ĢENERĀLADVOKĀTES TAMARAS ČAPETAS [TAMARA ĆAPETA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2023. gada 15. jūnijā (1)
Lieta C‑330/22
Friends of the Irish Environment CLG
pret
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Īriju,
Attorney General
(High Court (Augstā tiesa, Īrija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Spēkā esamība – Kopējā zivsaimniecības politika – LESD 43. panta 2. punkts – Regula (ES) Nr. 1380/2013 – Regula (ES) 2019/472 – Zvejas iespēju noteikšana – Kopējie pieļaujamie nozvejas limiti, kas pārsniedz maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu – Padomes rīcības brīvība saskaņā ar LESD 43. panta 3. punktu – Regula (ES) 2020/123
I. Ievads
1. Daudzos senajos īru mītos un leģendās atbalsojas okeānu gara vārds Manannán mac Lir. Varens karavadonis, kam viļņi kalpoja par kaujas ratiem, viņš tika uzskatīts arī par plaukstošu zemnieku “jūras plašumos”. Zivju bari lopu un aitu vietā bija viņa ganāmpulki. Viņa ražas bagātība ūdeņos ap Īriju bija tik liela, ka laikā, kad karaliskās komisijas 1863. un 1885. gadā veica pārbaudi zivsaimniecības nozarē, tālaika vadošie ihtiologi secināja, ka šīs zivsaimniecības iespējas ir “neizsmeļamas” (2).
2. Diemžēl viņi kļūdījās. Zivju krājumi nav pastāvīgs pašatjaunīgs resurss, kas nav atkarīgs no cilvēka ietekmes. Kā esam noskaidrojuši šajā gadsimtā, lai nodrošinātu zivju krājumu izdzīvošanu, tie rūpīgi jāpārvalda. Pieteikuma iesniedzēja lietas būtība ir tieši tāda. Patiesi, šīs puses arguments ir – Regulā (ES) 2020/123 (3), ar kuru nosaka zvejas iespējas 2020. gadam, noteiktie zvejas limiti Īrijas ūdeņos (4) dažiem krājumiem ir augstāki par ilgtspējīgiem ilgtermiņa rādītājiem (5). Izvirzot šo argumentu, pieteikuma iesniedzējs galvenokārt atsaucas uz pamata tiesību aktiem, ar kuriem izveido kopējo zivsaimniecības politiku (turpmāk tekstā – “KZP”) (6). Šajā tiesību aktā Savienības likumdevējs noteica, ka 2020. gads ir pēdējais brīdis, no kura Savienības ūdeņos visi krājumi ir jāzvejo ilgtspējīgā līmenī.
3. Tomēr juridiski šī lieta nerada jautājumu, vai Padomes noteiktie līmeņi ir vai nav ilgtspējīgi. Tas nav Tiesas lēmums. Pieteikuma iesniedzēja juridiskā lieta drīzāk attiecas uz Padomes rīcības brīvības esamību un ierobežojumiem, nosakot zvejas iespējas Savienības ūdeņos saskaņā ar LESD 43. panta 3. punktu. Atbildot uz šo kompetences jautājumu, Tiesai būs arī jāatrisina ar to saistītais jautājums, cik lielā mērā KZP pamatmērķus var ietekmēt konkrētam apgabalam un jomai specifiski tiesību akti šajā jomā.
II. Lietas priekšvēsture un prejudiciālie jautājumi
4. Katru gadu Padome sadala zvejas iespējas starp dalībvalstīm, pamatojoties uz paredzamo krājumu daļu katrai zivju sugai Savienības ūdeņos. Šīs atsevišķās daļas ir tā sauktā kopējā pieļaujamā nozveja (turpmāk tekstā – “KPN”). Nosakot un sadalot gada KPN, Padomei jārīkojas saskaņā ar KZP mērķi, kā noteikts KZP pamatregulā.
5. KZP pamatregulas 2. pantā uzskaitīti vairāki mērķi, saskaņā ar kuriem jāorganizē KZP. Šā panta 1. punktā tostarp norādīts, ka KZP “garantē to, ka zvejas un akvakultūras darbības ilgtermiņā ir ekoloģiski ilgtspējīgas”. Šā panta 2. punkta pirmajā daļā paskaidrots, ka, pārvaldot KZP, Eiropas Savienības “mērķis ir nodrošināt to, lai dzīvo jūras bioloģisko resursu izmantošanas rezultātā iegūto sugu populācijas tiktu atjaunotas un uzturētas virs līmeņa, kas nodrošina maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu”. Šā punkta turpinājumā – otrajā daļā – norādīts, ka “maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu saistībā ar izmantošanas pakāpi, ja iespējams, sasniedz līdz 2015. gadam, un pakāpeniski pieaugošā veidā – vēlākais līdz 2020. gadam attiecībā uz visiem krājumiem” (7) (turpmāk tekstā – “2020. gada MSY mērķis”).
6. Maksimālā ilgtspējīgas ieguves apjoma jēdziens (maximum sustainable yield; turpmāk tekstā – “MSY”) ir zvejniecības stratēģija, ko visā pasaulē izmanto zivsaimniecībā. Ar to tiek pieņemts, ka ir konkrēts nozvejas līmenis, ko var iegūt no zivju krājuma, neietekmējot tā līdzsvara populācijas lielumu. Būtībā ideja ir zvejot tikai to zivju pārpalikumu, kurš dabiski rodas, krājumam sasniedzot līdzsvara punktu, un pie kura palēninās zivju vairošanās ātrums. Tādējādi, savācot šo pārpalikumu, vairošanās rādītāji saglabājas maksimāli augsti un zivju krājums katru gadu atjaunojas, neietekmējot tā ilgtermiņa izdzīvošanu. Tādējādi MSY ir teorētisks pieņēmums, lai panāktu līdzsvaru starp mērķi saglabāt komerciāli iegūtos zivju krājumus nākamajām paaudzēm, no vienas puses, un šo krājumu ieguves ekonomiskajām un sociālajām interesēm, no otras puses.
7. Saskaņā ar KZP pamatregulu rādītāju, kas veido MSY konkrētam krājumam un nosaka, kā to sasniegt, aprēķina, pamatojoties uz “labāko pieejamo zinātnisko ieteikumu” (8) un, ja nav atbilstošu zinātnisku datu, pamatojoties uz piesardzības pieeju (9). Kā piekrīt visi šīs lietas dalībnieki, Starptautiskās Jūras pētniecības padomes (International Council for the Exploration of the Sea; turpmāk tekstā – “ICES”) īpaši Eiropas Komisijai sagatavotajā ieteikumā par četriem strīdīgajiem krājumiem ņemtas vērā abas šīs pieejas. Tātad nav strīda par to, vai “labākais pieejamais zinātniskais ieteikums” un piesardzības pieeja, uz kuru pamata ICES sagatavojusi savu ieteikumu, liecina, ka četru strīdīgo krājumu KPN ūdeņos ap Īriju 2020. gadam nosaka nulles līmenī, lai nākotnē sasniegtu šo krājumu MSY (10).
8. Nav arī strīda par to, ka “nulles nozvejas” krājumu esamība kopā ar “nozvejas izkraušanas pienākumu” “jauktā dažādu sugu zvejā” (11) izraisa “kritiskās sugas” parādību un pienākumu piespiest zvejas kuģus pārtraukt darbību, pirms tie ir iztērējuši galveno kvotu. Par šo parādību nepieciešams paskaidrojums. Jaukta dažādu sugu zveja ir zveja, kurā zvejo vairāk nekā vienu sugu un kurā vienā zvejas darbībā, visticamāk, tiks nozvejotas dažādas sugas. Nozvejas izkraušanas pienākums paredz, ka visiem zvejas kuģiem jāpatur visas uz kuģa nozvejotās zivis, tās jāreģistrē un jāatskaita no šiem krājumiem piemērojamām kvotām (12). Praksē šo elementu kombinācija nozīmē, ka nulles KPN krājums jauktā dažādu sugu zvejā var radīt kritisku stāvokli citiem krājumiem, tiklīdz tie ir nozvejoti, bieži vien kā piezveja, kad faktiski tiek zvejots cits krājums. Neizsmelta (vai nulles) kvotas krājuma piezveja tādējādi var radīt kritisku situāciju zvejniecībā, liekot tai pārtraukt darbību, krietni pirms ir iztērēta galvenā kvota.
9. Ņemot vērā šo problēmu un pēc nulles nozvejas ieteikuma saņemšanas četriem strīdīgajiem krājumiem Komisija pieprasīja vēl vienu ICES ieteikumu, kas īpaši attiecās uz četru strīdīgo krājumu piezvejas apjomu, kurš iegūts, zvejojot “mērķa” krājumus jauktā dažādu sugu zvejā. Kā norāda nosaukums, mērķa krājums ir tāds krājums, ko zvejas kuģis plāno nozvejot konkrētas zvejas darbības laikā, kad tas iziet jūrā. Zivis, kas neparedzēti vai nejauši nonāk tīklos, ir piezveja.
10. Atbilstoši Komisijas lūgumam (13)ICES sniedza aprēķinus par to, cik liela piezveja no četriem strīdīgajiem krājumiem varētu tikt nozvejota, ja 2020. gadā jauktā dažādu sugu zvejā ūdeņos ap Īriju noteiktu mērķa krājumu zvejotu KPN līmenī. Ir svarīgi norādīt, ka no ICES saņemtais atzinums nebija apgalvojums, ka šādi piezvejas līmeņi atbilst MSY sasniegšanai četriem strīdīgajiem krājumiem, ja tie nozvejoti tikai kā piezveja. Attiecīgās ICES aplēses ietvēra tikai šīs struktūras matemātisku aprēķinu par katru no šiem četriem krājumiem, kas neizbēgami tiktu nozvejoti, ja mērķis būtu cits krājums.
11. Padome, pamatojoties uz šīm aplēsēm, 2020. gada regulā zvejas iespējas 2020. gadam četriem strīdīgajiem krājumiem noteica līmenī, kas pārsniedz nulli, vai zemāk par līmeni, ko ICES bija aplēsusi kā nenovēršamu jauktā dažādu sugu zvejā.
12. Pamatojoties uz datiem par Padomes noteikto ikgadējo KPN 2020. gadam un attiecīgajiem daudzumiem, kas piešķirti Īrijai, Minister for Agriculture, Food and the Marine (lauksaimniecības, pārtikas un jūras lietu ministrs; turpmāk tekstā – “ministrs”) ik mēnesi izdeva zvejniecības pārvaldības paziņojumus saskaņā ar 2006. gada Jūras zvejniecības un jūras jurisdikcijas likuma 12. iedaļas 1. punktu. Šajos paziņojumos ir noteikts četru strīdīgo zivju krājumu daudzums, ko Īrijas kuģi drīkst izkraut katrā 2020. gada mēnesī.
13. Friends of the Irish Environment CLG (turpmāk tekstā – “pieteikuma iesniedzējs”) pret šiem ministra izdotajiem paziņojumiem Īrijā ir sācis tiesvedību. Būtībā tā ir par to, ka, četru strīdīgo krājumu KPN 2020. gadam nosakot virs nulles, Padome ir pārkāpusi KZP pamatregulu, un it īpaši tās 2. panta 2. punktā noteikto MSY mērķi 2020. gadam. Tādējādi ministra paziņojumi nebūtu spēkā.
14. Ministrs aizstāv savu rīcību (un līdz ar to Padomes noteiktos KPN līmeņus), tostarp pamatojoties uz to, ka KZP pamatregula ir jāskata līdzās Regulai (ES) 2019/472 (14). Pēdējā no minētajām regulām ir vienāda hierarhiskā ranga instruments, kurā ir īpaši atzītas zvejas grūtības jauktā dažādu sugu zvejā un ar to saistītā problēma, kas attiecas uz izvairīšanos no kritiskās sugas. Tiek apgalvots, ka ar Rietumu ūdeņu regulas pieņemšanu tika atļauts noteikt KPN, kas pārsniedz nulli, tiem krājumiem, par kuriem izdots nulles nozvejas ieteikums, ja tas zināmā mērā ļautu izvairīties no kritiskās sugas.
15. Ņemot vērā šos faktus un juridiskos apstākļus, Augstā tiesa (Īrija) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1) Vai gadījumos, kad 2020. gada regula ir aizstāta un/vai valsts īstenošanas pasākumu termiņš ir beidzies, uz tiem ir jāatsaucas lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu?
2) Vai [2020. gada regulas] IA pielikums ir spēkā neesošs, ņemot vērā [KZP pamatregulas] mērķus un uzdevumus, un it īpaši tās 2. panta 1. punktu un [..] 2. punktu, tostarp 2. panta 2. punkta otrā teikuma mērķi un labas pārvaldības principus, kas izklāstīti KZP [pamat]regulas 3. panta c) un d) punktā (tostarp to, ciktāl tas attiecas uz krājumiem, attiecībā uz kuriem ir nepieciešama piesardzīga pieeja), lasot to kopsakarā ar KZP [pamat]regulas 9., 10., 15. un 16. pantu un tās apsvērumiem un 1., 2., 3., 4., 5., 8. un 10. pantu Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā [(ES)] 2019/472 [(2019. gada 19. marts)], ar ko izveido daudzgadu plānu krājumiem, kurus zvejo rietumu ūdeņos [un blakusesošajos ūdeņos, un zvejniecībām, kuras šos krājumus izmanto, un ar ko groza Regulas (ES) 2016/1139 un (ES) 2018/973 un atceļ Padomes Regulas (EK) Nr. 811/2004, (EK) Nr. 2166/2005, (EK) Nr. 388/2006, (EK) Nr. 509/2007 un (EK) Nr. 1300/2008 (OV 2019, L 83, 1. lpp.)] (turpmāk tekstā – “Rietumu ūdeņu regula”), ciktāl 2020. gada regulā noteiktā [KPN] neatbilst ieteikumam par nulles nozveju attiecībā uz [MSY], ko [ICES] noteikusi attiecībā uz atsevišķām sugām?
16. Rakstveida apsvērumus ir iesniedzis pieteikuma iesniedzējs, Īrija, Padome, kā arī Komisija. Līdz ar Parlamenta pievienošanos šīs puses sniedza mutvārdu paskaidrojumus tiesas sēdē, kas notika 2023. gada 16. martā.
III. Juridiskā analīze
A. Ievads
17. Iesniedzējtiesa būtībā vēlas uzzināt, vai 2020. gada regula ir spēkā tiktāl, cik tā četriem strīdīgajiem krājumiem ūdeņos ap Īriju nosaka zvejas iespējas virs nulles (15). Atbilde uz šo jautājumu ļautu šai tiesai lemt par to valsts pasākumu spēkā esamību, ar kuriem šīs kvotas tika piešķirtas Īrijā. Tomēr 2020. gada regulu var uzskatīt par spēkā esošu tikai tad, ja tā ir pieņemta Savienības likumdevēja rīcības brīvības robežās, ja Padomei tāda ir bijusi. Tādējādi Tiesas vērtējums jāsāk ar jautājumu, vai KZP pamatregula atstāj Padomei rīcības brīvību noteikt ikgadējās zvejas iespējas četriem strīdīgajiem krājumiem līmenī, kas pārsniedz nulli. Ja – kā es uzskatu – uz šo jautājumu ir jāatbild noliedzoši, otrajā posmā Tiesai būtu jānovērtē, vai citi “KZP primāro tiesību” elementi, piemēram, Rietumu ūdeņu regula, ietekmē šo secinājumu.
18. Attiecīgi vispirms aplūkošu tā Līguma sistēmu, kurā šis strīds notiek (B). Minētajā iedaļā skaidrošu, kāpēc 2020. gada regulas spēkā esamība un pārbaudes metode, kas Tiesai jāpiemēro, lai to novērtētu, ir atkarīga no divu šajā lietā aplūkojamo regulu – KZP pamatregulas un Rietumu ūdeņu regulas – interpretācijas. Pēc tam pievērsīšos šo noteikumu interpretācijai (C). Vispirms paskaidrošu, kāpēc, manuprāt, KZP pamatregula nedeva Padomei nekādu rīcības brīvību atkāpties no izskatāmajā lietā saņemtā nozvejas ieteikuma, nosakot KPN piezvejai jauktā dažādu sugu zvejā (C.1.). Pēc tam vērtēšu, vai Rietumu ūdeņu regula vispār ietekmēja regulējuma izvēli (C.2.). Tikai tad pievērsīšos 2020. gada regulas spēkā esamības novērtēšanai, ņemot vērā savus secinājumus (D.1.). Tomēr piedāvāšu Tiesai arī alternatīvu ceļu, ja tā nepiekristu manam secinājumam, ka Rietumu ūdeņu regulā nav sniegtas atkāpes no skaidrās pilnvaras, kas noteikta KZP pamatregulā (D.2.). Tā kā abos gadījumos esmu secinājis, ka 2020. gada regula ir spēkā neesoša, īsi izklāstīšu nepieciešamību tomēr saglabāt 2020. gada regulas ietekmi (E).
B. Līguma regulējums un piemērojamais pārbaudes standarts
19. LESD 43. pantā ir noteikts KZP izveides un pārvaldības pasākumu pieņemšanas juridiskais pamats. LESD 43. panta 2. punktā tiesību aktu pieņemšanai zivsaimniecības jomā paredzēta parastā likumdošanas procedūra. Tā jāizmanto visiem politiskajiem lēmumiem, kuru pieņemšana jāatstāj Savienības likumdevēja ziņā (16). Savukārt 43. panta 3. punktā paredzēta īpaša likumdošanas procedūra, kas ļauj Padomei pieņemt aktus pēc Komisijas priekšlikuma. Šo noteikumu var izmantot, lai pieņemtu tajā uzskaitītos īpašos pasākumus, tostarp lai noteiktu “zvejas iespējas”, proti, lai noteiktu konkrēta krājuma KPN.
20. Saikne starp šiem noteikumiem ir zināmā mērā īpaša (17). Zivsaimniecības jomā Padomes pilnvaras ir tieši balstītas uz Līgumu. Tādējādi tā var pieņemt tiesību aktus, pamatojoties uz LESD 43. panta 3. punktu, pat ja neviens saskaņā ar LESD 43. panta 2. punktu pieņemts tiesību akts nedod pilnvaras (18). Tomēr LESD 43. panta 3. punkts neļauj Padomei noteikt galvenās politikas izvēles KZP jomā. Šāda izvēle jāizdara likumdošanas procedūrā saskaņā ar LESD 43. panta 2. punktu (19). Ja likumdevējs nosaka zivsaimniecības politikas mērķus, pamatojoties uz šo pantu, šīs politikas izvēles ir saistošas Padomei, pieņemot aktus saskaņā ar minēto pantu. Tādējādi, pat ja LESD 43. panta 2. un 3. punkts, strikti runājot, nav saistīts viens ar otru tādā pašā veidā kā pamatakti un īstenošanas akti, akti, kas pieņemti, pamatojoties uz LESD 43. panta 2. punktu, nosaka Padomes pilnvaras, kad tā rīkojas saskaņā ar LESD 43. panta 3. punktu (20).
21. Tādēļ Padomes akta, ar kuru nosaka ikgadējās zvejas iespējas, spēkā esamības novērtējums sākas ar to, ciktāl Savienības likumdevējs jau ir pieņēmis tiesību aktus šajā jomā saskaņā ar LESD 43. panta 2. punktu (21). Tas nozīmē, ka ir jānovērtē, kādu rīcības brīvību, ja tāda ir, Savienības likumdevēja noteiktais politikas regulējums piešķir Padomei.
22. Izskatāmajā lietā ir runa par trim tiesību aktiem: KZP pamatregulu un Rietumu ūdeņu regulu, kas pieņemtas saskaņā ar LESD 43. panta 2. punktu, un 2020. gada regulu, kas pieņemta saskaņā ar LESD 43. panta 3. punktu.
23. Pārskatot 2020. gada regulas spēkā esamību attiecībā pret KZP pamatregulu un Rietumu ūdeņu regulu, Tiesai piemērojamā pārskatīšanas metode atšķirsies atkarībā no tā, vai apstrīdētais “lēmums” (proti, lēmums četru krājumu KPN noteikt virs nulles) ir iekļāvies Padomes rīcības brīvībā. Ja Savienības likumdevējs no 2020. gada nav sniedzis Padomei izvēli veikt jebkādu līdzsvarošanu, nosakot un piešķirot KPN, tad pats konstatējums, ka Padome ir atkāpusies no likumdošanas izvēles, padara tās lēmumu par spēkā neesošu. Un pretēji, ja Padome leģitīmi varēja līdzsvarot mērķi sasniegt MSY piezvejai jauktā dažādu sugu zvejā ar citiem KZP mērķiem un, ja nepieciešams, atkāpties no ICES sniegtā nulles KPN ieteikuma, tad tās lēmuma spēkā esamība būtu atkarīga no tā, vai tas pārsniedz Padomei piešķirtās rīcības brīvības robežas (22). Pārbaudes līmenis, kas Tiesai jāpiemēro, šādā gadījumā būtu atkarīgs no Padomei atstātās rīcības brīvības apjoma, kā arī no tā novērtējuma sarežģītības, kas Padomei bija jāveic (23).
24. Tāpēc galvenais strīdīgais jautājums ir noteikt, cik lielu rīcības brīvību Savienības likumdevējs atstājis Padomei attiecībā uz KPN noteikšanu piezvejai jauktā dažādu sugu zvejā.
C. KZP primāro tiesību interpretācija
1. KZP pamatregulas politikas ietvars
25. KZP pamatregula ir Savienības likumdevēja atbilde uz pārzveju Savienības ūdeņos. 2009. gada Zaļajā grāmatā pirms priekšlikuma KZP pamatregulai Komisija konstatēja, ka “[iepriekšējā] KZP nav funkcionējusi pietiekami labi”, un brīdināja, ka ekoloģisks un ilgtspējīgs KZP redzējums “ir visai tāl[s] no pašreizējās realitātes, ko raksturo pārzveja [..] un Eiropas zvejnieku nozvejas apjomu samazināšanās” (24).
26. Tādējādi Komisija šā tiesību akta priekšlikumā paskaidroja, ka paredzētā regulējuma vispārējais mērķis ir “nodrošināt, ka zvejas un akvakultūras darbības ilgtermiņā nodrošina ilgtspējīgus vides apstākļus, kas ir priekšnoteikums, lai panāktu ekonomiski un sociāli ilgtspējīgu zvejniecības nozari, kas uzlabo pārtikas pieejamību” (25). Citiem vārdiem, KZP pamatregula tika ierosināta, lai pārorientētu KZP uz ilgtspējīgu zvejas darbību ilgtermiņa mērķi.
27. Šī politiskā izvēle ir izteikta KZP pamatregulas 2. pantā. Nosakot (pārskatītās) KZP mērķus, šīs regulas 2. panta 1. punktā ir uzsvērta nepieciešamība pēc ilgtermiņa perspektīvas, un tas attiecas gan uz vides, gan sociālekonomiskiem apsvērumiem. Šajā nozīmē minētajā punktā norādīts, ka KZP mērķis ir nodrošināt, lai “zvejas un akvakultūras darbības ilgtermiņā ir ekoloģiski ilgtspējīgas un tiek pārvaldītas atbilstīgi mērķim nodrošināt ieguvumus ekonomiskajā, sociālajā un nodarbinātības jomā” (26).
28. KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā noteikts, ka “tās mērķis ir nodrošināt to, lai dzīvo jūras bioloģisko resursu izmantošanas rezultātā iegūto sugu populācijas tiktu atjaunotas un uzturētas virs līmeņa, kas nodrošina maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu” (27). Pēc tam 2. panta 2. punkta otrajā daļā pievienots šāda mērķa sasniegšanas datums: “līdz 2015. gadam, un pakāpeniski pieaugošā veidā – vēlākais līdz 2020. gadam attiecībā uz visiem krājumiem” (28). Šīs regulas 2. panta 5. punktā attiecīgi noteikti citi KZP mērķi, tostarp mērķis “nodrošin[āt] apstākļus, lai ekonomiski dzīvotspējīgāku un konkurētspējīgāku padarītu zvejas [..] nozari” (2. panta 5. punkta c) apakšpunkts) un “palīdz[ēt] nodrošināt pietiekami augstu dzīves līmeni tiem, kas ir atkarīgi no zvejas darbībām, ievērojot piekrastes zvejniecību un sociāli ekonomiskos aspektus” (2. panta 5. punkta f) apakšpunkts).
29. Aplūkojot kopumā, KZP pamatregulas 2. pants noteikti ļauj līdzsvarot konkurējošos ilgtspējības un zivsaimniecības pārvaldības ideālus ar to kopienu ekonomiskajiem un sociālajiem mērķiem, kuru iztika atkarīga no jūras. Ja Padomei tiek uzdots noteikt un sadalīt zvejas iespējas, tai principā ir zināma rīcības brīvība izvērtēt konkurējošās intereses, kas noteiktas KZP pamatregulas 2. pantā.
30. Tomēr, manuprāt, no 2020. gada KZP pamatregulas 2. panta 2. punkts ir atcēlis tos Padomes rīcības brīvības elementus, kas attiecas uz lēmumu, vai un kad sasniegt MSY līmeni krājumiem, uz kuriem attiecas KZP pamatregula. Patiesi, uzskatu, ka, nosakot noteiktu termiņu, likumdevēja mērķis bija neļaut Padomei īstermiņa ekonomiskās intereses izvirzīt kā svarīgākas salīdzinājumā ar galveno ilgtermiņa mērķi – pakāpeniski atjaunot un uzturēt zivju krājumu populācijas virs tāda biomasas līmeņa, kas spēj nodrošināt MSY. Savienības likumdevējs to risinājis veidā, kas līdzvērtīgs solījumam “no rītdienas vairs nekādas šokolādes”, jo, ja pirmdiena netiek uztverta kā noteikts termiņš, tad kāds turpinās ēst šokolādi un pirmdiena nekad nepienāks.
31. Lai nodrošinātu šādu atbildības uzņemšanos, KZP pamatregulas 2. panta 2. punkts Padomei ir saistošs divos veidos. Pirmkārt, MSY mērķi nevar apiet pēc 2020. gada (a). Otrkārt, šis mērķis attiecas uz visiem krājumiem neatkarīgi no tā, vai noteiktās zvejas darbībās tie tiek saukti par “mērķa krājumiem” vai “piezveju” (b).
a) 2020. gads kā noteikts termiņš
32. Šķiet, ka 2020. gads KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā ir paredzēts kā noteikts termiņš. Tādējādi šis noteikums neļauj atkāpties no likumdošanas lēmuma sasniegt MSY 2020. gadā. Citiem vārdiem, līdz šim gadam joprojām bija iespējams mērķi sasniegt MSY līdzsvarot ar citiem sociālekonomiskiem mērķiem. Tomēr no šā gada šī iespēja zuda, un līdz ar to arī – Padomes rīcības brīvība, nosakot ikgadējās KPN, atkāpties no mērķa sasniegt MSY. Citiem vārdiem, saskaņā ar KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu šķiet, ka Savienības likumdevēja mērķis ir novērst to, ka īstermiņa sociāli ekonomiskais spiediens būtu svarīgāks par ilgtermiņa ilgtspējības mērķu sasniegšanu pēc 2020. gada.
33. Šo interpretāciju apstiprina KZP pamatregulas 7. apsvērums, saskaņā ar kuru MSY izmantošanas rādītāju sasniegšanu joprojām varētu atlikt pēc sākotnējā mērķa datuma, proti, 2015. gada, ja to sasniegšana līdz šim gadam nopietni apdraudētu iesaistīto zvejas flotu sociālo un ekonomisko ilgtspējību. Sekas ir tādas, ka pēc 2020. gada šādas bažas vairs nevarēs ņemt vērā.
34. Manuprāt, MSY mērķa izslēgšana no līdzsvarošanas, ko Padome veic, nosakot ikgadējās zvejas iespējas, atbilst arī “pirmajam un vispārējam mērķim” (kā Padome to nosaukusi rakstveida apsvērumos), kas noteikts KZP pamatregulas 2. panta 1. punktā. Tas prasa, lai ilgtermiņā tiktu panākta ekoloģiski ilgtspējīga zveja. Pati Komisija jau iepriekš ir novērojusi, ka zvejniecība MSY līmenī zvejniecības nozarei ilgtermiņā faktiski ir ienesīgāka nekā nepārtraukta šo līmeņu pazemināšana (29). Tāpēc īstermiņa sociālekonomisko mērķu nodalīšana no lēmumiem par pasākumiem, lai sasniegtu MSY mērķi, ilgtermiņā kalpo ne tikai KZP vides mērķiem, bet arī tās ekonomiskajiem, sociālajiem, nodarbinātības un pārtikas piegādes mērķiem.
35. Tiesas sēdē pieteikuma iesniedzējs ierosināja, ka šo secinājumu pamato arī konteksta elementi KZP pamatregulā. Šajā nozīmē vēlos vērst Tiesas uzmanību uz atsaucēm uz KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu citos šīs regulas noteikumos, proti, šis noteikums ir īpaši minēts ikreiz, kad šķiet, ka ar šo regulu ir noteikts īpašs zivsaimniecības pārvaldības stils, attiecībā uz kuru nevajadzētu notikt turpmākai līdzsvarošanai. Tādējādi KZP pamatregulas 16. panta 4. punktā, kas reglamentē zvejas iespēju noteikšanu, ir sniegta atsauce tikai uz minētās regulas 2. panta 2. punktu. Turpretim vispārīgākā atsauce uz tās 2. pantu tiek izmantota ikreiz, kad šķiet nepieciešama pieeja, kas līdzsvaro visus KZP mērķus (30).
b) “Visi krājumi”
36. MSY mērķis, kas jāsasniedz līdz 2020. gadam, saskaņā ar KZP pamatregulas 2. panta 2. punkta otro daļu attiecas uz “visiem krājumiem” (31). Līdz ar to šī noteikuma vienkārša interpretācija nosaka skaidru un saistošu pienākumu zvejot “visus krājumus” (proti, gan mērķsugas, gan piezveju) bez atšķirībām MSY līmeņos, sākot no 2020. gada (32). Piekrītu pieteikuma iesniedzēja nostājai, ka nav ticama veida, kā šo definīciju interpretēt citādi, jo pretējā gadījumā Tiesa netīšām pārrakstītu “krājumu” definīciju, kas ietverta KZP pamatregulā (33). Tāpēc KZP pamatregulas 2. panta 2. punkta vienkārša interpretācija neļauj nošķirt “mērķsugu” un “piezvejas” krājumu, ko Padome cenšas iekļaut 2020. gada regulā.
37. Mani šāda secinājuma izdarīšanā atbalsta arī Parlamenta nostāja; šī iestāde tiesas sēdē norādīja, ka KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā nevar reāli interpretēt izņēmumus no šī noteikuma – neatkarīgi no tā, vai tas izriet no šī noteikuma vai citām šīs regulas daļām.
c) Vai KZP pamatregulas 2. panta 2. punkts ir jāinterpretē atšķirīgi, ja runa ir par jauktu dažādu sugu zveju?
38. Principā Padome un Komisija piekrīt iepriekš minētajai saistošā mērķa interpretācijai, uz kuru neattiecas atkāpes. Tomēr to arguments ir balstīts uz KZP pamatregulas 2. panta 2. punkta interpretāciju, kas paredz gan stingru piemērošanas jomu (“visi krājumi”), gan beigu datumu (2020. gads) četru strīdīgo krājumu zvejai un rada ilgtnespējīgus praktiskus jautājumus. Konkrētāk, šīs iestādes apgalvo, ka jauktu dažādu sugu zveju, nulles nozvejas KPN un nozvejas izkraušanas pienākuma kombinācijas dēļ, nepieļaujot nekādas atkāpes no 2020. gada MSY mērķa attiecībā uz nulles nozvejas krājumiem, radītu kritisku stāvokli zvejas flotei, kas nodarbojas ar jauktu dažādu sugu zveju. Attiecīgi KZP pamatregulas 2. panta 2. punkts būtu jāinterpretē kā tāds, kas ļauj izslēgt piezveju no MSY pienākuma jauktā dažādu sugu zvejā, ja, nosakot nulles mērķus šiem krājumiem, flotēm būtu priekšlaikus jāpārtrauc mērķzivju zvejas darbības.
39. Uzskatu, ka KZP pamatregulas teksts neliecina par šādas interpretācijas iespējamību. Atbildot uz jautājumu tiesas sēdē, dalībnieki nevarēja norādīt precīzu pantu, kas dotu šādas nošķiršanas iespēju. Faktiski visā KZP pamatregulā tikai divas reizes ir atsauce uz “piezveju”, un arī tad tikai vietās, kas nav saistītas ar jautājumu, vai MSY pienākums būtu jāpiemēro piezvejai jauktā dažādu sugu zvejā (34). Turklāt atsaucē KZP pamatregulas 16. panta 4. punktā, ka “zvejas iespējas nosaka saskaņā ar 2. panta 2. punktā noteiktajiem mērķiem”, vārdkopa “saskaņā ar” izmantota tieši tādēļ, lai parādītu obligātu saikni starp KPN noteikšanu un MSY līmeņa sasniegšanas nodrošināšanu visiem krājumiem vēlākais līdz 2020. gadam. Tādējādi arī šis noteikums nenošķir “mērķa” krājumus un “piezvejas” krājumus.
40. Nozvejas izkraušanas pienākumu, uz ko atsaucas daži dalībnieki, nevar pieminēt, lai pieļautu atšķirīgu attieksmi pret piezveju jauktā dažādu sugu zvejā. To apstiprina KZP pamatregulas 32. apsvērums, kurā paskaidrots, ka KPN palielināšanai saistībā ar nozvejas izkraušanas pienākumu vajadzētu būt iespējamai, tikai “ņemot vērā zinātniskos ieteikumus un neapdraudot ar maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu saistīto mērķu sasniegšanu” (35). Šeit arī nav paredzēta atšķirība starp abiem šiem krājumiem.
41. Tāpat kā norādījusi Īrija, iespēja tos nošķirt nevar būt reāli pamatota ar KZP pamatregulas 9. panta 5. punktu. To paskaidrošu, novērtējot Rietumu ūdeņu regulas ietekmi (skat. šo secinājumu 47. punktu).
d) Starpsecinājums
42. Nobeigumā – ar KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu dalībvalstīm tiek uzlikts pienākums vēlākais līdz 2020. gadam visus krājumus bez izņēmuma zvejot MSY līmenī. Tāpēc KZP pamatregula nav devusi Padomei rīcības brīvību, kad tā nosaka zvejas iespējas jauktā dažādu sugu zvejā, atkāpties no MSY pienākuma attiecībā uz piezveju.
2. Rietumu ūdeņu regulas ietekme
43. Rietumu ūdeņu regula ir daudzgadu plāns KZP pamatregulas 7. panta 1. punkta a) apakšpunkta izpratnē, kas pieņemts, pamatojoties uz LESD 43. panta 2. punktu. Saskaņā ar KZP pamatregulas 9. panta 1. punktu šādi plāni nodrošina mērķi “atjauno[t] un uzturē[t] zivju krājumus virs līmeņiem, kas spēj nodrošināt maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu saskaņā ar 2. panta 2. punktu”. Tādējādi, lai gan šie plāni ir svarīgi KZP mērķu sasniegšanai, it īpaši tāpēc, ka tie līdzsvaro saglabāšanas un ilgtspējības vispārējos principus ar sociālekonomiskajiem mērķiem (36), daudzgadu plānu mērķis nav mainīt KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā noteiktā MSY mērķa 2020. gadam sasniegšanu, bet drīzāk nodrošināt to.
44. Rietumu ūdeņu regula nosaka daudzgadu plānu rietumu ūdeņu pārvaldībai, tostarp ap Īriju (37). Šīs regulas 1. panta 1. punktā ir uzskaitīti bentisko krājumu veidi, kas ietilpst tās piemērošanas jomā. Tomēr saskaņā ar šīs regulas 1. panta 4. punktu tā attiecas arī uz sarakstā neiekļautu piezveju, kas iegūta, zvejojot iepriekš minētos krājumu veidus (38). Šīs atšķirības dēļ Rietumu ūdeņu regulas 4. un 5. pantā arī ir nošķirti mērķi attiecīgi “mērķa” krājumam (39) un “piezvejas” krājumiem. Par pēdējo no minētajiem mērķiem tajā paredzēts, ka jauktas dažādu sugu zvejas pārvaldībā attiecībā uz piezvejas krājumiem “ņem vērā grūtības vienlaikus zvejot visus krājumus, ievērojot MSY, it īpaši situācijās, kad tas izraisa priekšlaicīgu zvejas slēgšanu”.
45. Vai šo noteikumu var saprast kā tādu, kas maina konstatējumu (skat. šo secinājumu 42. punktu), ka KZP pamatregulā ir noteikts, ka no 2020. gada “visi krājumi” ir jāzvejo MSY līmenī neatkarīgi no tā, vai tie ir nozvejoti kā “mērķa” krājums vai “piezvejas” krājums? Manuprāt, nevar.
a) Rietumu ūdeņu regula kā KZP pamatregulas 9. panta 5. punkta izpausme
46. Tiesas sēdē Īrija ierosināja, ka Rietumu ūdeņu regula būtu KZP pamatregulas 9. panta 5. punktā ietvertās iespējas izpausme, ka daudzgadu plāni var risināt “jauktas dažādu sugu zvejas specifiskās problēmas saistībā ar 2. panta 2. punktā noteikto mērķu sasniegšanu attiecībā uz plānā ietvertiem dažādu zivju krājumiem gadījumos, kad zinātniskajos ieteikumos ir norādīts, ka nav iespējams panākt lielāku selektivitāti”.
47. Neatkarīgi no tā, vai tas tā ir, es nevaru uzskatīt, ka KZP pamatregulas 9. panta 5. punkts ļautu daudzgadu plānos atkāpties no 2020. gada MSY mērķa, kas ietverts tās 2. panta 2. punktā konkrētajam jauktas dažādu sugu zvejas gadījumam. Šāda rīcība būtu ne tikai pretrunā šā noteikuma skaidram formulējumam, bet arī šā formulējuma lietojuma loģikai. Atļaujot noteiktus krājumus nozvejot kā “piezveju”, neņemot vērā zinātniskos ieteikumus par nulles KPN, Padome varētu noteikt zvejas iespējas, kas ir pretrunā tiem pašiem labas pārvaldības principiem, kurus Savienības likumdevējs centies nostiprināt KZP pārvaldībā (40). Tāpēc KZP pamatregulas 9. panta 5. punktā ietvertā iespēja, ka daudzgadu plānos var paredzēt īpašus saglabāšanas mērķus un pasākumus, lai risinātu noteiktas problēmas, kas saistītas ar jauktu dažādu sugu zveju, nevar dot iespēju Padomei atsaukt piezveju no KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā noteiktā MSY mērķa.
b) Vai ar Rietumu ūdeņu regulu ir grozīta KZP pamatregula?
48. Rakstveida apsvērumos Padome un Komisija paskaidro, ka Rietumu ūdeņu regula ir gan nesenāks, gan konkrētāks tiesību akts, tādējādi interpretācijas noteikumi lex posterior derogat legi priori vai lex specialis derogat legi generali novestu pie secinājuma, ka Rietumu ūdeņu regula dominē pār KZP pamatregulu. Šīs maksimas bieži vien var atrisināt divu vienādu hierarhijas noteikumu kolīziju dalībvalstu tiesību sistēmās, un nav šaubu, ka gan KZP pamatregula, gan Rietumu ūdeņu regula ir pieņemta, pamatojoties uz to pašu LESD 43. panta 2. punktu.
49. Tomēr, pirmkārt, Savienības tiesību aktos nav skaidras hierarhijas starp sekundārajām tiesību normām (41). Otrkārt, uzskatu, ka nav saprātīgi šāda veida interpretācijas noteikumus piemērot mehāniski un neņemot vērā abu salīdzināmo normu loģiku un būtību. Šajā nozīmē, pat ja daudzgadu plāns balstīts uz to pašu Līguma noteikumu, man nešķiet, ka tas varētu būt tikpat pārliecinošs kā pati KZP pamatregula. Galu galā pēdējais no minētajiem dokumentiem ir tiesību akts, kas nosaka daudzgadu plānu darbības sistēmu. Attiecīgi, lai gan starp abām regulām var nebūt hierarhijas, kas balstīta uz juridisko pamatu primāro tiesību līmenī, sekundāro tiesību līmenī noteikti ir paredzēta hierarhija.
50. Daudzgadu plāni ir izklāstīti un regulēti KZP pamatregulas 9. un 10. pantā, un tie paredzēti tam, lai palīdzētu sasniegt tās 2. panta 2. punktā noteikto mērķi (42). Tas nozīmē, ka šie plāni var papildināt, paplašināt vai precizēt KZP pamatregulā noteikto pamatsistēmu un tas atstāj daudz iespēju dažādiem politiskiem lēmumiem, tāpēc šie akti ir jāpieņem, pamatojoties uz LESD 43. panta 2. punktu. Tomēr neatkarīgi no daudzgadu plāna satura šajā plānā kā tādā nevar būt atkāpju no KZP pamatregulas mērķu tiešā formulējuma.
51. Ja tomēr tiktu uzskatīts, ka abiem tiesību aktiem ir vienāds hierarhijas statuss, vai KZP pamatregulu var grozīt klusējot vai netieši? Uzklausīšanas laikā Parlaments, šķiet, atbalstīja šo iespēju. Tas paskaidroja: lai gan KZP pamatregulas 2. panta 2. punkta formulējums ir skaidrs un bez izņēmuma, līdz ar Rietumu ūdeņu regulas stāšanos spēkā tiesiskais regulējums ir “attīstījies”. Eiropas Parlaments norādīja, ka it īpaši saistībā ar nozvejas izkraušanas pienākumu Savienības likumdevējs vairs neuzskatīja par iespējamu ievērot 2020. gada MSY mērķi visiem krājumiem. Attiecīgi Rietumu ūdeņu regulas 4. un 5. pantā tika mēģināts nošķirt mērķa krājumus un piezvejas krājumus, tostarp nosakot zvejas iespējas. Tādējādi šie noteikumi “netieši grozīja” (kā Parlaments izskaidroja tiesas sēdē) KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu, faktiski šajā noteikumā svītrojot piezveju no atsauces uz “visiem krājumiem”. Rezultāts ir atšķirības zvejas mērķos attiecībā uz mērķa un piezvejas krājumiem, un tikai pirmie no minētajiem krājumiem tiek iegūti tādā biomasas līmenī, kas spēj atjaunot MSY. Ja viens un tas pats krājums tiek nozvejots kā piezveja, KPN noteikšanu neierobežos 2020. gada MSY mērķis; īsāk sakot, Padomei tiktu “atkal piešķirta” rīcības brīvība to līdzsvarot ar citiem KZP mērķiem vismaz attiecībā uz ierobežoto Rietumu ūdeņu reģionu (43).
52. Tas, kas ir uzskatāms par grozījumu Savienības tiesību izpratnē, nav reglamentēts. Varētu pieņemt, ka, tiklīdz tiek mainīta tiesību akta būtība, ir noticis grozījums. Šajā nolūkā var izdot atsevišķu grozījumu aktu. Tā patiesi ir Savienības iestāžu parastā prakse, ka jaunā tiesību aktā, ar ko groza iepriekšējo aktu, ir skaidri norādīti iepriekšējie noteikumi, kas tiek grozīti. Tomēr, stingri ņemot, tas nav nepieciešams vienāda hierarhiskā ranga aktu gadījumā.
53. Tāpat ne primārajos, ne sekundārajos Savienības tiesību aktos nav iekļautas konstitucionālas prasības noteikt tiešu grozījumu likumu pieņemšanas veidu. Lai gan daži aspekti, kā notiek grozījumi vai atcelšana, ir izklāstīti izstrādes rokasgrāmatās (44) vai iestāžu nolīgumos (45), šie teksti tomēr nav likums. Tādējādi veids, kādā Savienības likumdevējs groza vai atceļ iepriekšējos tiesību aktus, joprojām ir daļa no tā “parlamentārās privilēģijas”.
54. Var jautāt, kāpēc būtu svarīgi, vai grozījums veikts tieši vai netieši, ja sekas jebkurā gadījumā paredzētas tiesību aktos.
55. Pirmās un visredzamākās bažas rada tas, ka netiešie grozījumi sabiedrībai nav pārredzami. Šai ieinteresētajai pusei ir vismaz vispārīgi jāzina, kādi tiesību akti ir spēkā jebkurā brīdī (46). Tas ir viens no tiesiskuma aspektiem (47). Tādējādi netieši grozījumi bez paskaidrojumiem ir pārskatāmas likumdošanas ienaidnieks. Tie var apdraudēt jau pastāvošo attiecību noteiktību un paredzamību un ar tām saistītās tiesības un pienākumus (48).
56. Otrām kārtām vēlos apgalvot, ka viens no iemesliem, kādēļ tiek uzstāts uz skaidri norādītu grozījumu nolūku, it īpaši attiecībā uz politikas izvēli, ir prasība atļaut dalību likumdošanas procesā. Tas ir svarīgs demokrātiskas sabiedrības aspekts. Ja Savienības likumdevējs ir atklāts attiecībā uz saviem (ierosinātajiem) nodomiem, tas var ļaut Savienības likumdošanas procesā veidoties jēgpilnai “likumdošanas opozīcijai” ne tikai Parlamentā, bet arī starp dažādām ieinteresētajām pusēm. Tas var arī mudināt sabiedrību atspoguļot savu piekrišanu vai nepiekrišanu balsošanā.
57. Visbeidzot – kā Tiesa var izlemt, vai tiesību akti ir grozīti, ja ne pašā normatīvajā tekstā, ne tā apliecinošajos dokumentos nav tieša skaidrojuma par nodomu grozīt iepriekšējo likumdošanas izvēli? Tiesas pienākums ir noteikt konkrēta Savienības noteikuma juridisko nozīmi, ņemot vērā tā kontekstu un mērķi. Šis pienākums ir daudz sarežģītāks, ja Savienības likumdevējs varētu būt netieši mainījis šo kontekstu un mērķi un ja sagatavošanās vai noslēguma dokumentos nav atrodamas nekādas pēdas par šādu izmaiņu skaidrojumu. Vēl jo vairāk, ja runa ir par grozījumiem politikas pamatelementos, kas var interesēt sabiedrību. Ja Tiesa būtībā, kā tas ir izskatāmajā lietā, ir spiesta lemt par Savienības likumdevēja “patieso” nodomu, pastāv papildu leģitimitātes elements līdzās iespējamam tiesību akta tekstam, vai šis teksts vai to apliecinošie dokumenti patiešām apliecina to, ko likumdevēju veidojošās struktūras vēlāk pasniedz par iecerēto rezultātu.
58. Šādās situācijās Tiesa var runāt tikai par principiem, proti, juridiskā noteiktība prasa, lai netiešais grozījums būtu pietiekami skaidrs, lai varētu secināt, ka tas ir grozījums. Tas vēl vairāk attiecas uz netiešu politikas grozījumu, ar kuru tiek mainīts likumdošanas virziens vai politika. It īpaši attiecībā uz pēdējā veida izmaiņām tiesību aktā es faktiski apgalvotu, ka pastāv pieņēmums pret netiešu Savienības sekundāro tiesību normas grozīšanu. Neatkarīgi no tā, kādā veidā tieši vai netieši tiek ieviesta atkāpe, Tiesai ir jābūt skaidram, ka grozījums ir noticis.
59. Izskatāmajā lietā nebūt nav skaidrs, ka Rietumu ūdeņu regulas mērķis būtu netieši grozīt KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu. Tāpēc, tā kā nav iespējams pārliecinoši konstatēt, vai grozījums ir noticis, Tiesa var pieņemt lēmumu, tikai pieņemot, ka KZP pamatregulas grozījumi nav veikti.
c) Starpsecinājums
60. Uzskatu, ka ar Rietumu ūdeņu regulas 4. un 5. pantu ieviestā atšķirība starp mērķzveju un piezveju neietekmē KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā ietverto visaptverošo politikas pienākumu visus krājumus vēlākais līdz 2020. gadam zvejot MSY līmenī, un līdz ar to šis pienākums joprojām uz to attiecas. Tas nozīmē, ka Padomei nebija rīcības brīvības četru strīdīgo krājumu KPN noteikt līmenī, kas pārsniedz nulli, pat ja tie ir nozvejoti kā piezveja.
D. 2020. gada regulas spēkā esamība
1. Spēkā neesamība Padomei atstātās rīcības brīvības trūkuma dēļ
61. Ņemot vērā iepriekš minētos secinājumus, mana 2020. gada regulas spēkā esamības analīze var būt diezgan īsa.
62. Kā šīs lietas puses ir vienisprātis un kā izriet no 2020. gada regulas 1. panta 1. punkta un IA pielikuma, Padome četriem strīdīgajiem krājumiem Īrijas ūdeņos noteica KPN virs nulles.
63. Šīs KPN neatbilst “labākajam pieejamam zinātniskajam ieteikumam” vai piesardzīgai pieejai zivsaimniecības pārvaldībā, lai sasniegtu MSY; to lietas puses neapstrīd. Tāpēc 2020. gada regula daļēji ir pretrunā KZP pamatregulas 2. panta 2. punktā noteiktajam mērķim pakāpeniski atjaunot un uzturēt zivju krājumu populācijas virs biomasas līmeņa, kas spēj nodrošināt MSY vēlākais līdz 2020. gadam visiem krājumiem. Kā esmu paskaidrojis šo secinājumu 43.–60. punktā, Rietumu ūdeņu regula neietekmē šādu secinājumu.
64. No tā izriet, ka Padomei nebija rīcības brīvības zvejas iespējas ūdeņos ap Īriju četriem strīdīgajiem krājumiem noteikt virs nulles. Līdz ar to tās lēmums bija prettiesisks. Tāpēc ierosinu Tiesai 2020. gada regulas IA pielikumu atzīt par spēkā neesošu, ciktāl tajā zvejas iespējas četriem strīdīgajiem krājumiem ūdeņos ap Īriju ir noteiktas virs nulles.
2. Spēkā neesamība, jo Padome ir pārkāpusi savas rīcības brīvības robežu
65. Tomēr ir iespējams, ka Tiesa nepiekritīs manai KZP pamatregulas interpretācijai un/vai atklās, ka Rietumu ūdeņu regula varēja grozīt un ir grozījusi KZP pamatregulas 2. panta 2. punktu, lai piezveju jauktā dažādu sugu zvejā izslēgtu no jēdziena “visi krājumi”. Tādā gadījumā, lai novērtētu 2020. gada regulas spēkā esamību, būtu jāpārskata, vai Padome, nosakot četru strīdīgo krājumu KPN, ir ievērojusi savas rīcības brīvības robežas.
66. Saskaņā ar šo scenāriju KZP pamatregula un Rietumu ūdeņu regula ļautu Padomei, nosakot ikgadējās zvejas iespējas, līdzsvarot 2020. gada MSY mērķi četriem strīdīgajiem krājumiem, ja tie tiek nozvejoti kā piezveja jauktā dažādu sugu zvejā, ar citiem KZP mērķiem. Citiem vārdiem, Padome varētu atkāpties no nulles nozvejas ieteikuma, kas izdots četriem strīdīgajiem krājumiem, lai sasniegtu maksimālo ilgtspējīgas ieguves apjomu, ja tā uzskatītu par nepieciešamu saglabāt, piemēram, zvejas flotu spēju izdzīvot vai darba vietu skaitu zivsaimniecības nozarē.
67. Kā Tiesai jāvērtē Padomes rīcības brīvības ievērošana izskatāmajā lietā? Manuprāt, Tiesai ir jāpārbauda, vai Padome ir ņēmusi vērā visas bažas, kas būtu jāņem vērā, veicot šo līdzsvarošanu, pat ja tā nevar apšaubīt, kā šie elementi tika līdzsvaroti.
68. No Padomes un Komisijas paskaidrojuma izriet, ka 2020. gada regulā četriem strīdīgajiem krājumiem ūdeņos ap Īriju ir noteikta KPN, kas ir augstāka par nulli, lai novērstu zvejas darbību nonākšanu kritiskā situācijā attiecībā uz citiem (mērķa) krājumiem. Citiem vārdiem, Padomes darbība ir kalpojusi KZP sociāli ekonomiskajiem mērķiem. Šai iestādei tādējādi būtu jāpierāda, ka tā ir ņēmusi vērā visas bažas, kas saistītas ar dažādajiem mērķiem, kurus tā ir izsvērusi. Tas, manuprāt, ietvertu vismaz skaidrojumu par iespējamo (finansiālo vai ekonomisko) kaitējumu, ko “kritisko sugu” parādība nodarītu zivsaimniecības nozarei un attiecīgajai(‑ām) piekrastes populācijai(‑ām), kā arī par draudiem un strīdīgo zivju krājumu izredzēm sasniegt 2020. gada MSY mērķi.
69. Šķietami pati Padome ir piekritusi, ka tās rīcības brīvība neaprobežojas tikai ar veicamo pasākumu raksturu un apjomu, bet attiecas arī uz pamatfaktu konstatēšanu. Tāpēc tai būtu jāpierāda Tiesai, ka tā ir noskaidrojusi šos faktus, nosakot zvejas iespējas, par kurām ir runa izskatāmajā lietā.
70. Tomēr, kad Padome tiesas sēdē tika mudināta precīzi izskaidrot to sociālekonomisko seku apmēru, kas gaidāmas, ja tiktu pieņemta attiecīgā nulles KPN, tā nevarēja sniegt Tiesai nekādus precizējumus par to, kādu informāciju tā ir ņēmusi vērā, lai veiktu līdzsvarošanu. Tā arī nevarēja izskaidrot, kādas finansiālas, ekonomiskas vai sociālas sekas būtu radušās, ja četriem strīdīgajiem krājumiem KPN ūdeņos ap Īriju būtu noteikta nulles līmenī. Vienīgā puse, kas spēja atbildēt uz šo jautājumu, proti, Komisija, paskaidroja, ka potenciāli ietekmēto kuģu skaits būtu aptuveni seši tūkstoši un ka iespējamie zaudējumi, kas varētu rasties, slēdzot visu jūras baseinu ap Īriju, būtu aptuveni viens miljards EUR (49). Man nav iemesla apšaubīt šos skaitļus, taču divu ekonomisko rādītāju piedāvāšana no daudziem (50) nav pietiekama, lai pārliecinoši izskaidrotu, kā, iespējams, tika veikts Padomes līdzsvarošanas pasākums. Galu galā, balstoties uz šo pamatojumu, Tiesa pēc tam veic savu pārbaudi tiesā pat jomās, kurās tās pilnvaras to darīt ir “ierobežotas”. Abstrakti runājot, Tiesai vienkārši nav iespējams “veikt savu darbu”, saskaroties ar institucionālajiem solījumiem, ka attiecīgie dati “ir ņemti vērā”.
71. Taču, pieņemot, ka Tiesai būtu pieejami dati, ir skaidrs, ka Padomes līdzsvarošanas procesā (ja Padomei patiešām ir bijusi rīcības brīvība līdzsvarot sociāli ekonomiskos mērķus ar 2020. gada MSY mērķi) joprojām nevar pilnībā ignorēt MSY sasniegšanu visiem krājumiem. Šajā ziņā Padome apgalvoja, ka tā četriem strīdīgajiem krājumiem ir noteikusi KPN tādā līmenī, kas ir vienāds ar ICES aplēsēm par nenovēršamo piezveju vai zem tās (51). Tā paskaidroja, ka šie (kā es tos saucu) “labvēlīgākie” līmeņi ļāva nedaudz palielināt nārstojošo krājumu biomasu (piemēram, mencai uz rietumiem no Skotijas aptuveni par 10 %) no četriem strīdīgajiem krājumiem un ka tas tiešām bija skaidrs Padomes mērķis. Vēlreiz minēšu – lai gan neapstrīdu šo skaitli, nevar neņemt vērā faktu, ka pat šādos līmeņos četri strīdīgie krājumi paliktu zem zemākās biomasas robežas, kas nepieciešama šo krājumu pavairošanai. Citiem vārdiem, šie “labvēlīgākie” līmeņi vienalga radītu neatgriezenisku kaitējumu četriem strīdīgajiem krājumiem, jo KPN tika noteikta līmenī, kas atbilst ievērojamam procentam no to pašreizējās biomasas (piemēram, mencai KPN 2020. gadam veidoja attiecīgi 62 % un 54 % no nārsta krājuma biomasas abās attiecīgajās zvejniecībās) (52). Kā es to saprotu, šie līmeņi tika izvēlēti, pamatojoties uz ICES aplēsi par paredzamās piezvejas daudzumu. Tomēr, pamatojoties uz Tiesai pieejamo informāciju, šķiet, ka netika lūgts zinātnisks padoms par izvēlētās KPN iespējamo ietekmi uz strīdīgo krājumu atjaunošanās iespējām – līdz MSY līmenim vai citādi (53). Tādējādi man šķiet, ka, nosakot šo KPN līmenī, kas pārstāv ievērojamu daļu no četru strīdīgo krājumu nārstojošo krājumu biomasas, Padome nav ievērojusi savu pienākumu meklēt un formulēt šo līmeni, pamatojoties uz “labāko pieejamo zinātnisko ieteikumu” vai piesardzības pieeju (54).
72. Visbeidzot, rakstveidā un tiesas sēdē Padome paskaidroja, ka vienlaikus ar atļauju iegūt nozveju no četriem strīdīgajiem krājumiem kā piezveju, tā ir ņēmusi vērā papildu korektīvos pasākumus, piemēram, dalībvalstu apņemšanos neizmantot KZP pamatregulas 15. panta 9. punktā atļauto KPN palielinājumu par 10 % attiecībā uz četriem strīdīgajiem krājumiem. Ja ņem vērā faktu, ka 10 % no nulles KPN, kā ieteikusi ICES, joprojām būtu nulle, šī apņemšanās nešķiet nozīmīgs korektīvs pasākums. Padome arī apgalvoja, ka tā ir ieviesusi tehniskus pasākumus, piemēram, obligātu zvejas tīklu, kuriem ir specifisks linuma acs izmērs, izmantošanu noteiktos ūdeņos, un tas palielinātu jauktā dažādu sugu zvejā nozvejoto krājumu selektivitāti (55). Tomēr šādas saistības ne tikai tiek ieviestas vien 2020. gada vidū, bet, vēl svarīgāk, KZP pamatregulas 9. panta 5. punkts ļauj veikt īpašus pasākumus attiecībā uz jauktu zveju tikai tad, ja selektivitātes pieaugumu nav iespējams panākt citādi. Tāpēc visi pasākumi, kas palielina selektivitāti, bija jāņem vērā pirms KPN palielināšanas piezvejai, nevis pēc tam.
73. Visbeidzot, pat ja Rietumu ūdeņu regula būtu jāinterpretē tādējādi, ka ar to tiek grozīta KZP pamatregula attiecībā uz piezvejas krājumiem jauktā dažādu sugu zvejā (quod non), uzskatu, ka Komisija un Padome nav sniegušas Tiesai pietiekamu informāciju, lai tā varētu secināt, ka 2020. gada regula nav pieņemta, pārsniedzot ierobežojumus, kas noteikti KZP pamatregulā un Rietumu ūdeņu regulā.
74. Tāpēc pat šajā papildu scenārijā ierosinu Tiesai 2020. gada regulu atzīt par spēkā neesošu, ciktāl tajā četru strīdīgo krājumu KPN ūdeņos ap Īriju noteikta tādā līmenī, kas pārsniedz nulli.
E. 2020. gada regulas ietekmes saglabāšana
75. 2020. gada regulas spēkā neesamības pasludināšanas dēļ pamats, uz kāda tika noteiktas zvejas iespējas šim gadam, izzustu ar atpakaļejošu spēku, tāpat kā gadījumā, ja šī regula tiktu atcelta (56). Šādos apstākļos LESD 264. panta otrā daļa, kas pēc analoģijas piemērojama arī lūgumam sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar LESD 267. pantu par Eiropas Savienības tiesību aktu spēkā esamību, piešķir Tiesai rīcības brīvību izlemt, kuras konkrētā akta sekas ir jāuzskata par galīgām (57).
76. Izskatāmajā lietā 2020. gada regulas termiņš beidzās 2020. gada beigās. Atbilstoši Padomes lūgumam neuzskatu par pamatotu apšaubīt to zvejas darbību likumību, ko uzņēmēji veic labticīgi, it īpaši, ņemot vērā risku, ka tas var nopietni ietekmēt daudzas tiesiskās attiecības, kas tika izveidotas uz šā pamata.
77. Ja Tiesa tādējādi izvēlētos sekot manam secinājumam, ierosinu, lai tā ierobežo 2020. gada regulas IA pielikuma attiecīgo daļu spēkā neesamības pasludināšanas sekas laikā, saglabājot to ietekmi uz šīs regulas spēkā esamības laiku.
IV. Secinājumi
78. Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz otro uzdoto jautājumu atbildēt šādi:
1) Padomes Regulas (ES) 2020/123 (2020. gada 27. janvāris), ar ko 2020. gadam nosaka konkrētu zivju krājumu un zivju krājumu grupu zvejas iespējas, kuras piemērojamas Savienības ūdeņos un – attiecībā uz Savienības zvejas kuģiem – konkrētos ūdeņos, kas nav Savienības ūdeņi, IA pielikums noteiktos ārpussavienības ūdeņos attiecībā uz četriem strīdīgajiem krājumiem nav spēkā, ciktāl ar to ir noteiktas zvejas iespējas virs nulles:
– mencai (Gadus morhua) ICES 6.a rajonā (Savienības un starptautisko ūdeņu 5.b zonā uz austrumiem no 12°00’ W (COD/5BE6A));
– mencai (Gadus morhua) ICES 7.e–k rajonā;
– merlangam (Merlangius merlangus) ICES 7.a rajonā (WHG/07A.);
– jūras zeltplekstei (Pleuronectes platessa) ICES 7.h, 7.j un 7.k rajonā (PLE/7HJK.).
2) Regulas 2020/123 IA pielikuma ietekme jāsaglabā visu šīs regulas spēkā esamības laiku.