Asia C-411/17
Inter-Environnement Wallonie ASBL
ja
Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL
vastaan
Conseil des ministres
(Cour constitutionnellen (Belgia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 29.7.2019
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Espoon yleissopimus – Århusin yleissopimus – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43/ETY – 6 artiklan 3 kohta – Hankkeen käsite – Kyseiselle alueelle aiheutuvien vaikutusten arviointi – 6 artiklan 4 kohta – Erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden käsite – Luonnonvaraisten lintujen suojelu – Direktiivi 2009/147/EY – Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92/EU – 1 artiklan 2 kohdan a alakohta – Hankkeen käsite – 2 artiklan 1 kohta – 4 artiklan 1 kohta – Ympäristövaikutusten arviointi – 2 artiklan 4 kohta – Vapauttaminen arvioinnista – Vaiheittainen ydinenergiasta luopuminen – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään yhtäältä pysäytetyn ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotantotoiminnan käynnistämisestä uudelleen melkein kymmeneksi vuodeksi, minkä johdosta päivämäärää, jonka kansallinen lainsäätäjä oli alun perin vahvistanut voimalan käytöstä poistamiselle ja sen toiminnan lopettamiselle, lykätään kymmenellä vuodella, ja toisaalta samaten kymmenen vuoden lykkäyksestä määräpäivään, jonka kansallinen lainsäätäjä oli alun perin säätänyt toiminnassa olevan voimalan käytöstä poistamiselle ja sen teollisen sähköntuotannon lopettamiselle – Ympäristövaikutuksen arvioinnin puuttuminen
1. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92 – Hanke – Käsite – Lainsäädäntötoimet, joissa säädetään ydinvoimalaitoksen käynnistämisestä ja toisen ydinvoimalaitoksen käytön lopettamisen lykkäämisestä – Näihin toimenpiteisiin erottamattomasti liittyvät modernisointityöt – Kuuluminen soveltamisalaan – Tiettyjä töitä varten on myönnettävä myöhemmin uusia lupia – Vaikutuksettomuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan ensimmäinen luetelmakohta)
(ks. 61–71 kohta)
2. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92 – Liitteessä I mainittuihin luokkiin kuuluvien hankkeiden arviointi – Ydinvoimalaitoksia koskevat hankkeet – Hankkeen muutokset tai laajennukset – Käsite – Ydinvoimalaitoksen sähköntuotantoa koskevan luvan jatkaminen – Kuuluminen käsitteen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 2 artiklan 1 kohta, 4 artiklan 1 kohta ja 7 artiklan 1 kohta sekä liitteessä I olevan 2 kohdan b alakohta ja 24 kohta)
(ks. 73–76 ja 78–81 kohta)
3. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92 – Toimivaltaisten viranomaisten velvollisuus suorittaa arviointi ennen luvan myöntämistä – Luvan käsite – Laki, jossa määritellään hankkeen olennaiset ominaisuudet, kuuluu luvan käsitteeseen – Myöhemmin myönnettävien lupien välttämättömyys – Vaikutuksettomuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 1 artiklan 2 kohdan c alakohta ja 2 artiklan 1 kohta)
(Ks. 82–84, 87, 88, 91, 92 ja 94 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)
4. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92 – Toimivaltaisten viranomaisten velvollisuus suorittaa arviointi ennen luvan myöntämistä – Mahdollisuus poikkeukseen – Sähkön toimitusvarmuuteen kohdistuva vaara – Kuuluminen poikkeuksen soveltamisalaan – Edellytykset
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 2 artiklan 4 kohta ja 7 artikla)
(ks. 102 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)
5. Ympäristö – Tiettyjen hankkeiden ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2011/92 – Soveltamisala – Edellytykset hankkeen, josta päätetään kansalliseen lainsäädäntöön kuuluvalla säädöksellä, jäämiselle kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle – Asian arvioimisen kuuluminen kansalliselle tuomioistuimelle
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 1 artiklan 4 kohta)
(ks. 104–108, 110, 111 ja 114 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)
6. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityisten suojelutoimien alueet – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamien vaikutusten asianmukainen arviointi – Hankkeen käsite – Ydinvoimalaitoksen sähköntuotantoa koskevan luvan jatkaminen – Kuuluminen käsitteeseen – Edellytykset
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92 1 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 124–133 kohta)
7. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityisten suojelutoimien alueet – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamien vaikutusten asianmukainen arviointi – Edellytykset – Vaara siitä, että kyseiseen alueeseen vaikutetaan merkittävästi – Käsite – Ydinvoimalaitoksen sähköntuotantoa koskevan luvan jatkaminen – Kuuluminen käsitteen soveltamisalaan
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)
(ks. 134–139 kohta)
8. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityisten suojelutoimien alueet – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Suunnitelman tai hankkeen alueelle aiheuttamien vaikutusten asianmukainen arviointi – Tarve suorittaa arviointi ennen kuin toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät suunnitelman tai hankkeen
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)
(ks. 140–145 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)
9. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Luvan myöntäminen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä suunnitelmalle tai hankkeelle, joka kohdistuu suojelualueeseen – Yleisen edun kannalta pakottavat syyt – Käsite – Sähkön toimitusvarmuus – Kuuluminen käsitteen soveltamisalaan – Edellytykset – Yleinen turvallisuus – Todellinen ja vakava vaara siitä, että sähköntoimitus keskeytyy – Kuuluminen käsitteen soveltamisalaan
(SEUT 194 artiklan 1 kohdan b alakohta; neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 4 kohta)
(ks. 155–159 kohta ja tuomiolauselman 5 kohta)
10. Ympäristö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivit 92/43 ja 2011/92 – Kansallisen tuomioistuimen kumoamat toimenpiteet, jotka ovat ristiriidassa direktiiveistä johtuvien velvoitteiden kanssa – Mahdollisuus pysyttää kyseessä olevien toimenpiteiden vaikutukset – Edellytykset
(SEU 4 artiklan 3 kohta; neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/88)
(ks. 170–182 kohta ja tuomiolauselman 6 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin lausui suuren jaoston kokoonpanossa tuomiossa 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17), luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43(1) ja tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92(2) tulkinnasta. Tämä tuomio on annettu asiassa, jossa vastapuolina ovat yhtäältä kaksi yhdistystä, Inter-Environnement Wallonie ASBL ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen ASBL, joiden tavoitteena on suojella ympäristöä ja elinympäristöä ja toisaalta Conseil des ministres (Belgia) ja joka koskee lakia, jolla Belgian kuningaskunta on yhtäältä säätänyt pysäytetyn ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotantotoiminnan käynnistämisestä uudelleen melkein kymmeneksi vuodeksi ja toisaalta lykännyt kymmenellä vuodella määräpäivää, joka oli alun perin säädetty toiminnassa olevan ydinvoimalaitoksen käytöstä poistamiselle ja sen teollisen sähköntuotannon lopettamiselle. Nämä järjestöt arvostelevat Belgian viranomaisia lähinnä siitä, että ne antoivat tämän lain ilman, että kyseisillä direktiiveillä asetettuja ennalta tehtävää arviointia koskevia vaatimuksia oli noudatettu.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin katsoi, että ydinvoimalaitoksen teollisen sähköntuotannon jatkamista koskevat riidanalaiset toimenpiteet ovat direktiiveissä 2011/92 ja 92/43 tarkoitettu ”hanke”, koska ne merkitsevät väistämättä laajoja töitä, joilla muutetaan kyseisten alueiden fyysistä olotilaa. Tämän hankkeen ympäristövaikutukset ja vaikutukset asianomaisiin suojattuihin alueisiin on lähtökohtaisesti arvioitava ennen näiden toimenpiteiden toteuttamista. Sillä, että toimenpiteiden täytäntöönpano edellyttää lisätoimia, kuten uuden laitoskohtaisen teollista sähköntuotantoa koskevan luvan myöntämistä yhdelle kyseessä olevista voimaloista, ei ole tässä yhteydessä ratkaisevaa merkitystä. Myös mainittuihin toimenpiteisiin erottamattomasti liittyvistä töistä on tehtävä tällainen arviointi, ennen kuin näistä toimenpiteistä päätetään, jos töiden laatu ja mahdolliset ympäristövaikutukset ovat tässä vaiheessa riittävästi tunnistettavissa.
Direktiivin 2011/92 mukaan jäsenvaltio saa vapauttaa pääasian kohteena olevan kaltaisen hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnista sähkön toimitusvarmuutensa turvaamiseksi vain, jos tämä jäsenvaltio osoittaa muun muassa, että tähän toimitusvarmuuteen kohdistuva riski on järkevästi ajateltuna todennäköinen ja että kyseinen hanke on niin kiireellinen, että voi olla perusteltua jättää arviointi tekemättä. Tällaisella vapauttamismahdollisuudella ei kuitenkaan rajoiteta ympäristövaikutusten arviointia koskevaa velvollisuutta, joka koskee pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia hankkeita, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia.
Lisäksi on niin, että jos tavoite, että sähkön toimitusvarmuus jäsenvaltiossa turvataan koko ajan, on direktiivissä 92/43 tarkoitettu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy, jolla hankkeen toteuttamista voidaan perustella arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa, tilanne on kuitenkin toinen, jos suojellulla alueella, johon hanke on omiaan vaikuttamaan, on luontodirektiivissä tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai laji. Tällaisessa tapauksessa ainoastaan tarve estää todellinen ja vakava vaara, että sähköntoimitus kyseisessä jäsenvaltiossa keskeytyy, voi olla tässä direktiivissä tarkoitettu yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy, joka voi muodostaa tällaisen oikeuttamisperusteen. Lopuksi unionin tuomioistuin katsoi, että kansallinen tuomioistuin voi kansallisen lainsäädännön sen salliessa poikkeuksellisesti pysyttää sellaisten pääasian kohteena olevien kaltaisten toimenpiteiden vaikutukset, joista päätettäessä ei ole noudatettu direktiivissä 2011/92 ja direktiivissä 92/43 säädettyjä velvollisuuksia, jos vaikutusten pysyttäminen on perusteltua sellaisten pakottavien syiden vuoksi, jotka liittyvät tarpeeseen estää sellainen todellinen ja vakava vaara, että sähköntoimitus kyseisessä jäsenvaltiossa keskeytyy, jota ei voida torjua muilla keinoilla ja vaihtoehdoilla erityisesti sisämarkkinoilla. Vaikutusten pysyttäminen voi kestää vain ajan, joka on ehdottoman tarpeen tämän lainvastaisuuden korjaamiseksi.