OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 15 czerwca 2023 r.(1)
Sprawa C‑330/22
Friends of the Irish Environment CLG
przeciwko
Minister for Agriculture Food and the Marine,
Ireland,
Attorney General
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Ważność – Wspólna polityka rybołówstwa – Artykuł 43 ust. 2 TFUE – Rozporządzenie (UE) nr 1380/2013 – Rozporządzenie (UE) 2019/472 – Ustalenie uprawnień do połowów – Całkowity dopuszczalny połów powyżej maksymalnego podtrzymywalnego połowu – Uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące Radzie na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE – Rozporządzenie (UE) 2020/123
I. Wprowadzenie
1. W wielu irlandzkich mitach i legendach przewija się imię ducha oceanów – Manannán mac Lir. Potężnego wojownika w rydwanie z morskich fal uznawano za majętnego gospodarza „równin morza”. Zamiast bydła i owiec stadami jego były ławice ryb. Bogactwo jego morskich zasobów w wodach otaczających Irlandię było tak olbrzymie, że gdy kolejne komisje królewskie w latach 1863 i 1885 badały przemysł rybny, czołowi ichtiolodzy tamtej epoki twierdzili, że zasoby ryb są „niewyczerpane”(2).
2. Niestety nie mieli racji. Stada ryb nie są wiecznym zasobem podlegającym samoodnowieniu, wolnym od wpływu człowieka. Jak przekonaliśmy się w tym stuleciu, zasoby rybne wymagają ostrożnego zarządzania, aby zapewnić ich przetrwanie. To właśnie stanowi istotę sprawy wniesionej przez stronę skarżącą. Strona ta podnosi bowiem argument, z którego wynika, że rozporządzenie (UE) 2020/123(3), w którym ustalono uprawnienia do połowów na rok 2020, wyznacza limity połowowe dla pewnych stad ryb w wodach wokół Irlandii(4) przekraczające zrównoważone poziomy w perspektywie długoterminowej(5). Podnosząc ten argument, strona skarżąca powołuje się głównie na przepisy podstawowe ustanawiające wspólną politykę rybołówstwa (zwaną dalej „WPRyb”)(6). W akcie tym prawodawca Unii wyznaczył rok 2020 jako ostateczny termin, do którego połowy w wodach Unii w odniesieniu do wszystkich stad powinny być prowadzone na zrównoważonym poziomie.
3. Z prawnego punktu widzenia niniejsza sprawa nie dotyczy jednak tego, czy poziomy ustalone przez Radę są zrównoważone. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie należy do Trybunału. Sprawa wniesiona przez stronę skarżącą dotyczy raczej tego, czy Radzie przysługują uprawnienia dyskrecjonalne przy ustalaniu uprawnień do połowów w wodach Unii w świetle art. 43 ust. 3 TFUE i ich ewentualnych granic. Rozstrzygając ten spór kompetencyjny, Trybunał będzie musiał również rozwikłać powiązane z nim zagadnienie, mianowicie – na ile przepisy dotyczące poszczególnych obszarów i tematów w dziedzinie WPRyb mogą mieć wpływ na podstawowe cele tej polityki.
II. Okoliczności powstania sporu i pytania prejudycjalne
4. Każdego roku Rada przydziela państwom członkowskim uprawnienia do połowów na podstawie przewidywalnego udziału stadach każdego gatunku ryb w wodach Unii. Te poszczególne udziały to tzw. całkowity dopuszczalny połów (zwany dalej „TAC”). Ustalając i przydzielając roczny TAC, Rada ma obowiązek działać w granicach celu WPRyb określonego w rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb.
5. W art. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb wymieniono szereg celów, które powinna realizować WPRyb. W ust. 1 zauważono między innymi, że WPRyb „zapewnia, aby działalność połowowa i w zakresie akwakultury była zrównoważona środowiskowo w perspektywie długoterminowej”. Następnie w drugim akapicie ust. 2 wyjaśniono, że w ramach zarządzania WPRyb Unia „ma na celu zapewnienie, aby eksploatacja żywych zasobów morza odbudowywała i zachowywała populacje poławianych gatunków powyżej poziomów pozwalających uzyskać maksymalny podtrzymywalny połów”. W kolejnym ustępie stwierdzono, że „wskaźnik eksploatacji oparty na maksymalnym podtrzymywalnym połowie należy osiągnąć w miarę możliwości do 2015 r., a w stopniowy, narastający sposób w odniesieniu do wszystkich stad – najpóźniej do 2020 r.”(7) (zwany dalej „celem MSY na 2020 r.”).
6. Pojęcie „maksymalnego podtrzymywalnego połowu” („MSY”) jest strategią połowu stosowaną w rybołówstwie na całym świecie. Zakłada się, że istnieje pewien poziom połowu, który można zrealizować w odniesieniu do stada ryb bez wpływu na równowagę wielkości populacji. Zasadniczo sprowadza się to do poławiania wyłącznie nadwyżki ryb występujących naturalnie, do momentu gdy stado osiąga punkt równowagi, zanim jego współczynnik reprodukcji spadnie. Dzięki zebraniu tej nadwyżki, współczynniki reprodukcji utrzymują się zatem na maksymalnym poziomie, a stado ryb corocznie się odnawia, przez co działalność połowowa nie ma wpływu na jego długoterminowego przetrwanie. MSY jest więc teoretycznym założeniem dążenia do równowagi między celem, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń stad ryb poławianych dla celów handlowych, z jednej strony a gospodarczym i społecznym interesem w poławianiu tych stad z drugiej strony.
7. Zgodnie z rozporządzeniem podstawowym w sprawie WPRyb MSY dla danego stada i sposób jego osiągnięcia oblicza się na podstawie „najlepszych dostępnych opinii naukowych”(8), a w braku odpowiednich danych naukowych – na podstawie podejścia ostrożnościowego(9). Wszystkie strony niniejszej sprawy zgadzają się, że opinia opracowana specjalnie dla Komisji przez Międzynarodową Radę Badań Morza (ICES) w odniesieniu do czterech spornych stad została przygotowana z uwzględnieniem obydwu tych podejść. W związku z tym bezsporne jest, że albo z „najlepszych dostępnych opinii naukowych”, albo z podejścia ostrożnościowego, na podstawie których ICES przygotowała swoją opinię, wynikało, że aby w przyszłości osiągnąć MSY w odniesieniu do czterech spornych stad, TAC dla tych stad w wodach wokół Irlandii należy ustalić na rok 2020 na poziomie zerowym(10).
8. Bezsporne jest również, że obecność stad objętych połowami na poziomie zerowym w powiązaniu z tzw. obowiązkiem wyładunku w przypadku „połowów wielogatunkowych”(11) prowadzi do powstania powiązanego problemu „gatunków blokujących połowy” oraz obowiązku zmuszania statków rybackich, by zaprzestawały operacji przed wyczerpaniem głównych przydzielonych kwot połowowych. Zjawisko to zasługuje na objaśnienie. Łowiska wielogatunkowe to wody, w których obecny jest więcej niż jeden gatunek i istnieje prawdopodobieństwo, że podczas tej samej operacji połowowej złapane zostaną osobniki różnych gatunków. W ramach „obowiązku wyładunku” wszystkie statki rybackie mają obowiązek zatrzymania wszystkich ryb na pokładzie w celu ich udokumentowania oraz przeliczenia względem kwot obowiązujących w odniesieniu do danych stad(12). W praktyce połączenie tych elementów oznacza, że stada z TAC na poziomie zerowym mogą powodować „blokowanie” połowu innych stad w łowiskach mieszanych, gdy stada te są często poławiane jako przyłów podczas połowu faktycznie ukierunkowanego na inne stado. Przyłów stada o niewyczerpanej (lub zerowej) kwocie połowowej może zatem nieść skutek w postaci „blokowania” połowu za sprawą wymogu zaprzestania operacji na długo przed dokonaniem połowu głównych przydzielonych kwot połowowych.
9. Ze względu na ten problem oraz w następstwie uzyskania zalecenia dotyczącego zerowego poziomu połowu dla czterech spornych stad Komisja zwróciła się do ICES o kolejną opinię, na temat wielkości przyłowów czterech spornych stad poławianych podczas połowów stada „docelowego” w łowiskach wielogatunkowych (w połowie wielogatunkowym). Jak wskazuje sama nazwa, stado docelowe jest rodzajem stada, które statek rybacki zamierza poławiać podczas danej operacji połowowej, gdy wychodzi w morze. Ryby trafiające w jego sieci przypadkiem stanowią przyłów.
10. Zgodnie z wnioskiem Komisji(13)ICES podała szacunkowe dane pokazujące, jaka byłaby prawdopodobna wielkość przyłowu w odniesieniu do czterech spornych stad, gdyby w odniesieniu do określonego stada docelowego w roku 2020 w połowach wielogatunkowych w wodach wokół Irlandii dokonywano połowów na poziomie TAC. Należy zauważyć, że opinia uzyskana od ICES nie była tezą, że takie poziomy przyłowu umożliwiają osiągnięcie MSY dla czterech sporych stad, jeżeli stada te są poławiane jedynie jako przyłów. Odpowiednie szacunki ICES stanowiły jedynie dokonane przez ten organ matematyczne oszacowanie proporcji ryb dla każdego z tych czterech stad, które w sposób nieunikniony zostałyby połowione w przypadku operacji połowowej ukierunkowanej na inne stado.
11. W rozporządzeniu z 2020 r. Rada na podstawie tych szacunków ustaliła uprawnienia do połowów na rok 2020 w odniesieniu do czterech spornych stad na poziomie wyższym niż zero: na poziomie, który ICES oszacowała jako nieuniknione przyłowy w połowach wielogatunkowych lub też poniżej tych poziomów.
12. Przyjmując jako podstawę roczny TAC ustalony przez Radę na rok 2020 oraz odpowiednie ilości przydzielone Irlandii, Minister for Agriculture, Food and the Marine (zwany dalej „ministrem”) wydawał miesięczne zawiadomienia o zarządzaniu rybołówstwem na podstawie art. 12 ust. 1 Sea Fisheries and Maritime Jurisdiction Act (ustawy z 2006 r. o rybołówstwie morskim i jurysdykcji morskiej). W zawiadomieniach tych określono ilości ryb dla czterech spornych stad, które irlandzkie statki mogą wyładować w każdym miesiącu 2020 r.
13. Friends of the Irish Environment CLG (zwana dalej „stroną skarżącą”) złożyła w Irlandii skargę na zawiadomienia wydawane przez ministra. Strona ta podnosi zasadniczo, że poprzez ustalenie TAC dla spornych stad na rok 2020 na poziomie powyżej zera Rada naruszyła rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb, a w szczególności cel MSY na 2020 r., zawarty w jego art. 2 ust. 2. Powodowałoby to zatem nieważność zawiadomień ministra.
14. Minister broni swojego postępowania (a więc i poziomów TAC ustalonych przez Radę), powołując się między innymi na argument, że rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb należy odczytywać w związku z rozporządzeniem (UE) 2019/472(14). Drugie z wymienionych rozporządzeń jest aktem o równej pierwszemu randze, w którym dostrzeżono konkretnie trudność związaną z połowami wielogatunkowymi i powiązanymi z tym problemami unikania „gatunków blokujących połów”. Strona skarżąca twierdzi, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich skutkowało umożliwieniem wyznaczenia TAC na poziomie powyżej zera w odniesieniu do tych stad, w przypadku których wydano zalecenie dotyczące zerowych połowów, w przypadku których w pewnym stopniu pozwoliłoby to „uniknąć blokowania połowów”.
15. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych High Court of Ireland (sąd najwyższy Irlandii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„(1) Czy w sytuacji gdy rozporządzenie z 2020 r. zastąpiono lub krajowe przepisy wykonawcze utraciły moc, konieczne jest wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym?
(2) Czy załącznik IA [do rozporządzenia z 2020 r.] jest nieważny, jeśli uwzględnić cele i założenia [rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb), w szczególności art. 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w tym cel art. 2 ust. 2 zdanie drugie oraz zasady dobrego zarządzania określone w art. 3 lit. c) i d) rozporządzenia [podstawowego] w sprawie WPRyb (w tym zakres, w jakim ma on zastosowanie do stad, w odniesieniu do których wymagane jest podejście ostrożnościowe), w związku z art. 9, 10, 15 i 16 rozporządzenia [podstawowego] w sprawie WPRyb i jego motywami oraz art. 1, 2, 3, 4, 5, 8 i 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady [(UE) 2019/472 z dnia 19 marca 2019 r.] ustanawiającego wieloletni plan gospodarowania stadami poławianymi w wodach zachodnich [i wodach z nimi sąsiadujących oraz połowami eksploatującymi te stada, zmieniającego rozporządzenia (UE) 2016/1139 i (UE) 2018/973 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 811/2004, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007 i (WE) nr 1300/2008 (Dz.U. 2019, L 83, s. 1)] (zwanego dalej »rozporządzeniem w sprawie wód zachodnich«), w zakresie, w jakim [TAC] określone w rozporządzeniu z 2020 r. nie są zgodne z zaleceniem dotyczącym zerowych połowów w odniesieniu do [MSY] wydanym przez [ICES] dla określonych gatunków?”.
16. Uwagi na piśmie przedstawili: strona skarżąca, Irlandia, Rada oraz Komisja. Wymienione strony oraz Parlament Europejski przedstawiły swoje stanowiska ustnie podczas rozprawy w dniu 16 marca 2023 r.
III. Analiza
A. Wprowadzenie
17. Sąd odsyłający pragnie w istocie ustalić, czy rozporządzenie z 2020 r. jest ważne w zakresie, w jakim ustalono w nim uprawnienia do połowów dla czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii na poziomie powyżej zera(15). Odpowiedź na to pytanie pozwoliłaby to sądowi odsyłającemu rozstrzygnąć o ważności przepisów krajowych, na podstawie których przydzielono te kwoty w Irlandii. Rozporządzenie z 2020 r. można jednak uznać za ważne tylko wówczas, jeżeli zostało przyjęte w granicach uprawnień dyskrecjonalnych przewidzianych dla Rady przez prawodawcę Unii, o ile takie uprawnienia dyskrecjonalne istnieją. Analiza dokonywana przez Trybunał musi zatem rozpocząć się od odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb nadaje Radzie uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie ustalania rocznych uprawnień do połowów dla czterech spornych stad na poziomie powyżej zera. Jeżeli, jak zasugeruję, odpowiedź na to pytanie musi być przecząca, w ramach kroku drugiego Trybunał będzie musiał ocenić, czy na taki wniosek wpływają inne elementy „prawa pierwotnego dotyczącego WPRyb”, takie jak rozporządzenie w sprawie wód zachodnich.
18. W związku z tym w pierwszej kolejności odniosę się do ram traktatowych, w obrębie których rozgrywa się omawiany spór (sekcja B). W tej części będę dążyć do wyjaśnienia, dlaczego ważność rozporządzenia z 2020 r. oraz metoda kontroli, jaką Trybunał powinien zastosować w celu oceny ważności rozporządzenia, zależy od wykładni przepisów dwóch rozporządzeń spornych w niniejszej sprawie: rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb i rozporządzenia w sprawie wód zachodnich. Następnie przejdę do wykładni tych rozporządzeń (sekcja C). W pierwszej kolejności wyjaśnię, dlaczego uważam, że w rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb nie pozostawiono Radzie uprawnienia dyskrecjonalnego w kwestii odstępstwa od zalecenia dotyczącego połowu, które to zalecenie uzyskano w niniejszej sprawie, przy ustalaniu TAC dla przyłowu w połowach wielogatunkowych (sekcja C część 1). Następnie ocenię, czy rozporządzenie w sprawie wód zachodnich miało w ogóle wpływ na ten wybór regulacyjny (sekcja C część 2). Dopiero wówczas przystąpię do oceny ważności rozporządzenia z 2020 r. w świetle przedstawionych przeze mnie wniosków (sekcja D część 1). Zaoferuję jednak również Trybunałowi alternatywną drogę, na wypadek gdyby nie podzielał mojego wniosku, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich nie przewidywało odstępstwa od jasno określonego mandatu ustanowionego w rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb (sekcja D część 2). Ponieważ w obu przypadkach dojdę do wniosku, że rozporządzenie z 2020 r. jest nieważne, pokrótce wyjaśnię konieczność – mimo wszystko – utrzymania skutków rozporządzenia z 2020 r. w mocy (sekcja E).
B. Ramy traktatowe i obowiązujące standardy kontroli
19. Podstawę prawną przyjęcia przepisów ustanawiających WPRyb i zarządzających w ramach tej polityki stanowi art. 43 TFUE. Artykuł 43 ust. 2 TFUE ustanawia w odniesieniu do przyjmowania aktów ustawodawczych w dziedzinie rybołówstwa zwykłą procedurę ustawodawczą, którą należy stosować w odniesieniu do wszystkich decyzji politycznych zastrzeżonych dla prawodawcy Unii(16). Z kolei w art. 43 ust. 3 przewiduje specjalną procedurę ustawodawczą umożliwiającą Radzie przyjmowanie aktów na wniosek Komisji. Przepis ten można stosować do przyjmowania konkretnych wymienionych w nim środków, w tym do ustalania „uprawnień do połowów”, a więc ustalania TAC w odniesieniu do danego stada.
20. Powiązanie między tymi przepisami jest dość osobliwe(17). W dziedzinie rybołówstwa podstawą uprawnień Rady jest bezpośrednio traktat. W związku z tym może ona przyjmować środki na podstawie art. 43 ust. 3, nawet jeżeli takie uprawnienie nie wynika z żadnego aktu ustawodawczego przyjętego na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE(18). Niemniej jednak art. 43 ust. 3 TFUE nie umożliwia Radzie dokonywania wyboru kierunków polityki w dziedzinie WPRyb. Takich wyborów należy dokonać w ramach procedury ustawodawczej przewidzianej art. 43 ust. 2 TFUE(19). Jeżeli ustawodawca określa cele polityki rybołówstwa na podstawie tego przepisu, taki wybór kierunków polityki jest dla Rady wiążący przy przyjmowaniu aktów na jego podstawie. Nawet jeśli zatem relacja między art. 43 ust. 2 a art. 43 ust. 3 TFUE nie jest, ściśle rzecz biorąc, taka jak relacja między aktami podstawowymi a aktami wykonawczymi, uprawnienia Rady działającej na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE są determinowane aktami przyjmowanymi na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE(20).
21. Dlatego początkiem oceny ważności aktu Rady ustalającego roczne uprawnienia do połowów jest ustalenie, w jakim zakresie prawodawca Unii sam przyjął już przepisy w tej kwestii na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE(21). Z tego wynikać będzie ocena, jakiego rodzaju uprawnienia dyskrecjonalne, jeżeli takie występują, prawodawca Unii przewidział w ramach danej polityki dla Rady.
22. Trzy akty prawne są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie: rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb i rozporządzenie w sprawie wód zachodnich, przyjęte na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE, oraz rozporządzenie z 2020 r., przyjęte na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE.
23. Zastosowana przez Trybunał przy ocenie ważności rozporządzenia z 2020 r. metoda w kontekście rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb i rozporządzenia w sprawie wód zachodnich będzie różnić się w zależności od tego, czy sporna „decyzja” (a więc decyzja o ustaleniu TAC w odniesieniu do czterech spornych stad na poziomie powyżej zera) wchodziła w zakres uprawnień dyskrecjonalnych Rady, czy też nie. Jeżeli prawodawca Unii nie przewidział dla Rady możliwości dokonania wyboru kierunku na potrzeby działania służącego osiągnięciu równowagi przy określaniu i przydzielaniu TAC począwszy od 2020 r., wówczas samo stwierdzenie, że Rada odstąpiła od wyboru kierunku dokonanego przez prawodawcę, będzie oznaczało nieważność jej decyzji. Z kolei jeżeli Rada mogła zgodnie z prawem dążyć do wyważenia celu, jakim jest osiągnięcie MSY dla przyłowu w połowach wielogatunkowych, z innymi celami WPRyb oraz, w razie potrzeby, mogła odstąpić od zalecenia TAC na poziomie zerowym wydanego przez ICES, wówczas ważność jej decyzji będzie zależała od tego, czy nie przekroczyła ona granic swoich uprawnień dyskrecjonalnych(22). Poziom kontroli stosowany przez Trybunał będzie w takiej sytuacji zależał od zakresu uprawnień dyskrecjonalnych przewidzianych dla Rady, jak również od złożoności oceny, jakiej musiała dokonać Rada(23).
24. Nadrzędnym zagadnieniem jest zatem to, ile swobody pozostawił prawodawca Unii Radzie w związku z ustalaniem TAC w odniesieniu do przyłowów w połowach wielogatunkowych.
C. Wykładnia prawa pierwotnego w dziedzinie WPRyb
1. Ramy polityczne rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb
25. Rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb stanowi odpowiedź prawodawcy Unii na zjawisko przełowienia obserwowane w wodach Unii. Komisja w swojej zielonej księdze z 2009 r., poprzedzającej wniosek dotyczący rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, stwierdziła, że „[poprzednia] WPRyb [nie była] na tyle dobra” i ostrzegała, że ekologiczna i zrównoważona wizja WPRyb „jest bardzo odmienna od obecnej sytuacji, na którą składają się przełowienie […] i spadek ilości ryb łowionych przez europejskich rybaków”(24).
26. Z tego względu we wniosku ustawodawczym Komisja wyjaśniła, że ogólnym celem planowanych ram jest „dopilnowanie, by działalność w zakresie rybołówstwa i akwakultury zapewniała długoterminowe zrównoważone warunki środowiskowe, które są warunkiem wstępnym uzyskania zrównoważonego gospodarczo i społecznie przemysłu rybnego, zapewniającego dostępność żywności”(25). Innymi słowy, rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb zostało stworzone w celu przekierowania WPRyb na długofalowy cel, jakim jest zrównoważona działalność połowowa.
27. Taki wybór kierunku polityki wyrażono w art. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb. Określając cele (zmienionej) WPRyb, w art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia podkreślono konieczność przyjęcia perspektywy długofalowej i odniesiono się zarówno do kwestii środowiskowych, jak i społeczno‑gospodarczych. W tym względzie rozporządzenie to stanowi, że WPRyb ma na celu zapewnienie „aby działalność połowowa i w zakresie akwakultury była zrównoważona środowiskowo w perspektywie długoterminowej oraz zarządzana w sposób spójny z celami w zakresie osiągania korzyści ekonomicznych, społecznych i w dziedzinie zatrudnienia”(26).
28. Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb stanowi, że zarządzanie rybołówstwem „ma na celu zapewnienie, aby eksploatacja żywych zasobów morza odbudowywała i zachowywała populacje poławianych gatunków powyżej poziomów pozwalających uzyskać maksymalny podtrzymywalny połów”(27). Następnie w art. 2 ust. 2 akapit drugi dodano docelową datę osiągnięcia takiego celu: „w miarę możliwości do 2015 r., a w stopniowy, narastający sposób w odniesieniu do wszystkich stad – najpóźniej do 2020 r.”(28). W art. 2 ust. 5 tego rozporządzenia określono następnie inne cele WPRyb, w tym cel „zapewnienia warunków dla rentownego i konkurencyjnego sektora połowowego” [art. 2 ust. 5 lit. c)] i „przyczynia[nia] się do odpowiedniego poziomu życia osób zależnych od działalności połowowej, z uwzględnieniem przybrzeżnego rybołówstwa i aspektów społeczno‑ekonomicznych” [art. 2 ust. 5 lit. f)].
29. Artykuł 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb czytany w całości z pewnością pozwala na utrzymanie równowagi między kolidującymi ze sobą ideałami zrównoważonego rozwoju i zarządzania rybołówstwem z jednej strony oraz celami gospodarczo‑społecznymi społeczności zależnych od morza jako źródła utrzymania z drugiej. Zatem gdy Rada staje w obliczu zadania, jakim jest ustalenie i przydzielanie uprawnień do połowów, dysponuje ona zasadniczo pewnym zakresem uprawnień dyskrecjonalnych przy nadawaniu wagi kolidującym ze sobą interesom wpisanym w art. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb.
30. W mojej ocenie jednak, począwszy od 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb pozbawiono Radę tych elementów uprawnień dyskrecjonalnych, które dotyczą decyzji, czy i do kiedy osiągnąć poziomy MSY w odniesieniu do stad objętych rozporządzeniem podstawowym w sprawie WPRyb. Uważam bowiem, że ustanawiając ostateczny termin, prawodawca Unii zmierzał do uniemożliwienia Radzie przedkładania krótkoterminowych interesów gospodarczych ponad nadrzędny, długoterminowy cel, jakim jest stopniowe przywracanie i utrzymywanie populacji stad ryb powyżej poziomów biomasy umożliwiających osiągnięcie MSY. Prawodawca UE potraktował to w sposób podobny do obietnicy „nigdy więcej czekolady od poniedziałku”; ponieważ, jeśli poniedziałek nie jest rozumiany jako ustalony termin, ktoś będzie nadal jadł czekoladę, a poniedziałek nigdy nie nadejdzie.
31. Aby zapewnić taką odpowiedzialność, w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb przewidziano związanie Rady treścią tego przepisu na dwa sposoby. Po pierwsze, celu MSY nie można obejść po roku 2020 [lit. a)]. Po drugie, ten cel dotyczy wszystkich stad bez wyjątku, niezależnie od tego, czy w pewnych operacjach są one określane jako „stado docelowe”, czy jako „przyłów” [lit. b)].
a) Rok 2020 jako ustalona data
32. Wydaje się, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb wyznacza rok 2020 jest ustaloną datę. W ten sposób przepis ten uniemożliwia odstąpienie od decyzji prawodawcy dotyczącej osiągnięcia MSY począwszy od 2020 r. Innymi słowy, do tego czasu istniała jeszcze możliwość poszukiwania równowagi między celem osiągnięcia MSY a innymi celami społeczno‑gospodarczymi. Jednak począwszy od 2020 r. możliwość ta znika, a wraz z nią uprawnienie dyskrecjonalne Rady umożliwiające jej odejście od celu, jakim jest osiągnięcie MSY, przy ustalaniu rocznych TAC. Innymi słowy, ze względu na art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb zdaje się, że prawodawca Unii dążył do wykluczenia sytuacji, w której po 2020 r. krótkoterminowa presja społeczno‑gospodarcza przeważałaby nad osiągnięciem długoterminowych celów zrównoważonego rozwoju.
33. Za taką wykładnią przemawia motyw 7 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, zgodnie z którym osiągnięcie wskaźników eksploatacji MSY może być nadal przesunięte w czasie na termin po pierwotnie zakładanej dacie docelowej przypadającej w 2015 r., jeżeli ich realizacja do tego roku poważnie zagroziłaby społecznemu i gospodarczemu zrównoważeniu odnośnych flot rybackich. W rezultacie tego rodzaju obawy nie mogą być już brane pod uwagę po 2020 r.
34. Moim zdaniem wyłączenie celu MSY z procesu ważenia interesów przez Radę przy określaniu rocznych uprawnień do połowów jest również zgodne „pierwszym i ogólnym celem” (jak wskazała Rada w swoich uwagach na piśmie), określonym w art. 2 ust. 1 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb. Cel te zakłada osiągnięcie działalności połowowej zrównoważonej pod względem środowiskowym w perspektywie długoterminowej. Sama Komisja stwierdziła w przeszłości, że poziomy MSY są w rzeczywistości bardziej opłacalne dla branży rybackiej w perspektywie długoterminowej niż ciągłe podważanie tych poziomów(29). Z tego względu oddzielenie krótkoterminowych celów społeczno‑gospodarczych od decyzji w sprawie środków służących osiągnięciu celu MSY służy w długoterminowej perspektywie nie tylko celowi środowiskowemu WPRyb, ale również celom gospodarczym i społecznym, związanym z zatrudnieniem i dostarczaniem żywności.
35. Podczas rozprawy strona skarżąca zauważyła, że za takim wnioskiem przemawiają również elementy kontekstowe w obrębie rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb. W tym względzie chciałabym zwrócić uwagę Trybunału na odniesienia do art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb i innych przepisów tego rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb: odwołanie do tego przepisu następuje mianowicie każdorazowo, gdy w rozporządzeniu określa się szczególny styl zarządzania rybołówstwem, w odniesieniu do którego nie powinno mieć miejsce dalsze ważenie interesów. Artykuł 16 ust. 4 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, który reguluje sposób ustalania uprawnień do połowów, odwołuje się wyłącznie do art. 2 ust. 2 tego aktu. Natomiast bardziej ogólne odniesienie do art. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb jest stosowane zawsze wtedy, gdy konieczne wydaje się podejście równoważące wszystkie cele WPRyb(30).
b) „Wszystkie stada”
36. Cel MSY, który ma zostać osiągnięty do 2020 r., ma zastosowanie zgodnie z art. 2 ust. 2 drugi akapit rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb do „wszystkich stad”(31). W związku z tym ze zwykłej lektury tego przepisu i odniesienia wynika „jasny i wiążący obowiązek poławiania »wszystkich stad« (tj. zarówno docelowych, jak i przyłowu), bez rozróżnienia, na poziomach MSY z 2020 r.(32). Zgadzam się ze stanowiskiem strony skarżącej, która twierdzi, że nie istnieje żaden racjonalny sposób odmiennego odczytania tej definicji, ponieważ w przeciwnym razie Trybunał musiałby w sposób niezamierzony przeredagować definicję „stada” zawartą w rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb(33). Z tego względu zwykłe odczytanie art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb nie pozwala na dokonanie rozróżnienia między stadem „docelowym” a stadem „stanowiącym przyłów”, które Rada stara się zarysować w rozporządzeniu z 2020 r.
37. Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w stanowisku Parlamentu Europejskiego, który podczas rozprawy stwierdził, że nie można realistycznie dopatrywać się żadnych wyjątków od art. 2 ust. 2, czy to wywodząc je z tego przepisu, czy też z innych części rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb.
c) Czy art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb należy interpretować odmiennie w odniesieniu do połowów wielogatunkowych?
38. Co do zasady Rada i Komisja podzielają powyższą wykładnię wiążącego celu, w odniesieniu do którego nie mają zastosowania żadne odstępstwa. Ich argument opiera się jednak na wykładni art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, ponieważ wprowadzenie zarówno sztywnego zakresu („wszystkie stada”), jak i daty końcowej (rok 2020) dla połowów dla czterech spornych stad prowadzi do niezrównoważonych problemów praktycznych. W szczególności strony te twierdzą, że ze względu na połączenie połowów wielogatunkowych, TAC na poziomie zerowym i obowiązku wyładunku brak zezwolenia na jakiekolwiek odstępstwo od celu MSY na 2020 r. dla stad objętych połowami na poziomie zerowym prowadziłoby do zablokowania flot rybackich prowadzących połowy wielogatunkowe. W związku z tym art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb należy odczytywać jako umożliwiający wyłączenie przyłowu z obowiązku MSY w połowach wielogatunkowych, jeżeli ustalenie celów zerowych dla tych stad oznaczałoby zmuszenie flot do przedwczesnego zakończenia operacji połowowych w odniesieniu do ryb docelowych.
39. Jestem zdania, że tekst rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb nie sugeruje możliwości dokonania takiej wykładni. Uczestnicy postępowania zapytani o tę kwestię podczas rozprawy nie byli w stanie wskazać konkretnego artykułu, który dawałby możliwość dokonania takiego rozróżnienia. W rzeczywistości w całym rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb znajdują się tylko dwa odniesienia do „przyłowu”, i to tylko w miejscach niezwiązanych z kwestią tego, czy obowiązek MSY powinien mieć zastosowanie do przyłowów w połowach wielogatunkowych, czy też nie(34). Ponadto w odniesieniu zawartym w art. 16 ust. 4 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, w którym stwierdzono, że „uprawnienia do połowów ustala się zgodnie z celami określonymi w art. 2 ust. 2”, zastosowano sformułowanie „zgodnie z” właśnie po to, by wykazać istnienie związku między ustaleniem TAC a zapewnieniem osiągnięcia poziomu MSY najpóźniej do 2020 r. w odniesieniu do wszystkich stad. Zatem również w tym przepisie nie dokonano rozróżnienia na stada „docelowe” i „stanowiące przyłów”.
40. Nie można powoływać się na obowiązek wyładunku, jak czynią to niektórzy uczestnicy postępowania, aby umożliwić odmienne traktowanie przyłowu w połowach wielogatunkowych. Przemawia za tym motyw 32 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, w którym wyjaśniono, że zwiększenie TAC w związku z obowiązkiem wyładunku powinno być możliwe jedynie „z zastrzeżeniem opinii naukowych oraz bez narażania na szwank celów związanych z maksymalnym podtrzymywalnym połowem”(35). Również w tym przypadku nie przewiduje się różnicy między stadami docelowymi a przyłowem.
41. Nie można też realistycznie opierać możliwości dokonania pomiędzy nimi rozróżnienia na treści art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, jak zauważyła Irlandia, co wyjaśnię przy okazji dokonywania oceny wpływu rozporządzenia w sprawie wód zachodnich (zob. pkt 47 niniejszej opinii).
d) Wniosek częściowy
42. Podsumowując: w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb zobowiązuje państwa członkowskie do połowu na poziomach MSY najpóźniej do 2020 r. w odniesieniu do wszystkich stad bez wyjątku. W związku z tym rozporządzeniem podstawowym w sprawie WPRyb nie pozostawiono Radzie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych umożliwiających odejście od obowiązku MSY w odniesieniu do przyłowu przy ustalaniu uprawnień do połowów w połowach wielogatunkowych.
2. Oddziaływanie rozporządzenia w sprawie wód zachodnich
43. Rozporządzenie w sprawie wód zachodnich jest planem wieloletnim w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb przyjętego na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE. Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb plany te służą zapewnieniu celu „odbudow[y] i zachowani[a] stad ryb powyżej poziomów umożliwiających uzyskanie maksymalnego podtrzymywalnego połowu zgodnie z art. 2 ust. 2”. Chociaż zatem plany te są ważne dla osiągnięcia celów WPRyb, w szczególności ze względu na to, że pozwalają osiągnąć równowagę między szeroko zakrojonymi zasadami ochrony i zrównoważonego rozwoju oraz celami społeczno‑gospodarczymi(36), nie mają one na celu zmiany poziomu docelowego MSY na 2020 r., o którym mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, ale raczej umożliwienie jego osiągnięcia.
44. W rozporządzeniu w sprawie wód zachodnich ustanowiono wieloletni plan zarządzania wodami zachodnimi, w tym wodami wokół Irlandii(37). W art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia wymieniono rodzaje stad dennych objętych jego zakresem stosowania. Jak wynika jednak z art. 1 ust. 4 tego rozporządzenia, ma ono również zastosowanie do niewymienionego przyłowu złowionego podczas połowu wcześniej wymienionych rodzajów stad(38). Ze względu na to rozróżnienie w art. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie wód zachodnich rozróżnia się również wartości docelowe dotyczące odpowiednio stada „docelowego”(39) i przyłowu. W odniesieniu do tego drugiego stwierdzono, że przy zarządzaniu połowami wielogatunkowymi w odniesieniu przyłowu „uwzględnia się trudności w prowadzeniu połowów ze wszystkich stad na poziomie MSY jednocześnie, zwłaszcza w sytuacjach, kiedy prowadzi to do przedwczesnego zamykania połowów”.
45. Czy ten przepis można rozumieć jako zmieniający ustalenie (przedstawione w pkt 42 niniejszej opinii), że rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb nakazuje, aby od 2020 r. „wszystkie stada” były poławiane na poziomie MSY, niezależnie od tego, czy zostały złowione jako stado „docelowe”, czy jako „przyłów”? W mojej ocenie nie można go tak rozumieć.
a) Rozporządzenie w sprawie wód zachodnich jako wyraz art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb
46. Podczas rozprawy Irlandia zasugerowała, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich stanowiłoby wyraz możliwości przewidzianej w art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, z którego wynika, że plany wieloletnie to plany „służące rozwiązaniu konkretnych problemów połowów wielogatunkowych związanych z realizacją celów określonych w art. 2 ust. 2, w przypadku stad wielogatunkowych objętych danym planem, jeżeli z opinii naukowych wynika, że nie można osiągnąć wzrostu selektywności”.
47. Niezależnie od tego, czy tak jest, nie widzę możliwości odczytania art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb jako umożliwiającego, by w planach wieloletnich odchodzono od celu MSY na 2020 r. zawartego w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia w odniesieniu do szczególnego przypadku połowów wielogatunkowych. Takie rozwiązanie byłoby nie tylko sprzeczne z jasnym brzmieniem tego przepisu rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, ale również stałoby w sprzeczności z logiką stojącą za zastosowaniem określonego brzmienia przepisu. Zezwolenie na połów niektórych stad jako „przyłowu” pomimo naukowego zalecenia ustanowienia TAC na poziomie zerowym oznaczałoby, że Rada mogłaby ustalać uprawnienia do połowów wbrew samym zasadom dobrego zarządzania, które prawodawca Unii zamierzał wprowadzić do zarządzania WPRyb(40). Z tego względu przewidziana w art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb możliwość, by plany wieloletnie mogły przewidywać szczególne cele i środki ochronne służące reagowaniu na określone problemy związane z połowami wielogatunkowymi, nie może stanowić narzędzia umożliwiającego Radzie wycofywanie przyłowów z celu MSY określonego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb.
b) Czy rozporządzeniem w sprawie wód zachodnich zmieniono rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb?
48. W swoich uwagach na piśmie Rada i Komisja wyjaśniają, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich jest zarówno bardziej aktualnym, jak i bardziej szczegółowym aktem, co oznacza, że maksymy „Lex posterior derogat legi priori” lub „Lex specialis derogat legi generali” prowadziłyby do uznania, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich przeważa nad rozporządzeniem podstawowym w sprawie WPRyb. Takie reguły wykładni często bowiem rozstrzygają kolizję dwóch norm o równorzędnym znaczeniu w hierarchii w obrębie systemów prawnych państw członkowskich i jest bezsporne, że zarówno rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb, jak i rozporządzenie w sprawie wód zachodnich przyjęto na podstawie tego samego art. 43 ust. 2 TFUE.
49. Po pierwsze jednak, prawo Unii nie zawiera jasnej hierarchii norm prawa wtórnego(41). Po drugie, uważam za nierozsądne stosowanie tego rodzaju reguł wykładni w sposób mechaniczny i bez poszanowania uzasadnienia i treści dwóch porównywanych norm. W tym względzie nawet jeżeli plan wieloletni opiera się na tym samym postanowieniu traktatu, nie odnoszę wrażenia, aby mógł mieć równie przekonujący charakter jak samo rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb. Rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb jest w końcu aktem prawnym określającym ramy, w obrębie których mają funkcjonować plany wieloletnie. W związku z tym chociaż w odniesieniu do dwóch rozporządzeń może nie istnieć oparta na podstawie prawnej hierarchia prawa pierwotnego, z całą pewnością istnieje hierarchia na poziomie prawa wtórnego.
50. Plany wieloletnie ustanowiono i uregulowano w art. 9 i 10 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb i mają one pomóc w osiągnięciu celu wyrażonego w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia(42). Oznacza to, że plany te mogą stanowić uzupełnienie lub uszczegółowienie podstawowych ram ustanowionych w rozporządzeniu podstawowym w sprawie WPRyb. Pozostawia to przestrzeń na różne decyzje polityczne, dlatego też akty te należy przyjmować na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE. Niemniej jednak niezależnie od treści planu wieloletniego plan taki nie może sam w sobie stanowić odstępstwa od wyraźnego brzmienia celów rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb.
51. Jeżeli jednak uznać te dwa akty za akty o równorzędnym statusie, to czy rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb może zostać zmienione w sposób dorozumiany? Podczas rozprawy Parlament zdawał się popierać tę możliwość. Wyjaśnił, że chociaż brzmienie art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb jest jasne i nie przewiduje wyjątków, ramy prawne „ewoluowały” wraz z wejściem w życie rozporządzenia w sprawie wód zachodnich. W szczególności w kontekście obowiązku wyładunku Parlament zauważył, że prawodawca Unii nie uważa już za wykonalne trzymania się celu MSY na 2020 r. w odniesieniu do wszystkich stad. W związku z tym w art. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie wód zachodnich przewidziano rozróżnienie na stada docelowe i stada odławiane jako przyłów, między innymi na potrzeby ustalania uprawnień do połowów. Przepisy te zatem „w sposób dorozumiany zmieniły” art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb (jak wyjaśnił Parlament na rozprawie) poprzez rzeczywiste wyeliminowanie przyłowu ze wzmianki o „wszystkich stadach”, o których mowa w przytoczonym przepisie. Powoduje to różnicę w docelowych wielkościach połowów dla stad docelowego i stanowiącego przyłów, ponieważ tylko pierwszy rodzaj stada jest poławiany z zachowaniem poziomów biomasy umożliwiających przywrócenie MSY. Gdy to samo stado zostaje złowione jako przyłów, ustalenie TAC nie byłoby ograniczone celem MSY na 2020 r.; mówiąc krótko, Rada „odzyskałaby” uprawnienie dyskrecjonalne umożliwiające jej rozpatrywanie wagi tego celu w kontekście wagi innych celów WPRyb, przynajmniej jeżeli chodzi o ograniczony region wód zachodnich(43).
52. Na potrzeby prawa Unii nie określono, co stanowi zmianę. Można przyjąć, że gdy modyfikacji ulega istota aktu, dochodzi do zmiany. W tym celu może zostać wydany odrębny akt zmieniający. Zwykłą praktyką instytucji Unii jest bowiem wskazanie w nowym akcie, zmieniającym akt uprzedni, wcześniejszych przepisów, które zostają zmienione. Ściśle rzecz biorąc, nie jest to jednak konieczne w przypadku aktów o równej randze w hierarchii.
53. Nie istnieje też żaden wymóg konstytucyjny ustanowiony w prawie pierwotnym lub wtórnym Unii, który nakazywałby wyraźne oznaczanie zmian w stanowionym prawie. Niektóre aspekty sposobu dokonywania zmian lub uchylania aktów określono w wytycznych redakcyjnych(44) lub porozumieniach instytucjonalnych(45). Te dokumenty nie są jednak prawem. W związku z tym sposób dokonywania przez prawodawcę Unii zmiany lub uchylenia wcześniejszych przepisów pozostaje po części jego „przywilejem parlamentarnym”.
54. Można zapytać, dlaczego ma znaczenie, czy zmiana została dokonana w sposób wyraźny, czy dorozumiany, skoro jej skutki są w każdym wypadku zawarte w przepisach.
55. Pierwsza i najbardziej oczywista obawa ma związek z tym, że zmiany dorozumiane nie są przejrzyste dla opinii publicznej. Zainteresowana strona musi przynajmniej w sposób ogólny wiedzieć, jakie prawo obowiązuje w danym momencie(46). Jest to jeden z aspektów praworządności(47). Dorozumiane zmiany wprowadzane bez wyjaśnienia są zatem prawdziwym wrogiem przejrzystego stanowienia prawa. Stwarzają one ryzyko dla pewności i przewidywalności wcześniej istniejących stosunków oraz praw i obowiązków stron w nie zaangażowanych(48).
56. Po drugie, twierdzę, że jednym z powodów nalegania na wyraźnie wskazany zamiar zmiany, w szczególności w odniesieniu do wyboru kierunku polityki, jest wymóg umożliwienia uczestnictwa w procesie ustawodawczym. Jest to ważny aspekt funkcjonowania społeczeństw demokratycznych. Jeżeli prawodawca Unii jest otwarty w kwestii (proponowanych przez siebie) zamiarów, pozwala to na realny „sprzeciw legislacyjny” w unijnym procesie ustawodawczym – nie tylko w Parlamencie, ale również wśród różnych zainteresowanych stron. Może to również zachęcać opinię publiczną do wyrażania swojego poparcia lub niezgody przy okazji głosowania.
57. Wreszcie należy zapytać, w jaki sposób Trybunał ma rozstrzygnąć, czy zmieniono przepisy, w sytuacji gdy ani w samym tekście normatywnym, ani w jego dokumentach uzupełniających nie wyrażono wprost zamiaru zmiany wcześniejszych decyzji podjętych przez ustawodawcę. Obowiązkiem Trybunału jest ustalenie znaczenia prawnego konkretnego przepisu prawa Unii odczytywanego z uwzględnieniem jego kontekstu i celu. Obowiązek ten mocno się komplikuje, gdy kontekst i cel mogły zostać w sposób dorozumiany zmienione przez prawodawcę Unii, a w dokumentach przygotowawczych ani ostatecznych nie ma żadnego śladu wyjaśnienia dotyczącego takiej zmiany. Tym bardziej jest tak, gdy chodzi o zmianę kluczowych elementów polityki, mogących być przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, Trybunał jest w istocie zmuszony wypowiedzieć się w kwestii „rzeczywistej” intencji prawodawcy Unii, można mówić o dodatkowym elemencie legitymizacji wiążącym się z opowiedzeniem się po stronie potencjalnego zamiaru wyrażonego przez tekst aktu ustawodawczego, jeżeli dany tekst lub dokumenty uzupełniające do niego faktycznie przedstawiają to, co prawodawca uważa później za zamierzony rezultat.
58. W takich sytuacjach Trybunał może wypowiadać się jedynie w przedmiocie zasad: pewność prawa wymaga, aby dorozumiana zmiana była wystarczająco jasna, aby można było stwierdzić, że jest to zmiana – tym bardziej jeżeli mowa o dorozumianej zmianie polityki, która skutkuje zmianą kierunku lub polityki z aktu ustawodawczego. Szczególnie w kwestii drugiego rodzaju zmiany dokonywanej w tekście prawnym, pragnę w istocie stwierdzić, że istnieje domniemanie przemawiające przeciwko dorozumianej zmianie zasady przewidzianej prawem wtórnym Unii. Niezależnie od sposobu doprowadzenia do odstępstwa, a więc od tego, czy ma ono charakter wyraźny, czy dorozumiany, dla Trybunału musi być jasne, że zmiana miała miejsce.
59. W niniejszej sprawie nie jest wcale oczywiste, że rozporządzenie w sprawie wód zachodnich miało w sposób dorozumiany doprowadzić do zmiany art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb. Z tego względu, ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zmiana zaszła, czy też nie miała miejsca, Trybunał może rozstrzygać sprawę, jedynie opierając się na domniemaniu, że nie doszło do zmiany rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb.
c) Wniosek częściowy
60. W związku z tym jestem zdania, że wprowadzone w art. 4 i art. 5 rozporządzenia w sprawie wód zachodnich rozróżnienie na stada docelowe i przyłów nie wpływa na nadrzędny obowiązek utrzymania kierunku polityki przewidziany w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, a więc nadrzędny pozostaje obowiązek, by najpóźniej do 2020 r. wszystkie stada były przedmiotem połowów na poziomach MSY. Oznacza to, że Rada nie miała uprawnień dyskrecjonalnych pozwalających jej ustalić TAC dla czterech spornych stad na poziomie powyżej zera, nawet jeżeli chodziło o przyłów.
D. Ważność rozporządzenia z 2020 r.
1. Nieważność wynikająca z braku uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących Radzie
61. W kontekście powyższych ustaleń moja analiza ważności rozporządzenia z 2020 r. może być dość krótka.
62. Nie budzi sporu między stronami niniejszego postępowania to, że jak wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia z 2020 r. i załącznika IA do tego rozporządzenia, Rada ustaliła TAC dla czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii TAC na poziomie powyżej zera.
63. Takie poziomy TAC nie są zgodne z „najlepszymi dostępnymi opiniami naukowymi” ani z podejściem ostrożnościowym do zarządzania rybołówstwem w celu osiągnięcia MSY, czego również strony nie zakwestionowały. Rozporządzenie z 2020 r. częściowo jest zatem sprzeczne z celem określonym w art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb, jakim jest stopniowa odbudowa i zachowanie populacji stad ryb powyżej poziomów biomasy umożliwiających uzyskanie MSY najpóźniej do 2020 r. w odniesieniu do wszystkich stad. Jak wyjaśniłam w pkt 43–60 niniejszej opinii, rozporządzenie w sprawie wód zachodnich nie wpływa na to ustalenie.
64. Z powyższego wynika, że Rada nie dysponowała uprawnieniami dyskrecjonalnymi umożliwiającymi jej ustalenie uprawnień do połowów w wodach wokół Irlandii w odniesieniu do czterech spornych stad na poziomie powyżej zera. Wydana przez nią decyzja była zatem niezgodna z prawem. Proponuję zatem, aby Trybunał stwierdził nieważność załącznika IA do rozporządzenia z 2020 r. w zakresie, w jakim określono w nim uprawnienia do połowów dla czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii na poziomie powyżej zera.
2. Stwierdzenie nieważności z powodu przekroczenia przez Radę granic jej uprawnień dyskrecjonalnych
65. Możliwe jest jednak, że Trybunał nie zgodzi się z moją wykładnią rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb lub uzna, że rozporządzeniem w sprawie wód zachodnich można było zmienić i rzeczywiście zmieniono art. 2 ust. 2 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb w taki sposób, aby wyłączyć z pojęcia „wszystkich stad” przyłów w połowach wielogatunkowych. W takim wypadku aby dokonać oceny ważności rozporządzenia z 2020 r., konieczne będzie ustalenie, czy Rada, ustalając TAC w odniesieniu do czterech spornych stad, nie przekroczyła granic swoich uprawnień dyskrecjonalnych.
66. W tym scenariuszu rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb i rozporządzenie w sprawie wód zachodnich umożliwiałyby Radzie przy ustalaniu rocznych uprawnień do połowów wyważenie między celem MSY na 2020 r. dla czterech spornych stad w sytuacji przyłowu w ramach połowu wielogatunkowego a innymi celami WPRyb. Innymi słowy – Rada mogłaby odejść od zalecenia zerowych połowów wydanego w odniesieniu do czterech spornych stad w celu osiągnięcia MSY, gdyby uznała to za konieczne, na przykład aby zapewnić przetrwanie flot rybackich lub liczby miejsc pracy w branży rybackiej.
67. W jaki sposób Trybunał ma ocenić przestrzeganie przez Radę przysługującego jej uprawnienia dyskrecjonalnego w takim przypadku? Moim zdaniem Trybunał musi zweryfikować, czy Rada uwzględniła wszystkie elementy, które powinny zostać wzięte pod uwagę w tego rodzaju ważeniu interesów, nawet jeżeli nie może podważyć sposobu ważenia tych elementów.
68. Z wyjaśnienia przedstawionego przez Radę i Komisję wynika jasno, że w rozporządzeniu z 2020 r. ustalono TAC w odniesieniu do czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii w celu na poziomie powyżej zera, aby zapobiec zablokowaniu operacji połowowych w odniesieniu do innych stad (docelowych) poławianych w tych wodach. Innymi słowy, działanie Rady służyło celom społeczno‑gospodarczym w ramach WPRyb. Instytucja ta powinna zatem wykazać, że wzięła pod uwagę wszystkie obawy związane z różnymi celami, których wagę rozważała. Moim zdaniem obejmowałoby to przynajmniej wyjaśnienie ewentualnych (finansowych lub gospodarczych) szkód, jakie mogłyby ponieść branża rybacka i odpowiednie społeczności wybrzeża ze względu na zjawisko „gatunków blokujących połowy”, jak również zagrożenia i perspektywy związane z osiągnięciem celu MSY na 2020 r. w kontekście danych stad ryb.
69. Rada sama zdawała się zgadzać z twierdzeniem, że jej uprawnienia dyskrecjonalne nie ograniczają się do charakteru i zakresu przyjmowanych środków, ale obejmują również ustalenie podstawowych faktów. Powinna ona zatem wykazać przed Trybunałem, że przy ustalaniu spornych uprawnień do połowów, których dotyczy niniejsza sprawa, pokusiła się o ustalenie faktów.
70. Jednakże Rada, gdy zwrócono się do niej podczas rozprawy o wyjaśnienie zakresu przewidywanych skutków społeczno‑gospodarczych oczekiwanych w przypadku przyjęcia odpowiednich TAC na poziomie zerowym, nie była w stanie przedstawić Trybunałowi żadnych szczegółów wyjaśniających, jakie informacje wzięła pod uwagę przy ważeniu poszczególnych interesów. Nie była też w stanie wytłumaczyć, jakie konsekwencje finansowe, gospodarcze lub społeczne niosłoby ustalenie TAC w odniesieniu do czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii na poziomie zerowym. Jedyna strona, która była w stanie udzielić odpowiedzi w tej kwestii, a więc Komisja, wyjaśniła, że liczba potencjalnie dotkniętych statków wyniosłaby 6000, a potencjalne szkody wynikające z zamknięcia całego basenu morskiego wokół Irlandii wyniosłyby około 1 mld EUR(49). Nie mam powodu, by kwestionować te liczby, ale przedstawienie dwóch spośród wielu(50) wskaźników ekonomicznych nie może w sposób przekonujący wyjaśniać sposobu w jaki Rada miała dokonać wyważenia interesów. Koniec końców, to na podstawie takiego uzasadnienia Trybunał dokonuje następnie kontroli sądowej, nawet w dziedzinach, w których jego uprawnienia kontrolne są „ograniczone”. W ujęciu abstrakcyjnym Trybunał nie może po prostu zrealizować swojego zadania, opierając się na zapewnieniach instytucji, że „uwzględniono” odpowiednie dane.
71. Zakładając jednak, że do takich danych miał dostęp Trybunał, jasne jest, że dokonując wyważenia interesów (o ile w istocie Rada dysponowała uprawnieniem dyskrecjonalnym lub „przywrócono” jej takie uprawnienie, by mogła wyważyć cele społeczno‑gospodarcze w kontekście celu MSY na 2020 r.), nie można mimo wszystko zupełnie zapominać o podstawowym celu, jakim jest osiągnięcie MSY dla wszystkich stad. W tym względzie Rada argumentowała, że ustaliła TAC dla czterech spornych stad na poziomie równym szacunkowym danym ICES lub niższym od przedstawionych przez ICES szacunkowych danych na temat nieuniknionych przyłowów(51). Wyjaśniła, że takie (jak będę to określać) „korzystniejsze” poziomy umożliwiły zwiększenie biomasy tarłowej czterech spornych stad (np. dla dorsza na zachód od Szkocji o około 10 %) i że w rzeczy samej był to jasny cel Rady. Również w tym przypadku, chociaż nie kwestionuję tej liczby, nie sposób zignorować faktu, że nawet przy tych poziomach cztery sporne stada pozostawałyby poniżej najniższej biomasy tarłowej koniecznej do reprodukcji tych stad. Innymi słowy takie „korzystniejsze” poziomy nadal powodowałyby nieodwracalne szkody dla czterech spornych stad, ponieważ TAC ustalono na poziomie odpowiadającym istotnemu odsetkowi ich ówczesnej biomasy (np. w przypadku dorsza TAC na 2020 r. odpowiadał, odpowiednio, wartości 62 % i 54 % biomasy tarłowej w dwóch przedmiotowych łowiskach)(52). Jak rozumiem, poziomy te wybrano, kierując się przedstawionymi przez ICES danymi szacunkowymi na temat przewidywanej wielkości przyłowu. Jednakże na podstawie informacji przedłożonych Trybunałowi wydaje się, że nie zwrócono się o opinię naukową w przedmiocie możliwego wpływu wybranych TAC na możliwość odbudowy spornych stad, czy to do poziomu MSY, czy też w inny sposób(53). Odnoszę zatem wrażenie, że ustalając wspomniane TAC na poziomie odpowiadającym istotnej części biomasy tarłowej czterech spornych stad, Rada nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku dążenia do ustalenia i określenia tego poziomu na podstawie „najlepszych dostępnych naukowych opinii” lub podejścia ostrożnościowego(54).
72. Wreszcie w uwagach na piśmie i w uwagach przedstawionych podczas rozprawy Rada wyjaśniała, że wraz z dopuszczeniem możliwości pewnego połowu czterech spornych stad jako przyłowu uwzględniła dodatkowe środki zaradcze, takie jak zobowiązanie państw członkowskich do niekorzystania z 10 % zwiększenia TAC przewidzianego art. 15 ust. 9 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb w odniesieniu do czterech spornych stad. Jeżeli wziąć pod uwagę, że 10 % zerowego TAC, zalecanego przez ICES, również wynosiłoby zero, zobowiązanie to nie wydaje się istotnym środkiem zaradczym. Rada utrzymywała również, że wprowadziła pewne środki techniczne, takie jak obowiązkowe stosowanie sieci z określoną wielkością oczek na niektórych wodach, co zwiększałoby selektywność stada poławianego w ramach połowów wielogatunkowych(55). Takie obowiązki wprowadzono jednak dopiero w połowie 2020 r., a ponadto, co istotniejsze, w art. 9 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w sprawie WPRyb zezwala się na szczególne środki w dziedzinie połowów wielogatunkowych wyłącznie wówczas, gdy selektywności połowu nie można osiągnąć w inny sposób. Z tego względu wszelkie środki zwiększające selektywność powinny były zostać uwzględnione przed zwiększeniem TAC dla przyłowu, a nie po jego zwiększeniu.
73. Podsumowując: nawet jeżeli rozporządzenie w sprawie wód zachodnich rozumieć w ten sposób, że zmienia ono rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb w odniesieniu przyłowu w połowach wielogatunkowych (quod non), jestem zdania, że Komisja i Rada nie przedłożyły Trybunałowi wystarczających informacji umożliwiających mu uznanie, że rozporządzenie z 2020 r. nie zostało wydane z przekroczeniem granic przewidzianych przez rozporządzenie podstawowe w sprawie WPRyb i rozporządzenie w sprawie wód zachodnich.
74. Nawet w tym pomocniczym scenariuszu proponuję zatem, aby Trybunał stwierdził nieważność rozporządzenia z 2020 r. w zakresie, w jakim ustalono w nim TAC w odniesieniu do czterech spornych stad w wodach wokół Irlandii na poziomie powyżej zera.
E. Utrzymanie w mocy skutków rozporządzenia z 2020 r.
75. W wyniku stwierdzenia nieważności rozporządzenia z 2020 r. podstawa ustalenia uprawnień do połowów na ten rok przestałaby istnieć z mocą wsteczną w ten sam sposób, co jak gdyby stwierdzono nieważność tego rozporządzenia(56). W tych okolicznościach art. 264 akapit drugi TFUE, który ma również zastosowanie w drodze analogii do odesłania prejudycjalnego dotyczącego oceny ważności aktów Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE, daje Trybunałowi swobodę stwierdzenia, które konkretnie skutki danego aktu należy uważać za ostateczne(57).
76. W niniejszej sprawie rozporządzenie z 2020 r. wygasło pod koniec 2020 r. Zgodnie z wnioskiem Rady nie uznałabym za uzasadnione kwestionowania legalności działalności połowowej prowadzonej w dobrej wierze, w szczególności w świetle ryzyka poważnych konsekwencji dla wielu stosunków prawnych nawiązanych na tej podstawie.
77. Gdyby Trybunał miał zatem podążyć za wyciągniętym przeze mnie wnioskiem, sugeruję, aby ograniczył w czasie skutki stwierdzenia nieważności odpowiednich części załącznika IA do rozporządzenia z 2020 r. poprzez utrzymanie ich skutków przez okres obowiązywania tego rozporządzenia.
IV. Wnioski
78. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, by na pytanie drugie udzielił następującej odpowiedzi:
1) Załącznik IA do rozporządzenia Rady (UE) 2020/123 z dnia 27 stycznia 2020 r. ustalającego uprawnienia do połowów na rok 2020 w odniesieniu do niektórych stad ryb i grup stad ryb, mającego zastosowanie w wodach Unii oraz, dla unijnych statków rybackich, w niektórych wodach nienależących do Unii, jest nieważny w odniesieniu do czterech spornych stad w zakresie, w jakim ustalono w nim uprawnienia do połowów na poziomie powyżej zera dla
– dorsza atlantyckiego (Gadus morhua) w rejonie ICES 6.a: wody Unii i wody międzynarodowe obszaru 5b na wschód od 12°00′ W (COD/5BE6A);
– dorsza atlantyckiego (Gadus morhua) w rejonach ICES 7.e–k;
– witlinka (Merlangius merlangus) w rejonie ICES 7.a (WHG/07A);
– gładzicy (Pleuronectes platessa) w rejonach ICES 7.h, 7.j i 7.k (PLE/7HJK).
2) Skutki załącznika IA do rozporządzenia 2020/123 należy utrzymać w mocy przez okres obowiązywania tego rozporządzenia.