Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
11 januari 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk visserijbeleid – Instandhouding van natuurlijke rijkdommen – Totale toegestane vangsten (TAC) voor kabeljauw in het gebied ten westen van Schotland en de Keltische Zee, wijting in de Ierse Zee en schol in het zuidelijke deel van de Keltische Zee – Verordening (EU) 2020/123. – Bijlage IA – TAC’s boven nul – Verstrijken van de toepassingsperiode – Geldigheidstoetsing – Verordening (EU) nr. 1380/2013 – Artikel 2, lid 2, tweede alinea – Doelstelling om uiterlijk in 2020 voor alle visbestanden een exploitatieniveau te bereiken dat een maximale duurzame opbrengst (MDO) kan opleveren – Artikelen 2, 3, 9, 10, 15 en 16 – Doelstellingen op sociaaleconomisch gebied en op het gebied van werkgelegenheid – Beste beschikbaar wetenschappelijk advies – Aanlandingsverplichting – Gemengde visserij – Verstikkingssoorten – Verordening (EU) 2019/472 – Artikelen 1 tot en met 5, 8 en 10 – Doelbestanden – Bijvangsten – Herstelmaatregelen – Beoordelingsbevoegdheid”
In zaak C‑330/22,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) bij beslissing van 7 april 2022, ingekomen bij het Hof op 16 mei 2022, in de procedure
Friends of the Irish Environment CLG
tegen
Minister for Agriculture, Food and the Marine,
Ireland,
Attorney General,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan, kamerpresident, Z. Csehi, M. Ilešič, I. Jarukaitis en D. Gratsias (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: T. Ćapeta,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 maart 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– Friends of the Irish Environment CLG, vertegenwoordigd door J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, en F. Logue, solicitor,
– de Minister for Agriculture, Food and the Marine, Ireland en de Attorney General, vertegenwoordigd door M. Browne, A. Joyce, M. Lane en M. Tierney als gemachtigden, bijgestaan door D. Browne, BL, en C. Toland, SC,
– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door I. Anagnostopoulou, E. Ni Chaoimh en I. Terwinghe als gemachtigden,
– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door F. Naert, A. Nowak-Salles en P. Pecheux als gemachtigden,
– de Europese Commissie, door A. Dawes en A. Stobiecka-Kuik als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 juni 2023,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van bijlage IA bij verordening (EU) 2020/123 van de Raad van 27 januari 2020 tot vaststelling, voor 2020, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn (PB 2020, L 25, blz. 1), in het licht van artikel 2, leden 1 en 2, en artikel 3, onder c) en d), van verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 22), gelezen in samenhang met de artikelen 9, 10, 15 en 16 van verordening nr. 1380/2013 en met de artikelen 1 tot en met 5, 8 en 10 van verordening (EU) 2019/472 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een meerjarenplan voor bestanden die worden gevangen in de westelijke wateren en daaraan grenzende wateren en voor de visserijen die deze bestanden exploiteren, tot wijziging van verordeningen (EU) 2016/1139 en (EU) 2018/973, en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007 en (EG) nr. 1300/2008 (PB 2019, L 83, blz. 1), voor zover in deze bijlage de totale toegestane vangsten (TAC’s) voor 2020 zijn vastgesteld voor kabeljauw (Gadus morhua) in zone 6a en de wateren van de Europese Unie en de internationale wateren van zone 5b ten oosten van 12° 00’ WL (COD/5BE6A), alsmede in de zones 7b, 7c, 7e tot en met 7k en 8 tot en met 10 en de wateren van de Unie van zone 34.1.1 (COD/7XAD 34) van de Visserijcommissie voor het centraal-oostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Cecaf), voor wijting (Merlangius merlangus) in zone 7a (WHG/07A) en voor schol (Pleuronectes platessa) in de zones 7h, 7j en 7k (PLE/7HJK) (hierna: „litigieuze TAC’s”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Friends of the Irish Environment CLG (hierna: „FIE”), een niet-gouvernementele organisatie die actief is op het gebied van milieu, en anderzijds de Minister for Agriculture, Food and the Marine (minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Mariene Zaken), Ireland (Ierland) en de Attorney General (procureur-generaal, Ierland) over de rechtmatigheid van de door deze minister uitgevaardigde visserijbeheersmededelingen 15, 16, 19, 20, 23 en 24 voor de maanden april, mei en juni 2020.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3 In artikel 61 van het op 10 december 1982 te Montego Bay ondertekende Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: „Zeerechtverdrag”), met als opschrift „Behoud van de levende rijkdommen”, worden de algemene beginselen inzake de instandhouding van de levende rijkdommen van de zee uiteengezet.
4 Deze algemene beginselen worden in de op 4 augustus 1995 te New York ondertekende Overeenkomst over de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 10 december 1982 die betrekking hebben op de instandhouding en het beheer van de grensoverschrijdende en de over grote afstanden trekkende visbestanden (hierna: „Overeenkomst inzake de instandhouding en het beheer van de visbestanden”) – meer bepaald in artikel 5 van deze overeenkomst – toegepast op de instandhouding en het beheer van de grensoverschrijdende en de over grote afstanden trekkende visbestanden.
Unierecht
Verordening nr. 1380/2013
5 In de overwegingen 5 tot en met 8 van verordening nr. 1380/2013 staat te lezen:
„(5) De Unie is partij bij het [Zeerechtverdrag] en [...] bij de [...] Overeenkomst [inzake de instandhouding en het beheer van de visbestanden] [...].
(6) Die internationale instrumenten stellen instandhoudingsverplichtingen vast om met name instandhoudings- en beheersmaatregelen te nemen die ontworpen zijn om de rijkdommen van de zee op een niveau te brengen of te behouden dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren [...] [en] verplichtingen om de voorzorgsbenadering ruim toe te passen op de instandhouding, het beheer en de exploitatie van visbestanden [...]. Derhalve moet het [gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)] ertoe bijdragen dat de Unie haar internationale verplichtingen uit hoofde van die internationale instrumenten uitvoert. [...]
(7) Tijdens de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling die in 2002 in Johannesburg heeft plaatsgevonden, hebben de Unie en haar lidstaten zich ertoe verbonden op te treden tegen de aanhoudende achteruitgang van tal van visbestanden. De Unie moet zorgen voor een beter gemeenschappelijk visserijbeleid door de exploitatieniveaus aan te passen om ervoor te zorgen dat de biologische rijkdommen van de zee zo worden geëxploiteerd dat de populaties van de beviste bestanden binnen een redelijke termijn ten minste op een niveau worden gebracht en behouden dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren. Die exploitatieniveaus moeten uiterlijk 2015 worden gehaald. Een latere datum voor het halen ervan kan alleen worden toegestaan indien het uiterlijk 2015 verwezenlijken van deze doelstellingen de sociale en economische duurzaamheid van de betrokken vissersvloten ernstig in gevaar zou brengen. Na 2015 moeten die niveaus zo spoedig mogelijk en hoe dan ook uiterlijk in 2020 worden gehaald. Indien er onvoldoende wetenschappelijke informatie is om die niveaus te bepalen, kunnen er geraamde waarden in overweging worden genomen.
(8) Bij het nemen van beheersmaatregelen betreffende de maximale duurzame opbrengst in gemengde visserij moet in aanmerking worden genomen dat het bij gemengde visserij moeilijk is voor alle bestanden tegelijkertijd het beginsel van de maximale duurzame opbrengst in acht te nemen, met name wanneer uit wetenschappelijk advies blijkt dat het bijzonder moeilijk is het gebruikte vistuig zo selectief te maken dat het fenomeen van de ,limiterende soorten’ zich niet voordoet. Bij de bevoegde wetenschappelijke instanties moet advies worden ingewonnen over het in die omstandigheden aanvaardbare niveau van visserijsterfte.”
6 Artikel 2 („Doelstellingen”) van deze verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 3 en 5:
„1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid staat er borg voor dat de activiteiten in het kader van de visserij en de aquacultuur uit ecologisch oogpunt langdurig duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die strookt met de doelstellingen voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid alsmede bij te dragen tot de beschikbaarheid van voedselvoorraden.
2. In het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt de voorzorgsbenadering toegepast op het visserijbeheer en wordt ernaar gestreefd dat de levende biologische rijkdommen van de zee zo worden geëxploiteerd dat de populaties van de gevangen soorten boven een niveau worden gebracht en behouden dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren.
Teneinde het doel van een geleidelijk herstel en behoud van populaties van visbestanden boven een biomassaniveau dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren, te bereiken, wordt het exploitatieniveau voor de maximale duurzame opbrengst indien mogelijk tegen 2015, en geleidelijk toenemend voor alle bestanden uiterlijk 2020 verwezenlijkt.
3. In het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt op het visserijbeheer de ecosysteemgerichte benadering toegepast, om ervoor te zorgen dat de negatieve gevolgen van visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt [...].
[...]
5. Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft specifiek tot doel:
a) teruggooi geleidelijk en per geval uit te bannen, met gebruikmaking van het [beste] beschikbare wetenschappelijke advies, door ongewenste vangsten zo veel mogelijk te voorkomen en te beperken en geleidelijk ervoor te zorgen dat vangsten worden aangeland;
[...]
c) de voorwaarden te creëren om de visserijsector en de verwerkende industrie, alsmede visserijgerelateerde activiteiten aan land economisch levensvatbaar en concurrerend te maken;
[...]
f) bij te dragen tot een redelijke levensstandaard voor degenen die van visserijactiviteiten afhankelijk zijn, met aandacht voor de kustvisserij en de sociaaleconomische aspecten;
[...]”
7 Artikel 3 („Beginselen van goed bestuur”) van die verordening bepaalt:
„Het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt geleid door de volgende beginselen van goed bestuur:
[...]
c) de vaststelling van maatregelen overeenkomstig het [beste] beschikbare wetenschappelijke advies;
d) een perspectief op lange termijn;
[...]”
8 Artikel 4 („Definities”) van diezelfde verordening bepaalt in lid 1:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
7) ,maximale duurzame opbrengst’: de hoogste theoretische evenwichtsopbrengst die gemiddeld continu uit een visbestand kan worden behaald onder de bestaande gemiddelde milieuomstandigheden, zonder significant effect op het reproductieproces;
[...]
14) ,bestand’: in een bepaald beheersgebied voorkomende biologische rijkdom van de zee;
[...]
36) ,gemengde visserij’: visserij waarbij meer dan één soort aanwezig is en waar bij dezelfde visserijhandeling waarschijnlijk verschillende soorten worden gevangen;
[...]”
9 Artikel 6 („Algemene bepalingen”) van verordening nr. 1380/2013 bepaalt in lid 2:
„[...] Bij het vaststellen van instandhoudingsmaatregelen wordt rekening gehouden met de beschikbare wetenschappelijke, technische en economische adviezen [...].”
10 Artikel 9 („Beginselen en doelstellingen van meerjarenplannen”) van deze verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 3 en 5:
„1. Meerjarenplannen worden bij voorrang vastgesteld op basis van wetenschappelijke, technische en economische adviezen, en bevatten instandhoudingsmaatregelen om, overeenkomstig artikel 2, lid 2, de visbestanden boven een niveau dat de maximale duurzame opbrengst kan opleveren, te brengen en te behouden.
2. Indien het bij gebreke van toereikende gegevens niet mogelijk is streefdoelen voor de maximale duurzame opbrengst als bedoeld in artikel 2, lid 2, te bepalen, voorzien de meerjarenplannen in op de voorzorgsbenadering gebaseerde maatregelen, die ten minste een vergelijkbaar niveau van instandhouding van de betrokken bestanden garanderen.
3. Meerjarenplannen bestrijken:
[...]
b) in het geval van gemengde visserij of indien de bestanden in een dynamische verhouding tot elkaar staan, visserij op verscheidene bestanden in een bepaald geografisch gebied [...].
[...]
5. Meerjarenplannen kunnen specifieke instandhoudingsdoelstellingen en op de ecosysteemgerichte benadering gebaseerde maatregelen omvatten voor de aanpak van de specifieke problemen die de gemengde visserij ondervindt bij het verwezenlijken van de in artikel 2, lid 2, bedoelde doelstellingen voor de diverse onder het plan vallende bestanden wanneer verbeteringen van de selectiviteit blijkens wetenschappelijk advies niet haalbaar zijn. [...]”
11 Artikel 10 („Inhoud van de meerjarenplannen”) van die verordening bepaalt in lid 1:
„Naargelang het geval en onverminderd de respectieve bevoegdheden op grond van het Verdrag omvat een meerjarenplan:
[...]
b) doelstellingen die in overeenstemming zijn met de in artikel 2 bedoelde doelstellingen en met de relevante bepalingen van artikel 6 en artikel 9;
c) kwantificeerbare streefdoelen zoals de visserijsterfte en/of paaibiomassa;
[...]”
12 Artikel 15 („De aanlandingsverplichting”) van diezelfde verordening bepaalt in de leden 1 en 9:
„1. Alle vangsten van soorten waarvoor vangstbeperkingen gelden [...] en die plaatsvinden tijdens visserijactiviteiten in Uniewateren of door Unievissersvaartuigen in wateren buiten de Unie, in wateren die niet onder de soevereiniteit of jurisdictie van derde landen vallen [...] worden overeenkomstig het volgende tijdschema aan boord van de vissersvaartuigen gebracht en gehouden, en geregistreerd, aangeland en, in voorkomend geval, in mindering gebracht op de quota [...]:
[...]
d) Uiterlijk vanaf 1 januari 2017 voor visserijbepalende soorten en uiterlijk vanaf 1 januari 2019 voor alle overige soorten [...].
[...]
9. Voor bestanden waarvoor de aanlandingsverplichting geldt, kunnen de lidstaten gebruik maken van een jaarflexibiliteit van maximaal 10 % van de toegestane aanlanding. Hiertoe kan een lidstaat de aanlandingen toestaan van extra hoeveelheden van het bestand dat onder de aanlandingsverplichting valt, op voorwaarde dat deze hoeveelheden ten hoogste 10 % van het aan die lidstaat toegewezen quotum bedragen. [...]”
13 Artikel 16 („Vangstmogelijkheden”) van verordening nr. 1380/2013 bepaalt in de leden 2 en 4:
„2. Wanneer de aanlandingsverplichting met betrekking tot een visbestand is ingevoerd, worden de vangstmogelijkheden vastgesteld, met inachtneming van het feit dat vangstmogelijkheden niet meer worden vastgesteld als afspiegeling van de aanlanding maar als afspiegeling van de vangsten, met als uitgangspunt dat teruggooi van dat bestand voor het eerste jaar en de daaropvolgende jaren niet meer is toegestaan.
[...]
4. De vangstmogelijkheden worden vastgesteld overeenkomstig de in artikel 2, lid 2, bedoelde doelstellingen en zijn in overeenstemming met de overeenkomstig artikel 9, lid 2, en artikel 10, lid 1, onder b) en c), bedoelde kwantificeerbare streefdoelen, tijdschema’s en marges.”
Verordening 2019/472
14 Artikel 1 („Onderwerp en toepassingsgebied”) van verordening 2019/472 bepaalt in de leden 1 en 4:
„1. Bij deze verordening wordt een meerjarenplan [...] vastgesteld voor onderstaande demersale bestanden [...] in de westelijke wateren en [...] voor de visserijen die deze bestanden exploiteren:
[...]
4. Deze verordening is ook van toepassing op bijvangsten die in de westelijke wateren bij de visserij op de in lid 1 genoemde bestanden worden gevangen. [...]”
15 In artikel 2 („Definities”) van deze verordening is bepaald:
„Met het oog op de toepassing van deze verordening gelden [...] de volgende definities:
1. ,westelijke wateren’: de noordwestelijke wateren [de deelgebieden 5, 6 en 7 (met uitzondering van sector 5a en uitsluitend de Uniewateren van sector 5b), 6 en 7) van de [Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES)] en de zuidwestelijke wateren [de ICES-deelgebieden 8, 9 en 10 (wateren rond de Azoren) en [Cecaf-sector] 34.1.1 [...] (wateren rond Madeira en de Canarische Eilanden)];
2. ,FMDO-bandbreedte’: een bandbreedte van waarden zoals opgenomen in het beste beschikbare wetenschappelijke advies, met name van de ICES [...], waarbinnen alle niveaus van visserijsterfte een maximale duurzame opbrengst (MDO) op lange termijn opleveren bij een bepaald visserijpatroon en onder de actuele gemiddelde milieuomstandigheden, zonder beduidende nadelige gevolgen te hebben voor het reproductieproces voor het betrokken bestand. [...]
[...]
8. ,Blim’: het referentiepunt voor de paaibiomassa van een bestand, als weergegeven in het beste beschikbare wetenschappelijke advies, met name van de ICES of van een soortgelijke onafhankelijke wetenschappelijke instantie die is erkend op het niveau van de Unie of op internationaal niveau, waaronder er sprake kan zijn van een verminderde reproductiecapaciteit;
[...]”
16 Artikel 3 („Doelstellingen”) van die verordening bepaalt in lid 1:
„Het plan draagt bij tot de verwezenlijking van de in artikel 2 van [verordening nr. 1380/2013] genoemde doelstellingen van het GVB, met name door bij het visserijbeheer de voorzorgsbenadering toe te passen, en beoogt ervoor te zorgen dat de levende biologische rijkdommen van de zee zodanig worden geëxploiteerd dat de populaties van de beviste soorten boven een niveau worden gebracht en behouden dat de MDO kan opleveren.”
17 Artikel 4 („Streefdoelen”) van diezelfde verordening bepaalt in lid 1:
„Het streefdoel voor visserijsterfte binnen de FMDO-bandbreedtes zoals gedefinieerd in artikel 2, wordt voor de in artikel 1, lid 1, genoemde bestanden zo spoedig mogelijk en, geleidelijk toenemend, uiterlijk in 2020 bereikt en wordt van dan af in overeenstemming met dit artikel gehandhaafd binnen de FMDO-bandbreedtes.”
18 Artikel 5 („Beheer van bijvangstbestanden”) van verordening 2019/472 bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. Beheersmaatregelen voor de in artikel 1, lid 4, bedoelde bestanden, met inbegrip van, in voorkomend geval, vangstmogelijkheden, worden vastgesteld met inachtneming van het beste beschikbare wetenschappelijke advies en zijn in overeenstemming met de in artikel 3 vastgelegde doelstellingen.
2. Wanneer geen adequate wetenschappelijke informatie beschikbaar is, worden de in artikel 1, lid 4, bedoelde bestanden beheerd volgens de voorzorgsbenadering van het visserijbeheer [...].
3. Overeenkomstig artikel 9, lid 5, van [verordening nr. 1380/2013] wordt bij het beheer van gemengde visserij op de in artikel 1, lid 4, van de onderhavige verordening bedoelde bestanden in aanmerking genomen dat het moeilijk is alle bestanden tegelijkertijd op MDO-niveau te bevissen, vooral in gevallen waarin dit zou leiden tot een vroegtijdige sluiting van de visserij.”
19 Artikel 8 („Vrijwaringsmaatregelen”) van verordening 2019/472 bepaalt in lid 2 dat wanneer onder meer de paaibiomassa kleiner is dan Blim, herstelmaatregelen kunnen worden genomen die in het bijzonder kunnen inhouden dat de gerichte visserij op het betrokken bestand of de betrokken functionele eenheid wordt geschorst en dat de vangstmogelijkheden op passende wijze worden verlaagd.
20 Artikel 10 („Vangstmogelijkheden”) van deze verordening bepaalt in lid 1:
„Wanneer de lidstaten overeenkomstig artikel 17 van [verordening nr. 1380/2013] de hun ter beschikking staande vangstmogelijkheden toewijzen, houden zij rekening met de waarschijnlijke samenstelling van de vangst van vaartuigen die aan gemengde visserij deelnemen.”
Verordening 2020/123
21 De overwegingen 7, 8, 16 tot en met 18 en 26 van verordening 2020/123 luiden:
„(7) Voor bepaalde bestanden worden in het wetenschappelijk advies van de ICES nulvangsten aanbevolen. Indien de TAC’s voor die bestanden op het niveau van het wetenschappelijk advies worden vastgesteld, zou de verplichting om in gemengde visserijen met bijvangsten uit die bestanden alle vangsten aan te landen, het verschijnsel van zogenaamde ‘choke species’ (knelsoorten of verstikkingssoorten) in de hand werken. Om het juiste evenwicht te vinden tussen het voortzetten van visserijen in het licht van de mogelijk ernstige sociaaleconomische gevolgen en de noodzaak om een goede biologische toestand van die bestanden te bereiken, en rekening houdend met de moeilijkheid om alle bestanden in een gemengde visserij op het niveau van de [MDO] te bevissen, is het passend om voor die bestanden specifieke TAC’s voor bijvangsten vast te stellen. Die TAC’s moeten worden vastgesteld op een niveau dat de sterfte voor die bestanden doet afnemen en dat stimulansen biedt voor verbeteringen op het vlak van selectiviteit en vermijding. Om ervoor te zorgen dat de vangstmogelijkheden in gemengde visserijen overeenkomstig artikel 16, lid 2, van [verordening nr. 1380/2013] zo goed mogelijk worden benut, is het passend een quotumruilsysteem op te zetten voor de lidstaten zonder quotum voor hun onvermijdelijke bijvangsten.
(8) Ter vermindering van de vangsten van de bestanden waarvoor bijvangst-TAC’s zijn vastgesteld, dienen vangstmogelijkheden voor visserijen waarbij vis uit deze bestanden wordt gevangen, te worden vastgesteld op niveaus die ertoe bijdragen dat de biomassa van kwetsbare bestanden weer een duurzaam niveau bereikt. Ook dienen technische en controlemaatregelen die intrinsiek verbonden zijn met de vangstmogelijkheden, te worden vastgesteld om illegale teruggooi te voorkomen.
[...]
(16) Overeenkomstig artikel 8 van het meerjarenplan voor de westelijke wateren worden, indien uit wetenschappelijk advies blijkt dat de paaibiomassa van een van de in artikel 1, lid 1, van dat plan bedoelde bestanden lager is dan Blim, aanvullende herstelmaatregelen genomen om te waarborgen dat het betrokken bestand snel terugkeert boven het niveau dat MDO kan opleveren. In het bijzonder kunnen deze herstelmaatregelen inhouden dat de gerichte visserij op het betrokken bestand wordt geschorst en de vangstmogelijkheden voor die bestanden en/of andere bestanden in de visserijen met bijvangsten van kabeljauw of wijting op passende wijze worden verlaagd.
(17) In zijn advies gaf de ICES aan dat de kabeljauw- en wijtingbestanden in de Keltische Zee onder de Blim liggen. Bijgevolg moeten voor die bestanden aanvullende herstelmaatregelen worden genomen. [...] Wat betreft wijting in de Keltische Zee moeten de maatregelen daarom bestaan uit technische aanpassingen van vistuigkenmerken met het oog op het beperken van bijvangsten van wijting die functioneel verbonden zijn met de vangstmogelijkheden voor visserijen waarin deze bestanden worden gevangen.
(18) Bij het vaststellen van de vangstmogelijkheden voor kabeljauw in de Keltische Zee voor 2019 zijn herstelmaatregelen genomen. De TAC die toen voor dit bestand is vastgesteld was uitsluitend bestemd voor bijvangsten. Aangezien het bestand zich onder [de] Blim bevindt, moeten evenwel extra herstelmaatregelen worden genomen om het bestand opnieuw boven het niveau te brengen dat de MDO kan opleveren, overeenkomstig artikel 8, lid 2, van het meerjarenplan voor de westelijke wateren. Die maatregelen zullen de selectiviteit verbeteren door het gebruik van vistuig met lagere bijvangstniveaus voor kabeljauw te verplichten in gebieden met significante kabeljauwvangsten. Daardoor zal de visserijsterfte van dit bestand in gemengde visserijen dalen. Het TAC-niveau moet zodanig worden vastgesteld dat de visserij begin 2020 niet vroegtijdig moet worden gesloten. Daarnaast moet de TAC van die aard zijn dat mogelijke teruggooi wordt vermeden. Die zou de gegevensinzameling en de wetenschappelijke beoordeling met betrekking tot het bestand kunnen ondergraven. De vaststelling van een TAC van 805 ton zou de paaibiomassa van het bestand in 2020 aanzienlijk en met minstens 100 % verhogen en aldus garanderen dat het bestand snel terugkeert naar niveaus die de [MDO] kunnen opleveren.
[...]
(26) Aangezien [...] de biomassa’s van de bestanden [...] COD/5BE6A, [...] WHG/07A en PLE/7HJK zich onder [de] Blim bevinden en in 2020 uitsluitend bijvangsten en wetenschappelijke visserij zijn toegestaan, hebben de lidstaten toegezegd artikel 15, lid 9, van [verordening nr. 1380/2013] voor die bestanden in 2020 niet te zullen toepassen, zodat de vangsten in 2020 de vastgestelde TAC’s niet overschrijden.”
22 Artikel 5 („TAC’s en toewijzingen”) van verordening 2020/123 bepaalt in lid 1:
„De TAC’s voor vissersvaartuigen van de Unie in de wateren van de Unie of bepaalde wateren buiten de Unie en de toewijzing van deze TAC’s aan de lidstaten, alsmede eventuele voorwaarden die er functioneel verband mee houden, zijn vastgesteld in bijlage I.”
23 Artikel 8 („Quotumruilmechanisme voor TAC’s voor onvermijdelijke bijvangsten ten aanzien van de aanlandingsverplichting”) van deze verordening bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. Het in de leden 2 tot en met 5 van dit artikel beschreven quotumruilmechanisme wordt ingesteld om rekening te houden met de invoering van de aanlandingsverplichting en om quota beschikbaar te stellen voor de lidstaten zonder quotum voor bepaalde bijvangsten. Het mechanisme is van toepassing op de TAC’s vermeld in bijlage IA.
2. 6 % van elk quotum van de TAC’s voor kabeljauw in de Keltische Zee, kabeljauw in het gebied ten westen van Schotland, wijting in de Ierse Zee en schol in ICES-sectoren 7h, 7j en 7k, [...] die aan elke lidstaat zijn toegewezen, worden opgenomen in een quotumruilsysteem, dat opengesteld wordt op 1 januari 2020. De lidstaten zonder quota hebben exclusieve toegang tot het quotumruilsysteem tot en met 31 maart 2020.
3. De hoeveelheden die uit het systeem worden gehaald, mogen niet worden geruild of overgedragen naar het volgende jaar. Na 31 maart 2020 worden ongebruikte hoeveelheden teruggegeven aan de lidstaten die in het begin aan het quotumruilsysteem hebben bijgedragen.”
24 Artikel 13 („Herstelmaatregelen voor kabeljauw en wijting in de Keltische Zee”) van die verordening legt verschillende maatregelen op die ertoe strekken de selectiviteit te verbeteren van bodemtrawls en zegens die in verschillende zones van de Keltische Zee worden gebruikt en waarvan de vangsten bestaan uit minder dan 20 % schelvis. Deze vaartuigen mogen niet vissen in die zones tenzij zij gebruikmaken van vistuig met bepaalde technische kenmerken, waaronder de in dit artikel genoemde minimumvereisten inzake maaswijdte in de kuil. Deze regels zijn evenwel niet van toepassing op vaartuigen waarvan de bijvangst van kabeljauw volgens een evaluatie van het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de visserij (WTECV) niet hoger is dan 1,5 %. Daarnaast kunnen vaartuigen van de Unie als alternatief voor het in dat artikel genoemde vistuig hoog-selectief vistuig inzetten dat technische kenmerken heeft die er volgens een door het WTECV geëvalueerde wetenschappelijke studie voor zorgen dat minder dan 1 % van de vangsten uit kabeljauw bestaat.
25 In bijlage IA bij verordening 2020/123 worden voor de Unie de litigieuze TAC’s vastgesteld op respectievelijk 1 279 ton voor kabeljauw (Gadus morhua) in zone 6 a en in de wateren van de Unie in de internationale wateren van zone 5b ten oosten van 12° 00’ WL (COD/5BE6A), op 805 ton voor deze soort in de zones 7b, 7c, 7e tot en met 7k en 8 tot en met 10 en in de wateren van de Unie van Cecaf-zone 34.1.1 (COD/7XAD 34), op 721 ton voor wijting (Merlangius merlangus) in zone 7a (WHG/07A) en op 67 ton voor schol (Pleuronectes platessa) in de zones 7h, 7j en 7k (PLE/7HJK). In deze bijlage IA wordt gepreciseerd dat deze TAC’s uitsluitend gelden voor bijvangsten van kabeljauw, wijting en schol in visserijen op andere soorten, alsmede dat gerichte visserij op deze soorten in het kader van de aan de verschillende lidstaten toegekende quota niet is toegestaan.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
26 Na de vaststelling van verordening 2020/123 heeft de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Mariene Zaken onder meer de visserijbeheersmededelingen 15 en 16 voor de maand april 2020, 19 en 20 voor de maand mei 2020 alsook 23 en 24 voor de maand juni 2020 uitgevaardigd. Bij deze mededelingen worden voor de visbestanden waarop de litigieuze TAC’s betrekking hebben, uitsluitend voor bijvangsten vangstmogelijkheden boven nul vastgesteld.
27 Bij beroep dat op 17 juni 2020 is ingesteld bij de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland), de verwijzende rechter, heeft FIE die rechter onder meer verzocht om het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de geldigheid van verordening 2020/123 en om een beschikking houdende heroverweging te geven, in wezen met het oog op de nietigverklaring van voornoemde visserijbeheersmededelingen.
28 In het kader van dat beroep werpt FIE een exceptie van onwettigheid op tegen verordening 2020/123. Deze exceptie berust op de stelling dat de Raad van de Europese Unie, door de litigieuze TAC’s boven nul heeft vast te stellen, geen rekening heeft gehouden met de adviezen van de ICES die voor het bereiken van de MDO nulvangsten aanbeveelt voor de kabeljauwbestanden ten westen van Schotland en de Keltische Zee, voor de wijtingbestanden in de Ierse Zee en voor scholbestanden in het zuidelijke deel van de Keltische Zee, op welke bestanden die TAC’s betrekking hebben. Volgens FIE heeft de Raad aldus artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 geschonden. Deze bepaling schrijft met name voor dat het exploitatieniveau voor de MDO uiterlijk 2020 wordt verwezenlijkt voor alle visbestanden.
29 Verwerende partijen in het hoofdgeding betogen bij wijze van exceptie dat dit beroep van hypothetische aard is omdat verordening 2020/123 niet meer geldt en vervangen is door verordeningen waarbij de TAC’s voor 2021 en 2022 zijn vastgesteld. Derhalve zijn zij van mening dat de verwijzende rechter geen prejudiciële vraag hoeft te stellen en het beroep niet hoeft te onderzoeken.
30 Ten gronde voeren die partijen aan dat verordening nr. 1380/2013 moet worden gelezen in samenhang met verordening 2019/472 en dat daaruit blijkt dat de Raad met het oog op de vaststelling van verordening 2020/123 een complexe beoordeling heeft moeten verrichten van een kwestie waarbij rekening moest worden gehouden met een groot aantal factoren, waaronder de sociaaleconomische gevolgen van de overwogen maatregelen en het feit dat gemengde visserij per definitie lastig is doordat een welbepaalde soort als bijvangst kan worden gevangen in het kader van gerichte visserij op andere soorten.
31 In de eerste plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat hij het bij hem ingestelde beroep dient te onderzoeken. In dit verband oordeelt hij met name dat de beperkte geldigheidsduur van verordening 2020/123 en van de visserijbeheersmededelingen in kwestie er anders aan in de weg zou staan dat deze voor de Ierse rechterlijke instanties worden bestreden, alsmede dat de in casu aan de orde zijnde vraag zou kunnen worden opgeworpen in toekomstige geschillen over soortgelijke verordeningen.
32 In de tweede plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat hij in het licht van de criteria die zijn vastgesteld in het arrest van 22 oktober 1987, Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), verplicht is een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.
33 Om te beginnen merkt hij op dat de belangrijkste rechtsvraag die in casu moet worden beantwoord, is of de doelstelling van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 een dwingende algemene verplichting inhoudt die de Raad bij de vaststelling van de TAC’s voor 2020 dient na te komen, dan wel of het – zoals verwerende partijen in het hoofdgeding aanvoeren – slechts gaat om één van meerdere doelstellingen die de Raad naast tal van wetenschappelijke en economische aspecten in aanmerking moet nemen.
34 Vervolgens merkt de verwijzende rechter op dat hij het eens is met het standpunt van verwerende partijen in het hoofdgeding dat de Raad bij de vaststelling van de TAC’s rekening diende te houden met een aantal aspecten die economische gevolgen hebben – met name voor kustgemeenschappen die voor hun inkomen van de visserij afhangen – zoals bijvangst in het kader van gemengde visserij en het verschijnsel van de „verstikkingssoorten” alsook de toepassing van de aanlandingsverplichting op alle gevangen soorten, ook die waarop de visserijactiviteiten niet gericht zijn.
35 De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat de in 2019 door de ICES uitgebrachte adviezen waarin voor de in punt 28 van dit arrest genoemde visbestanden nulvangsten worden aanbevolen om exploitatieniveaus te waarborgen waardoor in 2020 de MDO kan worden bereikt, het beste beschikbare wetenschappelijke advies vormden toen verordening 2020/123 werd vastgesteld.
36 Bovendien bevat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 volgens de verwijzende rechter geen specifieke regels of afwijkingen voor bijvangsten. Daaruit leidt hij af dat de Raad krachtens die bepaling de TAC’s moest vaststellen overeenkomstig de in het vorige punt genoemde ICES-adviezen, teneinde exploitatieniveaus te waarborgen waardoor uiterlijk 2020 de MDO kan worden bereikt.
37 Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat de litigieuze TAC’s niet kunnen worden gerechtvaardigd met het argument dat zij een gering effect hebben, aangezien deze TAC’s blijkens de hem overgelegde bewijzen in elk van de gebieden in kwestie respectievelijk 62 % en 54 % van de paaibiomassa van kabeljauw vertegenwoordigen, en 52 % van de paaibiomassa van wijting.
38 Ten slotte is hij van oordeel dat de doelstelling van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 niet „slechts een ambitieus doel” is maar veeleer een centrale doelstelling van het GVB vormt die daarin een belangrijke plaats inneemt. Deze doelstelling moet dan ook in aanmerking worden genomen in de meerjarenplannen en bij de vaststelling van de vangstmogelijkheden zoals bedoeld in respectievelijk artikel 9 en artikel 16, lid 4, van die verordening.
39 In het licht van al deze overwegingen heeft de verwijzende rechter ernstige twijfels over de geldigheid van verordening 2020/123.
40 Daarom heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is de onderhavige prejudiciële verwijzing noodzakelijk, gelet op het feit dat [verordening 2020/123] is vervangen en/of dat de nationale uitvoeringsmaatregelen niet langer van kracht zijn?
2) Is bijlage IA bij [verordening 2020/123] ongeldig, gelet op de doelstellingen van [verordening nr. 1380/2013] en met name artikel 2, leden 1 en 2, ervan, daaronder begrepen de doelstelling van artikel 2, lid 2, tweede volzin, en de beginselen van goed bestuur die zijn neergelegd in artikel 3, onder c) en d), van deze verordening (met inbegrip van de mate waarin zij van toepassing is op bestanden waarvoor een voorzorgsbenadering vereist is), gelezen in samenhang met de artikelen 9, 10, 15 en 16 van die verordening en de overwegingen daarvan alsook met de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 8 en 10 van [verordening 2019/472], voor zover de bij [verordening 2020/123] vastgestelde [TAC’s] niet in overeenstemming zijn met het nulvangstadvies voor de [MDO] dat de [ICES] voor bepaalde soorten heeft uitgebracht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
41 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van verordening 2020/123 noodzakelijk is ofschoon deze verordening en de nationale maatregelen ter uitvoering daarvan die in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet meer van toepassing zijn. In wezen verzoekt hij het Hof dus om zich uit te spreken over de ontvankelijkheid van dat verzoek.
42 In dit verband betogen verwerende partijen in het hoofdgeding dat voormeld verzoek niet-ontvankelijk is. Om te beginnen zijn zij – gelet op het verstrijken van de geldigheidsduur van verordening 2020/123 en van de visserijbeheersmededelingen die in het hoofdgeding aan de orde zijn – van mening dat de vragen die in deze zaak rijzen, van hypothetische aard zijn in de zin van de rechtspraak van het Hof. Daarnaast betogen zij dat het Hof, door deze vragen te beantwoorden, de geldigheid van verordening 2020/123 zou beoordelen buiten de in artikel 263 VWEU vastgestelde termijn van twee maanden en niet zou beschikken over alle feitelijke gegevens die nodig zijn om die vragen te beantwoorden, waarover het wel zou hebben beschikt indien beroep was ingesteld op grond van dat artikel.
43 Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient de nationale rechter, wanneer bij hem een vraag over de geldigheid van een handeling van de instellingen van de Unie wordt opgeworpen, te beoordelen of een prejudiciële beslissing daarover noodzakelijk is voor het wijzen van zijn vonnis en dient hij het Hof bijgevolg te verzoeken om uitspraak te doen over deze vraag. Wanneer de vragen van de nationale rechter betrekking hebben op de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Het Hof kan dus enkel weigeren uitspraak te doen over een prejudiciële vraag ter beoordeling van de geldigheid wanneer met name niet is voldaan aan de in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering neergelegde vereisten inzake de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing of wanneer de door de nationale rechter gevraagde beoordeling van de geldigheid van een Unierechtelijk voorschrift kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45 In het bijzonder vloeit uit de geest van samenwerking waarin prejudiciële verzoeken moeten worden gedaan en uit artikel 94, onder c) van het Reglement voor de procesvoering voort dat de nationale rechter in zijn verwijzingsbeslissing precies moet vermelden waarom hij twijfels heeft over de geldigheid van sommige Unierechtelijke bepalingen, alsmede welke redenen van ongeldigheid zijns inziens in aanmerking moeten worden genomen (zie in die zin arresten van 10 januari 2006, IATA en ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, punt 31, en 4 mei 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punten 24 en 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 In dit verband blijkt uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter in het licht van de nationale rechtspraak van oordeel is dat hij het beroep in het hoofdgeding dient te onderzoeken, ook al zijn verordening 2020/123 en de visserijbeheersmededelingen waartegen met dat beroep wordt opgekomen, niet meer van toepassing. Met name kunnen die handelingen volgens hem wegens het tijdelijke karakter ervan niet worden bestreden binnen de beperkte periode waarin zij gelden.
47 In de eerste plaats staat het niet aan het Hof om de door de verwijzende rechter verrichte beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep in het hoofdgeding ter discussie te stellen, aangezien deze beoordeling in het kader van de prejudiciële procedure behoort tot de bevoegdheid van de nationale rechter. In casu heeft de verwijzende rechter de voor hem door verwerende partijen in het hoofdgeding opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid, die gebaseerd zijn op de hypothetische aard van dat beroep in de zin van het nationale recht, van de hand gewezen. Daarbij komt dat de omstandigheid dat de visserijbeheersmededelingen waartegen het beroep in het hoofdgeding is ingesteld, niet meer van toepassing zijn, er niet aan in de weg dat het Hof een prejudiciële vraag beantwoordt, mits dat beroep wordt toegestaan door het nationale recht en de beantwoording van die vraag objectief gesproken noodzakelijk is voor de beslechting van het geding dat bij de verwijzende rechter aanhangig is gemaakt volgens de ter zake geldende regels (zie in die zin arrest van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punten 30 en 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 In de tweede plaats kan met betrekking tot het verstrijken van de geldigheidsduur van de litigieuze TAC’s worden volstaan met de opmerking dat ten eerste de met het beroep in het hoofdgeding bestreden visserijbeheersmededelingen zijn vastgesteld op basis van deze TAC’s, ten tweede die TAC’s van toepassing waren toen die mededelingen werden uitgevaardigd, en ten derde de ongeldigheid van de litigieuze TAC’s incidenteel wordt ingeroepen ter ondersteuning van dat beroep. Hieruit volgt dat het verstrijken van de geldigheidsduur van die TAC’s niet leidt tot niet-ontvankelijkheid van een vraag over de geldigheid ervan, aangezien de beantwoording van deze vraag objectief gesproken noodzakelijk is voor de beslechting van het geding dat bij de verwijzende rechter aanhangig is gemaakt volgens de ter zake geldende regels.
49 Aan deze overwegingen wordt niet afgedaan door het betoog van verwerende partijen in het hoofdgeding dat het Hof aldus de geldigheid van verordening 2020/123 zou beoordelen buiten de in artikel 263 VWEU vastgestelde termijn van twee maanden en zonder te beschikken over alle feitelijke gegevens die nodig zijn om de vragen te beantwoorden, waarover het wel zou hebben beschikt indien beroep tot nietigverklaring was ingesteld.
50 Het is immers voldoende in herinnering te brengen dat het inherent is aan het volledige stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat bij het VWEU tot stand is gebracht in de artikelen 263 en 277 enerzijds en artikel 267 anderzijds, dat rechtzoekenden in het kader van een beroep bij een nationale rechter de rechtmatigheid kunnen betwisten van bepalingen van Uniehandelingen die de grondslag vormen voor een jegens hen vastgesteld besluit of nationale handeling, door de ongeldigheid van die bepalingen aan te voeren, en dat zij die rechter – die niet bevoegd is om deze ongeldigheid zelf vast te stellen – ertoe kunnen brengen daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof, tenzij het buiten kijf staat dat zij tegen de bepalingen in kwestie op de voet van artikel 263 VWEU beroep hadden kunnen instellen en dit niet tijdig hebben gedaan (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 66 en 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het lijkt evenwel niet buiten kijf te staan dat FIE tegen de litigieuze TAC’s beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU had kunnen instellen, wat verwerende partijen in het hoofdgeding niet betwisten.
51 In de derde plaats heeft de verwijzende rechter – zoals blijkt uit de punten 35 tot en met 38 van het onderhavige arrest – in de verwijzingsbeslissing met alle vereiste nauwkeurigheid uiteengezet waarom hij ernstige twijfels heeft over de geldigheid van de litigieuze TAC’s, te weten omdat deze volgens hem niet stroken met de adviezen van de ICES, waarin voor de in punt 28 van dit arrest genoemde visbestanden nulvangsten worden aanbevolen. Aldus heeft de verwijzende rechter het Hof de nodige informatie verstrekt over de redenen voor zijn oordeel dat het verzoek om een prejudiciële beslissing relevant is voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding.
52 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden geoordeeld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
Tweede prejudiciële vraag
53 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of bijlage IA bij verordening 2020/123, voor zover daarin voor 2020 de litigieuze TAC’s zijn vastgesteld boven de nulvangsten die in de ICES-adviezen van 2019 worden aanbevolen voor de kabeljauwbestanden ten westen van Schotland en de Keltische Zee, de wijtingbestanden in de Ierse Zee en de scholbestanden in het zuidelijke deel van de Keltische Zee (hierna: „nulvangstadviezen van de ICES”), geldig is in het licht van de in artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 1380/2013 bedoelde doelstellingen van het GVB, met name de doelstelling van artikel 2, lid 2, tweede alinea, van deze verordening, alsmede in het licht van de voor dat beleid geldende beginselen van goed bestuur, met name die welke worden genoemd in artikel 3, onder c) en d), van die verordening, en rekening houdend met de artikelen 9, 10, 15 en 16 van diezelfde verordening alsook met de artikelen 1 tot en met 5, 8 en 10 van verordening 2019/472.
54 Zoals blijkt uit de punten 35, 36 en 38 van dit arrest berusten de twijfels van de verwijzende rechter over de geldigheid van de litigieuze TAC’s hoofdzakelijk op twee overwegingen. Ten eerste is hij van oordeel dat verordening nr. 1380/2013 en verordening 2019/472 aldus moeten worden uitgelegd dat bij artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1380/2013 aan de Raad duidelijk en zonder mogelijkheid tot afwijking de verplichting werd opgelegd om de litigieuze TAC’s vast te stellen in overeenstemming met het beste beschikbare wetenschappelijke advies, opdat voor alle visbestanden – daaronder begrepen die waarop die TAC’s betrekking hadden – exploitatieniveau’s zouden worden verwezenlijkt waarmee uiterlijk 2020 de MDO zou kunnen worden bereikt. Ten tweede is die rechter van oordeel dat de nulvangstadviezen van de ICES in casu het beste beschikbare wetenschappelijke advies vormden in de zin van onder meer artikel 3, onder c), van verordening nr. 1380/2013.
55 Derhalve dient het Hof te onderzoeken in hoeverre de beoordelingsbevoegdheid van de Raad bij de vaststelling van de litigieuze TAC’s werd beperkt door de in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1380/2013 genoemde doelstelling en door de nulvangstadviezen van de ICES, alsmede of de Raad in casu niet de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden.
Grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van de Raad bij de vaststelling van de litigieuze TAC’s
56 Vooraf zij eraan herinnerd dat het Europees Parlement en de Raad – blijkens de bewoordingen van artikel 43, lid 2, VWEU – volgens de gewone wetgevingsprocedure met name de „bepalingen [moeten vaststellen] die nodig zijn om de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid na te streven”, en dat de Raad krachtens artikel 43, lid 3, VWEU op voorstel van de Europese Commissie, „de maatregelen [moet vaststellen] voor de prijsbepaling, de heffingen, de steun en de kwantitatieve beperkingen, alsook voor de vaststelling en verdeling van de vangstmogelijkheden”.
57 Tevens zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof maatregelen die een aan de Uniewetgever voorbehouden politieke keuze impliceren omdat zij nodig zijn voor het nastreven van doelstellingen die verband houden met het gemeenschappelijk landbouw- en visserijbeleid, moeten worden gebaseerd op artikel 43, lid 2, VWEU, terwijl een dergelijke keuze niet hoeft te worden gemaakt voor de vaststelling – overeenkomstig artikel 43, lid 3, VWEU – van maatregelen die verband houden met de vaststelling en de verdeling van de vangstmogelijkheden, omdat deze maatregelen overwegend technisch van aard zijn en tot doel hebben uitvoering te geven aan de op grond van artikel 43, lid 2, VWEU vastgestelde bepalingen (zie in die zin arresten van 26 november 2014, Parlement en Commissie/Raad, C‑103/12 en C‑165/12, EU:C:2014:2400, punt 50, en 1 december 2015, Parlement en Commissie/Raad, C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790, punten 48 en 50).
58 Bovendien worden volgens die rechtspraak met de leden 2 en 3 van artikel 43 VWEU andere doelstellingen nagestreefd en hebben zij elk een specifieke werkingssfeer, zodat zij afzonderlijk kunnen worden gebruikt als grondslag voor de vaststelling van bepaalde maatregelen in het kader van het GVB, met dien verstande dat de Raad bij de vaststelling van handelingen op de grondslag van artikel 43, lid 3, VWEU, de grenzen van zijn bevoegdheden in acht moet nemen, alsmede – in voorkomend geval – het reeds overeenkomstig artikel 43, lid 2, VWEU door de Uniewetgever vastgestelde juridische kader (zie in die zin arrest van 1 december 2015, Parlement en Commissie/Raad, C‑124/13 en C‑125/13, EU:C:2015:790, punt 58).
59 In casu bestaat het relevante door de Uniewetgever vastgestelde juridische kader uit verordening nr. 1380/2013, waarin het algemene kader van het GVB wordt vastgelegd, alsmede uit verordening 2019/472, waarin een meerjarenplan is vastgesteld voor bestanden die worden gevangen in de westelijke wateren en daaraan grenzende wateren en voor de visserijen die deze bestanden exploiteren (hierna: „meerjarenplan voor de westelijke wateren”). Wat de werkingssfeer van laatstgenoemde verordening betreft, bepaalt artikel 1, leden 1 en 4, ervan dat zij zowel van toepassing is op de in dit lid 1 genoemde bestanden als op de bijvangsten die in de westelijke wateren worden gevangen bij de visserij op die bestanden. Zoals blijkt uit de bewoordingen van bijlage IA bij verordening 2020/123 gelden de litigieuze TAC’s voor bestanden die uitsluitend het voorwerp zijn van bijvangsten en die zich bevinden in een van de in artikel 1, lid 1, van verordening 2019/472 genoemde visserijzones. De Raad diende bij de vaststelling van die TAC’s dus niet alleen verordening nr. 1380/2013, maar ook verordening 2019/472 te eerbiedigen.
60 Wat in de eerste plaats verordening nr. 1380/2013 betreft, zij opgemerkt dat in artikel 2, lid 2, eerste alinea, ervan het beginsel wordt geformuleerd dat in het kader van het GVB „de voorzorgsbenadering [wordt] toegepast op het visserijbeheer”, en dat daarin is bepaald dat in het kader van dat beleid „ernaar [wordt] gestreefd dat de levende biologische rijkdommen van de zee zo worden geëxploiteerd dat de populaties van de gevangen soorten boven een niveau worden gebracht en behouden dat de [MDO] kan opleveren”.
61 Zoals in overweging 6 van die verordening staat te lezen, moet het GVB de Unie namelijk in staat stellen de verplichtingen inzake instandhouding, beheer en exploitatie van visbestanden na te komen die op haar rusten krachtens het Zeerechtverdrag en de Overeenkomst inzake de instandhouding en het beheer van de visbestanden, waarbij zij partij is.
62 Met name is verordening nr. 1380/2013 – zoals blijkt uit overweging 7 ervan en zoals de advocaat-generaal in de punten 25 en 26 van haar conclusie in wezen heeft benadrukt – vastgesteld om op te treden tegen de „aanhoudende achteruitgang van tal van visbestanden” en te „zorgen voor een beter [GVB]” dat erop gericht is de visserijactiviteiten langdurig duurzaam te maken door voor die bestanden „de exploitatieniveaus aan te passen” teneinde ervoor te zorgen dat de populaties van de beviste bestanden „binnen een redelijke termijn” ten minste op een niveau worden gebracht en behouden dat de MDO kan opleveren.
63 Meer specifiek bepaalt artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1380/2013 dat, „[t]eneinde [dat] doel [...] te bereiken, het exploitatieniveau voor de [MDO] indien mogelijk tegen 2015, en geleidelijk toenemend voor alle bestanden uiterlijk 2020 [moet worden] verwezenlijkt”.
64 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat er weliswaar een bepaalde mate van flexibiliteit is om een exploitatieniveau vast te stellen dat tussen 2015 en 2020 de MDO kan opleveren, maar – zoals wordt beklemtoond met de uitdrukkingen „uiterlijk” en „alle bestanden” – verstrijkt de termijn voor de verwezenlijking van deze doelstelling in beginsel in 2020, en dit voor alle biologische rijkdommen die voorkomen in de beheersgebieden die onder het GVB vallen, overeenkomstig de definitie van het begrip „bestand” in artikel 4, punt 14, van deze verordening.
65 Die bepaling moet evenwel ten eerste worden uitgelegd in het licht van artikel 2 van verordening nr. 1380/2013 in zijn geheel, dat in lid 1 bepaalt dat het GVB ervoor borg moet staan dat de activiteiten in het kader van de visserij en de aquacultuur uit ecologisch oogpunt langdurig duurzaam zijn en worden beheerd op een manier die strookt met de doelstellingen om voordelen te realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid alsook om bij te dragen tot de beschikbaarheid van voedselvoorraden. Tot deze doelstellingen behoren volgens artikel 2, lid 5, onder c) en f), van die verordening het creëren van de voorwaarden om de visserijsector en de verwerkende industrie alsook visserijgerelateerde activiteiten aan land economisch levensvatbaar en concurrerend te maken, alsmede het leveren van een bijdrage tot een redelijke levensstandaard voor degenen die van visserijactiviteiten afhankelijk zijn, met aandacht voor de kustvisserij en de sociaaleconomische aspecten.
66 Voorts blijkt uit dat artikel 2, gelezen in zijn geheel, eveneens dat langdurige duurzaamheid van de visserijactiviteiten vanuit ecologisch oogpunt niet alleen impliceert dat niveaus van exploitatie van de soorten worden vastgesteld waarmee de MDO kan worden bereikt, maar ook – volgens lid 3 van datzelfde artikel – dat de negatieve gevolgen van visserijactiviteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt en meer bepaald – zoals in lid 5, onder a), is voorgeschreven – dat teruggooi geleidelijk en per geval wordt uitgebannen, met gebruikmaking van het beste beschikbare wetenschappelijke advies, door ongewenste vangsten zo veel mogelijk te voorkomen en te beperken en geleidelijk ervoor te zorgen dat vangsten worden aangeland.
67 Ten tweede zij opgemerkt dat de meerjarenplannen krachtens artikel 10, lid 1, onder b) en c), van verordening nr. 1380/2013 onder meer doelstellingen moeten omvatten die in overeenstemming zijn met de in artikel 2 bedoelde doelstellingen en met de relevante bepalingen van artikel 9 van die verordening, alsmede kwantificeerbare streefdoelen zoals de visserijsterfte.
68 Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1380/2013 bepaalt dat de op grond van artikel 9, lid 1 van deze verordening opgestelde meerjarenplannen specifieke instandhoudingsdoelstellingen en op de ecosysteemgerichte benadering gebaseerde maatregelen kunnen omvatten voor de aanpak van de specifieke problemen die de gemengde visserij ondervindt bij het verwezenlijken van de in artikel 2, lid 2, van die verordening bedoelde doelstellingen voor de diverse onder een meerjarenplan vallende bestanden wanneer verbeteringen van de selectiviteit blijkens wetenschappelijk advies niet haalbaar zijn.
69 Artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1380/2013 moet worden gelezen in het licht van overweging 8 van deze verordening. Daarin staat te lezen dat „[b]ij het nemen van beheersmaatregelen betreffende de [MDO] in gemengde visserij [...] in aanmerking [moet] worden genomen dat het bij [die] visserij moeilijk is voor alle bestanden tegelijkertijd het beginsel van de [MDO] in acht te nemen, met name wanneer uit wetenschappelijk advies blijkt dat het bijzonder moeilijk is het gebruikte vistuig zo selectief te maken dat het fenomeen van de ,limiterende soorten’ zich niet voordoet”. Dat de Uniewetgever het nodig heeft geacht deze preciseringen aan te brengen onmiddellijk na overweging 7 van die verordening, waarin de doelstelling wordt geformuleerd om voor alle bestanden uiterlijk 2020 de MDO te bereiken, maakt duidelijk dat hij niet de mogelijkheid heeft willen uitsluiten dat deze doelstelling wordt aangepast indien zij niet voor alle bestanden in een gemengde visserij tegelijk kan worden bereikt.
70 Zoals de advocaat-generaal in punt 8 van haar conclusie heeft uiteengezet, kunnen nulquotumbestanden of de snelst opgebruikte quotumbestanden bij gemengde visserij in de zin van artikel 4, punt 36, van verordening nr. 1380/2013 – dat wil zeggen visserij waarbij tijdens dezelfde visserijhandeling verschillende soorten kunnen worden gevangen – namelijk een „verstikkingseffect” hebben, doordat vissersvaartuigen worden gedwongen hun activiteiten te staken voordat zij hun quota voor de andere soorten, waarop die visserij gericht is, hebben gevangen. Dit verschijnsel wordt versterkt door de bij artikel 15 van die verordening ingevoerde aanlandingsverplichting, die inhoudt dat alle gevangen vis aan boord moet worden bewaard, moet worden geregistreerd en in mindering moet worden gebracht op de quota die op de betreffende bestanden van toepassing zijn, en die volgens het tijdschema van lid 1 van dat artikel met ingang van 1 januari 2019 geldt voor alle soorten. Zoals in overweging 8 van die verordening wordt onderstreept, is het bovendien niet altijd mogelijk om het gebruikte vistuig zo selectief te maken dat het verschijnsel van de verstikkingssoorten zich niet voordoet.
71 Uit artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1380/2013, gelezen in het licht van overweging 8 van deze verordening, volgt dan ook dat de Uniewetgever de mogelijkheid heeft willen bieden om bij meerjarenplannen de in artikel 2, lid 2, van die verordening genoemde doelstellingen – onder meer die van de tweede alinea van dat lid 2 – aan te passen teneinde in aanmerking te nemen dat het – gelet op het verschijnsel van de verstikkingssoorten – bij gemengde visserij moeilijk is om voor alle geëxploiteerde bestanden tegelijkertijd een exploitatieniveau te bereiken dat de MDO kan opleveren wanneer het niet mogelijk is het gebruikte vistuig zo selectief te maken dat dit verschijnsel zich niet voordoet.
72 In de tweede plaats heeft de Uniewetgever in dit verband in de artikelen 4 en 5 van verordening 2019/472 voorzien in een regeling van gedifferentieerd beheer voor enerzijds doelbestanden en anderzijds bijvangstbestanden, die juist beoogt overeenkomstig artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1380/2013 rekening te houden met het specifieke karakter van gemengde visserij.
73 Voor doelbestanden wordt in artikel 4, lid 1 van verordening 2019/472 namelijk een streefdoel voor visserijsterfte vastgesteld binnen de FMDO-bandbreedtes in de zin van artikel 2, punt 2, van deze verordening – dat wil zeggen de bandbreedtes „zoals opgenomen in het beste beschikbare wetenschappelijke advies, [...] waarbinnen alle niveaus van visserijsterfte een [MDO] op lange termijn opleveren” – en wordt bepaald dat dit streefdoel zo spoedig mogelijk en, geleidelijk toenemend, uiterlijk 2020 moet worden bereikt. Aldus verduidelijkt dit streefdoel, voor doelbestanden die onder het meerjarenplan voor de westelijke wateren vallen, de in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1380/2013 geformuleerde doelstelling om voor alle bestanden exploitatieniveaus te verwezenlijken die uiterlijk 2020 de MDO kunnen opleveren.
74 Daarnaast bepaalt artikel 5, lid 1, van verordening 2019/472 dat beheersmaatregelen voor bijvangstbestanden – waaronder in voorkomend geval vangstmogelijkheden – moeten worden vastgesteld met inachtneming van het beste beschikbare wetenschappelijke advies, en dat deze in overeenstemming moeten zijn met de in artikel 3 van die verordening vastgelegde doelstellingen, die de in artikel 2 van verordening nr. 1380/2013 genoemde doelstellingen van langdurige duurzaamheid uit ecologisch oogpunt in algemene bewoordingen herhalen. Voorts bepaalt artikel 5, lid 3, van verordening 2019/472 dat overeenkomstig artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1380/2013 bij het beheer van gemengde visserij op bijvangstbestanden in aanmerking moet worden genomen dat het moeilijk is om alle bestanden tegelijkertijd op MDO-niveau te bevissen, „vooral in gevallen waarin dit zou leiden tot een vroegtijdige sluiting van de visserij”.
75 Hieruit dient te worden afgeleid dat de maximale termijn om een exploitatieniveau te verwezenlijken dat de MDO kan opleveren, zoals bedoeld in artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1380/2013, strikt en zonder uitzonderingen van toepassing is op de in artikel 1, lid 1, van verordening 2019/472 genoemde doelbestanden. Voor het beheer van de bijvangstbestanden die onder deze verordening vallen – en meer bepaald voor de vaststelling van de vangstmogelijkheden voor deze bestanden – beschikt de Raad evenwel over een beoordelingsbevoegdheid, gelet op het feit dat het moeilijk is om voor alle beviste bestanden tegelijk dergelijke exploitatieniveaus vast te leggen, met name wanneer dat wegens het in punt 70 van dit arrest genoemde verschijnsel van de verstikkingssoorten zou leiden tot een vroegtijdige sluiting van de visserij.
76 Deze uitlegging van de artikelen 4 en 5 van verordening 2019/472 wordt bevestigd door de algemene opzet en de totstandkomingsgeschiedenis van deze verordening.
77 Wat betreft de algemene opzet van verordening 2019/472, zij opgemerkt dat deze voorziet in andere maatregelen om rekening te houden met de in punt 71 van dit arrest vermelde specifieke moeilijkheden die zich voordoen bij gemengde visserij, en dat deze maatregelen een aanvulling vormen op de in de artikelen 4 en 5 neergelegde regeling van gedifferentieerd beheer van doelbestanden en bijvangstbestanden. Met name biedt artikel 8, lid 2, van verordening 2019/472 de mogelijkheid om, wanneer de reproductiecapaciteit van een bestand bedreigd is, herstelmaatregelen te nemen die inhouden dat de gerichte visserij op het betrokken bestand wordt geschorst en de vangstmogelijkheden op passende wijze worden verlaagd. In een dergelijk geval mogen in het betrokken bestand enkel bijvangsten worden gevangen. Daarnaast legt artikel 10, lid 1, van die verordening de lidstaten de verplichting op om bij de toewijzing van de hun door de Raad ter beschikking gestelde vangstmogelijkheden rekening te houden met de waarschijnlijke samenstelling van de vangsten van vaartuigen die aan gemengde visserij deelnemen.
78 Wat de totstandkomingsgeschiedenis van verordening 2019/472 betreft, wijst de Commissie in de toelichting bij haar voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een meerjarenplan voor de visbestanden in de westelijke wateren en daaraan grenzende wateren en voor de visserijen die deze bestanden exploiteren, tot wijziging van verordening (EU) 2016/1139 tot vaststelling van een meerjarenplan voor de Oostzee, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007 en (EG) nr. 1300/2008 [COM (2018) 149 final] – dat heeft geleid tot verordening 2019/472 – met name op het risico „dat quota in gemengde visserijen in de westelijke wateren [...] onderbenut worden” wegens het verschijnsel van de verstikkingssoorten dat zich voordoet als de aanlandingsverplichting volledig wordt toegepast. Daarom preciseert de Commissie dat bij het meerjarenplan voor de westelijke wateren „[b]estanden die bepalend zijn voor het gedrag van de vissers en in economisch opzicht van belang zijn, dienen te worden beheerd op basis van FMSY-bandbreedtes”, dat „95 % (in volume) van de aanlandingen zal worden beheerd op een op [MDO] gerichte wijze”, en dat „[d]e overige bestanden, die voornamelijk als bijvangst worden gevangen, dienen te worden beheerd op basis van de voorzorgsbenadering”.
79 Uit al het voorgaande volgt dat het feit dat de litigieuze TAC’s van toepassing zijn op bestanden die uitsluitend het voorwerp uitmaken van bijvangsten, met zich meebrengt dat de Raad beschikte over beoordelingsbevoegdheid om te beslissen of die TAC’s konden worden vastgesteld op het niveau dat de MDO kan opleveren en dus of het nulvangstadvies van de ICES diende te worden gevolgd.
80 In herinnering dient evenwel te worden gebracht dat wanneer de Raad de TAC’s vaststelt en de vangstmogelijkheden over de lidstaten verdeelt, hij een ingewikkelde economische situatie moet beoordelen, waarvoor hij in beginsel over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt die niet alleen betrekking heeft op de vaststelling van de aard en de draagwijdte van de vast te stellen bepalingen, maar tot op zekere hoogte ook de vaststelling van de basisgegevens betreft. Wanneer de rechter de uitoefening van die bevoegdheid controleert, mag hij enkel onderzoeken of daarbij geen kennelijke fout is begaan of geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt en of de betrokken autoriteit niet kennelijk de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden (zie in die zin arrest van 11 januari 2017, Spanje/Raad, C‑128/15, EU:C:2017:3, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het Hof dient dus te onderzoeken of de Raad de grenzen van deze beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk te buiten is gegaan.
Vraag of de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden
81 In de eerste plaats heeft de Raad, zoals uitdrukkelijk blijkt uit overweging 7 van verordening 2020/123, geconstateerd dat indien de litigieuze TAC’s werden vastgesteld op het in de nulvangstadviezen van de ICES vermelde niveau, de verplichting om in gemengde visserijen met bijvangsten uit die bestanden alle vangsten aan te landen, het verschijnsel van de verstikkingssoorten in de hand zou werken. Daarom heeft de Raad het volgens die overweging 7, „[o]m het juiste evenwicht te vinden tussen het voortzetten van visserijen in het licht van de mogelijk ernstige sociaaleconomische gevolgen en de noodzaak om een goede biologische toestand van die bestanden te bereiken, en rekening houdend met de moeilijkheid om alle bestanden in een gemengde visserij op het niveau van de [MDO] te bevissen”, passend geacht om voor die bestanden specifieke TAC’s voor bijvangsten vast te stellen. Deze specifieke TAC’s „moeten worden vastgesteld op een niveau dat de sterfte voor die bestanden doet afnemen en dat stimulansen biedt voor verbeteringen op het vlak van selectiviteit en vermijding”.
82 Met deze constatering heeft de Raad geen kennelijke beoordelingsfout begaan.
83 Dienaangaande zij opgemerkt dat die constatering gebaseerd is op een advies van de ICES van november 2019 waarin deze een schatting heeft gemaakt van de waarschijnlijke omvang van de bijvangsten in 2020 voor de bestanden waarvoor hij een nulvangstadvies had uitgebracht, indien wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de TAC’s voor de doelbestanden in overeenstemming waren met de adviezen die hij ten aanzien van deze bestanden had uitgebracht. In dat advies heeft de ICES die waarschijnlijke bijvangsten ver boven nul geschat, te weten op 1 279 ton voor het in de eerste litigieuze TAC bedoelde kabeljauwbestand, tussen 1 606 ton en 1 854 ton voor het in de tweede TAC bedoelde bestand van dezelfde soort, naargelang van de schelvisvangsten, tussen 901 ton en 917 ton voor wijting, naargelang van de langoustinevangsten, en – bij gebreke van wetenschappelijke gegevens – ongeveer 100 ton voor schol, gelet op de recentelijk aangelande hoeveelheden. Uit dat advies kon dus worden afgeleid dat de vaststelling van nul-TAC’s voor die bestanden dreigde te leiden tot vroegtijdige sluiting van de visserijen die gericht waren op de doelbestanden waarmee de voornoemde bestanden verband hielden, en dus de economische levensvatbaarheid van de betrokken vissersvloten alsook de levensstandaard van de van deze activiteiten afhankelijke personen dreigde aan te tasten.
84 In de tweede plaats blijkt – zoals is opgemerkt in punt 81 van dit arrest – uit overweging 7 van verordening 2020/123 dat de litigieuze TAC’s zijn vastgesteld met het oog op het verzoenen van de doelstelling om de visserijen voort te zetten met de doelstelling om een goede biologische toestand van de bestanden in kwestie te bereiken. Meer bepaald staat in die overweging 7 te lezen dat die TAC’s zijn vastgesteld op een niveau dat de visserijsterfte doet afnemen en dat stimulansen biedt voor verbeteringen op het vlak van selectiviteit en vermijding.
85 Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt dat de Raad de litigieuze TAC’s voor kabeljauw in het gebied ten westen van Schotland heeft vastgesteld op het niveau van de door de ICES gemaakte schatting van de bijvangsten, en de overige litigieuze TAC’s heeft vastgesteld op een niveau onder die schatting. Deze maatregelen konden vissersvaartuigen er dus toe aanzetten om bijvangsten bij de op de doelbestanden gerichte visserijen te beperken teneinde vroegtijdige sluiting van de betrokkenen visserijen te voorkomen.
86 Daarnaast heeft de Raad – op basis van het ICES-advies van november 2019 – drie van de litigieuze TAC’s zodanig vastgesteld dat een toename van de biomassa van de betrokken bestanden met ongeveer 10 % tot 100 % mogelijk is, en heeft hij de TAC voor schol in het zuidelijke deel van de Keltische Zee vastgesteld op basis van de voorzorgsbenadering omdat de ICES daarvoor geen wetenschappelijke gegevens had verstrekt. Ofschoon de cijfers die door de verwijzende rechter zijn vermeld en die ter terechtzitting zijn bevestigd door de Commissie en de Raad, aantonen dat de litigieuze TAC’s voor het kabeljauwbestand en het wijtingbestand een aanzienlijk deel van de biomassa van deze bestanden vertegenwoordigen – zoals in punt 37 van dit arrest is uiteengezet – blijkt uit het geheel van de aan het Hof verstrekte gegevens evenwel niet dat die TAC’s zijn vastgesteld op een niveau dat kennelijk onverenigbaar is met de in overweging 8 van verordening 2020/123 geformuleerde doelstelling van de Raad om de biomassa van kwetsbare bestanden weer op een duurzaam niveau te brengen overeenkomstig het in artikel 3, onder d), van verordening nr. 1380/2013 bedoelde langetermijnperspectief. Bovendien berusten die niveaus ofwel overeenkomstig artikel 3, onder c), van deze verordening en artikel 5, lid 1, van verordening 2019/472 op het „beste beschikbare wetenschappelijke advies” – in casu het in punt 83 van dit arrest genoemde ICES-advies – ofwel, bij gebreke van een dergelijk advies, op de in artikel 5, lid 2, van die verordening bedoelde voorzorgsbenadering.
87 In de derde plaats blijkt uit verordening 2020/123 dat er naast de litigieuze TAC’s meerdere herstelmaatregelen zijn genomen met het oog op de beperking van bijvangsten in de bestanden waarvoor de ICES nulvangstadviezen heeft uitgebracht.
88 Ten eerste is in artikel 8 van verordening 2020/123 bepaald dat er een quotumruilmechanisme geldt voor de litigieuze TAC’s, om rekening te houden met de aanlandingsverplichting en om een percentage van de aan bepaalde lidstaten toegewezen vangstquota ter beschikking van de lidstaten zonder quotum te stellen voor hun onvermijdelijke bijvangsten. Zoals in overweging 7 van die verordening staat te lezen, zorgt dat mechanisme ervoor dat de vangstmogelijkheden worden benut overeenkomstig artikel 16, lid 2, van verordening nr. 1380/2013, waarin is bepaald dat die vangstmogelijkheden niet behoren te worden vastgesteld als afspiegeling van de aanlanding maar als afspiegeling van de vangsten, omdat teruggooi van het bestand in kwestie niet is toegestaan.
89 Ten tweede blijkt uit overweging 8 van verordening 2020/123 dat ter vermindering van de vangsten in bestanden waarvoor de Raad bijvangst-TAC’s heeft vastgesteld – waartoe de litigieuze TAC’s behoren – vangstmogelijkheden voor gemengde visserijen waarbij dergelijke vangsten kunnen voorkomen zijn vastgesteld op niveaus die het herstel van de meest kwetsbare bestanden mogelijk maken. Derhalve is – zoals de Commissie in wezen opmerkt – met het oog op de vermindering van de druk op kabeljauw die in de Keltische Zee uitgaat van de op schelvis gerichte visserij, de TAC voor het doelbestand van schelvis in de overeenstemmende gebieden in bijlage IA bij die verordening vastgesteld op 10 859 ton en niet op 16 671 ton, zoals de ICES voor dat bestand had aanbevolen.
90 Ten derde wordt – zoals in de overwegingen 16 tot en met 18 van verordening 2020/123 wordt uiteengezet – gelet op de ICES-adviezen die schatten dat de kabeljauwbestanden in de Keltische Zee onder Blim liggen in de zin van artikel 2, lid 8, van verordening 2019/472, dat wil zeggen onder het referentiepunt voor paaibiomassa waaronder er sprake dreigt te zijn van verminderde reproductiecapaciteit, de gerichte visserij op deze bestanden geschorst overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening 2019/472 en voorziet artikel 13 van verordening 2020/123 in maatregelen waarbij voor het in dat gebied gebruikte vistuig specifieke kenmerken worden voorgeschreven om de selectiviteit daarvan voor die bestanden te verbeteren.
91 Ten vierde hebben de lidstaten – zoals in overweging 26 van verordening 2020/123 wordt uiteengezet – toegezegd om, teneinde te voorkomen dat de vangsten in 2020 de vastgestelde TAC overschrijden, onder meer voor kabeljauw in het gebied ten westen van Schotland, wijting in de Ierse Zee en schol in het zuidelijke deel van de Keltische Zee geen gebruik te zullen maken van de jaarflexibiliteit die wordt geboden door artikel 15, lid 9, van verordening nr. 1380/2013, op grond waarvan zij, voor maximaal 10 % van de toegestane aanlanding, aanlandingen kunnen toestaan van extra hoeveelheden van het bestand dat onder de aanlandingsverplichting valt, welke hoeveelheden in mindering moeten worden gebracht op hun toekomstige quota.
92 Derhalve zijn de litigieuze TAC’s op basis van het beste beschikbare wetenschappelijke advies vastgesteld op een niveau dat niet kennelijk ongeschikt is voor het verzoenen van de doelstelling om de visserijen voort te zetten met de doelstelling om een goede biologische toestand van de bestanden in kwestie te bereiken. Bovendien gaan de litigieuze TAC’s vergezeld van herstelmaatregelen die geschikt zijn om de bijvangsten in 2020 in de bestanden waarop die TAC’s betrekking hebben – en bijgevolg de impact van de betreffende gemengde visserijen op die bestanden – te beperken. Er moet dan ook worden geoordeeld dat de Raad met de vaststelling van de litigieuze TAC’s de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid – die worden getrokken door verordening nr. 1380/2013, in het bijzonder door artikel 2, lid 2, tweede alinea, artikel 3, onder c) en d), en artikel 9, lid 5, ervan, alsmede door artikel 5 van verordening 2019/472, met name door lid 3 van dat artikel – niet kennelijk heeft overschreden.
93 Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld dat bij het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van bijlage IA bij verordening 2020/123, voor zover daarin voor 2020 de litigieuze TAC’s zijn vastgesteld.
Kosten
94 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Bij het onderzoek van de tweede prejudiciële vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die afbreuk kunnen doen aan de geldigheid van bijlage IA bij verordening (EU) 2020/123 van de Raad van 27 januari 2020 tot vaststelling, voor 2020, van de vangstmogelijkheden voor sommige visbestanden en groepen visbestanden welke in de wateren van de Unie en, voor vissersvaartuigen van de Unie, in bepaalde wateren buiten de Unie van toepassing zijn, voor zover in deze bijlage de totale toegestane vangsten (TAC’s) voor 2020 zijn vastgesteld voor kabeljauw (Gadus morhua) in zone 6a en de wateren van de Europese Unie en de internationale wateren van zone 5b ten oosten van 12° 00’ WL (COD/5BE6A), alsmede in de zones 7b, 7c, 7e tot en met 7k en 8 tot en met 10 en de wateren van de Unie van zone 34.1.1 (COD/7XAD 34) van de Visserijcommissie voor het centraal-oostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Cecaf), voor wijting (Merlangius merlangus) in zone 7a (WHG/07A) en voor schol (Pleuronectes platessa) in de zones 7h, 7j en 7k (PLE/7HJK).
ondertekeningen