CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

H. SAUGMANDSGAARD ØE

van 11 februari 2021 (1)

Zaak C‑535/19

A

in tegenwoordigheid van

Latvijas Republikas Veselības ministrija

[verzoek van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Economisch niet-actieve burger van de Unie die zijn lidstaat van oorsprong heeft verlaten om zich met het oog op gezinshereniging te vestigen in een gastland – Weigering van opname in het socialezekerheidsstelsel van het gastland en van vergoeding van de kosten van openbare gezondheidsdiensten – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 7, lid 1, onder b) – Voorwaarde van het beschikken over een ,verzekering die de ziektekosten volledig dekt’ – Begrip ,onredelijke belasting’ – Artikel 24 – Recht op gelijke behandeling – Verordening (EG) nr. 883/2004 – Artikel 3, lid 1, onder a) – Begrip ,prestaties bij ziekte’ – Artikel 4 en artikel 11, lid 3, onder e) – Draagwijdte – Reële band van integratie met het gastland – Gevolgen”

I.      Inleiding

1.        Deze zaak heeft betrekking op het recht van een economisch niet-actieve burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend door te verhuizen naar een lidstaat met het oog op gezinshereniging, om gebruik te maken van de sociale zekerheid in die lidstaat en door de staat betaalde gezondheidsdiensten te ontvangen.

2.        Deze zaak stelt opnieuw de vraag aan de orde hoe richtlijn 2004/38/EG(2) zich verhoudt tot verordening (EG) nr. 883/2004(3), maar ditmaal in een andere context. In drie eerdere zaken(4) voldeden de betrokken burgers van de Unie niet aan de door richtlijn 2004/38 voor een verblijfsrecht in het gastland gestelde voorwaarden, volgens welke zij moeten beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. Zij beschikten niet over dergelijke middelen. Bovendien had een van hen het grondgebied van het gastland betreden voor doeleinden die als „sociaal toerisme” werden aangemerkt, uitsluitend om gebruik te maken van sociale dienstverlening. Het Hof heeft in deze zaken geoordeeld dat het gastland aan burgers van de Unie een recht op sociale dienstverlening gelijk aan dat van de eigen onderdanen kon weigeren zolang zij daar niet gedurende vijf jaar rechtmatig hadden verbleven en er een duurzaam verblijfsrecht hadden verworven.

3.        In de onderhavige zaak voldoet de burger van de Unie daarentegen aan beide voorwaarden. De vraag rijst of hij daardoor recht heeft op gelijke behandeling ten opzichte van de onderdanen van het gastland wat betreft de toegang tot door de staat betaalde gezondheidszorg.

4.        Kan het gastland niettemin, ten behoeve van het financiële evenwicht van zijn socialezekerheidsstelsel, weigeren om betrokkene op te nemen en om hem dezelfde gezondheidszorg te verstrekken als de eigen onderdanen, op grond dat hij moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt?

5.        Dat is de hoofdvraag van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) in het kader van een geding tussen een Italiaans onderdaan en de Latvijas Republikas Veselības ministrijas (ministerie van Volksgezondheid van de Republiek Letland; hierna: „Lets ministerie van Volksgezondheid”). Het gaat om een belangrijke kwestie voor zowel de lidstaten als de burgers van de Unie.

6.        Na analyse van richtlijn 2004/38 en verordening nr. 883/2004, en in het licht van de rechtspraak van het Hof, zal ik het Hof in overweging geven te oordelen dat een economisch niet-actieve burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b) van richtlijn 2004/38, die het centrum van zijn belangen naar een gastland heeft verplaatst en een reële band van integratie met die staat heeft, niet systematisch de toegang tot de sociale zekerheid van die lidstaat en door de staat betaalde gezondheidszorg onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen, kan worden ontzegd op grond dat de burger geen werknemer of zelfstandige is.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

1.      Verordening nr. 883/2004

7.        Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bepaalt:

„Deze verordening is van toepassing op onderdanen van een lidstaat, staatlozen en vluchtelingen, die in een van de lidstaten wonen, en op wie de wetgeving van een of meer lidstaten van toepassing is of geweest is, alsmede op hun gezinsleden en hun nabestaanden.”

8.        Artikel 3 van deze verordening, met het opschrift „Materiële werkingssfeer”, bepaalt in de leden 1 en 5:

„1.      Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

a)      prestaties bij ziekte;

[...]

5.      Deze verordening is niet van toepassing op:

a)      sociale en medische bijstand [...]

[...]”.

9.        Artikel 4 van de verordening, met het opschrift „Gelijke behandeling”, luidt:

„Tenzij in deze verordening anders bepaald, hebben personen op wie de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”

10.      Artikel 11 van de verordening bepaalt:

„1.      Degenen op wie deze verordening van toepassing is, zijn slechts aan de wetgeving van één lidstaat onderworpen. Welke die wetgeving is, wordt overeenkomstig deze titel vastgesteld.

[...]

3.      Behoudens de artikelen 12 tot en met 16:

a)      geldt voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat;

[...]

e)      geldt voor eenieder op wie de bepalingen van de onderdelen a) tot en met d) niet van toepassing zijn, de wetgeving van de lidstaat van zijn woonplaats, onverminderd andere bepalingen van deze verordening die hem prestaties garanderen krachtens de wetgeving van een of meer andere lidstaten.

[...]”

2.      Richtlijn 2004/38

11.      Bij richtlijn 2004/38 zijn met name de richtlijnen 90/365/EEG(5), 90/366/EEG(6) en 90/364/EEG(7) ingetrokken, die betrekking hadden op de respectieve verblijfsrechten van gepensioneerden, studenten en anderen die geen economische activiteit uitoefenen.

12.      De overwegingen 9 en 10 van deze richtlijn vermelden het volgende:

„(9)      Burgers van de Unie dienen het recht te hebben gedurende maximum drie maanden op het grondgebied van het gastland te verblijven zonder dat aan andere formaliteiten moet worden voldaan dan het bezit van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, zulks onverminderd een gunstiger behandeling voor werkzoekenden, zoals door de jurisprudentie van het Hof van Justitie erkend.

(10)      Personen die hun recht van verblijf uitoefenen mogen evenwel tijdens het begin van hun verblijfsperiode geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Daarom dient het recht van verblijf van een burger van de Unie en zijn familieleden voor perioden van meer dan drie maanden aan bepaalde voorwaarden te zijn verbonden.”

13.      Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn luidt als volgt:

„Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

a)      indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,

b)      indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

c)      –      indien hij is ingeschreven aan een particuliere dan wel openbare instelling die door het gastland overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk is erkend of wordt gefinancierd, om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen; en

–        indien hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit, door middel van een verklaring of van een gelijkwaardig middel van zijn keuze, de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; of

d)       indien hij een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.”

14.      Artikel 14, leden 1, 2 en 4, van dezelfde richtlijn luiden:

„1.      Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het sociale bijstandsstelsel van het gastland.

2.      Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.

[...]

4.       In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:

[...]

b)       de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”

15.      Artikel 24 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt:

„1.      Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

2.      In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”

B.      Lets recht

16.      Artikel 17 van de Ārstniecības likums (wet betreffende medische zorg), in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie, luidde als volgt:

„1.      Medische zorg die wordt gefinancierd uit de staatsbegroting en uit middelen van de begunstigde, op de wijze zoals bepaald in de ministerraad, wordt verleend aan de volgende personen:

1)      Letse onderdanen;

2)      Letten die geen onderdaan zijn;

3)      onderdanen van lidstaten van de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en de Zwitserse Bondsstaat, die in Letland verblijven als werknemer of zelfstandige, met hun gezinsleden;

4)      vreemdelingen met een permanente verblijfsvergunning in Letland;

[...]

3.      Echtgenoten van Letse onderdanen of Letten die geen onderdaan zijn, houders van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in Letland, hebben op de wijze zoals bepaald in de ministerraad recht op kosteloze verloskundige zorg, gefinancierd uit de staatsbegroting en uit middelen van de begunstigde.

[...]

5.      Personen die niet worden genoemd in de leden 1, 3 of 4 van dit artikel ontvangen medische zorg tegen betaling.”

17.      Artikel 7 van de Veselības aprūpes finansēšanas likums (wet inzake de financiering van de gezondheidszorg), in de ten tijde van de feiten in het hoofdgeding geldende versie, bepaalde:

„Eenieder heeft recht op spoedeisende medische hulp. De ministerraad stelt vast op welke wijze deze wordt geboden.”

III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

18.      Eind 2015 verliet A, een Italiaans onderdaan, Italië om zich in Letland te vestigen bij zijn Letse echtgenote en hun twee minderjarige kinderen, die de Letse en de Italiaanse nationaliteit bezitten.

19.      Voor zijn vertrek werd A ingeschreven in een register van Italiaanse onderdanen die zich voor minstens twaalf maanden buiten Italië vestigen. Personen in dit register kunnen in Italië geen gebruik maken van medische zorg van staatswege.

20.      Op 22 januari 2016 heeft A bij de Letse nationale gezondheidsdienst een aanvraag gedaan tot inschrijving in het register van begunstigden van een openbare ziektekostenverzekering die recht geeft op door de Republiek Letland betaalde gezondheidszorg – met andere woorden een aanvraag tot aansluiting bij het Letse socialezekerheidsstelsel –, en een aanvraag tot verstrekking van een Europese ziektekostenverzekeringskaart.(8)

21.      Bij besluit van 17 februari 2016 heeft de nationale gezondheidsdienst deze aanvragen afgewezen.

22.      Dit besluit is bevestigd bij besluit van het Lets ministerie van Volksgezondheid van 8 juli 2016, op grond dat A werknemer noch zelfstandige in Letland was maar in dat land verbleef op basis van een verklaring van inschrijving als burger van de Unie. Zoals bij de terechtzitting voor het Hof is bevestigd, heeft verzoeker pas op 4 januari 2018 een eerste betrekking gevonden in Letland. Hij zou dus niet behoren tot de categorie van personen genoemd in artikel 17, leden 1, 3 of 4, van de wet betreffende medische zorg, die aanspraak kunnen maken op een openbare ziektekostenverzekering, waaruit het recht voortvloeit op door de staat betaalde gezondheidszorg. De verwijzende rechter preciseert dat burgers van de Unie zoals A uitsluitend aanspraak kunnen maken op door de staat betaalde verloskundige en spoedeisende zorg. Voor het overige kunnen zij wel zorg ontvangen in het kader van het openbare zorgstelsel, maar moeten zij deze uit eigen middelen betalen.

23.      Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de administratīvā rajona tiesa (bestuursrechter in eerste aanleg, Letland). Die rechter heeft dit beroep verworpen omdat hij in wezen van oordeel was dat, hoewel A legaal in Letland verbleef volgens de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 en zich dus kon beroepen op het beginsel van non-discriminatie zoals vastgelegd in artikel 24, lid 1, van deze richtlijn, het verschil in behandeling kon worden gerechtvaardigd aangezien het was gebaseerd op objectieve overwegingen en het legitieme doel diende van bescherming van de overheidsfinanciën. Een dergelijk verschil in behandeling zou eveneens evenredig zijn, aangezien A recht had op spoedeisende medische hulp, de premies voor een private ziektekostenverzekering niet hoog waren en hij na slechts vijf jaar een permanent verblijfsrecht kon verkrijgen waardoor hij gebruik kon maken van door de staat betaalde gezondheidszorg.

24.      Bij arrest van 5 januari 2018 heeft de Administratīvā apgabaltiesa (bestuursrechter in tweede aanleg, Letland) het hoger beroep tegen dit vonnis verworpen.

25.      De Augstākā tiesa (Senāts), waarbij een hogere voorziening is ingesteld tegen het arrest van 5 januari 2018, is van mening dat een prejudiciële beslissing van het Hof noodzakelijk is om het hoofdgeding te kunnen beslechten.

26.      De verwijzende rechter wijst erop dat de wet betreffende medische zorg strekt tot omzetting van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38. Deze rechter twijfelt er niet aan dat deze richtlijn van toepassing is, maar hij vraagt zich af of verordening nr. 883/2004 wel van toepassing is. Volgens hem moet namelijk worden vastgesteld of de door de staat verstrekte gezondheidszorg zoals in Letland binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt. Hij twijfelt daaraan, ten eerste omdat het Letse socialezekerheidsstelsel in 2016 hoofdzakelijk uit belastingen werd gefinancierd en ten tweede omdat artikel 3, lid 5, van verordening nr. 883/2004 „sociale en medische bijstand” van de werkingssfeer ervan uitsluit. Hij wijst erop dat de toegang tot door de staat betaalde gezondheidszorg wordt verleend volgens objectieve criteria en dat het Letse stelsel kan worden omschreven als een verplicht openbaar stelsel van ziektekostenverzekeringen.

27.      Voor het geval dat verordening nr. 883/2004 van toepassing is, stelt de verwijzende rechter de vraag of artikel 11, lid 3, onder e), ervan, dat bepaalt dat de wetgeving van de lidstaat van de woonplaats van betrokkene geldt, zich ertegen verzet dat zowel in Italië als in Letland aan verzoeker de deelname aan het door de staat gefinancierde gezondheidsstelsel wordt geweigerd, waardoor hij geen enkele toegang heeft tot een dergelijke bescherming.

28.      Deze rechter geeft daarnaast blijk van zijn vrees dat het beginsel van non-discriminatie, zoals dit is neergelegd in artikel 18 VWEU en wordt gepreciseerd in artikel 24 van richtlijn 2004/38 alsook in artikel 4 van verordening nr. 883/2004, niet in acht is genomen. Het komt hem voor dat de Letse regeling een onevenredige beperking aan economisch niet-actieve burgers van de Unie oplegt inzake de toegang tot het verplichte openbare stelsel van ziektekostenverzekeringen.

29.      Volgens de verwijzende rechter moet naar de concrete situatie van verzoeker worden gekeken. Hij onderstreept met name dat A naar Letland is verhuisd voor gezinshereniging, dat hij in Italië een betrekking had, dat hij in Letland werk heeft gezocht en dat hij daar twee minderjarige kinderen heeft die zowel de Letse als de Italiaanse nationaliteit hebben. Deze aspecten wijzen er zijns inziens op dat er sprake is van nauwe persoonlijke banden tussen verzoeker en de Republiek Letland, zodat deze niet automatisch kan worden uitgesloten van deelname aan het openbare zorgstelsel van dat land.

30.      De verwijzende rechter erkent echter dat een burger van de Unie krachtens artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 uitsluitend aanspraak kan maken op gelijke behandeling ten opzichte van de onderdanen van het gastland indien zijn verblijf op het grondgebied van die lidstaat voldoet aan alle voorwaarden van deze richtlijn. Hij wijst er in dit verband op dat A voldoet aan de verblijfsvoorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn, aangezien hij beschikt over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten in Letland volledig dekt. Hij onderstreept echter dat A is uitgesloten van een openbare ziektekostenverzekering die recht geeft op door de staat betaalde gezondheidszorg. De rechter vraagt zich dan ook af of het feit dat een burger van de Unie beschikt over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, hetgeen volgens richtlijn 2004/38 een van de voorwaarden is voor de rechtmatigheid van zijn verblijf, een rechtvaardiging kan vormen voor de weigering om hem toe te laten tot het openbare zorgstelsel.

31.      Tegen deze achtergrond heeft de Augstākā tiesa (Senāts) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moet openbare gezondheidszorg worden geacht te vallen onder ,prestaties bij ziekte’ in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004?

2)      Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kunnen de lidstaten dan op grond van artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 24 van richtlijn 2004/38 sociale prestaties waarin met het oog op de waarborging van de gezondheidszorg is voorzien – die zij toekennen aan hun eigen onderdanen en aan familieleden van een burger van de Unie die de hoedanigheid van werknemer heeft die zich in dezelfde situatie bevinden – weigeren aan burgers van de Unie die op het relevante tijdstip niet de hoedanigheid van werknemer hebben, teneinde disproportionele aanspraken op dergelijke prestaties te vermijden?

3)      Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kunnen de lidstaten dan op grond van de artikelen 18 en 21 VWEU en artikel 24 van richtlijn 2004/38 sociale prestaties waarin met het oog op de waarborging van de gezondheidszorg is voorzien – die zij toekennen aan hun eigen onderdanen en aan familieleden van een burger van de Unie die de hoedanigheid van werknemer heeft die zich in dezelfde situatie bevinden – weigeren aan burgers van de Unie die op het relevante tijdstip niet de hoedanigheid van werknemer hebben, teneinde disproportionele aanspraken op dergelijke prestaties te vermijden?

4)      Is een situatie waarin een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer uitoefent, in alle bij de onderhavige zaak betrokken lidstaten het recht wordt ontzegd om openbare gezondheidsdiensten ten laste van de staat te ontvangen, verenigbaar met artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004?

5)      Is een situatie waarin een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer uitoefent, in alle bij de onderhavige zaak betrokken lidstaten het recht wordt ontzegd om openbare gezondheidsdiensten ten laste van de staat te ontvangen, verenigbaar met artikel 18, artikel 20, lid 1, en artikel 21 VWEU?

6)      Moet de rechtmatigheid van verblijf in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus worden begrepen dat ze een persoon recht op toegang tot het socialezekerheidsstelsel verleent, maar tevens een reden kan vormen om hem van de sociale zekerheid uit te sluiten? Moet in casu de omstandigheid dat de aanvrager over een volledige ziektekostenverzekering beschikt – wat een van de voorafgaande voorwaarden voor rechtmatig verblijf in de zin van richtlijn 2004/38 is – aldus worden opgevat dat ze de weigering om hem op te nemen in het openbare gezondheidszorgstelsel kan rechtvaardigen?”

32.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing, gedateerd 9 juli 2019, is op 12 juli 2019 bij het Hof ingekomen.

33.      De Letse en de Spaanse regering, het Letse ministerie van Volksgezondheid en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde partijen en belanghebbenden, evenals A, zijn vertegenwoordigd bij de pleitzitting van 28 september 2020.

IV.    Analyse

A.      Eerste prejudiciële vraag

34.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de openbare gezondheidszorg zoals die welke overeenkomstig artikel 17 van de wet betreffende medische zorg wordt verstrekt, onder het begrip „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 valt.

35.      De verwijzende rechter geeft aan dat hij daaraan twijfelt gelet op de bewoordingen van artikel 3, lid 5, van verordening nr. 883/2004, volgens welke „sociale en medische bijstand” is uitgesloten van de werkingssfeer van deze verordening.

36.      Net als alle partijen die zich over de eerste vraag hebben uitgesproken, ben ik van mening dat de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord.

37.      Het probleem van het onderscheid tussen socialezekerheidsprestaties die onder verordening nr. 883/2004 vallen en de „sociale en medische bijstand” die daarvan is uitgesloten, is al zeer vroeg gesteld, toen verordening (EEG) nr. 1408/71(9) van kracht was. Die ging vooraf aan verordening nr. 883/2004 en bevatte dit onderscheid reeds.(10)

38.      Om te beginnen breng ik in herinnering dat dit onderscheid in wezen berust op de constitutieve elementen van iedere prestatie, met name het doel en de toekenningsvoorwaarden ervan, en niet op het feit of een prestatie door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsprestatie wordt aangemerkt.(11)

39.      Vervolgens moet volgens vaste rechtspraak aan twee voorwaarden worden voldaan om een prestatie niet als „sociale en medische bijstand” in de zin van artikel 3, lid 5, onder a), van verordening nr. 883/2004 maar wel als onder die verordening vallende socialezekerheidsprestatie aan te merken. In de eerste plaats moet de prestatie zonder enige individuele of discretionaire beoordeling van persoonlijke behoeften worden toegekend aan begunstigden op grond van een wettelijk omschreven situatie. In de tweede plaats moet de prestatie verband houden met een van de risico’s die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004.(12)

40.      Wat de eerste voorwaarde betreft, geeft de verwijzende rechter aan dat medische zorg gegarandeerd is voor iedere in Letland wonende persoon die voldoet aan een van de objectieve criteria van de wet betreffende medische zorg. Deze personen worden ingeschreven in het register van ontvangers van zorg, zonder rekening te houden met enige andere persoonlijke omstandigheid.

41.      Naar mijn mening kan aan de hand van deze kenmerken worden aangenomen dat de eerste voorwaarde is vervuld.

42.      Daarbij komt dat de wijze waarop deze gezondheidszorgprestaties worden gefinancierd(13) irrelevant is voor de kwalificatie van een prestatie als socialezekerheidsprestatie in de zin van deze verordening(14).

43.      Wat de tweede voorwaarde betreft, moet worden nagegaan of de gezondheidszorg zoals de wet betreffende medische zorg daarin voorziet, gerelateerd is aan een van de risico’s van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004, in dit geval aan „prestaties bij ziekte” zoals vermeld in punt a) van deze bepaling.

44.      Hoewel verordening nr. 883/2004 geen definitie bevat van „prestaties bij ziekte”, heeft het Hof zich daarover evenwel in die zin uitgesproken dat dit begrip ziet op prestaties die hoofdzakelijk de genezing van de patiënt ten doel hebben(15).

45.      Uit de verwijzingsbeslissing en het in het hoofdgeding van toepassing zijnde opschrift van de Letse wet als zodanig blijkt duidelijk dat de gezondheidszorg in het hoofdgeding medische zorg betreft, dus zorg die de genezing van ziekten ten doel heeft.

46.      Derhalve ben ik van mening dat de openbare gezondheidszorg die in het hoofdgeding aan de orde is, betrekking heeft op het risico op ziekte zoals genoemd in artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 en dat ook is voldaan aan de tweede voorwaarde.

47.      Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde openbare gezondheidszorgprestaties, die zonder enige individuele of discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften en op grond van een wettelijk omschreven situatie aan de begunstigden worden verstrekt, niet onder het begrip „sociale en medische bijstand” in de zin van artikel 3, lid 5, onder a), van verordening nr. 883/2004 maar onder dat van „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van deze verordening vallen.

48.      Rekening houdend met het voorgestelde antwoord op de eerste vraag, hoeft de derde vraag mijns inziens niet meer te worden beantwoord. Deze heeft namelijk uitsluitend betrekking op de hypothese dat de prestaties in het hoofdgeding niet onder verordening nr. 883/2004 vallen.

49.      Ik stel voor om eerst de vierde vraag te onderzoeken, en daarna de tweede, de vijfde en de zesde vraag samen te analyseren.

B.      Vierde prejudiciële vraag

50.      Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die een burger van de Unie als A, die zijn recht op vrij verkeer uitoefent door zijn lidstaat van oorsprong te verlaten en zich te vestigen in een andere lidstaat, uitsluit van het recht op door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties omdat hij op het grondgebied van het gastland geen werknemer of zelfstandige is.

51.      Ik onderstreep dienaangaande allereerst dat artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 uitsluitend een conflictregel bevat waarmee de toepasselijke wetgeving wordt vastgesteld voor de socialezekerheidsprestaties in artikel 3, lid 1, van die verordening, in casu prestaties bij ziekte.(16) Economisch niet-actieve personen als A, die onder geen van de punten a) tot en met d) van artikel 11, lid 3, kunnen worden ingedeeld, vallen onder punt e) van deze bepaling, dat een restcategorie vormt, en op hen is de wetgeving van de lidstaat van de woonplaats van toepassing. In een geval zoals dat in het hoofdgeding wordt niet betwist dat op A, die in Letland woont, de Letse wet van toepassing is.

52.      Voornoemd artikel 11, lid 3, onder e), heeft net als het geheel van verordening nr. 883/2004 tot doel de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen te voorkomen en te beletten dat personen die binnen de werkingssfeer ervan vallen geen socialezekerheidsbescherming genieten wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling.(17)

53.      Deze bepaling harmoniseert daarentegen niet de toekenningsvoorwaarden voor socialezekerheidsprestaties, zoals prestaties op het gebied van de gezondheidszorg. Deze vallen onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten, die overeenkomstig artikel 168, lid 7, VWEU bevoegd blijven om hun gezondheidszorgbeleid vast te stellen, hun socialezekerheidsstelsels in te richten en in hun nationale wetgeving de voorwaarden te bepalen voor toekenning alsmede voor weigering van socialezekerheidsprestaties.(18)

54.      Stellig moeten de lidstaten bij de vaststelling van deze voorwaarden het Unierecht in acht nemen, inzonderheid het primaire recht en het beginsel van gelijke behandeling dat met name is neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38, maar de inhoud van die voorwaarden wordt niet bepaald in artikel 11, lid 3, onder e), van deze verordening. De vraag of de voorwaarden zoals die waarin de nationale regeling in het hoofdgeding voorziet, in overeenstemming zijn met het VWEU en met de afgeleide rechtshandelingen, wordt onderzocht in de tweede, de vijfde en de zesde vraag, die ik in de volgende delen zal behandelen.

55.      Ik stel voor om op de vierde vraag te antwoorden dat artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het uitsluitend strekt tot de vaststelling van de wetgeving die van toepassing is op prestaties bij ziekte, zoals die in het hoofdgeding, en het geen betrekking heeft op de materiële voorwaarden om in aanmerking te komen voor dergelijke prestaties. Aan de hand van deze bepaling alleen kan niet worden beoordeeld of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling die een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer uitoefent, waarbij hij zijn lidstaat van oorsprong verlaat om zich in een andere lidstaat te vestigen, uitsluit van het recht op door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties op grond dat hij geen werknemer of zelfstandige is op het grondgebied van het gastland.

C.      Tweede, vijfde en zesde prejudiciële vraag

56.      Vooraf moet worden benadrukt dat A volgens de verwijzingsbeslissing, op het moment dat hij zijn lidstaat van oorsprong voor onbepaalde tijd verliet, aldaar niet meer actief was en ook niet deelnam aan het socialezekerheidsstelsel van deze lidstaat. Hij heeft in het gastland werk gezocht, maar het doel van zijn komst was om zich bij zijn echtgenote en kinderen te voegen en was niet hoofdzakelijk werk. Zijn verblijfsrecht in het gastland is dus niet gebaseerd op werknemerschap. Hij had weliswaar ook kunnen vallen onder artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38, betreffende burgers van de Unie die langer dan drie maanden in het gastland verblijven om werk te zoeken, maar uit de verwijzingsbeslissing blijkt voorts dat hij als economisch niet-actieve persoon in het gastland verbleef toen hij verzocht om opgenomen te worden in het socialezekerheidsstelsel en dat zijn verblijfsrecht was gebaseerd op artikel 7, lid 1, onder b), alsmede op artikel 14, lid 2, van die richtlijn.(19)

57.      Ik meen daarom dat de verwijzende rechter met zijn tweede, vijfde en zesde vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 24 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten in hun hoedanigheid van gastland toestaan om burgers van de Unie die op het tijdstip van hun aanvraag tot aansluiting niet economisch actief zijn maar voldoen aan de voorwaarden in artikel 7, lid 1, onder b), van die richtlijn de toegang tot hun socialezekerheidsstelsel en verstrekking van door de staat betaalde gezondheidszorg te weigeren, teneinde te voorkomen dat hun socialezekerheidsstelsel onredelijk wordt belast, terwijl eigen onderdanen in dezelfde situatie daar wel recht op hebben.

58.      Om deze vraag te beantwoorden zal ik de recente rechtspraak van het Hof onderzoeken met betrekking tot de wisselwerking tussen richtlijn 2004/38 en verordening nr. 883/2004 wat de voorwaarde van het beschikken over voldoende bestaansmiddelen betreft, waarna ik deze rechtspraak zal toepassen op de voorwaarde van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. Bij het onderzoek van deze tweede voorwaarde zal ik aantonen dat een essentieel element van de analyse betrekking heeft op de vraag of opname in het socialezekerheidsstelsel van het gastland een onredelijke belasting vormt voor het financiële evenwicht van dat stelsel.

1.      Recente rechtspraak

59.      Blijkens zijn formulering bepaalt artikel 4 van verordening nr. 883/2004, met het opschrift „Gelijke behandeling”, in beginsel dat personen op wie de bepalingen van de verordening van toepassing zijn, de rechten en verplichtingen hebben die voortvloeien uit de wetgeving van elke lidstaat, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Deze rechten omvatten met name de prestaties bij ziekte bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a), van deze verordening.

60.      Artikel 24 van richtlijn 2004/38, met hetzelfde opschrift „Gelijke behandeling”, bepaalt in lid 1 dat iedere burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend en op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van die lidstaat geniet. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van specifieke, uitdrukkelijk in het Verdrag en het afgeleide recht opgenomen bepalingen.

61.      Deze twee bepalingen vormen op specifieke terreinen, dat van socialezekerheidsprestaties en van burgerschap, de uitdrukking van het beginsel van non-discriminatie dat in algemene zin is neergelegd in artikel 18 VWEU.(20)

62.      Met betrekking tot artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft het Hof geoordeeld dat een burger van de Unie, wat de toegang tot sociale prestaties betreft, zoals een aanvraag van een uitkering voor levensonderhoud – een niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 70 van verordening nr. 883/2004 – zich er alleen op kan beroepen gelijk te worden behandeld als een onderdaan van het gastland, indien zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38.(21) Bij een verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar gelden voor een economisch niet-actieve burger van de Unie de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn, namelijk dat deze moet beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.(22) Volgens artikel 14, lid 2, van de genoemde richtlijn blijft het verblijfsrecht slechts behouden zolang de burger van de Unie aan deze voorwaarden voldoet.(23) Deze voorwaarden beogen te voorkomen dat de burger van de Unie een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormt.(24)

63.      Het Hof heeft daarmee gepreciseerd dat er een verband bestaat tussen enerzijds het recht op gelijke behandeling krachtens artikel 24 van richtlijn 2004/38, dat afhankelijk kan worden gesteld van de naleving van de artikelen 7 en 14 van deze richtlijn, en anderzijds het recht op sociale prestaties uit hoofde van verordening nr. 883/2004. Een recht op deze prestaties op gelijke voet met dat van de onderdanen van het gastland kan dus afhangen van een verblijfsrecht in dat gastland volgens de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van de genoemde richtlijn en van de naleving van deze voorwaarden gedurende het gehele verblijf, overeenkomstig artikel 14, lid 2, van dezelfde richtlijn.

64.      Het Hof heeft daaruit afgeleid dat artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, onder b), ervan zich niet verzet tegen een regeling die onderdanen van andere lidstaten die in het gastland geen verblijfsrecht genieten krachtens deze richtlijn, uitsluit van bepaalde prestaties waarin verordening nr. 883/2004 voorziet.(25) Het Hof heeft gepreciseerd dat dezelfde slotsom dient te gelden met betrekking tot de uitlegging van artikel 4 van verordening nr. 883/2004(26).

65.      Deze overwegingen, die hun oorsprong vinden in het arrest Brey(27), zijn bevestigd in de latere arresten Alimanovic(28), García-Nieto(29) en Commissie/Verenigd Koninkrijk(30).

66.      In het arrest García-Nieto heeft het Hof verduidelijkt dat, om vast te stellen of sociale bijstandsprestaties aan een burger van de Unie kunnen worden geweigerd, eerst moet worden nagegaan of het in artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 geformuleerde beginsel van gelijke behandeling van toepassing is en of het verblijf van de betrokken burger van de Unie op het grondgebied van het gastland derhalve rechtmatig is in de zin van die richtlijn.(31) Vervolgens moet worden nagegaan of de situatie van betrokkene onder de werkingssfeer van de afwijking van het tweede lid van dat artikel 24 valt.(32) Krachtens die afwijking kan het recht op eenzelfde behandeling als die van onderdanen van het gastland namelijk in drie gevallen worden geweigerd: in de eerste drie maanden van het verblijf in het gastland, in de eventuele langer dan drie maanden durende periode waarin betrokkene werk zoekt overeenkomstig artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn, en in het geval van een aanvraag van bepaalde studenten tot steun voor levensonderhoud voor studie, zolang deze geen duurzaam verblijfsrecht hebben verworven in de betreffende lidstaat.

67.      Na deze arresten kon er nog getwijfeld worden of de overwegingen van het Hof over het verband tussen artikel 24 van richtlijn 2004/38 en artikel 4 van verordening nr. 883/2004 uitsluitend betrekking hadden op de sociale prestaties die niet op een bijdrage berusten, zoals het minimuminkomen, of dat deze ook betrekking hadden op de in deze verordening genoemde socialezekerheidsprestaties. Het arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk heeft duidelijk gemaakt dat die overwegingen op gelijke wijze gelden voor socialezekerheidsprestaties.(33)

68.      Uit deze rechtspraak leid ik af dat de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 eveneens van toepassing zijn op het geheel van de socialezekerheidsprestaties, met name op de prestaties die vallen onder het eerste type sociale zekerheid vermeld in artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004, namelijk prestaties bij ziekte.

69.      De vraag waar de onderhavige zaak om draait, is of de burger van de Unie, zodra hij deze voorwaarden vervult, gelijk behandeld moet worden met de onderdanen van het gastland wat betreft zijn recht op door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties.

70.      Ik benadruk dat A voldoet aan beide voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38. Uit de verwijzingsbeslissing(34) blijkt, hetgeen ook vaststaat tussen partijen, dat A over voldoende bestaansmiddelen beschikte alsook over een verzekering die de ziektekosten volledig dekte toen hij verzocht om in het Letse socialezekerheidsstelsel te worden opgenomen teneinde voornoemde prestaties te kunnen ontvangen. Wat deze laatste voorwaarde betreft, is ter terechtzitting voor het Hof verduidelijkt dat hij de verzekering had afgesloten bij een private verzekeringsmaatschappij. Bovendien wordt niet betwist dat hij na zijn aanvraag om in het socialezekerheidsstelsel van het gastland te worden opgenomen, steeds is blijven voldoen aan beide voorwaarden. Een dergelijke burger van de Unie zou dus overeenkomstig artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 in beginsel gelijk behandeld moeten worden als de onderdanen van het gastland, aangezien hij niet onder een van de drie gevallen in lid 2 van die bepaling valt en daarmee onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen kan worden opgenomen in het socialezekerheidsstelsel van het gastland.(35) Daarmee zou hij niet alleen toegang krijgen tot de gezondheidszorgprestaties onder het openbare gezondheidszorgstelsel, maar die prestaties zouden ook door de staat moeten worden betaald, onder dezelfde voorwaarden als voor de eigen onderdanen.(36)

71.      Toch is de gedachtegang in het vorige punt niet vanzelfsprekend. Dit blijkt uit de opmerkingen van de Letse en de Spaanse regering, evenals uit die van de Commissie.

72.      De Letse regering benadrukt dat de voorwaarde van het beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, niet toevallig is opgenomen, maar een bepaald doel nastreeft. Net zoals het vereiste van voldoende bestaansmiddelen bedoeld is om ervoor te zorgen dat een persoon zichzelf kan onderhouden tijdens een verblijf van meer dan drie maanden in een andere lidstaat en dat deze laatste geen sociale bijstandsprestaties in de vorm van een bestaansminimum hoeft toe te kennen, is het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt ook bedoeld om ervoor te zorgen dat de persoon die geen werknemer of zelfstandige is, zijn eigen ziektekosten zelf dekt en dat de betrokken lidstaat deze kosten niet hoeft te dragen. Volgens de Letse regering is het ontoelaatbaar dat een persoon een beroep op gelijke behandeling uit hoofde van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 doet om door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties te genieten, terwijl die persoon volgens artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn voor een rechtmatig verblijf in het gastland van langer dan drie maanden moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.

73.      Onder verwijzing naar het arrest Dano(37) is de Commissie op soortgelijke wijze van mening dat de weigering van het gastland om een burger van de Unie zoals A gelijke toegang te verlenen tot het socialezekerheidsstelsel als zijn eigen onderdanen die op zijn grondgebied wonen, slechts een onvermijdelijk gevolg is van richtlijn 2004/38, in casu van de in artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn vastgestelde voorwaarde van het beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.

74.      De Spaanse regering steunt het standpunt van de Letse regering en de Commissie.

75.      Samengevat komt hun standpunt hierop neer dat deze laatste menen dat, aangezien de voorwaarden van het beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt moeten zijn vervuld om het recht op een gelijke behandeling uit hoofde van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 14 van die richtlijn, te kunnen inroepen, de betrokkene dit recht slechts kan doen gelden voor de verlening van andere prestaties dan die waarmee werd voldaan aan die voorwaarden, aangezien die voorwaarden anders geen doel dienen.

76.      Met andere woorden, het recht op gelijke behandeling kan volgens deze regeringen en de Commissie geen betrekking hebben op de toekenning van een minimuminkomen of opname in het openbare gezondheidszorgstelsel van het gastland, waarmee precies kan worden voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38.

77.      Ik begrijp deze redenering. Ik ben van mening – en ik zal aantonen – dat de voorwaarde van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 inzake het beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, inderdaad tot doel heeft te voorkomen dat een economisch niet-actieve burger van de Unie een onredelijke belasting vormt voor het gastland, voordat hij een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen overeenkomstig artikel 16 van die richtlijn, dat wil zeggen in de eerste vijf jaar van het verblijf. Naar mijn mening is het gastland gedurende deze periode in beginsel immers gerechtigd te eisen dat de burger van de Unie zich op eigen kosten verzekert tegen ziektekosten in dat land.(38) Bijgevolg heeft deze lidstaat in de grote meerderheid van de gevallen in mijn ogen het recht om deze burger niet op te nemen in zijn socialezekerheidsstelsel.

78.      De vraag die het Hof in casu dient te beantwoorden is echter of een lidstaat „in alle omstandigheden en automatisch”(39) een economisch niet-actieve burger van de Unie kan ontzeggen om op gelijke voet met zijn eigen onderdanen deel te nemen aan zijn socialezekerheidsstelsel. Ik benadruk dat door de staat betaalde openbare gezondheidszorg ook voor eigen onderdanen in het algemeen niet „gratis” is. Zij dragen eraan bij in de vorm van premies of belastingen, afhankelijk van de wijze waarop de sociale zekerheid in iedere lidstaat wordt bekostigd.

79.      Deze problematiek doet zich in het bijzonder voor in het geval van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, die zijn lidstaat van oorsprong duurzaam heeft verlaten zodat hij niet meer is aangesloten bij de sociale zekerheid van die staat, en die zich voor gezinshereniging heeft gevestigd in een andere lidstaat die hij ook tot het centrum van zijn familie-, persoonlijke en zakelijke belangen heeft gemaakt.

80.      Ik ben in dit verband van mening dat er een meer genuanceerde uitlegging moet worden gehanteerd dan de Letse regering, de Spaanse regering en de Commissie voorstellen. Ook het arrest Jobcenter Krefeld nodigt ons daartoe uit, wat de voorwaarde van het beschikken over voldoende bestaansmiddelen betreft. Een dergelijke benadering is mijns inziens des te noodzakelijker als het gaat om de voorwaarde van het beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt. Ik zal aantonen dat een systematische weigering om onderdanen van economisch niet-actieve onderdanen van andere lidstaten openbare gezondheidszorgprestaties op gelijke voet als de eigen onderdanen te verlenen, voordat zij na vijf jaar verblijf op het grondgebied van het gastland aldaar een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, geen steun vindt in de bewoordingen van de artikelen 7, 14 en 24 van richtlijn 2004/38, en dat een dergelijke weigering strijdig is met de doelstelling van vrij verkeer van burgers van de Unie en met het begrip zelf van „burgerschap van de Unie”.

2.      Begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” in het licht van de bewoordingen en de context van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38

81.      De voorwaarde van het beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, is vastgelegd in artikel 7, lid 1, onder b) en c), van richtlijn 2004/38.

82.      Ik stel allereerst vast dat in richtlijn 2004/38, en met name in de artikelen 7, 14 of 24 ervan, niet uitdrukkelijk wordt bepaald dat een lidstaat een burger van de Unie kan weigeren om aan zijn socialezekerheidsstelsel deel te nemen en dus om hem een openbare ziektekostenverzekering toe te kennen op grond dat die burger niet economisch actief is in de verblijfsperiode tussen drie maanden en vijf jaar na zijn aankomst in die lidstaat.

83.      In het bijzonder voorziet de afwijking die in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 is vastgesteld, niet in een dergelijke beperking van het recht op gelijke behandeling. Deze bepaling is een afwijking van een fundamentele vrijheid en moet volgens het Hof dus strikt worden uitgelegd. Bovendien heeft het Hof de draagwijdte ervan nader aangegeven in het recente arrest Jobcenter Krefeld(40), waarin het ten eerste heeft benadrukt dat deze afwijking uitsluitend van toepassing is op situaties zoals bedoeld in artikel 24, lid 1, van verordening nr. 883/2004 en daarmee uitsluitend op burgers van de Unie van wie het verblijfsrecht is gebaseerd op de richtlijn zelf.(41) Ten tweede geldt deze afwijking, wat de toepassing ervan op de situatie van een werkzoekende betreft, enkel voor personen wier verblijfsrecht uitsluitend is gebaseerd op artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38.(42)

84.      Hieruit volgt dat een burger van de Unie zoals A, wiens verblijfsrecht uit artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 en niet uitsluitend uit artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn voortvloeit, niet onder de afwijking van artikel 24, lid 2, van deze richtlijn valt.(43)

85.      Vervolgens stel ik vast dat, anders dan het geval is in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 waar de burgers van de Unie de voorwaarde wordt opgelegd over voldoende bestaansmiddelen te beschikken „om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland”(44), de Uniewetgever geen dergelijk verband heeft gelegd tussen de voorwaarde om te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt en de vaststelling dat er sprake is van een dergelijke belasting. De wetgever heeft dus gemeend dat een gebrek aan voldoende bestaansmiddelen een belasting kan vormen die een weigering kan rechtvaardigen om dezelfde sociale prestaties als die aan de eigen onderdanen toe te kennen.(45) In het geval van de verzekering die de ziektekosten volledig dekt, beoogde de wetgever evenwel te voorkomen dat de burger van de Unie voor zijn gastland niet slechts een belasting, maar een onredelijke belasting zou worden(46).

86.      Ik zal het begrip „onredelijke belasting” in detail bespreken vanaf punt 92 van deze conclusie. Ik wil er in dit stadium alleen op wijzen dat de kwalificatie „onredelijk” een belangrijk verschil vormt.

87.      Tot slot onderstreep ik dat het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”, niet wordt gedefinieerd in richtlijn 2004/38.

88.      In het dagelijks spraakgebruik slaat de term „verzekering” op een „overeenkomst waarbij een verzekeraar de verzekerde betaling belooft van een overeengekomen bedrag in het geval dat een bepaald risico zich voordoet, in ruil voor een premie of bijdrage”(47). In casu dekt de ziektekostenverzekering de risico’s op het gebied van de gezondheidszorg. De term „volledige dekking” slaat op de omvang van de risico’s die in het gastland moeten worden gedekt.

89.      Richtlijn 2004/38 bevat echter geen verduidelijking van de draagwijdte van deze termen. Zij geeft met name niet aan of de ziektekostenverzekering privaat of openbaar moet zijn. De regeringen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend en de Commissie zijn uitgegaan van de premisse dat het daarbij om een private verzekering gaat. Dat blijkt echter niet uit de bewoordingen van de betrokken bepaling. Evenmin is aangegeven of de verzekering aangeboden moet worden door een orgaan of onderneming van het gastland, of dat deze uit een andere lidstaat afkomstig kan zijn, met name de lidstaat van oorsprong van de burger van de Unie.

90.      Het arrest Baumbast en R(48) en de richtsnoeren van de Commissie voor de toepassing van richtlijn 2004/38(49) bieden in dit opzicht enige verduidelijking. Uit dit arrest blijkt dat de betrokken burger van de Unie, die een verblijfsrecht vorderde in het gastland waar hij zijn vrijheid van verkeer had uitgeoefend, het Verenigd Koninkrijk, beschikte over een verzekering die de ziektekosten volledig dekte in zijn lidstaat van oorsprong, Duitsland, die hem werd toegekend door het Duitse socialezekerheidsstelsel.(50)

91.      Het soort verzekering lijkt dus niet bepalend. Het beschikken over een ziektekostenverzekering is het belangrijke aspect.(51)

92.      Verdere verduidelijking wordt overigens gebracht door de context van richtlijn 2004/38. Volgens overweging 10 van deze richtlijn hebben de voorwaarden van artikel 7 ervan met name tot doel om te voorkomen dat de betrokken burgers van de Unie een „onredelijke belasting” vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.(52)

93.      De ontstaansgeschiedenis van de bepaling en de richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2004/38 laten ook zien hoe belangrijk het voor de lidstaten is om te voorkomen dat economisch niet-actieve burgers van de Unie een dergelijke belasting vormen.

94.      Deze economische zorg kwam namelijk al tot uitdrukking in de drie richtlijnen uit 1990 die zijn voorafgegaan aan richtlijn 2004/38(53), met name richtlijn 90/364, die volgde op het rapport van het comité ad hoc „Europa van de burgers” (rapport-Adonnino) van 1985(54). Dit rapport bevatte de suggestie om, behalve de voorwaarde van het beschikken over voldoende bestaansmiddelen, die van een „voldoende dekking van gezondheidsrisico’s” op te nemen, teneinde de vaststelling van het voorstel voor richtlijn 90/364, dat in een verblijfsrecht voor economisch niet-actieve burgers van de Unie voorzag(55), te faciliteren.

95.      De richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2004/38 geven aan dat „[e]lke bij een particuliere of publieke instelling in het gastland of elders afgesloten verzekering [...] in beginsel [moet] worden aanvaard, voor zover zij een volledige dekking biedt en geen belasting vormt voor de overheidsfinanciën van het gastland”.(56)

96.      Overigens heeft de Commissie in haar voorstel voor herziening van verordening nr. 883/2004 met inaanmerkingneming van de rechtspraak van het Hof, voorgesteld dat burgers van de Unie toegang krijgen tot het socialezekerheidsstelsel van het gastland als zij daar hun woonplaats hebben, wanneer zij op evenredige wijze bijdragen aan een stelsel van ziektekostenverzekeringen.(57)

97.      Uit bovenstaande overwegingen volgt dat een verzekering die de ziektekosten volledig dekt privaat of openbaar van aard kan zijn en kan voortvloeien uit aansluiting bij het socialezekerheidsstelsel van een lidstaat, met name de lidstaat van oorsprong van de burger van de Unie, zoals in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Baumbast, maar ook bij het stelsel van het gastland.(58) Aangezien richtlijn 2004/38 geen preciseringen bevat over het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”, moet de voorwaarde om over een dergelijke verzekering te beschikken volgens mij worden begrepen als de verplichting om over een volledige ziektekostenverzekering te beschikken, ongeacht de herkomst daarvan of de eventuele aansluiting bij een stelsel. De vermelding van een „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” als voorwaarde voor een rechtmatig verblijf van een burger van de Unie dat strookt met richtlijn 2004/38, kan mijns inziens op zichzelf geen beletsel vormen voor het recht van een economisch niet-actieve burger van de Unie om zich aan te sluiten bij het socialezekerheidsstelsel van het gastland. Dat is pas het geval wanneer die aansluiting ook een „onredelijke belasting” voor het financiële evenwicht van het gastland vormt.

98.      Zoals ik hieronder zal aantonen, treedt dit gevolg echter niet automatisch in.

3.      Begrip „onredelijke belasting”

99.      In het arrest Baumbast heeft het Hof benadrukt dat het recht op vrij verkeer en verblijf door het VWEU is uitgebreid tot iedere burger van de Unie, ongeacht of deze een economische activiteit uitoefent, en heeft eraan herinnerd dat dit recht onderworpen is aan de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.(59) Het Hof heeft toegelicht dat deze beperkingen uitgaan van het idee dat de uitoefening van het verblijfsrecht van burgers van de Unie ondergeschikt kan worden gemaakt aan de „legitieme belangen” van de lidstaten, waaronder het belang dat rechthebbenden geen „onredelijke belasting voor de algemene middelen van het gastland” mogen vormen.(60)

100. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat bij de toepassing van deze beperkingen en voorwaarden de door het Unierecht opgelegde grenzen en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten worden genomen(61).

101. In dit verband merk ik op dat artikel 14, lid 3, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat een beroep van de burger van de Unie op het socialebijstandsstelsel van het gastland niet automatisch leidt tot een verwijderingsmaatregel. Deze bepaling borduurt voort op de redenering van het Hof in het arrest Grzelczyk(62), volgens welke het enkele feit dat een student een minimuminkomen aanvraagt in het gastland niet automatisch kan leiden tot het verlies van zijn verblijfsrecht en tot een weigering om hem de aangevraagde sociale prestatie toe te kennen.(63) Ik leid hieruit af dat de toekenning van een dergelijke sociale prestatie niet altijd een onredelijke belasting vormt.

102. Wanneer wordt een belasting onredelijk?

103. Het begrip „onredelijke belasting” is met name toegepast in de arresten García-Nieto, Alimanovic en Dano en gepreciseerd in het arrest Jobcenter Krefeld (deel a). Dit begrip is eveneens onderzocht in zaken waarin er een band van integratie bestond tussen de situatie van de burger van de Unie en het gastland (deel b). Zo de zaken die de aanleiding hebben gegeven tot de in deel a) genoemde arresten zich niet leenden voor een onderzoek van de individuele situatie van de betrokken burgers, is een dergelijk onderzoek wel noodzakelijk in een zaak zoals die in het hoofdgeding (deel c).

a)      Begrip „onredelijke belasting” in de zin van de arresten García-Nieto, Alimanovic en Dano, zoals uiteengezet in het arrest Jobcenter Krefeld

104. In het arrest Jobcenter Krefeld heeft het Hof verduidelijkt dat een persoon zoals de verzoeker in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dit arrest, geen onredelijke belasting voor het socialezekerheidsstelsel van het gastland vormde, waarbij het een onderscheid heeft gemaakt tussen diens situatie en die van García-Nieto, Alimanovic en Dano, de burgers van de Unie over wie het ging in de arresten met dezelfde naam.

105. In tegenstelling tot García-Nieto vroeg de burger van de Unie over wie het ging in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Jobcenter Krefeld, vader van een gezin en voormalig werknemer in het gastland, geen sociale prestatie aan voor de eerste drie maanden van zijn verblijf op het grondgebied van die staat.

106. In tegenstelling tot Alimanovic heeft deze burger van de Unie evenmin aanspraak gemaakt op een dergelijke prestatie uit hoofde van een verblijfsrecht van meer dan drie maanden, uitsluitend op grond van zijn status als werkzoekende in het gastland, aangezien hij beschikte over een autonoom verblijfsrecht krachtens artikel 10 van verordening nr. 492/2011.

107. Tot slot had deze burger van de Unie, in tegenstelling tot Dano, het grondgebied van het gastland niet betreden zonder werk of voldoende bestaansmiddelen en met als enig doel de sociale bijstandsprestaties te ontvangen die dat land aan zijn eigen onderdanen toekende.

108. Bijgevolg moest deze burger van de Unie, ook al maakte hij aanspraak op een uitkering voor levensonderhoud, niet als een onredelijke belasting voor het stelsel van sociale bijstand van het gastland worden beschouwd.(64)

109. Deze overwegingen zijn relevant voor een burger van de Unie als A, aangezien ook zijn situatie duidelijk verschilt van die van García-Nieto, Alimanovic en Dano.

110. Zijn aanvraag heeft namelijk geen betrekking op de eerste drie maanden na zijn binnenkomst in het gastland, maar op een later tijdvak. Zijn verblijfsrecht berust niet louter op het zoeken van werk in het gastland uit hoofde van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38, aangezien vaststaat dat hij rechtmatig in het gastland verblijft overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder b), van deze richtlijn. Tot slot heeft A, in tegenstelling tot Dano, het grondgebied van het gastland niet betreden om socialebijstandsprestaties of gratis gezondheidszorg van die lidstaat te verkrijgen. Terwijl Dano nooit had gewerkt en geen werk zocht in het gastland, heeft A reeds gewerkt in Italië en werk gezocht in Letland.(65)

111. Met die bevindingen kan mijns inziens het risico worden uitgesloten dat een burger van de Unie zoals A een onredelijke belasting vormt in de zin van de drie gevallen die het Hof eerder heeft geanalyseerd.

112. A heeft zich overigens geenszins gedragen als een sociaal toerist – de uitdrukking die is gebruikt voor het gedrag van Dano – maar bepaalde banden aangeknoopt met het gastland die volgens de rechtspraak van het Hof gevolgen hebben voor het begrip „onredelijke belasting”. Deze zal ik in het volgende deel bespreken.

b)      Begrip „onredelijke belasting” in het licht van de band van integratie met het gastland

113. Het Hof is reeds verzocht te onderzoeken welke gevolgen de band van integratie van een economisch niet-actieve burger van de Unie met een gastland kan hebben op het recht van die burger op socialebijstandsprestaties op gelijke voet met de eigen onderdanen van dat land. Die rechtspraak van het Hof heeft zich in het bijzonder ontwikkeld in het kader van zaken betreffende economisch niet-actieve studenten die in het gastland studeerden.(66)

114. Het Hof heeft in het arrest Bidar(67) onderzocht of de financiële steun voor studenten in de vorm van beurzen ter dekking van de kosten voor dagelijks levensonderhoud een onredelijke belasting opleverden die een impact kon hebben op het totale bedrag van de steun die deze staat kan toekennen.

115. Het Hof heeft in dat arrest geoordeeld dat het gerechtvaardigd is dat een lidstaat ter voorkoming van dergelijke gevolgen die steun enkel toekent aan studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat.(68) Volgens het Hof is het relevant dat de burger van de Unie een reële band heeft gelegd met de samenleving van die staat, door er rechtmatig te verblijven en een groot deel van zijn middelbare onderwijs te volgen. Het Hof heef geoordeeld dat een nationale regeling die een dergelijke burger belet een universitaire studie in het gastland te volgen onder dezelfde voorwaarden voor financiële steun als de eigen onderdanen, zonder rekening te houden met de feitelijke mate van integratie van die burger in de samenleving van dat land, niet gerechtvaardigd wordt door de legitieme doelstelling die deze regeling beoogt te waarborgen.(69)

116. In het arrest Förster(70), dat na het arrest Bidar is gewezen, heeft het Hof echter op grond van de bewoordingen van richtlijn 2004/38 geoordeeld dat een lidstaat het weigeren van dergelijke steun voor levensonderhoud aan studenten uit andere lidstaten die voor studie op zijn grondgebied verblijven als legitiem kan beschouwen, zolang die studenten nog geen vijf jaar op zijn grondgebied hebben verbleven. Ik wijs er echter op dat richtlijn 2004/38 een uitdrukkelijke bepaling hierover bevat in artikel 24, lid 2.

117. Bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling die een afwijking toestaat van het recht op gelijke behandeling in geval van een aanvraag tot aansluiting bij het socialezekerheidsstelsel van het gastland, ben ik dan ook van mening dat de rechtspraak van het Hof op het gebied van de reële band van integratie met de samenleving van het gastland en het begrip „onredelijke belasting”, relevant is voor de onderhavige zaak.(71)

118. Deze reële band van integratie met het gastland, die moet worden aangetoond, kan berusten op een reeks factoren, zoals de familieomstandigheden en de mate waarin het gezin in die lidstaat is geworteld(72), sociale en economische banden(73), persoonlijke banden zoals een huwelijk met een onderdaan van de lidstaat of het feit dat betrokkene daar gewoonlijk verblijft(74), of het werk dat de familieleden van wie de burger van de Unie afhankelijk is in het gastland hebben verricht(75).

119. De reële band van integratie kan niet op uniforme wijze worden bepaald, maar moet worden vastgesteld aan de hand van de constitutieve elementen van de betreffende prestatie, met name de aard en de doelstelling ervan.(76) Wat de opname in het socialezekerheidsstelsel betreft, kunnen de lidstaten mijns inziens het standpunt innemen dat de band van integratie, die met name wordt gekenmerkt door het feit dat betrokkene zijn woonplaats heeft in het gastland, pas is aangetoond na een redelijke verblijfsperiode in die lidstaat, mits die periode niet langer is dan nodig om te waarborgen dat betrokkene het centrum van zijn belangen daarheen heeft verplaatst.(77)

120. In het geval van een burger van de Unie zoals A wordt niet betwist dat hij zijn lidstaat van oorsprong, Italië, heeft verlaten om zich voor onbepaalde tijd bij zijn vrouw en minderjarige kinderen in Letland te vestigen, en dat hij in de bewoordingen van de verwijzende rechter zelf het „centrum van zijn belangen” naar die lidstaat heeft verplaatst, waarmee hij „nauwe persoonlijke banden” heeft aangeknoopt. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt dit bijgevolg te wijzen op een reële band van integratie met de samenleving van die lidstaat.

121. Bij de beoordeling van de gevolgen van deze band van integratie moet echter rekening worden gehouden met het feit dat de openbare gezondheidszorg bepaalde bijzondere kenmerken heeft die worden erkend door het VWEU en die naar voren komen in de rechtspraak van het Hof. Het Hof heeft steevast geoordeeld dat de bescherming van de volksgezondheid een van de dwingende redenen van algemeen belang vormt die beperkingen van de vrijheid van vestiging(78) en van het vrij verrichten van diensten(79) krachtens artikel 52 VWEU kunnen rechtvaardigen. Datzelfde geldt voor beperkingen van de vrijheid van verkeer en verblijf van een burger van de Unie krachtens artikel 27 van richtlijn 2004/38. Deze afwijking dient meer bepaald twee doelstellingen: het handhaven van een kwalitatief hoogstaande, evenwichtige en voor eenieder toegankelijke verzorging door artsen en ziekenhuizen en het voorkomen van een ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel.(80)

122. In het licht van deze overwegingen ben ik van mening dat, als een economisch niet-actieve burger van de Unie die een reële band van integratie heeft met het gastland en over voldoende bestaansmiddelen beschikt, op gelijke voet met de eigen onderdanen financieel bijdraagt aan het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat, hetzij door middel van bijdragen als het gaat om een verzekering, hetzij via de belastingen als het gaat om een nationaal gezondheidsstelsel zoals dat in 2016 in Letland van kracht was(81), zijn deelname aan dit stelsel onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen in beginsel geen risico op een ernstige verstoring van het financiële evenwicht van dat stelsel of een onredelijke belasting hoeft te vormen. Het staat echter aan elke lidstaat om dat te verifiëren.

123. Het kan namelijk niet worden uitgesloten dat een economisch niet-actieve burger van de Unie die zich in dezelfde situatie bevindt als een onderdaan van het gastland, niet of slechts symbolisch wordt verplicht om belasting of premies voor sociale zekerheid af te dragen. Indien in dat geval blijkt dat de opname van de burger van de Unie in het socialezekerheidsstelsel onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen een risico kan vormen voor ernstige verstoring van het financiële evenwicht van het gastland, is dat land mijns inziens niet gehouden om deze burger gelijk te behandelen. Of er sprake is van een dergelijk risico moet dan wel aan de hand van objectieve gegevens, uitvoerig en cijfermatig worden nagegaan.(82)

124. In die omstandigheden staat er volgens mij niets aan in de weg dat het gastland een stelsel van aanvullende bijdragen invoert of dat het in het geval van een op belastingheffing gebaseerd nationaal gezondheidsstelsel de burger van de Unie vraagt om zijn private verzekering die de ziektekosten volledig dekt, aan te houden als tegenprestatie voor zijn deelname.(83)

125. In het licht van bovenstaande analyse ben ik dan ook van mening dat de economisch niet-actieve burger van de Unie die over voldoende bestaansmiddelen beschikt en een reële band van integratie met het gastland heeft, in voorkomend geval deel kan nemen aan het socialezekerheidsstelsel van die lidstaat, zelfs voordat hij werk heeft gevonden of als zelfstandige is gaan werken in die lidstaat of daar een duurzaam verblijfsrecht heeft verworven overeenkomstig artikel 16 van richtlijn 2004/38.(84)

126. Hieruit volgt dat het automatisch en in alle omstandigheden weigeren om een burger van de Unie zoals A op te nemen in het socialezekerheidsstelsel van het gastland en hem op gelijke voet met de eigen onderdanen in aanmerking te laten komen voor openbare gezondheidszorgprestaties, in mijn ogen niet verzoenbaar is met artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 14, lid 2, van deze richtlijn.

127. Deze overweging wordt niet op losse schroeven gezet door de omstandigheid dat de situatie van een dergelijke burger van de Unie per geval moet worden beoordeeld wat de toets betreft of hij wel is geïntegreerd in zijn gastland.

c)      Noodzaak van een individuele beoordelingvan de situatie van de burger van de Unie om vast te stellen of deze een onredelijke belasting vormt

128. Ik wijs erop dat de situatie van de burger van de Unie vaak per geval moet worden onderzocht om vast te stellen of deze op gelijke voet met de eigen onderdanen aanspraak kan maken op een sociale prestatie zodat zijn recht op vrij verkeer en verblijf niet wordt geschonden. Dit was met name het geval bij Grzelczyk, die een bijstandsuitkering aanvroeg en van wie moest worden onderzocht of zijn behoefte tijdelijk was.(85) Hetzelfde geldt voor een burger van de Unie als Baumbast, van wiens situatie verschillende factoren moesten worden onderzocht, waaronder de vraag of hij voorheen afhankelijk was geweest van het gastland.

129. Het is juist dat het Hof in de arresten Alimanovic en García-Nieto heeft geoordeeld dat het type zaken dat aan die arresten en het arrest Dano ten grondslag lag, zich niet leende voor een specifiek onderzoek van de situatie van de betrokkenen ertoe strekkende te kunnen vaststellen of zij een onredelijke belasting vormden.(86) Het Hof heeft onderstreept dat steun aan één enkele aanvrager moeilijk als een voor een lidstaat „onredelijke belasting” in de zin van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2004/38 kan worden aangemerkt en dat daarvoor rekening moet worden gehouden met alle bij deze lidstaat ingediende individuele aanvragen.(87)

130. Uit deze overwegingen volgt impliciet dat de situaties die ten grondslag liggen aan dit type zaken in hun geheel bezien als een onredelijke belasting moeten kunnen worden beschouwd waardoor de betrokken lidstaten niet gehouden zijn om de gevraagde sociale prestaties toe te kennen.

131. Het feit dat de situatie van elk van deze personen – op zichzelf bezien – geen onredelijke belasting oplevert, is dus niet bepalend. Wanneer hun situatie overeenkomt met een van de door de wetgever met name in artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 uitdrukkelijk genoemde gevallen, zoals in de zaken die hebben geleid tot de arresten García-Nieto en Alimanovic, of een persoon betreft die, zoals Dano, zijn vrijheid van verkeer had uitgeoefend met als enige doel om in het gastland sociale prestaties te verkrijgen, moeten dergelijke aanvragen worden beschouwd als een mogelijke onredelijke belasting voor het financiële evenwicht van het gastland, die dat land niet hoeft in te willigen.

132. Wat daarentegen een situatie zoals die van A betreft, die niet tot deze categorieën behoort, moet mijns inziens de omgekeerde benadering worden gevolgd. In dat geval moet de specifieke situatie van de betrokkene worden onderzocht teneinde vast te stellen of deze is geïntegreerd in het gastland, met name of hij daar „pleegt te wonen” in de zin van verordening nr. 883/2004 en of hij bijgevolg onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen in het socialezekerheidsstelsel kan worden opgenomen, voor zover de in de punten 123 en 124 van deze conclusie beschreven situatie niet op hem van toepassing is. Tot de relevante elementen behoren met name die welke zijn opgesomd in artikel 11 van verordening (EG) nr. 987/2009(88), zoals de gezinssituatie, het minder of meer permanente karakter van zijn huisvestingssituatie, de lidstaat waarin de betrokkene geacht wordt te wonen voor belastingdoeleinden of ook de redenen om te verhuizen.

133. De bovenstaande analyse van het begrip „onredelijke belasting” geldt op dezelfde wijze voor de uitlegging van verordening nr. 883/2004.

4.      Consequenties van het begrip „onredelijke belasting” voor de uitlegging van verordening nr. 883/2004

134. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing hebben de Letse rechterlijke instanties geoordeeld dat het recht van de lidstaat waar betrokkene woont, in casu het Letse recht, van toepassing is, en dit krachtens artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004.

135. Dit recht kan bepalen in hoeverre prestaties bij ziekte door de lidstaat worden gedekt en aan welke voorwaarden moet worden voldaan om aanspraak te maken op die prestaties. Zoals ik in punt 53 van deze conclusie heb aangegeven, zijn de lidstaten bevoegd om hun eigen socialezekerheidsstelsel in te richten en derhalve om de omvang van de geboden prestaties alsmede de voorwaarden waaronder het recht op deze prestaties kan ontstaan, te bepalen. Daaruit blijkt dat de verhuizing van een burger van de Unie naargelang van het geval voordeliger of minder voordelig voor hem kan zijn, afhankelijk van het geheel van de nationale regelingen die volgens verordening nr. 883/2004 van toepassing zijn.(89)

136. In de onderhavige zaak gaat het er echter niet om of de burger van de Unie die zijn vrijheid van verkeer heeft uitgeoefend minder omvangrijke prestaties kan ontvangen dan die waarop hij in zijn lidstaat van herkomst aanspraak had kunnen maken, maar of hem iedere door de staat betaalde gezondheidszorgprestatie kan worden geweigerd, met uitzondering van spoedeisende en verloskundige zorg.

137. Zoals ik heb aangegeven in punt 52 van deze conclusie heeft verordening nr. 883/2004 – in het bijzonder artikel 11, lid 3, onder e), ervan – tot doel te voorkomen dat aan personen die binnen de werkingssfeer van de verordening vallen, socialezekerheidsbescherming wordt ontzegd omdat er geen wetgeving op hen van toepassing is.(90)

138. In een geval als dat van A is de burger van de Unie niet meer aangesloten bij het stelsel van zijn lidstaat van herkomst, want hij heeft zijn beroepsactiviteit daar beëindigd en hij heeft zijn woonplaats verplaatst naar een andere lidstaat.(91) De aanwijzing van het recht van de woonlidstaat strekt er in beginsel toe te vermijden dat hij zich nergens kan aansluiten.(92)

139. Het Hof heeft daarom geoordeeld dat, in een situatie die onder artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004 valt en dus wordt geregeld door het recht van de lidstaat van de woonplaats van betrokkene, de toepassing van dit recht niet ter discussie komt te staan door de omstandigheid dat bepaalde lidstaten de aansluiting van betrokkenen bij het nationale socialezekerheidsstelsel afhankelijk stellen van de voorwaarde dat deze op hun grondgebied werkzaamheden in loondienst uitoefenen, waardoor de betrokkene die niet aan deze voorwaarde voldoet mogelijkerwijs niet bij een socialezekerheidsstelsel wordt aangesloten en geen sociale bescherming geniet.(93)

140. Het Hof heeft gepreciseerd dat, hoewel de voorwaarden voor een recht op aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel door de wet van de afzonderlijke lidstaten worden bepaald, die lidstaten niettemin gehouden zijn om bij het vaststellen van die voorwaarden het Unierecht in acht te nemen. Volgens vaste rechtspraak mogen de voorwaarden voor het ontstaan van het recht op aansluiting bij een socialezekerheidsstelsel niet tot gevolg hebben dat personen op wie volgens verordening nr. 883/2004 een bepaalde wetgeving van toepassing is, buiten de werkingssfeer van deze wetgeving vallen.(94)

141. Om uit te maken of de voorwaarden die zijn vastgesteld in een nationale wettelijke regeling, zoals de wet betreffende medische zorg, verenigbaar zijn met verordening nr. 883/2004, dient in dit verband, gelet op de onderlinge samenhang tussen artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 24 van richtlijn 2004/38, rekening te worden gehouden met de uitlegging van artikel 24 van deze richtlijn en inzonderheid met het resultaat waartoe ik dienaangaande kom in de punten 125 en 126 van deze conclusie.

142. Hieruit volgt dat de voorwaarde dat de betrokkene in loondienst of als zelfstandige werkt op het grondgebied van het gastland, zoals bepaald door de wet betreffende medische zorg, welke voorwaarde uitsluitend wordt opgelegd aan onderdanen van andere lidstaten, en dat in alle omstandigheden, zolang zij geen duurzaam verblijfsrecht hebben verworven in het gastland, evenmin in overeenstemming is met het recht op gelijke behandeling dat is vastgelegd in artikel 4 van verordening nr. 883/2004.

143. Bovendien stel ik vast dat dit verschil in behandeling niet overeenstemt met de doelstelling van verordening nr. 883/2004 om het vrije verkeer van alle burgers van de Unie te vergemakkelijken. In tegenstelling tot de vorige verordening, nr. 1408/71, die uitsluitend betrekking had op al of niet bezoldigde werknemers en hun gezinnen, is verordening nr. 883/2004 namelijk van toepassing op alle burgers van de Unie, inclusief economisch niet-actieve en dus werkloze personen.(95)

144. Uit bovenstaande analyse volgt dat de wet van het gastland een burger van de Unie, die het centrum van zijn belangen heeft verplaatst naar het grondgebied van deze lidstaat en die een reële band van integratie heeft met die staat, niet automatisch en in alle omstandigheden het recht op aansluiting kan weigeren om de enkele reden dat hij geen werknemer of zelfstandige is op zijn grondgebied.

145. Indien zou worden aanvaard dat inzonderheid een burger van de Unie zoals A, die naar een andere lidstaat verhuist voor gezinshereniging, al zijn socialezekerheidsrechten op het gebied van de gezondheid verliest totdat hij daar vijf jaar heeft gewoond of totdat hij werk of een zelfstandige activiteit heeft gevonden, zou dat mijns inziens in strijd zijn met het recht op vrij van verkeer van de burger van de Unie dat wordt gewaarborgd door artikel 21 VWEU en is geconcretiseerd in richtlijn 2004/38 en verordening nr. 883/2004, alsook met het begrip „burgerschap van de Unie” als zodanig.

5.      Doelstelling van het vrij verkeer van de burgers van de Unie

146. Het recht op vrij verkeer houdt voor de burger van de Unie in dat hij zich tijdelijk naar een andere lidstaat dan zijn lidstaat van oorsprong kan begeven voor werk, studie of vrijetijdsbesteding. Dit recht omvat echter ook het recht om zich duurzaam in een andere lidstaat te vestigen en daar een leven op te bouwen. Deze keuze, die inherent is aan de vrijheid van verkeer, impliceert de mogelijkheid om volledig te integreren in het gastland en daar op dezelfde wijze te worden behandeld als de eigen onderdanen.

147. Als een burger van de Unie zoals A naar tevredenheid van de autoriteiten van het gastland aantoont dat hij het centrum van zijn belangen daarheen heeft verplaatst, zodat hij een reële band van integratie met het grondgebied van die staat heeft, zou worden afgedaan aan zijn vrijheid van verkeer indien hij zich niet bij de sociale zekerheid van het gastland zou kunnen aansluiten onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen, zoals ook de verwijzende rechter beklemtoont.(96)

148. Ik herinner eraan dat het recht op sociale zekerheid een grondbeginsel is dat is verankerd in artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, net als het recht op bescherming van de gezondheid in artikel 35 van het Handvest.

149. Indien een burger van de Unie niet meer is aangesloten bij het socialezekerheidsstelsel van zijn lidstaat van oorsprong vanwege zijn levenskeuze om die staat te verlaten en zich voor lange termijn in een andere lidstaat te vestigen maar hij geen toegang kan verkrijgen tot het stelsel van deze laatste staat, blijft hij wellicht verstoken van een fundamentele bescherming.

150. In zijn verwijzingsbeslissing benadrukt de Augstākā tiesa (Senāts) dat het „ontoelaatbaar zou zijn als een persoon op deze manier van het socialezekerheidsstelsel van alle betrokken lidstaten van de Unie wordt uitgesloten” wegens het enkele feit dat hij gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer. Ik deel dit standpunt en ben van mening dat een dergelijke uitsluiting de kern van de status van burger van de Unie zou aantasten, welke status de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten is geworden.(97)

151. Net als de verwijzende rechter ben ik van mening dat een dergelijke uitsluiting van het socialezekerheidsstelsel ingaat tegen de door de Unie nagestreefde doelstelling om het vrije verkeer van personen op haar grondgebied te waarborgen en de Europese integratie te consolideren(98) door een toenemende solidariteit tussen de lidstaten(99).

152. De omstandigheid dat de economisch niet-actieve burger van de Unie, zelfs indien hij financieel bijdraagt aan het socialezekerheidsstelsel van het gastland, mogelijkerwijs profijt trekt uit een stelsel dat door die lidstaat in hoofdzaak voor zijn eigen onderdanen is opgezet en dat op een mechanisme van solidariteit tussen die onderdanen is gebaseerd, laat die vaststelling onverlet.

153. Ik benadruk dat het Unierecht gestoeld is op waarden van solidariteit die sinds de invoering van het burgerschap van de Unie verder zijn versterkt en die in het bijzonder moeten worden toegepast in een geval zoals dat in het hoofdgeding.

154. Ik ben dan ook van mening dat het systematisch weigeren van toegang tot de sociale zekerheid van het gastland aan een persoon zoals A op grond dat deze – op het tijdstip van zijn aanvraag tot aansluiting – geen werk heeft, geen steun vindt in de tekst van richtlijn 2004/38 of van verordening nr. 883/2004 en niet beantwoordt aan de door deze twee handelingen van afgeleid recht gewaarborgde doelstelling van vrij verkeer, noch aan het in het artikel 21 VWEU neergelegde doel dat de opstellers van de Verdragen voor ogen hadden.

155. Gelet op alles wat voorafgaat geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 21 VWEU, artikel 4 van verordening nr. 883/2004 en artikel 24 van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die het een lidstaat toestaat om een economisch niet-actieve burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van genoemde richtlijn en die, na het centrum van zijn belangen te hebben verplaatst naar die lidstaat als gastland, aantoont dat hij een reële band van integratie met die staat heeft, automatisch en in alle omstandigheden van zijn socialezekerheidsstelsel uit te sluiten en te weigeren om hem op gelijke voet met de eigen onderdanen door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties toe te kennen, op grond dat de betrokkene geen werknemer of zelfstandige is op het grondgebied van die lidstaat.

V.      Conclusie

156. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Augstākā tiesa (Senāts) te beantwoorden als volgt:

„1)      Openbare gezondheidszorgprestaties zoals die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, die zonder enige individuele of discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften en op grond van een wettelijk omschreven situatie aan de begunstigden worden verstrekt, vallen niet onder het begrip „sociale en medische bijstand” in de zin van artikel 3, lid 5, onder a), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1372/2013 van de Commissie van 19 december 2013, maar onder dat van „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van deze verordening.

2)      Artikel 11, lid 3, onder e), van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1372/2013, strekt uitsluitend tot vaststelling van de wetgeving die van toepassing is op prestaties bij ziekte zoals die in het hoofdgeding, en heeft geen betrekking op de materiële voorwaarden waaronder aanspraak kan worden gemaakt op dergelijke prestaties. Aan de hand van deze bepaling alleen kan niet worden beoordeeld of het Unierecht zich verzet tegen een nationale regeling die een burger van de Unie die zijn recht op vrij verkeer uitoefent, waarbij hij zijn lidstaat van oorsprong verlaat om zich in een andere lidstaat te vestigen, uitsluit van het recht op door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties op grond dat hij geen werknemer of zelfstandige is op het grondgebied van het gastland.

3)      Artikel 21 VWEU, artikel 4 van verordening nr. 883/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1372/2013, en artikel 24 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die het een lidstaat toestaat om een economisch niet-actieve burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van genoemde richtlijn en die, na het centrum van zijn belangen te hebben verplaatst naar die lidstaat als gastland, aantoont dat hij een reële band van integratie met die staat heeft, automatisch en in alle omstandigheden van zijn socialezekerheidsstelsel uit te sluiten en te weigeren om hem op gelijke voet met de eigen onderdanen door de staat betaalde gezondheidszorgprestaties toe te kennen, op grond dat de betrokkene geen werknemer of zelfstandige is op het grondgebied van die lidstaat.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35) (hierna: „richtlijn 2004/38”).

3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2004, L 166, blz. 1, met rectificatie in PB 2004, L 200, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1372/2013 van de Commissie van 19 december 2013 (PB 2013, L 346, blz. 27) (hierna: „verordening nr. 883/2004”).

4      Zie arresten van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358; hierna: „arrest Dano”); 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597; hierna: „arrest Alimanovic”), en 25 februari 2016, García-Nieto e.a. (C‑299/14, EU:C:2016:114; hierna: „arrest García-Nieto”).

5      Richtlijn van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28).

6      Richtlijn van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van studenten (PB 1990, L 180, blz. 30).

7      Richtlijn van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht (PB 1990, L 180, blz. 26).

8      Deze kaart stelt de houder in staat om openbare gezondheidszorg te ontvangen gedurende een tijdelijk verblijf in een van de 27 lidstaten van de Unie en in IJsland, Liechtenstein, Noorwegen of Zwitserland, volgens dezelfde voorwaarden en tegen hetzelfde tarief als de verzekerden in dat land.

9      Verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB 1971, L 149, blz. 2).

10      Zie arrest van 27 maart 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139, punt 10).

11      Zie in die zin arrest van 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 14).

12      Zie met name arresten van 27 november 1997, Meints (C‑57/96, EU:C:1997:564, punt 24), en 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap) (C‑679/16, EU:C:2018:601, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

13      De verwijzende rechter merkt op dat deze prestaties vanaf 2018 zowel uit verplichte eigen bijdragen als uit belastingen worden gefinancierd.

14      Zie arrest van 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 21).

15      Zie in het kader van verordening nr. 1408/71, arrest van 16 november 1972, Heinze (14/72, EU:C:1972:98, punt 8).

16      Zie arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436, punt 63; hierna: „arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk”), en overwegingen 3 en 4 van verordening nr. 883/2004.

17      Zie arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punt 40), arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 64, en overweging 15 van verordening nr. 883/2004.

18      Zie met name arresten van 10 maart 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 juli 2009, Von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, punt 63).

19      Zie voetnoot 43 van deze conclusie over het verschil tussen artikel 14, lid 4, onder b), en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38.

20      Zie in die zin arrest Dano, punt 61, en arrest van 6 oktober 2020, Jobcenter Krefeld (C‑181/19, EU:C:2020:794, punt 60; hierna: „arrest Jobcenter Krefeld”).

21      Zie arrest Dano, punt 69.

22      Zie met name arrest Dano, punten 71 en 73, alsook arresten van 30 juni 2016, NA (C‑115/15, EU:C:2016:487, punt 76), en 2 oktober 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punt 29).

23      Zie arrest Dano, punt 71.

24      Zie arrest Dano, punt 71.

25      Zie arrest Dano, punt 82.

26      Zie arrest Dano, punt 83.

27      Arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565). Zie met name de punten 44 en 47 van dit arrest, waarin het Hof een verband legt tussen het recht op sociale prestaties uit hoofde van verordening nr. 883/2004 en de rechtmatigheid van het verblijf in het gastland, dat afhankelijk kan worden gesteld van vervulling van de voorwaarden in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38.

28      Arrest Alimanovic, punt 69.

29      Arrest García-Nieto, punt 38.

30      Arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, punt 68.

31      Zie in die zin arrest García-Nieto, punt 40. Ik wijs erop dat Dano volgens de wetgeving van het gastland daar rechtmatig verbleef. Zij had overigens een verklaring van verblijf voor onbepaalde tijd gekregen (zie punt 36 van het arrest Dano). Aangezien zij niet over voldoende bestaansmiddelen in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 beschikte, verbleef zij er daarentegen niet rechtmatig in de zin van deze richtlijn.

32      Zie in die zin arrest García-Nieto, punt 43.

33      In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dit arrest, had de Commissie betoogd dat richtlijn 2004/38 niet van toepassing was op socialezekerheidsprestaties (zie de punten 44 en 46 van het arrest). Het Hof heeft gepreciseerd dat de prestaties waarover het ging, te weten kinderbijslag, wel degelijk socialezekerheidsprestaties waren (punt 61 van het arrest) en heeft vervolgens de richtlijn daarop toegepast (zie de punten 66 en 68 van het arrest) en het beroep, strekkende tot vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen niet was nagekomen door toekenning van deze prestaties afhankelijk te stellen van een rechtmatig verblijf op zijn grondgebied, verworpen.

34      Zie de punten 3.7 en 20, tweede alinea, van de verwijzingsbeslissing.

35      Zie ook punt 84 van deze conclusie.

36      Zie ter vergelijking punt 22 van deze conclusie.

37      Punt 77 van dat arrest.

38      Ik wijs erop dat het vrije verkeer van economisch niet-actieve burgers van de Unie overeenkomstig artikel 21 VWEU, dat bepaalt dat „[i]edere burger van de Unie [...] het recht [heeft] vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld”, kan worden beperkt door het afgeleide recht.

39      Zie arrest Jobcenter Krefeld, punt 79, waaruit deze termen zijn overgenomen.

40      Zie punten 60 en volgende van dat arrest. Het ging om een burger van de Unie die economisch niet-actief was op het moment dat hij prestaties voor levensonderhoud aanvroeg voor zichzelf en voor zijn kinderen, in het gastland waar hij voorheen had gewerkt. Aangezien hij geen werknemer meer was maar ander werk zocht in deze lidstaat, viel hij onder de werkingssfeer van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38. Hij ontleende bovendien een verblijfsrecht in het gastland aan artikel 10 van verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB 2011, L 141, blz. 1), omdat zijn kinderen in dat land naar school gingen en daarom een recht op gelijke behandeling als de onderdanen van dat land was ontstaan op het gebied van sociale bijstand.

41      Zie arrest Jobcenter Krefeld, punt 65.

42      Zie arrest Jobcenter Krefeld, punten 69 en 70.

43      Terwijl artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2004/38 betrekking heeft op personen die langer dan drie maanden in het gastland verblijven om daar werk te zoeken en die geen recht hebben op socialebijstandsprestaties van dat land krachtens de afwijking die in artikel 24, lid 2, van deze richtlijn is neergelegd, heeft artikel 14, lid 2, ervan betrekking op andere personen die een verblijfsrecht ontlenen aan artikel 7 van die richtlijn en die nog steeds voldoen aan de voorwaarden van deze laatste bepaling, zodat zij krachtens artikel 24, lid 1, van diezelfde richtlijn in beginsel aanspraak kunnen maken op dezelfde behandeling als de nationale onderdanen.

44      Cursivering van mij.

45      Zie in die zin het arrest Dano, punt 77.

46      Zie in die zin het arrest Dano, punt 71.

47      Definitie uit het woordenboek Le Robert.

48      Zie arrest van 17 september 2002 (C‑413/99, EU:C:2002:493; hierna: „arrest Baumbast”) met betrekking tot richtlijn 90/364, die voorafging aan richtlijn 2004/38 en die een vergelijkbare ziektekostenverzekeringsverplichting bevatte.

49      Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van richtlijn 2004/38/EG [COM(2009) 313 definitief] (hierna: „richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2004/38”).

50      Zie in die zin arrest Baumbast, punt 89, en de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in die zaak (C‑413/99, EU:C:2001:385, punt 116). Deze gedachtegang wordt overigens gesteund door de in de vorige voetnoot genoemde richtsnoeren volgens welke de ziektekostenverzekering kan voortvloeien uit deelname aan het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat van oorsprong van de burger van de Unie. De Commissie geeft het voorbeeld van rente- of pensioentrekkers die recht hebben op medische zorg uit hoofde van de wetgeving van de lidstaat die hun pensioen of rente uitkeert. Deze instelling noemt ook het geval waarin de wet van de lidstaat van oorsprong de gezondheidszorgprestaties vergoedt van een student die in een andere lidstaat gaat studeren, zonder daar te gaan wonen in de zin van verordening nr. 1408/71, nu verordening nr. 883/2004.

51      De verplichting om verzekerd te zijn tegen ziektekosten komt ook voor in twee andere bepalingen van richtlijn 2004/38, namelijk artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, tweede alinea. De verplichting is iets strikter gesteld, in de zin dat belanghebbenden „voor alle risico’s” moeten zijn gedekt door een ziektekostenverzekering in het gastland. De tekst is echter neutraal over de wijze van dekking, net als in artikel 7, lid 1, onder b) en c), van de richtlijn.

52      Deze overweging weerspiegelt overweging 4 van richtlijn 90/364. Zie ook arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C‑424/10 en C‑425/10, EU:C:2011:866, punt 40).

53      Zie punt 11 van deze conclusie.

54      Rapport-Adonnino aan de Europese Raad van Brussel op 29 en 30 maart 1985 (Bulletin van de Europese Gemeenschappen, supplement nr. 7/85, blz. 9 en 10). Op verzoek van de staatshoofden en regeringsleiders bevatte het rapport een aantal voorstellen om de rechten van de burgers van de Unie te versterken, met name het verblijfsrecht. Zie in die zin ook de conclusie van advocaat-generaal La Pergola in de zaak Kaba (C‑356/98, EU:C:1999:47, voetnoot 123) die verwijst naar dit rapport.

55      Zie het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het verblijfsrecht [COM(89) 275 def.] (JO 1989, C 191, blz. 5). Het eerste voorstel inzake het algemene verblijfsrecht dateert van eind jaren zeventig. Daarin werd geen melding gemaakt van de voorwaarde om een ziektekostenverzekering te hebben. Zie het door de Commissie op 31 juli 1979 bij de Raad ingediende voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het verblijfsrecht van onderdanen van lidstaten op het grondgebied van een andere lidstaat (PB 1979, C 207, blz. 14).

56      Cursivering van mij (zie punt 2.3.2 van deze richtsnoeren). Deze richtsnoeren zijn niet juridisch bindend, maar kunnen wel een bron van interpretatie vormen.

57      Zie het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2016 tot wijziging van verordening (EG) nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 [COM(2016) 815 final], met name artikel 1, lid 3, van dit voorstel.

58      Tijdens de in de onderhavige zaak gehouden terechtzitting heeft de Commissie op een vraag van het Hof betreffende de mogelijkheid van een vrijwillige aansluiting bij de sociale zekerheid van het gastland, aangegeven dat, indien het gastland de mogelijkheid biedt tot aansluiting bij zijn openbare gezondheidszorgstelsel door middel van een meer dan symbolische bijdrage, die weg moet worden gevolgd, zodat de economisch niet-actieve burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer niet verplicht wordt om een private verzekering te nemen.

59      Zie in die zin arrest Baumbast, punten 81‑85. Zie ook voetnoot 38 van deze conclusie.

60      Zie arrest Baumbast, punt 90.

61      Zie arrest Baumbast, punt 91.

62      Arrest van 20 september 2001 (C‑184/99, EU:C:2001:458; hierna: „arrest Grzelczyk”)

63      Zie in die zin arrest Grzelczyk, punten 44 en 45.

64      Zoals ik in voetnoot 40 van deze conclusie uiteenzet ontleende deze persoon zijn verblijfsrecht in het gastland aan verordening nr. 492/2011 omdat hij daar eerder had gewerkt en zijn kinderen er naar school gingen.

65      Zoals ik in punt 22 heb vermeld, heeft hij in 2018 in Letland werk gevonden. Deze omstandigheid doet niets af aan zijn procesbelang en daarmee aan de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen, hetgeen overigens niet aan de orde is gesteld. Ten eerste onderstreept de verwijzende rechter zelf dat het besluit tot weigering van opname mogelijkerwijs onrechtmatig was, zodat er sprake is van een procesbelang. Ten tweede zou de vaststelling van een onrechtmatigheid voorkomen dat de auteur van dat besluit na beëindiging van de juridische arbeidsverhouding een nieuw, vergelijkbaar besluit jegens hem neemt (zie naar analogie arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punten 61, 63 en 64).

66      Zie met name arresten van 11 juli 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432); 15 maart 2005, Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169; hierna: „arrest Bidar”); 23 oktober 2007, Morgan en Bucher (C‑11/06 en C‑12/06, EU:C:2007:626); 18 november 2008, Förster (C‑158/07, EU:C:2008:630); 25 oktober 2012, Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668); 18 juli 2013, Prinz en Seeberger (C‑523/11 en C‑585/11, EU:C:2013:524); 24 oktober 2013, Thiele Meneses (C‑220/12, EU:C:2013:683); 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118), en 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap) (C‑679/16, EU:C:2018:601).

67      Punt 56 van dat arrest.

68      Zie arrest Bidar, punt 57.

69      Zie arrest Bidar, punten 61 en 63.

70      Arrest van 18 november 2008 (C‑158/07, EU:C:2008:630).

71      In het arrest van 25 juli 2018, A (Assistentie voor een persoon met een handicap) (C‑679/16, EU:C:2018:601, punten 69‑71), heeft het Hof geoordeeld dat de voorwaarde van een reële en voldoende band met de betreffende lidstaat gericht is op het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, in de zin dat de lidstaat op die manier kan waarborgen dat de economische lasten die met de verstrekking van de betrokken prestatie gepaard gaan, niet onredelijk worden.

72      Zie arrest van 21 juli 2011, Stewart (C‑503/09, EU:C:2011:500, punt 100).

73      Zie in die zin arrest van 24 oktober 2013, Thiele Meneses (C‑220/12, EU:C:2013:683, punt 38).

74      Zie arrest van 25 oktober 2012, Prete (C‑367/11, EU:C:2012:668), punt 50).

75      Zie arrest van 26 februari 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punt 41).

76      Zie arrest van 4 oktober 2012, Commissie/Oostenrijk (C‑75/11, EU:C:2012:605, punt 63).

77      Zie in die zin naar analogie arrest van 23 maart 2004, Collins (C‑138/02, EU:C:2004:172, punten 70 en 73).

78      Zie in die zin het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, punt 46).

79      Zie in die zin arrest van 28 april 1998, Kohll (C‑158/96, EU:C:1998:171, punt 45).

80      Zie arresten van 10 maart 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, punt 47), en 16 mei 2006, Watts (C‑372/04, EU:C:2006:325, punten 103 en 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

81      Zie voor de verschillende financieringswijzen van de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten, Mantu, S., Minderhoud, P., „Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens”, European Journal of Migration and Law, 2019, deel 21, nr. 3, blz. 313‑337, met name paragraaf 2.3.

82      Zie in die zin en naar analogie arrest van 13 april 2010, Bressol e.a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, punt 71).

83      In dat geval belet niets de lidstaten om in hun eigen wetgeving te bepalen dat verzekeringsmaatschappijen een clausule in hun overeenkomsten moeten opnemen volgens welke vergoedingen voor ten gunste van de burger van de Unie gemaakte gezondheidszorgkosten rechtstreeks aan de staat worden betaald, zodat deze burger geen onredelijke belasting wordt. Daarnaast moeten de lidstaten, bij de vaststelling van de hoogte van aanvullende bijdragen of de oplegging van de verplichting om een private verzekering aan te houden die de ziektekosten volledig dekt, er overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel evenwel voor zorgen dat deze burger in staat is aan deze eisen te voldoen en dat zulks wegens de hoogte van de gevorderde bedragen niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt.

84      Het kan dus niet worden uitgesloten dat een dergelijke burger van de Unie, die aanvankelijk een private verzekering die de ziektekosten volledig dekte had gesloten om te voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, onder voorbehoud van de in punt 124 van deze conclusie beschreven situatie die verzekering kan beëindigen, waarbij deze wordt vervangen door zijn deelname aan het socialezekerheidsstelsel van het gastland.

85      Zie in die zin arrest Grzelczyk, punt 44.

86      Zie in die zin arresten García-Nieto, punt 46, en Alimanovic, punt 62.

87      Zie arrest García-Nieto, punt 50. Het Hof heeft aldus vastgesteld dat richtlijn 2004/38, door een gradueel stelsel van behoud van de status van werknemer in het leven te roepen, dat ertoe strekt het verblijfsrecht en de toegang tot sociale prestaties veilig te stellen, zelf rekening houdt met verschillende factoren die de individuele situatie van elke aanvrager van een sociale prestatie kenmerken (zie arresten García-Nieto, punt 47, en Alimanovic, punt 60).

88      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB 2009, L 284, blz. 1). Zie ook punt 118 van deze conclusie.

89      Zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Von Chamier-Glisczinski (C‑208/07, EU:C:2009:455, punt 85). Door een verhuizing kunnen voor een bepaalde periode sommige rechten zelfs geheel verloren gaan, met name op het gebied van pensioen. Het Hof heeft echter in het arrest van 19 september 2019, Van den Berg e.a. (C‑95/18 en C‑96/18, EU:C:2019:767, punt 65), benadrukt dat de lidstaten in een dergelijk geval veel beter gezamenlijk kunnen overeenkomen welke uitzonderingen gelden op het beginsel van eenheid van de toepasselijke wetgeving, hetgeen verordening nr. 883/2004 mogelijk maakt, om een dergelijk verlies van rechten te voorkomen.

90      Zie arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C‑631/17, EU:C:2019:381, punten 38 en 39).

91      Zie arrest van 5 maart 2020, Pensionsversicherungsanstalt (Revalidatie-uitkering) (C‑135/19, EU:C:2020:177, punt 52).

92      Zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C‑631/17, EU:C:2019:381, punten 38, 39 en 42).

93      Zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C‑631/17, EU:C:2019:381, punten 42 en 43).

94      Zie arrest van 8 mei 2019, Inspecteur van de Belastingdienst (C‑631/17, EU:C:2019:381, punten 45 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

95      Zie in die zin overweging 42 van verordening nr. 883/2004.

96      Onder voorbehoud van de situatie genoemd in de punten 123 en 124 van deze conclusie.

97      Zie arrest Grzelczyk, punt 31.

98      Zie arrest van 10 december 2018, Wightman e.a. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 61), waarin het Hof de doelstelling van de Verdragen heeft benadrukt om „een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen”.

99      Zie overweging 6 VEU.