka takaa MSY:n, ja pitää kannat tällaisella tasolla viimeistään vuoteen 2020 mennessä kaikkien kantojen osalta. Kuten olen tämän ratkaisuehdotuksen 43–60 kohdassa selittänyt, läntisiä vesialueita koskeva asetus ei vaikuta tähän päätelmään.
64. Tästä seuraa, että neuvostolla ei ollut harkintavaltaa vahvistaa kalastusmahdollisuuksia Irlantia ympäröivillä vesillä kyseessä olevien neljän kannan osalta nollan ylittävälle tasolle. Sen päätös oli siten lainvastainen. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa vuoden 2020 asetuksen liitteen I A pätemättömäksi siltä osin kuin siinä vahvistetaan kalastusmahdollisuudet kyseessä olevien neljän kannan osalta Irlantia ympäröivillä vesillä nollan ylittävälle tasolle.
2. Neuvoston harkintavaltansa rajojen ylittämisestä johtuva pätemättömyys
65. On kuitenkin mahdollista, ettei unionin tuomioistuin yhdy YKP-perusasetuksesta esittämääni tulkintaan ja/tai toteaa, että läntisiä vesialueita koskevalla asetuksella voitiin muuttaa ja muutettiin YKP-perusasetuksen 2 artiklan 2 kohtaa siten, että sekakalastuksessa saatavat sivusaaliit jäävät käsitteen ”kaikki kannat” ulkopuolelle. Siinä tapauksessa vuoden 2020 asetuksen pätevyyden arviointi edellyttäisi sen tarkastelemista, toimiko neuvosto harkintavaltansa rajoissa määrittäessään TACit kyseessä oleville neljälle kannalle.
66. Tässä skenaariossa neuvosto voisi YKP-perusasetuksen ja läntisiä vesialueita koskevan asetuksen perusteella saattaa kyseessä oleville neljälle kannalle, kun niitä pyydetään sivusaaliina sekakalastuksessa, asetetun vuotta 2020 koskevan MSY-tavoitteen tasapainoon muiden YKP:n tavoitteiden kanssa, kun se vahvistaa vuosittaisia kalastusmahdollisuuksia Toisin sanoen tässä skenaariossa neuvostolla olisi mahdollisuus poiketa kyseessä olevien neljän kannan osalta annetusta lausunnosta, jossa suositellaan pyynnin rajoittamista nollatasolle MSY:n saavuttamiseksi, jos se pitää sitä tarpeellisena esimerkiksi kalastuslaivastojen tai kalastusalan työpaikkojen määrän säilymisen kannalta.
67. Miten unionin tuomioistuimen on arvioitava neuvoston harkintavallan noudattamista tässä tapauksessa? Unionin tuomioistuimen on nähdäkseni varmistuttava siitä, ottiko neuvosto huomioon kaikki huolenaiheet, joita olisi tarkasteltava tässä punninnassa, vaikka se ei voikaan kyseenalaistaa sitä, miten näitä osatekijöitä punnittiin.
68. Neuvoston ja komission esittämistä selityksistä ilmenee, että vuoden 2020 asetuksessa TACit vahvistettiin kyseessä olevien neljän kannan osalta Irlantia ympäröivillä vesillä nollan ylittävälle tasolle, jotta estetään se, että kalastustoimet ”tukahtuvat” muiden (kohteena olevien) kantojen osalta. Toisin sanoen neuvoston toimet palvelivat YKP:n sosioekonomisia tavoitteita. Kyseisen toimielimen olisi siten osoitettava, että se otti huomioon kaikki niihin eri tavoitteisiin liittyvät huolenaiheet, joita neuvosto punnitsi keskenään. Sen olisi mielestäni tässä yhteydessä ainakin selitettävä mahdollinen (rahoituksellinen tai taloudellinen) vahinko, joka ”pullonkaulalaji”-ilmiöllä olisi kalastusalalle ja asianomaiselle rannikkoyhteisölle (asianomaisille rannikkoyhteisöille), samoin kuin siitä aiheutuvat uhat kyseessä olevien kalakantojen vuotta 2020 koskevan MSY-tavoitteen saavuttamiselle ja tämän tavoitteen saavuttamisen todennäköisyys.
69. Neuvosto vaikutti itse olevan samaa mieltä siitä, ettei sen harkintavalta rajoitu toteutettavien toimien luonteeseen ja laajuuteen vaan että tämä harkintavalta ulottuu myös niiden perustana olevien tosiseikkojen selvittämiseen. Neuvoston olisi siten osoitettava unionin tuomioistuimelle selvittäneensä tosiseikkoja, kun se vahvisti käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat kalastusmahdollisuudet.
70. Kun neuvostoa pyydettiin istunnossa selittämään täsmällisesti odotettavissa olevien sosioekonomisten vaikutusten laajuus, jos relevantit nolla-TACit vahvistettaisiin, se ei kuitenkaan pystynyt esittämään unionin tuomioistuimelle mitään täsmennyksiä siitä, mitä tietoja se otti huomioon punninnassaan. Se ei myöskään kyennyt selittämään, mitä rahoituksellisia, taloudellisia tai sosiaalisia seurauksia olisi ollut nolla-TACin vahvistamisella kyseessä oleville neljälle kannalle Irlantia ympäröivillä vesillä. Ainoa osapuoli, joka pystyi vastaamaan tähän, eli komissio selitti, että alusten, joihin tämä mahdollisesti vaikuttaisi, määräksi arvioidaan noin 6 000 ja että koko Irlantia ympäröivän merialueen sulkemisesta aiheutuva mahdollinen vahinko olisi noin miljardi euroa.(49) Minulla ei ole mitään syytä epäillä näitä lukuja, mutta se, että esitetään kaksi taloudellista indikaattoria lukuisista mahdollisista,(50) ei riitä vakuuttavasti selittämään tapaa, jolla neuvoston punninta väitetysti tehtiin. Juuri näiden perustelujen perusteellahan unionin tuomioistuin harjoittaa myöhemmin laillisuusvalvontaansa myös aloilla, joilla sen laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa on ”rajoitettu”. Teoriassa unionin tuomioistuimen ei yksinkertaisesti ole mahdollista ”tehdä työtään” pelkästään toimielinten lupausten, joiden mukaan asiaa koskevat tiedot ”otettiin huomioon”, perusteella.
71. Jos kuitenkin oletetaan, että nämä tiedot olivat unionin tuomioistuimen käytettävissä, on selvää, että perustavoitetta saavuttaa MSY kaikkien kantojen osalta ei edelleenkään voida sivuuttaa täysin neuvoston punninnassa (edellyttäen että neuvostolla oli todellakin harkintavaltaa punnita keskenään sosioekonomisia tavoitteita ja vuotta 2020 koskevaa MSY-tavoitetta). Tältä osin neuvosto väitti, että se vahvisti TACin kyseessä oleville neljälle kannalle tasoille, jotka vastasivat ICESin arvioita sivusaaliista, joita ei voida välttää, tai olivat niitä alhaisempia.(51) Se selitti, että nämä ”suotuisammat” (minun käyttämäni nimitys) tasot mahdollistivat kyseessä olevien neljän kannan kutukannan biomassan lisääntymisen jonkin verran (esimerkiksi turskan osalta Skotlannin läntisellä merialueella 10 %) ja että tämä oli todellakin neuvoston selkeä tavoite. Vaikka en kiistäkään mainittua lukua, tässäkään yhteydessä ei voida sivuuttaa sitä seikkaa, että näilläkin tasoilla kyseessä olevat neljä kantaa säilyisivät näiden kantojen lisääntymiseen tarvittavan biomassan alarajan alapuolella. Toisin sanoen nämä ”suotuisammat” rajat aiheuttaisivat edelleen korjaamatonta vahinkoa kyseessä oleville neljälle kannalle, koska TAC vahvistettiin tasolle, joka edustaa merkittävää prosenttiosuutta niiden nykyisestä biomassasta (esimerkiksi turskan osalta vuodelle 2020 vahvistetut TACit olivat 62 ja 54 % kutukannan biomassasta kyseisissä kahdessa kalastuksessa).(52) Nämä tasot valittiin ymmärtääkseni odotettavissa olevien sivusaaliiden määrää koskevan ICESin arvion perusteella. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei pyydetty tieteellistä lausuntoa valittujen TACien mahdollisesta vaikutuksesta kyseessä olevien kantojen mahdollisuuksiin elpyä – joko MSY:n tasolle tai muutoin.(53) Vaikuttaakin siltä, että vahvistaessaan nämä TACit tasolle, joka edustaa merkittävää prosenttiosuutta kyseessä olevien neljän kannan kutukannan biomassasta, neuvosto ei noudattanut velvollisuuttaan määrittää ja muotoilla tämä taso ”parhaiden käytettävissä olevien tieteellisten lausuntojen” tai ennalta varautuvan lähestymistavan perusteella.(54)
72. Lisäksi neuvosto selitti kirjallisesti ja istunnossa, että sen lisäksi, että kyseessä olevien neljän kannan pyynti sallitaan jossain määrin sivusaaliina, se on ottanut huomioon muita korjaavia toimenpiteitä, kuten jäsenvaltioiden sitoumuksen olla käyttämättä kyseessä olevien neljän kannan osalta TACien 10 prosentin lisäystä, mikä sallitaan YKP-perusasetuksen 15 artiklan 9 kohdassa. Jos otetaan huomioon, että 10 prosenttia ICESin suosittelemasta nolla-TACista olisi edelleen nolla, tämä sitoumus ei vaikuta merkittävältä korjaavalta toimenpiteeltä. Neuvosto myös väitti ottaneensa käyttöön tiettyjä teknisiä toimenpiteitä, joissa esimerkiksi edellytetään tietyntyyppisten verkkojen käyttöä tietyillä vesillä ja jotka lisäävät sekakalastuksessa pyydettävien kantojen valikoivuutta.(55) Tällaiset velvoitteet otettiin kuitenkin käyttöön vasta vuoden 2020 puolivälissä; mikä tärkeämpää, YKP-perusasetuksen 9 artiklan 5 kohta mahdollistaa sekakalastusta koskevat erityistoimenpiteet vain, kun valikoivuutta ei voida lisätä muulla tavoin. Näin ollen kaikki valikoivuutta lisäävät toimenpiteet olisi pitänyt ottaa huomioon ennen sivusaaliita koskevan TACin korottamista eikä sen jälkeen.
73. Näin ollen on niin, että vaikka läntisiä vesialueita koskevaa asetusta tulkittaisiin siten, että sillä muutettiin YKP-perusasetusta sekakalastuksen sivusaaliskannan osalta (quod non), katson, etteivät komissio ja neuvosto esittäneet unionin tuomioistuimelle riittävästi tietoja, jotta se voisi katsoa, että vuoden 2020 asetus annettiin YKP-perusasetuksessa ja läntisiä vesialueita koskevassa asetuksessa neuvostolle jätetyn harkintavallan rajoissa.
74. Tässä toissijaisessa skenaariossakin ehdotan siten, että unionin tuomioistuin toteaa vuoden 2020 asetuksen pätemättömäksi siltä osin kuin siinä vahvistetaan TAC kyseessä oleville neljälle kannalle Irlantia ympäröivillä vesillä nollan ylittävälle tasolle.
E Vuoden 2020 asetuksen vaikutusten pysyttäminen
75. Vuoden 2020 asetuksen pätemättömäksi toteamisen seurauksena perusta, jonka perusteella kalastusmahdollisuudet kyseiseksi vuodeksi vahvistettiin, häviäisi taannehtivasti samalla tavoin kuin jos kyseinen asetus kumottaisiin.(56) Tässä tilanteessa SEUT 264 artiklan toisessa kohdassa, jota voidaan soveltaa analogisesti myös unionin toimen pätevyyden arviointia koskevassa SEUT 267 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä, annetaan unionin tuomioistuimelle harkintavalta kussakin yksittäistapauksessa todeta, miltä osin kyseisen toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä.(57)
76. Käsiteltävässä asiassa vuoden 2020 asetuksen voimassaolo päättyi vuoden 2020 lopussa. Neuvoston pyynnön mukaisesti ei ole nähdäkseni oikeutettua kyseenalaistaa toimijoiden vilpittömässä mielessä harjoittaman kalastustoiminnan laillisuutta, etenkin kun otetaan huomioon riskit vakavista seurauksista suurelle määrälle oikeussuhteita, jotka luotiin kyseisen asetuksen perusteella.
77. Jos unionin tuomioistuin siten päättää noudattaa ratkaisuehdotustani, ehdotan, että se rajoittaa vuoden 2020 asetuksen liitteessä I A olevien relevanttien osien pätemättömyyden toteamisen ajallisia vaikutuksia pysyttämällä niiden vaikutukset kyseisen asetuksen voimassaoloaikana.
IV Ratkaisuehdotus
78. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
1) Unionin vesillä ja unionin kalastusaluksiin tietyillä unionin ulkopuolisilla vesillä sovellettavien tiettyjen kalakantojen ja kalakantaryhmien kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta vuodeksi 2020 27.1.2020 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2020/123 liite I A on pätemätön siltä osin kuin siinä vahvistetaan kalastusmahdollisuudet nollan ylittävälle tasolle
– turskalle (Gadus morhua) ICES-alueella 6a: unionin ja kansainväliset vedet alueella 5b linjan 12°00' W itäpuolella (COD/5BE6A)
– turskalle (Gadus morhua) ICES-alueilla 7e–k
– valkoturskalle (Merlangius merlangus) ICES-alueella 7a (WHG/07A.) ja
– punakampelalle (Pleuronectes platessa) ICES-alueilla 7h, 7j ja 7k (PLE/7HJK.).
2) Asetuksen (EU) 2020/123 liitteen I A vaikutukset pysytetään kyseisen asetuksen voimassaolon ajan.