PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)

3. ožujka 2016.(*)

„Državne potpore – Retroaktivna naknada za javne usluge koju su dodijelila talijanska tijela – Usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza pružane od 1987. do 2003. – Odluka kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem – Održavanje obveze pružanja javne usluge – Dodjela naknade – Uredba (EEZ) br. 1191/69“

U predmetu T‑15/14,

Simet SpA, sa sjedištem u Rossanu Calabro (Italija), koji zastupaju A. Clarizia, C. Varrone i P. Clarizia, odvjetnici,

tužitelj,

protiv

Europske komisije, koju zastupaju G. Conte, D. Grespan i P.-J. Loewenthal, u svojstvu agenata,

tuženik

povodom zahtjeva za poništenje Komisijine Odluke 2014/201/EU od 2. listopada 2013. o naknadi dodijeljenoj društvu Simet SpA za usluge javnog prijevoza koje je pružalo od 1987. do 2003. (državne potpore SA.33037 (2012/C) Italija) (SL 2014., L 114, str. 67.),

OPĆI SUD (osmo vijeće),

u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, M. Kancheva (izvjestiteljica) i C. Wetter, suci,

tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,

uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. srpnja 2015.,

donosi sljedeću

Presudu

 Okolnosti spora

1        Tužitelj Simet SpA društvo je koje pruža usluge cestovnog prijevoza putnika. Konkretno, Simet upravlja mrežom međuregionalnih linijskih autobusnih veza između regije Kalabrije i drugih talijanskih regija (u daljnjem tekstu: međuregionalne veze). Osim tih usluga, koje čine najveći dio njegovih djelatnosti, tužitelj pruža i druge usluge, ponajprije u područjima međunarodnog prijevoza, turizma i iznajmljivanja autobusa s vozačima.

 Zakonodavni i regulatorni okvir kojim se uređuje tužiteljeva djelatnost

2        Djelatnost tužitelja uređivala se zakonodavnim odredbama i propisima koji su se tijekom godina izmjenjivali i na nacionalnoj razini i na razini Europske unije.

 Pravo Unije

3        Područje cestovnog prijevoza uređeno je na razini Unije u prvom redu Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1191/69 od 26. lipnja 1969. o aktivnostima država članica koje se odnose na obveze svojstvene konceptu javnih usluga u željezničkom, cestovnom i prijevozu unutarnjim vodnim putovima (SL L 156, str. 1.).

4        Članak 1. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Države članice ukidaju sve obveze svojstvene konceptu javnih usluga koje su određene ovom uredbom, a koje su propisane za željeznički, cestovni i prijevoz unutarnjim vodnim putovima.

2.      Međutim, obveze se mogu održati u mjeri u kojoj su nužne kako bi se osiguralo pružanje dostatnih usluga prijevoza.

[…]

4.      Rashodi koji za prijevoznike proizlaze iz obveza predviđenih u članku 2. […] bit će nadoknađeni u skladu sa zajedničkim postupcima utvrđenima u ovoj uredbi.“ [neslužbeni prijevod]

5        Članak 2. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Pod obvezama pružanja javnih usluga podrazumijevaju se obveze koje prijevoznik ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u jednakoj mjeri ili pod jednakim uvjetima s obzirom na vlastiti poslovni interes.

2.      Obveza pružanja javnih usluga u smislu stavka 1. podrazumijeva obvezu gospodarskog iskorištavanja, obvezu prijevoza i tarifnu obvezu.

3.      Obvezom gospodarskog iskorištavanja u smislu ove uredbe smatra se obveza prijevoznika da za linije ili objekte za koje su dobili koncesiju ili jednakovrijedno odobrenje poduzimaju sve mjere kako bi zajamčili da pružanje usluga prijevoza odgovara utvrđenim standardima kontinuiteta, redovnosti i kapaciteta. U to se ubraja i obveza jamčenja gospodarskog iskorištavanja komplementarnih usluga, kao i obveza održavanja linija i opreme u dobrom stanju, ako su te usluge dodatne u odnosu na cjelokupnu mrežu i objekte nakon ukidanja usluga prijevoza.

4.      U smislu ove uredbe obvezom prijevoza smatra se obveza prijevoznika da prihvati i izvrši svaki prijevoz putnika ili robe u skladu s utvrđenim uvjetima i cijenom prijevoza.

5.      Tarifnom obvezom u smislu ove uredbe smatra se svaka obveza uvedena prijevoznim poduzećima da primijene cijene koje je utvrdilo ili odobrilo javno tijelo, a koje su suprotne poslovnim interesima tih poduzeća i koje su posljedica uvođenja ili odbijanja izmjene posebnih odredaba o primjeni posebne tarife.

Odredbe iz prethodnog stavka ne primjenjuju se na obveze koje proizlaze iz općih mjera cjenovne politike koja se primjenjuje na gospodarstvo u cjelini ili mjere donesene u području cijena i općih uvjeta prijevoza radi cjelovite ili djelomične organizacije tržišta prijevoza.“ [neslužbeni prijevod]

6        Članak 4. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Prijevoznici mogu nadležnim tijelima država članica podnijeti zahtjeve za ukidanje u cijelosti ili djelomično obveze pružanja javne usluge ako ta obveza za njih uzrokuje ekonomski gubitak.

2.      U svojim zahtjevima prijevoznici mogu predložiti zamjenu nekom drugom vrstom prijevoza od one koja se koristi. Poduzeća će primijeniti odredbe članka 5. za izračun ušteda koje bi se mogle provesti kako bi se poboljšao njihov financijski položaj.“ [neslužbeni prijevod]

7        Članak 5. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Svaka obveza gospodarskog iskorištavanja ili prijevoza smatra se nametanjem ekonomskih gubitaka ako je smanjenje financijskih obveza koje bi bilo moguće kao posljedica potpunog ili djelomičnog ukidanja te obveze u odnosu na pružanje usluga ili skupine usluga koje podliježu toj obvezi veće od smanjenja prihoda koje bi nastalo zbog toga ukidanja.

Ekonomski se gubici određuju na osnovi, po mogućnosti ažurirane, bilance godišnjih ekonomskih gubitaka koji se dobiju na temelju razlike između smanjenja godišnjih troškova i smanjenja godišnjih primanja zbog ukidanja obveze.

Međutim, ako se obveze gospodarskog iskorištavanja ili prijevoza odnose na jednu ili više kategorija prijevoza putnika ili robe u okviru mreže ili velikog dijela mreže, procjena troškova koji bi u slučaju ukidanja obveze mogli nestati izrađuje se na temelju raspodjele ukupnih troškova koje poduzeće snosi kao prijevoznik čija djelatnost pokriva više kategorija prijevoza.

Ekonomski gubitak tada odgovara razlici između troškova koji se pripisuju djelatnosti poduzeća koja podliježe obvezi pružanja javne usluge i odgovarajućih prihoda.

Ekonomski gubici određuju se uzimajući u obzir učinke te obveze na poslovanje poduzeća u cjelini.

2.      Tarifna obveza smatra se nametanjem ekonomskih gubitaka ako je razlika između prihoda od prijevoza na koji se obveza odnosi i s njim povezanih rashoda manja od razlike između prihoda i rashoda tog prijevoza u uvjetima tržišnog poslovanja, pri čemu se uzimaju u obzir troškovi pružanja usluga koji podliježu obvezi i stanje na tržištu.“ [neslužbeni prijevod]

8        U skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe br. 1191/69 „[o]odluke o održavanju ili ukidanju u cijelosti ili djelomično obveze pružanja javnih usluga trebaju predvidjeti naknadu troškova koji su iz toga proizišli u skladu sa zajedničkim postupcima predviđenima u člancima 10. do 13.“ [neslužbeni prijevod].

9        Članak 10. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Iznos naknade za gospodarsko iskorištavanje ili usluge prijevoza propisane člankom 6. jednak je razlici između smanjenja financijskih obveza i smanjenja prihoda poduzeća do kojega bi moglo doći u slučaju ukidanja obveze u cijelosti ili njezina odgovarajućeg dijela tijekom predmetnog razdoblja.

Međutim, ako je izračun ekonomskih gubitaka dobiven razvrstavanjem ukupnih troškova prema raznim dijelovima te prijevozne djelatnosti koje poduzeće snosi kao prijevoznik, iznos naknade jednak je razlici između troškova koji se pripisuju dijelu predmetnog poduzeća obuhvaćenog obvezom pružanja javne usluge i odgovarajućeg prihoda.

2.      Pri izračunu troškova i prihoda iz stavka 1. vodi se računa o učincima koje bi ukidanje predmetne obveze imalo na cjelokupnu djelatnost poduzeća.“ [neslužbeni prijevod]

10      U skladu s člankom 12. Uredbe br. 1191/69 pri određivanju troškova koji proizlaze iz održavanja obveza vodi se računa o učinkovitom vođenju poduzeća i pružanju prijevoznih usluga primjerene kvalitete. Kamate od vlasničkog kapitala mogu se odbiti od kamata koje se obračunavaju pri izračunu troškova.

11      Članak 14. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„1.      Osim u slučajevima predviđenima člankom 1. stavkom 3., nakon stupanja na snagu ove uredbe države članice ne mogu odrediti obveze pružanja javnih usluga prijevozniku, osim u mjeri u kojoj su te obveze prijeko potrebne za osiguranje pružanja nužnih usluga prijevoza.

2.      Budući da tako određene obveze prijevoznicima mogu uzrokovati ekonomski gubitak u smislu članka 5. stavaka 1. i 2. ili troškove u smislu članka 9., nadležna tijela država članica u svojim odlukama o njihovu nametanju predviđaju naknadu za troškove koji iz toga proizlaze. Primjenjivi su članci 10. do 13.“ [neslužbeni prijevod]

12      Članak 17. stavak 2. Uredbe br. 1191/69 propisuje:

„2.      Naknade plaćene u skladu s ovom uredbom izuzete su od postupka prethodnog obavješćivanja iz članka 93. stavka 3. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice.

Države članice Komisiju bez odgađanja obavješćuju o naknadama, prema kategoriji obveze, za troškove prijevoznika koji se odnose na održavanje pružanja javnih usluga iz članka 2. te o primjeni u putničkom prijevozu cijena i uvjeta određenih u interesu jedne ili više određenih skupina putnika.“ [neslužbeni prijevod]

13      Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1893/91 od 20. lipnja 1991. o izmjeni Uredbe br. 1191/69 (SL L 169, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 7.) koja je na snagu stupila 1. srpnja 1992. državama članicama ukinuta je mogućnost da za prijevoznike održavaju ili da im nametnu obveze pružanja javnih usluga, osim kada je riječ o obvezama koje su ograničene na pružanje usluga prijevoza na gradskim, prigradskim i regionalnim linijama.

14      Naime, u skladu s člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom br. 1893/91, „kako bi osigurala odgovarajuće usluge prijevoza kojima bi se uzeli u obzir socijalni i okolišni čimbenici te urbanističko i prostorno planiranje ili s ciljem pružanja posebnih cijena prijevoza određenim skupinama putnika, nadležna tijela država članica mogu s prijevoznicima zaključivati ugovore o pružanju javnih usluga.“

15      U skladu s time člankom 14. Uredbe br. 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom br. 1893/91, propisano je:

„1.      ‚Ugovor o pružanju javnih usluga’ jest ugovor između nadležnih tijela države članice i prijevoznika s ciljem pružanja odgovarajućih usluga prijevoza.

Ugovor o pružanju javnih usluga osobito može obuhvaćati:

–        usluge prometa koje ispunjavaju utvrđene standarde kontinuiteta, redovnosti, kapaciteta i kvalitete

–        dodatne usluge prijevoza

–        usluge prijevoza po određenim cijenama i pod određenim uvjetima, posebice za određene skupine putnika ili na određenim linijama

–        prilagodbe usluga stvarnim potrebama.

2.      Ugovor o pružanju javnih usluga mora obuhvaćati, između ostalog, sljedeće:

(a)      prirodu usluge koja se pruža, posebno standarde kontinuiteta, redovitosti, kapaciteta i kvalitete

(b)      cijenu usluga obuhvaćenih ugovorom, koje se ili dodaju na prihod od pristojbi ili uključuju prihod, te podatke o financijskim odnosima između ugovornih strana

(c)      pravila o izmjenama i dopunama ugovora, posebice uzimajući u obzir nepredvidive promjene

(d)      razdoblje valjanosti ugovora

(e)      ugovorne kazne u slučaju neispunjavanja ugovornih obveza.

3.      Imovina u vezi s pružanjem usluga prijevoza koje su predmet ugovora o pružanju javnih usluga može pripadati poduzeću ili mu biti stavljena na raspolaganje.

4.      Svako poduzeće koje namjerava obustaviti određenu uslugu prijevoza koju redovno i neprekidno pruža javnosti ili je znatno izmijeniti, a koja nije obuhvaćena sustavom ugovora ili obvezom pružanja javnih usluga, obvezno je o tome obavijestiti nadležna tijela države članice najmanje tri mjeseca unaprijed.

Nadležna tijela mogu se odreći prava na takvu obavijest.

Ova odredba ne utječe na ostale nacionalne postupke koji se primjenjuju u vezi s pravom na ukidanje ili izmjenu usluga prijevoza.

5.      Po primitku obavijesti iz stavka 4. ovoga članka nadležna tijela mogu zahtijevati održavanje pružanja predmetne usluge u razdoblju do jedne godine od dana primitka obavijesti, a o čemu moraju obavijestiti poduzeće najmanje mjesec dana prije isteka obavijesti.

Ona također mogu inicirati pregovore o uspostavi ili izmijeni te usluge prijevoza.

6.      Rashodi prijevoznika koji nastaju uslijed obveza iz stavka 5. ovoga članka nadoknađuju se u skladu sa zajedničkim postupcima iz odjeljaka II., III. i IV.“

16      Međutim, u skladu s člankom 1. stavkom 5. Uredbe 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom 1893/91, „nadležna tijela država članica mogu nastaviti s pružanjem javnih usluga ili uvesti obveze pružanja javnih usluga iz članka 2. ove Uredbe za gradske, prigradske i regionalne usluge putničkog prijevoza.“ U tom su slučaju „uvjeti i pojedinosti poslovanja, uključujući načine isplate naknade utvrđeni su u odjeljcima II., III. i IV.“.

17      U toj se odredbi navodi i sljedeće:

„Ako prijevoznik, osim pružanja javnih usluga, obavlja i druge poslove, tada mora pružati javne usluge kao odvojene djelatnosti koje ispunjavaju najmanje sljedeće uvjete:

(a)      poslovni računi za svaku od djelatnosti moraju biti odvojeni, a dio imovine za svaku od tih djelatnosti mora se koristiti u skladu s važećim računovodstvenim pravilima;

(b)      rashodi se izravnavaju s prihodom od poslovanja i plaćanjima javnih tijela bez mogućnosti prijenosa iz ili na drugi sektor djelatnosti poduzeća.“

18      Uredba br. 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom br. 1893/91, stavljena je izvan snage Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1370/2007 od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.), a koja je na snagu stupila 3. prosinca 2009.

 Nacionalno pravo

19      Tužitelj je prvotno gospodarski iskorištavao međuregionalne veze na temelju godišnjih koncesija koje, u skladu s legge n. 1882 Disciplina degli autoservizi di linea (autolinee) per viaggiatori, bagagli e pacchi agricoli in regime di concessione all’industria privata (Zakon br. 1882 o redovnim linijama za putnike, prtljagu i poljoprivredne pošiljke u okviru koncesija koje se dodjeljuju u privatnom sektoru) od 28. rujna 1939., dodjeljuje Ministero delle Infrastructure e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, u daljnjem tekstu: MIP) (GURI br. 292, od 18. prosinca 1939., u daljnjem tekstu: Zakon br. 1822/1939).

20      U skladu s člankom 3. Zakona br. 1822/1939 koncesija se dodjeljivala „na temelju posebne dokumentacije za nadmetanje sa svim tehničkim, administrativnim i ekonomskim uvjetima kojima su uređene ta koncesija, kao i obveze prijevoza poštanskih pošiljki“. U članku 6. stavku 2. točki 3. tog zakona navodi se da u slučaju kada za istu koncesiju postoji više kandidata, uprava prednost daje onome kandidatu koji iskaže spremnost i sposobnost da preuzme dodatne troškove radova ili usluga od lokalnog interesa koje su povezane s prijevoznim uslugama. Nadalje, člankom 1. Zakona br. 1822/1939 propisano je da je koncesionar na zahtjev uprave za poštu i telegrame obvezan prevoziti poštanske pošiljke.

21      Zakon br. 1822/1939 izmijenjen je s decreto del Presidente della Repubblica n. 369 Regolamento recante semplificazione del procedimento di concessione di autolinee di competenza statale (Predsjednički dekret br. 369 o uredbi kojom se pojednostavnjuje postupak davanja koncesija linijskim autobusnim prijevoznicima u državnoj nadležnosti) od 22. travnja 1994. (redovni dodatak br. 91 GURI‑ju br. 136 od 13. lipnja 1994., u daljnjem tekstu: Dekret br. 369/1994). U skladu s Dekretom br. 369/1994 poduzeća koja žele ishoditi koncesiju u zahtjevu za njezino izdavanje moraju „jasno i iscrpno dokazati da postojećim uslugama prijevoza djelomično ili u cijelosti nije moguće zadovoljiti potrebe od javne koristi“.

22      Zakon br. 1822/1939, kako je izmijenjen Dekretom br. 369/1994, potom je stavljen izvan snage s decreto legislativo n. 285 Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale (Uredba sa zakonskom snagom br. 285 o preustroju međuregionalnih automobilskih usluga u državnoj nadležnosti) od 21. studenoga 2005. (redovni dodatak GURI‑ju br. 6 od 9. siječnja 2006.), usvojenim u skladu s legge n. 32 Delega al Governo per il riasetto normativo del settore dell’autotrasporto di persone e cose (Zakon br. 32 o delegiranju vladi izrade reforme propisa o cestovnom prijevozu osoba i robe) od 1. ožujka 2005. (GURI br. 57 od 10. ožujka 2005.).

23      Prijelazne odredbe Uredbe sa zakonskom snagom br. 285/2005 ipak su dovele do toga da je za tužitelja do 31. prosinca 2012. i dalje vrijedio režim godišnjih koncesija predviđen Zakonom br. 1822/1939, kako je izmijenjen Dekretom br. 369/1994.

24      Nadalje, tužitelju su se na temelju naknadnih nacionalnih odredbi isplaćivale naknade na ime financijskih troškova koji su proizlazili iz određenih obveza koncesionara u cestovnom prijevozu.

25      Tužitelj je na taj način imao koristi od decreto del Presidente della Repubblica n. 1227 Norme riguardanti la soppressione degli obblighi di servizio pubblico nei confronti delle aziende esercenti servizi automobilistici a carattere prevalentemente interregionale, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico da mantenere e il rimborso degli oneri per obblighi tariffari (Predsjednički dekret br. 1227 o pravilima za ukidanje obveza pružanja javnih usluga za poduzeća koja pružaju pretežno međuregionalne automobilske usluge, naknade za održavanje obveze pružanja javnih usluga i povrat troškova tarifnih obveza) od 29. prosinca 1969. (GURI br. 75 od 25. ožujka 1970., u daljnjem tekstu: Dekret br. 1227/69).

26      U članku 2. Dekreta br. 1227/69 navodi se da u skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe br. 1191/69 poduzeća koja pružaju pretežno regionalne usluge cestovnog prijevoza od MIP‑a mogu zatražiti djelomično ili potpuno ukidanje obveze pružanja javnih usluga koja im je nametnuta ako ta obveza nije bila ukinuta. Dana 8. siječnja 1981. tužitelju su tako talijanske vlasti na temelju Dekreta br. 1227/69 dodijelile sredstva za naknadu financijskih troškova proizišlih iz tarifnih obveza koje su koncesionaru bile nametnute od 1972. do 1974.

27      Tužitelj je imao koristi i od odredaba legge n. 877 Interventi urgenti per gli autoservizi pubblici di linea di competenza statale (Zakon br. 877 o hitnim intervencijama u području linijskih javnih prijevoznika u državnoj nadležnosti) od 13. prosinca 1986. (GURI br. 295 od 20. prosinca 1986.), kojim je propisano da se pomoć dodjeljuje na temelju udaljenosti koju su između 1. travnja 1972. i 1986. prešla poduzeća koja pružaju usluge linijskog autobusnog prijevoza u nadležnosti države i usluge međunarodnog pograničnog autobusnog prijevoza u Italiji.

28      Nakon toga tužitelju se naknade više nisu isplaćivale.

29      Nadalje, članak 4. stavak 4. točka (b) legge n. 59 Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa od 15. ožujka 1997. (redovni dodatak br. 56 GURI‑ju br. 63 od 17. ožujka 1997.), kako je izmijenjen s Decreto legislativo n. 422 Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 od 19. studenoga 1997. (GURI br. 287 od 10. prosinca 1997.), propisuje:

„predvidjeti da regije i lokalne vlasti u okviru svojih odgovarajućih nadležnosti uređuju pružanje usluga neovisno o načinu na koji se to obavlja i neovisno o obliku u kojemu se pružaju, bilo u obliku koncesije bilo u skladu s odredbama iz članaka 22. i 25. Zakona br. 142 od 8. lipnja 1990., sklapanjem ugovora o pružanju javnih usluga, pri čemu se poštuju članci 2. i 3. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 i Uredbe (EEZ) br. 1893/91, jamči financijska sigurnost/pouzdanost i proračunska pokrivenost te do 1. siječnja 2000. jamči ostvarivanje omjera od najmanje 0,35 između prihoda od prijevoza i operativnih troškova, umanjenog za troškove infrastrukture nakon što se Direktiva 91/440/EEZ primijeni na željeznički promet od regionalnog i lokalnog interesa; utvrditi načine na koje bi se dokinuo monopol u upravljanju gradskim i izvangradskim prijevozom te kako bi se uvela pravila o konkurenciji u periodično povjeravanje pružanja usluga; utvrditi načine u skladu s kojima bi regije do 1. siječnja 2000. svojim autonomnim ugovorima o pružanju regionalnih usluga nadomjestile ugovore o pružanju javnih usluga između države i Ferrovie dello Stato Spa.“

 Pravna sredstva koja je tužitelj podnosio nacionalnim sudovima

30      Dana 22. listopada 1999. tužitelj je od MIP‑a zatražio da mu isplati naknadu za obveze javnih usluga koje je pružao u okviru gospodarskog iskorištavanja međuregionalnih veza tijekom razdoblja od 1987. do 1999. MIP je tu naknadu odbio isplatiti tvrdeći da tužiteljev zahtjev ne ispunjava uvjete iz članka 4. Uredbe br. 1191/69 za dodjeljivanje takve naknade; tužitelj je odluku MIP‑a pobijao izvanrednim pravnim sredstvom podnesenim predsjedniku Talijanske Republike. To je pravno sredstvo odbijeno dekretom predsjednika Talijanske Republike od 10. listopada 2002.

31      Tužitelj je 2004. pokrenuo postupak pred Tribunale amministrativo regionale del Lazio (upravni sud regije Lacij, Italija, u daljnjem tekstu: TAR Lazio) kako bi mu se priznalo pravo na iznos od 66 891 982 eura za troškove izvršavanja obveza pružanja javnih usluga od 1987., i to ili na ime godišnje naknade na temelju Uredbe 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom 1893/91, ili na ime naknade štete ili na temelju tužbe zbog stjecanja bez osnove u skladu s člankom 2041. talijanskog Građanskog zakonika. Presudom od 12. siječnja 2009. (br. 112/2009, u daljnjem tekstu: presuda TAR Lazio) TAR Lazio odbacio je kao nedopuštene tužbene zahtjeve tužitelja na temelju Uredbe 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom 1893/91, te na temelju članka 2041. talijanskog Građanskog zakonika. Tom je prilikom TAR Lazio zaključio, u skladu s talijanskim postupovnim načelom prema kojemu se presuda ne ograničava samo na pitanja koja su doista istaknuta već obuhvaća i implicitna pitanja (il giudicato copre il dedotto e il deducibile), da se u predsjedničkom dekretu od 10. listopada 2002. već implicitno odlučilo o tužbenom razlogu koji se temelji na Uredbi br. 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom br. 1893/91. Osim toga, TAR Lazio odbio je zahtjev tužitelja za naknadu štete kao neosnovan.

32      Tužitelj je 9. ožujka 2009. pred Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) podnio žalbu protiv presude TAR Lazio, točka 30. supra.

33      Presudom od 3. ožujka 2010. (br. 1405/2010, u daljnjem tekstu: presuda Consiglio di Stato) Consiglio di Stato preinačio je presudu TAR Lazio zaključivši da je tužitelj imao pravo na to da mu se kao pružatelju javnih usluga isplaćuju naknade za troškove pružanja tih usluga u skladu s člancima 6., 10. i 11. Uredbe br. 1191/69. Consiglio di Stato pojasnio je da iznos tih isplata u skladu s člankom 35. decreto legislativo n. 80 Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Uredba sa zakonskom snagom br. 80 o novim odredbama u području organizacije i radnih odnosa u javnim upravama, o nadležnosti u radnim sporovima i upravnoj nadležnosti, usvojenima u skladu s člankom 11. stavkom 4. Zakona br. 59 od 15. ožujka 1997.) od 31. ožujka 1998. (redovni dodatak GURI‑ju br. 82 od 8. travnja 1998.) određuju javne vlasti, i to na temelju pouzdanih podataka iz poslovnih računa iz kojih se može izračunati razlika između troškova djelatnosti tužitelja koji proizlaze iz obveze pružanja javnih usluga i prihoda od te djelatnosti.

34      Međutim, Consiglio di Stato prekinuo je postupak povodom tužbe za naknadu štete obrazloživši da će tek nakon što talijanske javne vlasti obračunaju iznose dospjele na ime naknada biti moguće izračunati cjelokupni preostali gubitak koji se ne navodi u tom obračunu i koji će tužitelj zatim morati istaknuti i dokazati. Osim toga, Consiglio di Stato zauzeo je stajalište prema kojemu, s obzirom na to da je prihvatio zahtjev tužitelja da mu se prizna pravo na naknadu, nije bilo potrebno izjasniti se o zahtjevu za naknadu na ime stjecanja bez osnove na temelju članka 2041. talijanskog Građanskog zakonika.

35      Dana 1. travnja 2011. Consiglio di Stato je na zahtjev tužitelja donio rješenje u kojemu se MIP‑u nalaže da obračuna isplate na ime naknada u skladu s njegovom presudom, točka 33. supra.

36      S obzirom na poteškoće pri izračunu iznosa na ime naknada na koje je MIP naišao te na zahtjev tužitelja, Consiglio di Stato je 17. siječnja 2012. donio novo rješenje kojim je imenovao povjerenstvo sastavljeno od tri nezavisna stručnjaka sa zadaćom da izračunaju visinu naknada koje se duguju tužitelju, u skladu s njegovom presudom, točka 33. supra.

37      Budući da stručno povjerenstvo nije uspjelo donijeti jednoglasan zaključak, 20. kolovoza 2012. donijelo je izvješće većine, koje je potpisalo dvoje stručnjaka, u kojemu se zaključuje da naknade koje se duguju tužitelju iznose 22 049 796 eura i, 29. kolovoza 2012., izvješće manjine, koje su potpisali treći član i predsjednik stručnog povjerenstva, u kojemu se zaključuje da dostupni podaci nisu bili dovoljni da bi se odredio iznos naknade koja se duguje tužitelju te da mu se stoga ne može dodijeliti nikakva naknada.

 Upravni postupak

38      Nakon rješenja Consiglio di Stato od 1. travnja 2011. talijanske su vlasti 18. svibnja 2011. Europsku komisiju obavijestile o tome da je tužitelju dodijeljena naknada za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza pružane od 1987. do 2003. u okviru obveze pružanja javnih usluga, u okviru izvršenja presude Consiglio di Stato, točka 33. supra.

39      Talijanske su vlasti 12. srpnja i 5. listopada 2011., 20. veljače, 2. i 28. ožujka i 17. travnja 2012. pružile dodatne informacije u vezi s prijavljenom mjerom.

40      Dopisom od 31. svibnja 2012. Komisija je talijanske vlasti obavijestila o tome da je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. UFEU‑a te pozvala zainteresirane strane da podnesu svoja očitovanja.

41      Talijanske su vlasti 1. lipnja, 24. rujna i 11. listopada 2012. podnijele svoja očitovanja u vezi s pokretanjem formalnog istražnog postupka.

42      Tužitelj je u svojstvu treće zainteresirane strane svoja očitovanja u vezi s odlukom o pokretanju formalnog istražnog postupka podnio 4. kolovoza, 31. listopada i 13. prosinca 2012.

43      Talijanske su vlasti 28. studenoga, 4. i 19. prosinca 2012. te 10. siječnja 2013. iznijele komentare u vezi s očitovanjima tužitelja.

 Pobijana odluka

44      Komisija je 2. listopada 2013. donijela Odluku 2014/201/EU o naknadi koju treba platiti društvu Simet SpA za usluge javnog prijevoza pružane u razdoblju od 1987. do 2003. (mjera državne potpore SA.33037 (2012/C) – Italija) (SL 2014., L 114, str. 67., u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je predmetna mjera talijanskih vlasti proglašena državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a nespojivom s unutarnjim tržištem.

45      U pobijanoj odluci Komisija je kao prvo utvrdila da je prijavljena mjera bila pripisiva državi, da je implicirala uporabu državnih sredstava, da se njome davala ekonomska prednost tužitelju, da je imala selektivan karakter te da je mogla narušiti tržišno natjecanje do te mjere da je mogla utjecati na trgovinsku razmjenu među državama članicama. U okviru toga Komisija je utvrdila da prijavljena mjera ne ispunjava drugi kriterij koji je Sud utvrdio u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Zb., u daljnjem tekstu: presuda Altmark, EU:C:2003:415), prema kojoj parametri za izračun naknade moraju biti objektivno i transparentno unaprijed utvrđeni. Komisija je na temelju toga zaključila da prijavljena mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

46      Zatim je Komisija razmatrala pitanje može li se prijavljenu mjeru smatrati, u smislu članka 17. stavka 2. Uredbe br. 1191/69, naknadom izuzetom iz obveze prijavljivanja propisane člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a.

47      Da bi to učinila Komisija je s jedne strane provjerila jesu li talijanske vlasti tužitelju jednostrano nametnule obvezu pružanja javnih usluga, u smislu članka 1. Uredbe br. 1191/69. U okviru toga Komisija je, prvo, zaključila da inicijativa koju je Simet pokazivao podnoseći zahtjeve za obnavljanje natječajne dokumentacije za koncesiju tijekom svih šesnaest godina predmetnog razdoblja nije spojiva s tvrdnjom da je obveza pružanja javnih usluga bila nametnuta jednostrano. Kao drugo, Komisija je istaknula to da činjenica da su se u toj dokumentaciji propisivale cijene karata, relacije, učestalost i raspored usluga ne znači nužno da su dodijeljene koncesije dovele do toga da su tužitelju jednostrano uvedene obveze pružanja javnih usluga. Kao treće, Komisija je utvrdila da tužitelj nije podnio nijedan element na temelju kojega bi dokazao da je doista pružao usluge prijevoza poštanskih pošiljaka, niti ikakav dokumentirani dokaz neto troškova koji iz toga proizlaze. Kao četvrto, što se tiče tarifa koje je tužitelj mogao primjenjivati za usluge prijevoza putnika koje je pružao, Komisija smatra da činjenica da ih je odobrio MIP i da se u njima upućivalo na propisane tarife ne znači nužno da te tarife nije prvotno utvrdio pružatelj usluga. Te regulirane tarife u svakom slučaju nisu obuhvaćene tarifnom obvezom u smislu članka 2. stavka 5. Uredbe br. 1191/69 jer se te odredbe ne primjenjuju na obveze koje proizlaze iz općih mjera cjenovne politike koje se primjenjuju na cjelokupnu gospodarsku djelatnost ili na mjere u području cijena i općih uvjeta prijevoza donesene radi organizacije tržišta prijevoza ili njezina dijela. Kao peto, kada je riječ o odbijenicama kojima je MIP odgovorio na zahtjeve tužitelja da se uvedu nove usluge ili da se postojeće prošire, Komisija je napomenula da su te odbijenice rezultat načina na koji je funkcioniranje usluga linijskog prijevoza putnika bilo uređeno Zakonom br. 1822/1939, na temelju kojega je uvođenje ili širenje novih usluga dopušteno samo ako se novim koncesijama ne utječe na prava drugih pružatelja usluga. Nadalje, Komisija je općenito zaključila da tužitelj nije dokazao da je podnosio zahtjeve za izmjenu uvjeta u natječajnoj dokumentaciji, niti da ih je MIP odbio.

48      S druge pak strane Komisija je ispitala je li naknada dodijeljena tužitelju bila u skladu sa zajedničkim postupkom isplate naknade propisanim Uredbom br. 1191/69.

49      Kao prvo, Komisija je napomenula da, u skladu s člankom 10. Uredbe br. 1191/69., u slučaju obveze gospodarskog iskorištavanja ili prijevoza, iznos naknade mora biti jednak razlici između smanjenja rashoda i smanjenja prihoda poduzeća do kojega bi moglo doći zbog ukidanja, u cijelosti ili djelomično, obveze o kojoj je riječ tijekom predmetnog razdoblja. Naime, u skladu sa sudskom praksom uvjeti predviđeni tom odredbom nisu ispunjeni ako na osnovi pouzdanih računovodstvenih podataka trgovačkoga društva nije moguće utvrditi razliku između troškova koji se mogu pripisati dijelovima djelatnosti u područjima obuhvaćenima pojedinim koncesijama i odgovarajućih prihoda te ako zbog toga nije moguće izračunati dodatni trošak koji proizlazi iz pružanja javnih usluga. Komisija je isto tako napomenula da u skladu s člankom 1. stavkom 5. Uredbe br. 1191/69, u verziji koja se primjenjuje od 1. srpnja 1992., prijevoznici koji ne upravljaju samo uslugama podložnim obvezama pružanja javne usluge nego se bave i drugim djelatnostima obvezni su pobrinuti se za pružanje tih usluga, i to, kao prvo, razdvajanjem poslovnih računa svake od navedenih djelatnosti i odgovarajućom namjenom imovine za svaku djelatnost u skladu s važećim računovodstvenim pravilima te, kao drugo, uravnoteženjem izdataka s prihodima od poslovanja i plaćanjima javnih tijela bez ikakve mogućnosti prebacivanja iz jednog sektora djelatnosti poduzeća u drugi. Međutim, budući da tužitelj nije vodio računa o stvarnom razdvajanju poslovnih računa za usluge koje je pružao do 2002. i, uzimajući u obzir upitnu valjanost razdvajanja troškovnih računa za poslovne godine 2002. i 2003., a u izostanku dokaza da su se rukovodeća tijela tužitelja koristila tim računovodstvom radi praćenja njegove djelatnosti, Komisija je zaključila da članak 10. Uredbe br. 1191/69 nije bio poštovan.

50      Kao drugo, Komisija je zaključila da tužitelj nije dokazao da je poštovao članak 5. stavak 1. Uredbe 1191/69 kojim se propisuje da se ekonomski gubici određuju s obzirom na učinke obveze na cjelokupnu djelatnost poduzeća, niti članak 13. te uredbe u skladu s kojim iznos naknade mora biti unaprijed utvrđen.

51      Naposljetku, Komisija navodi da se zajednički postupak isplate naknade nije mogao primjenjivati na djelatnosti međuregionalnog prijevoza tužitelja sve do stupanja na snagu Uredbe br. 1893/91 dana 1. srpnja 1992. te da stoga nije bio primjenjiv na naknadu za razdoblje od 1987. do 2003.

52      Komisija je prema tome zaključila da se prijavljena mjera ne može smatrati sukladnom zajedničkom postupku isplate naknade propisanom Uredbom br. 1191/69.

53      Komisija je na temelju toga zaključila da prijavljena mjera nije bila izuzeta iz obveze prethodnog obavješćivanja u smislu članka 17. stavka 2. Uredbe 1191/69.

54      Naposljetku, Komisija je ispitala spojivost prijavljene mjere sa zakonodavstvom na snazi na dan donošenja pobijane odluke, tj. s Uredbom br. 1370/2007. Nakon što je zaključila da se prijavljenom mjerom ne poštuju određene obveze predviđene člankom 4. te uredbe o sadržaju ugovora o pružanju javnih usluga, člankom 6. stavkom 1. i prilogom toj uredbi o razdvajanju poslovnih računa primatelja naknada i načinima određivanja najvećeg iznosa naknada, Komisija je zaključila da naknada o kojoj je odlučio Consiglio di Stato nije isplaćena u skladu s Uredbom br. 1370/2007 te da stoga prijavljena mjera nije spojiva s unutarnjim tržištem. Nadalje, Komisija je odbacila argument tužitelja prema kojemu Consiglio di Stato MIP‑u nije naložio isplatu naknade za obveze pružanja javnih usluga na temelju Uredbe br. 1191/69, nego mu je naložio da tužitelju nadoknadi štetu nastalu zbog nezakonitog uvođenja obveze pružanja javnih usluga u smislu članka 1. stavaka 3. i 5. te uredbe. Komisija je u tom pogledu utvrdila da iz presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, proizlazi da je to tijelo priznalo pravo tužitelja na isplatu naknade na temelju članaka 6., 10. i 11. Uredbe 1191/69 i da je odbilo tužiteljevu tužbu za naknadu štete. Komisija je dodala da u svakom slučaju dodjeljivanje naknade štete tužitelju za navodno jednostrano i nezakonito uvođenje obveza pružanja javnih usluga, izračunate u skladu sa zajedničkim postupkom isplate naknade propisanim Uredbom br. 1191/69, čini povredu članaka 107. i 108. UFEU‑a jer to prema mišljenju tužitelja dovodi do istog ishoda kao i naknada za obvezu pružanja javnih usluga tijekom predmetnog razdoblja unatoč tome što dokumentacija koncesija kojom je pružanje tih usluga bilo uređeno nije bila usklađena s bitnim zahtjevima Uredbe br. 1191/69 i Uredbe br. 1370/2007.

55      Izreka pobijane odluke glasi kako slijedi:

„Članak 1.

Plaćanja naknade društvu Simet koja su prijavila talijanska tijela predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Na osnovi članka 17. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, ova potpora nije bila izuzeta od obveze prethodnog obavješćivanja.

Ova potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem jer nisu zadovoljeni uvjeti iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007. Slijedom toga, talijanska tijela ne mogu primijeniti ovu potporu.

Članak 2.

Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.“

 Postupak i zahtjevi stranaka

56      Tužitelj je ovu tužbu podnio 6. siječnja 2014.

57      Komisija je svoj odgovor na tužbu podnijela 24. ožujka 2014.

58      Tužitelj je podnio repliku 12. svibnja 2014. Komisija je podnijela odgovor na repliku 28. kolovoza 2014.

59      Opći sud je 4. lipnja 2015. tužitelju uputio pitanje za koje je zatražio pisani odgovor u okviru mjera upravljanja postupkom navedenih u članku 64. stavku 3. točkama (a) i (b) Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991. Tužitelj je na tu tužbu odgovorio 12. lipnja 2015.

60      Usmena izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja Općeg suda saslušani su na raspravi održanoj 14. srpnja 2015.

61      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:

–        poništi pobijanu odluku;

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

62      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu;

–        naloži tužitelju snošenje troškova.

 Pravo

 Dopuštenost

63      Komisija ističe da s obzirom na to da je tužitelj u svojoj replici istaknuo da je povukao zahtjev za izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, on više nema pravni interes u ovome predmetu jer je predmet pobijane odluke bila upravo prijava naknade na koju je tužitelj imao pravo na temelju te presude, kako se navodi u izvješću većine sastavljenom u okviru tužbe za poništenje.

64      U tom pogledu valja napomenuti da je pravni interes uvjet dopuštenosti tužbe za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba. Taj interes pretpostavlja da poništenje pobijanog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist osobi koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 18. ožujka 2010., Centre de Coordination Carrefour/Komisija, T‑94/08, Zb., EU:T:2010:98, t. 48. i navedenu sudsku praksu). Prema tome, pravni interes mora biti postojeći i stvaran u trenutku podnošenja tužbe.

65      Povrh toga, pravni interes mora postojati do proglašenja sudske odluke pod prijetnjom obustave postupka (vidjeti presudu u predmetu Centre de Coordination Carrefour/Komisija, točka 63. supra, EU:T:2010:98, t. 49. i navedenu sudsku praksu).

66      Isto tako valja napomenuti da iako se pravni interes tužitelja odnosi na buduću situaciju, tužitelj mora dokazati da je već sada sigurno da će se toj situaciji nanijeti šteta (rješenje od 27. ožujka 2012., European Goldfields/Komisija, T‑261/11, EU:T:2012:157, t. 29.).

67      U konkretnom slučaju i iz pobijane odluke i iz podnesaka tužitelja proizlazi da su talijanske vlasti dva puta odbile izvršiti presudu Consiglio di Stato, točka 33. supra, kojom im se nalaže da tužitelju isplate naknadu, zbog čega je Consiglio di Stato na zahtjev tužitelja 1. travnja 2011. donio prvo rješenje o izvršenju i 17. siječnja 2012. drugo rješenje o izvršenju.

68      U replici je tužitelj istaknuo da je povukao zahtjev za izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, ali je zadržao pravo na to da podnese novi zahtjev.

69      U pisanom odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio na temelju članka 64. stavka 3. točaka (a) i (b) Poslovnika od 2. svibnja 1991. tužitelj je pojasnio da se povukao iz postupka u kojem je namjeravao ishoditi izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, ali da nije odustao od tužbe za njezino izvršenje te da stoga zadržava mogućnost podnošenja nove tužbe sve do nastupanja zastare 9. ožujka 2020. Tužitelj stoga smatra da zadržava pravni interes za ishod postupka u konkretnom predmetu s obzirom na mogućnost podnošenja nove tužbe za izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra.

70      Iz toga proizlazi da ostanak tužitelja pri tužbi za izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, nije siguran.

71      Međutim, u konkretnom slučaju ta okolnost ne može sama po sebi lišiti tužitelja njegova pravnog interesa.

72      Naime, u slučaju da Opći sud poništi pobijanu odluku, talijanske bi vlasti svejedno i dalje bile obvezne izvršiti presudu Consiglio di Stato, točka 33. supra, i to neovisno o povlačenju tužbe za izvršenje te presude.

73      Nadalje, valja napomenuti da su talijanska tijela, kako se i navodi u samoj pobijanoj odluci, „odlučila pričekati Komisijinu ocjenu prijavljenih mjera prije nego što izvrše [presudu Consiglio di Stato, točka 33. supra, i njegovo rješenje od 1. travnja 2001.] i isplate naknadu [tužitelju]“.

74      Uzimajući u obzir navedeno nužno je utvrditi da tužitelj ima pravni interes za ishod postupka.

 Meritum

75      U prilog tužbi tužitelj navodi, u bitnome, pet tužbenih razloga. Prvi se razlog temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a i Uredbe br. 1191/69 jer je Komisija počinila pogrešku koja se tiče činjenica i očite pogreške u ocjeni te nije dovoljno istražila predmet. Drugi se razlog temelji na povredi načela u vezi s naknadom štete koju bi pretrpjeli pojedinci u slučaju da država članica prekrši pravo Unije. Treći tužbeni razlog odnosi se na povredu obveze obrazlaganja. Četvrti se razlog odnosi na povredu članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni toga pridržava li se prijavljena mjera zajedničkog postupka isplate naknade propisanog Uredbom br. 1191/69. Peti tužbeni razlog temelji se na tome da se Komisija, s obzirom na to da je u pobijanoj odluci uzela u obzir izvješća stručnog povjerenstva o kojima se Consiglio di Stato još nije izjasnio, umiješala u sudačku aktivnost nacionalnog suda.

 Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a i Uredbe br. 1191/69

76      Prvi se tužbeni razlog u bitnome dijeli na dva dijela. Prvi se dio temelji na pogrešci koja se tiče činjenica jer je Komisija pogrešno utvrdila da je Consiglio di Stato MIP‑u naložilo da tužitelju isplati naknadu u skladu s Uredbom br. 1191/69. Drugi dio proizlazi iz očite pogreške u ocjeni, tj. iz neprovođenja istrage, jer Komisija nije vodila računa o tome da je nacionalno zakonodavstvo, na temelju kojega su tužitelju nametnute obveze pružanja javnih usluga, protivno Uredbi br. 1191/69.

–       Prvi dio prvog tužbenog razloga u vezi s pogreškom koja se tiče činjenica

77      Tužitelj tvrdi, kao i u okviru upravnog postupka, da Consiglio di Stato MIP‑u nije naložio da mu isplati naknadu u skladu s Uredbom br. 1191/69, nego mu je naložio da mu nadoknadi štetu pretrpljenu zbog jednostranog nametanja obveza pružanja javnih usluga tijekom razdoblja od 1987. do 2003. protivno toj uredbi. Tužitelj smatra da se Consiglio di Stato, u skladu s onime što je izričito predviđeno člankom 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80/1998, na Uredbu br. 1191/69, koja se tada primjenjivala na činjenično stanje, pozivao isključivo radi utvrđivanja odgovarajućih kriterija za kvantifikaciju štete. Naime, stajalište je tužitelja da primjenjujući Uredbu br. 1191/69 Consiglio di Stato nije riješio spor, nego je, uzimajući u obzir njegove tužbene zahtjeve, samo uputio na kriterije iz te uredbe za kvantifikaciju stvarne naknade troškova koje je tužitelj imao zbog izvršavanja obveza pružanja javnih usluga u skladu s nacionalnim pravom. Drugim riječima, Consiglio di Stato priznao je samo pravo na naknadu štete u skladu sa svojom sudskom praksom u tom području.

78      Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da prvi dio treba odbiti.

79      U tom pogledu valja napomenuti da tužitelj tvrdi da prijavljena mjera nije bila naknada za nametanje obveza pružanja javnih usluga u smislu presude Altmark, točka 44. supra (EU:C:2003:415), ili Uredbe br. 1191/69, nego naknada štete koju je nacionalni sud dosudio zbog nametanja obveza pružanja javnih usluga protivno mjerodavnom pravu Unije.

80      Bitno je međutim konstatirati da toj tezi proturječi tumačenje presude TAR Lazio, točka 30. supra, i presude Consiglio di Stato, točka 33. supra.

81      Naime, iz presude TAR Lazio, točka 30. supra, proizlazi da je 2004. tužitelj pokrenuo postupak pred tom instancom kako bi mu se priznalo pravo na iznos od 66 891 982 eura kao naknadu za troškove izvršavanja obveza pružanja javnih usluga od 1987., i to na ime godišnje naknade na temelju Uredbe 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom 1893/91, na ime naknade štete ili na temelju tužbe zbog stjecanja bez osnove, u skladu s člankom 2041. talijanskog Građanskog zakonika (vidjeti točku 30. ove presude).

82      Zatim se kao i Komisija treba ponovno osvrnuti na sadržaj presude Consiglio di Stato, točke 33. supra.

83      U točki 2. svoje presude, točka 33. supra, Consiglio di Stato opisuje mjerodavni pravni okvir, podsjećajući pritom na to da su se Zakonom br. 1822/1939 uređivale koncesije privatnim prijevoznicima za autobusne linije u državnoj nadležnosti ako se time nije stvarala konkurencija već dodijeljenim koncesijama, a MIP‑u omogućila isplata subvencija po kilometru za postrojenje i poslovnu godinu.

84      Consiglio di Stato zatim ističe da se u Uredbi br. 1893/91 „pravi jasna razlika između usluga prijevoza od posebnog javnog interesa (tj. ‚regionalnih ili lokalnih usluga’) i usluga prijevoza za koje su obveze pružanja usluge trajno ukinute, ne dovodeći pritom u pitanje mogućnost da javna uprava sklapa ugovore o pružanju javnih usluga kako bi se u dovoljnoj mjeri i u skladu s jamstvima danima određenim socijalnim kategorijama pobrinula za pružanje usluga prijevoza“.

85      Nadalje, Consiglio di Stato napominje „da se Sud [u presudi Altmark] izjasnio o naravi naknada koje države članice isplaćuju u području usluga prijevoza a da se pritom izbjegne njihova kvalifikacija kao državnih potpora“.

86      Consiglio di Stato na temelju toga zaključuje da „poduzetnik koji, u skladu s obvezom pružanja javne usluge, pruža javne usluge prijevoza […] ima pravo primiti naknadu za troškove koje snosi“.

87      Consiglio di Stato zatim ističe da, prema tome, „s obzirom na opisane propise, u konkretnom slučaju valja ispitati ima li tužitelj pravo na predviđene naknade“.

88      Komisija s pravom naglašava da prethodno izloženo zaključivanje Consiglio di Stato pokazuje da je on ispitao utemeljenost zahtjeva kojim tužitelj traži naknadu za izvršavanje određenih obveza pružanja javnih usluga.

89      Osim toga, nakon što je objasnio da je „zahtjev koji je društvo sudu podnijelo radi priznavanja svojega prava na naknadu“ bio dopušten, suprotno presudi TAR Lazio, Consiglio di Stato je zaključio da „Uredba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 od 26. lipnja 1969., kako je izmijenjena Uredbom (EEZ) br. 1893/91“, u svojem članku 1. stavku 5. izričito predviđa mogućnost održavanja ili nametanja obveza pružanja javne usluge za gradske, prigradske i regionalne usluge. U njemu se dodaje da u tom slučaju troškove koji proizlaze iz odluke o nametanju ili održavanju jednostranih obveza pružanja usluga moraju nadoknaditi države članice u skladu s metodologijom navedenom u člancima 10., 11. i 12. Uredbe br. 1191/69, i to neovisno o zahtjevima iz članka 4. te uredbe. Consiglio di Stato pojašnjava da talijanski zakonodavac ne samo da se tom mogućnošću nije koristio već je donošenjem članka 4. stavka 4. Zakona br. 59/97 i odredbi Uredbe sa zakonodavnom snagom br. 422/97 utvrdio da „ugovori o pružanju javne usluge [moraju] sadržavati obvezu isplate naknade za izvršavanje obveze pružanja javne usluge“.

90      Nakon što je napomenuo da je Uredba br. 1191/69 izravno primjenjiva, Consiglio di Stato istaknuo je da se „na temelju prethodno navedenog može […] zaključiti da nije moguće odbiti zahtjev pružatelja javnih usluga za naknadu stvarnih troškova nastalih pri njihovu pružanju“.

91      Consiglio di Stato zaključio je sljedeće:

„Zahtjev treba prihvatiti […] na temelju obrazloženja iz ove presude te stoga utvrditi da društvo tužitelja ima pravo na naknadu predviđenu u člancima 6., 10. i 11. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, a čiji iznos u skladu s člankom 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80 iz 1998. treba odrediti uprava […] na temelju pouzdanih podataka iz knjigovodstvene dokumentacije dotične osobe iz koje je vidljiva razlika između troškova koji se pripisuju djelatnosti te osobe obuhvaćenoj obvezom javne usluge i odgovarajućih prihoda. Trenutačno se ne mogu prihvatiti nikakvi zahtjevi za naknadu štete koje je podnio tužitelj jer će tek kada upravno tijelo odredi gore navedeni iznos biti poznato postoji li preostala šteta koja nije pokrivena procijenjenim iznosom, što dotično trgovačko društvo mora potkrijepiti i dokazati. Prihvaćanjem glavnog zahtjeva povjerenstvo se oslobađa obveze ocjenjivanja tužbe zbog stjecanja bez osnove koju je tužitelj podredno podnio.“

92      Consiglio di Stato stoga je „ministarstvu naložio isplatu iznosa koji će se utvrditi u skladu s člankom 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80 iz 1998. u skladu s ovdje navedenim rokovima i uvjetima“.

93      Iz presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, proizlazi i to da je on, s jedne strane, priznao pravo tužitelja na to da mu se isplati naknada predviđena u člancima 6., 10. i 11. Uredbe br. 1191/69 za obveze pružanja javne usluge koje su mu nametnute i, s druge strane, MIP‑u naložio da tužitelju na ime naknade isplati iznos koji upravno tijelo tek treba utvrditi u skladu s člankom 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80/1998.

94      Člankom 35. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80/1998 propisuje se da upravni sud odlučuje o zahtjevima za naknadu štete u sporovima u kojima ima isključivu nadležnost. Stavkom 2. te odredbe propisuje se da upravni sud u okviru te nadležnosti može utvrditi kriterije prema kojima upravno tijelo mora u razumnom roku predložiti isplatu iznosa u korist tužitelja.

95      Međutim, suprotno tvrdnjama tužitelja, na temelju samo jednog upućivanja na članak 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80/1988 nije moguće zaključiti da se prijavljenom mjerom svakako nastojalo nadoknaditi štetu koja je, u skladu s presudom Russo (60/75, Zb., EU:C:1976:9, t. 9.), prouzročena time što nacionalno zakonodavstvo nije u skladu s Uredbom br. 1191/69.

96      Valja naime istaknuti da iz teksta presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, proizlazi da to tijelo nije utvrdilo nezakonitost nacionalnih propisa u odnosu na Uredbu br. 1191/69, nego ih je samo izuzelo iz primjene kako bi utvrdilo da postoji pravo na naknadu koje se temelji na navedenoj uredbi.

97      Isto tako valja istaknuti da se isplata naložena MIP‑u mora izvršiti na ime naknade i da ta naknada mora odgovarati, u skladu s formulacijom iz same presude, troškovima koji se pripisuju obvezama pružanja javnih usluga nametnutima tužitelju.

98      Treba istaknuti i to da je Consiglio di Stato izričito zastao s odlučivanjem o zahtjevu za naknadu štete koji je podnio tužitelj.

99      U tim se okolnostima može zaključiti da svrha prijavljene mjere nije bila naknada štete pretrpljene zbog kršenja Uredbe br. 1191/69, nego naknada troškova nastalih zbog nametanja obveze pružanja javnih usluga u skladu s odredbama te uredbe.

100    Takvo tumačenje svoje presude, točka 33. supra, Consiglio di Stato potvrdio je u rješenju od 1. travnja 2011., u kojem ističe sljedeće:

„U presudi br. 1405 iz 2010., na čijim se razlozima temelji stajalište povjerenstva, priznaje se pravo društva Simet na isplatu naknade predviđene člancima 6., 10. i 11. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 i obrazlaže da njezin iznos, u skladu s člankom 35. Uredbe sa zakonskom snagom br. 80 iz 1998., mora utvrditi upravno tijelo u roku od 90 dana, i to na temelju pouzdanih podataka iz poslovnih računa predmetnog poduzeća iz kojih je vidljiva razlika između troškova koji se pripisuju djelatnosti poduzeća obuhvaćenoj obvezom pružanja javnih usluga i odgovarajućih prihoda.“

101    Iz toga proizlazi da nije osnovana tvrdnja tužitelja prema kojoj je Komisija počinila pogrešku koja se tiče činjenica kada je utvrdila da je Consiglio di Stato MIP‑u naložio da tužitelju isplati naknadu u skladu s Uredbom br. 1191/69.

102    Povrh toga, važno je napomenuti da kada bi se prijavljena mjera tumačila, kako to tvrdi tužitelj, ne kao naknada za nametanje obveze pružanja javne usluge u smislu Uredbe br. 1191/69, već kao naknada štete pretrpljene zbog nametanja takve obveze protivno spomenutoj uredbi, tužitelj ne bi mogao istodobno tvrditi da se ta naknada štete može izuzeti iz kvalifikacije kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a samo zato što je njezin cilj bio nadoknaditi štetu pretrpljenu zbog nametanja obveze pružanja javnih usluga u skladu s tom uredbom.

103    U protivnom, kako je s pravom istaknula Komisija u uvodnim izjavama od 131. do 133. pobijane odluke, da se u tom slučaju isplata na ime naknade nije smatrala naknadom, već naknadom štete, izbjegla bi se primjena članaka 107. i 108. UFEU‑a.

104    Međutim, nužno je utvrditi da u konkretnom slučaju tužitelj ne iznosi nijedan argument kojim bi mogao dovesti u pitanje tvrdnju prema kojoj prijavljena mjera sadržava sva bitna obilježja državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, i koja prema tome tvrdnju tužitelja da prijavljena mjera nije naknada u smislu Uredbe br. 1191/69, već naknada štete pretrpljene zbog povrede te uredbe, čini u svakom pogledu bespredmetnom.

105    Prvi dio prvog tužbenog razloga stoga treba odbiti.

–       Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni ili na neprovođenju istrage u pogledu usklađenosti mjerodavnog nacionalnog prava s pravom Unije

106    Tužitelj je Komisiji u bitnome uputio dva prigovora.

107    Kao prvo, tužitelj Komisiji prigovara da nije po službenoj dužnosti ispitala usklađenost nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije. Prema mišljenju tužitelja, da je Komisija ispitala tu točku, shvatila bi, s jedne strane, da nacionalno zakonodavstvo nije usklađeno s pravom Unije i da je, s druge strane, upravo zbog tog razloga Consiglio di Stato izuzeo iz primjene nacionalni zakon i MIP‑u naložio da nadoknadi štetu.

108    Kao drugo, tužitelj prigovara Komisiji da je u pobijanoj odluci utvrdila da na temelju nacionalnog zakonodavstva nije bio obuhvaćen obvezama pružanja javnih usluga kojima se krše odredbe Uredbe br. 1191/69.

109    Komisija ističe prigovor nedopuštenosti drugog dijela prvog tužbenog razloga u skladu s člankom 44. stavkom 1. Poslovnika od 2. svibnja 1991. zbog nepovezanosti prigovora tužitelja s naslovom prvog tužbenog razloga, a što tužitelj osporava.

110    Komisija nadalje osporava dopuštenost dokumenata koje je tužitelj priložio replici u prilog svojem prvom prigovoru. Riječ je o talijanskim zakonodavnim aktima, tj. o Zakonu br. 1822/1939, Zakonu br. 32/2005 i Zakonu br. 877/86, koje je tužitelj podnio kako bi dokazao da je talijansko zakonodavstvo protivno Uredbi br. 1197/69. Komisija tvrdi da se, s jedne strane, podnošenjem tih dokumenata ne pružaju odgovori na argumente iz odgovora na tužbu i da je tužitelj, s druge strane, te dokumente mogao podnijeti zajedno s tužbom. Prema tome, Komisija smatra da nove dokaze zbog njihova neopravdanog kašnjenja u podnošenju treba smatrati nedopuštenima.

111    Osim toga, Komisija osporava osnovanost prigovora tužitelja.

112    U tom pogledu valja napomenuti da se prvi prigovor tužitelja temelji na trima argumentima koji se jasno razlikuju. Prvi se argument temelji na tome da je Komisija bila obvezna po službenoj dužnosti ispitati usklađenost nacionalnog zakona s pravom Unije. Taj se argument veže za povredu dužnosti ispitivanja. Drugi i treći argument temelje se na činjenici da nacionalni zakon nije usklađen s pravom Unije, odnosno na tome da je upravo zbog toga Consiglio di Stato izuzeo iz primjene nacionalni zakon i MIP‑u naložio da nadoknadi štetu. Ti se argumenti vežu uz navodne pogreške Komisije u ocjeni.

113    Drugi prigovor, u kojemu tužitelj Komisiji prigovara da je utvrdila da na temelju nacionalnog zakonodavstva nije bio obuhvaćen obvezama pružanja javnih usluga kojima se krše odredbe Uredbe br. 1191/69., isto se tako nedvojbeno odnosi na očitu pogrešku u ocjeni.

114    Nadalje, nužno je utvrditi da je Komisija, unatoč njihovoj formulaciji, u dovoljnoj mjeri razumjela prigovore tužitelja da je na njih u bitnome mogla odgovoriti u svojem odgovoru na tužbu. Iz toga proizlazi da treba odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je na temelju članka 44. stavka 1. Poslovnika od 2. svibnja 1991. istaknula Komisija.

115    Stoga valja ispitati osnovanost tužiteljevih prigovora.

116    Što se tiče prvog prigovora, najprije valja odbiti kao neosnovane argumente tužitelja prema kojima je nacionalno zakonodavstvo protivno pravu Unije i prema kojima je zbog toga Consiglio di Stato MIP‑u naložilo da tužitelju nadoknadi štetu, s obzirom na to da je riječ o ponavljanju tvrdnje koja je odbijena u okviru ocjene prvog dijela prvog tužbenog razloga.

117    Osim toga, kao neosnovan valja odbiti i argument tužitelja da je Komisija po službenoj dužnosti morala ispitati usklađenost nacionalnog zakona s pravom Unije. Naime, treba napomenuti da se u skladu s ustaljenom sudskom praksom Komisiji ne može prigovoriti da nije vodila računa o eventualnim činjeničnim ili pravnim pitanjima koja su joj mogla biti, ali nisu, upućena tijekom upravnog postupka, i to zato što Komisija nije obvezna po službenoj dužnosti ispitivati i unaprijed ocjenjivati koji su joj elementi mogli biti podneseni (presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, Zb., EU:C:1998:154, t. 60., i od 3. veljače 2011., Italija/Komisija, T‑3/09, Zb., EU:T:2011:27, t. 84.).

118    Treba međutim istaknuti da tužitelj ne osporava tvrdnju Komisije prema kojoj u upravnom postupku, u kojemu je sudjelovao u svojstvu treće zainteresirane strane, nije istaknuo pitanje usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s Uredbom br. 1191/69. Prvi prigovor tužitelja stoga valja odbiti kao neosnovan, a o dopuštenosti priloga C1, C3 i C4 replici ne treba se ni izjašnjavati.

119    Što se tiče drugog prigovora, s obzirom na to da se on, za razliku od prvog koji je izravno povezan s prvim dijelom prvog tužbenog razloga, odnosi na očitu pogrešku u ocjeni primjene Uredbe br. 1191/69, Opći sud smatra prikladnim ispitati ga zajedno s drugim prigovorima iz četvrtog tužbenog razloga koji se odnose upravo na te pogreške u ocjeni.

120    S obzirom na iznesena razmatranja valja odbiti drugi dio prvog tužbenog razloga pa prema tome i prvi tužbeni razlog u cijelosti, osim drugog prigovora iz drugog dijela, koji će se ocijeniti u okviru četvrtog tužbenog razloga.

 Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela o naknadi štete koju su pojedinci pretrpjeli zato što je država članica prekršila pravo Unije

121    Tužitelj tvrdi da je Consiglio di Stato utvrdio da se koncesijama koje su mu bile dodjeljivane svake godine kršilo njegovo pravo na naknadu u skladu s Uredbom br. 1191/69, a nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1893/91 i njegovo pravo na obavljanje gospodarske djelatnosti oslobođene od obveze pružanja javnih usluga. Stoga je Consiglio di Stato MIP‑u naložio da nadoknadi štetu u skladu s načelima kojima se uređuje odgovornost države članice za štetu nastalu zbog usvajanja upravnih akata protivnih pravu Unije i da odredi pravičan iznos naknade, upućujući pritom na kriterije sadržane u Uredbi br. 1191/69 za određivanje naknade za obveze pružanja javnih usluga, ne dovodeći u pitanje njihovu eventualnu prilagodbu specifičnoj situaciji tužitelja. Nadalje, Consiglio di Stato izričito se izjasnio da se ta šteta treba nadoknaditi zasebno ako se dokaže da je prouzročena šteta veća od one koju bi se utvrdilo na osnovi kriterija iz te uredbe. Naime, mišljenje je tužitelja da šteta može biti veća ili manja od naknade na koju poduzeća imaju pravo na temelju Uredbe br. 1191/69. Iz toga proizlazi da je Komisija, time što je prijavljenu mjeru kvalificirala kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, prekršila načela utvrđena u sudskoj praksi u području naknade štete koju su subjekti pretrpjeli zbog kršenja prava Unije.

122    Kao potporu toj tezi tužitelj tvrdi da nepoštovanje tih kriterija utvrđenih u presudi Altmark, točka 44. supra (EU:C:2003:415), koje je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci, u konkretnom slučaju nije relevantno jer se ta presuda odnosi na slučajeve u kojima je obveze pružanja javnih usluga dopušteno nametnuti, a tužitelj od 1992. nije mogao biti obuhvaćen tim obvezama. Kada je riječ o prethodnom razdoblju, nepoštovanje tih kriterija potvrđuje nezakonitost akata na temelju kojih je MIP dodjeljivao godišnje koncesije. Isto tako, prema mišljenju tužitelja, nepoštovanje obveze razdvajanja poslovnih računa nije relevantno jer nakon 1992. nije bio obvezan voditi razdvojene račune jer ga se nakon te godine više nije moglo podvrgnuti obvezama pružanja javnih usluga. U svakom slučaju, Uredbom br. 1191/69 nameće se samo obveza razdvajanja, u okviru poslovnih računa poduzeća, javnih sredstava od privatnih sredstava kako bi se izbjeglo preklapanje subvencija pa tužitelj prema tome, s obzirom na to da nije primio nikakvu subvenciju, nije bio obvezan voditi razdvojene poslovne račune.

123    Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da tužbu treba odbiti.

124    U tom pogledu nužno je istaknuti to da se predmetni tužbeni razlog temelji na pretpostavci da je Consiglio di Stato u konkretnom slučaju upravnom tijelu naložio da tužitelju nadoknadi štetu koju je pretrpio zbog nametanja obveze pružanja javnih usluga protivno Uredbi br. 1191/69. Međutim, kako je utvrđeno prilikom ispitivanja prvog dijela prvog tužbenog razloga, iz tumačenja presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, razabire se da je ta pretpostavka pogrešna jer Consiglio di Stato nije utvrdio nezakonitost nacionalnog zakonodavstva, nego je priznao pravo tužitelja na to da se na temelju članaka 6., 4. i 11. Uredbe br. 1191/69 poziva na naknadu zbog obveza pružanja javnih usluga koje su mu nametnute te je MIP‑u naložio da na ime naknade isplati razliku između troškova i prihoda povezanih s izvršavanjem tih obveza.

125    Stoga drugi tužbeni razlog ove tužbe valja odbiti kao neosnovan, a osnovanost argumenata tužitelja u vezi s navodno pogrešnom primjenom presude Altmark, točka 44. supra (EU:C:2003:415), i obveze razdvajanja računa propisane Uredbom br. 1191/69 ne treba ni ispitivati.

 Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

126    U trećem tužbenom razlogu tužitelj ponovno zastupa stajalište prema kojemu je Consiglio di Stato MIP‑u naložio da mu nadoknadi štetu pretrpljenu zbog nametanja obveze pružanja javnih usluga protivno Uredbi br. 1191/69. Međutim, povrh tih razmatranja, tužitelj iznosi razne argumente i prigovore koji se za jedne odnose na povredu obveze obrazlaganja ili neprovođenje istrage, a za druge na očite pogreške u ocjeni u pogledu primjene Uredbe br. 1191/69.

127    Radi jasnoće u razmatranju tužbe prigovori u vezi s navodnim očitim pogreškama u ocjeni primjene Uredbe br. 1191/69, kao i prigovori koje je tužitelj istaknuo u drugom dijelu prvog tužbenog razloga, ispitat će se u okviru četvrtog tužbenog razloga.

128    Nadalje, budući da je već odgovoreno na argumente tužitelja koji se odnose na navodnu pogrešku koja se tiče činjenica u vezi s tumačenjem presude Consiglio di Stato, točka 33. supra, u okviru ispitivanja prvog dijela prvog tužbenog razloga, Opći će sud u okviru trećeg tužbenog razloga ispitati samo prigovore tužitelja koji se temelje na povredi obveze obrazlaganja.

129    U prvom redu valja podsjetiti na to da obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi akta o kojemu je riječ i da iz njega mora na jasan i nedvojben način biti vidljiva argumentacija institucije koja je taj akt donijela kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima donošenja mjere, a nadležnom sudu provođenje nadzora. Isto tako, obvezu obrazlaganja treba ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, naravi razloga na koje se u njemu poziva i o interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogli imati za dobivanje objašnjenja. Obrazloženje ne mora nužno sadržavati sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li obrazloženje nekog akta zahtjeve iz članka 296. UEZ‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na njegov sadržaj nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (presude Komisija/Sytraval i Brink’s France, točka 116. supra, EU:C:1998:154, t. 63., od 22. lipnja 2004., Portugal/Komisija, C‑42/01, Zb., EU:C:2004:379, t. 66., i od 15. travnja 2008., Nuova Agricast, C‑390/06, Zb., EU:C:2008:224, t. 79.).

130    Osim toga, u svrhu provjere poštuje li se obveza obrazlaganja Opći sud ne mora u meritumu ispitati zakonitost razloga koje je Komisija istaknula kako bi opravdala svoju odluku. Slijedom toga, u okviru tužbenog razloga koji se temelji na nedostatnom obrazlaganju ili njegovu nepostojanju, prigovori i argumenti kojima se osporava osnovanost pobijane odluke bespredmetni su i irelevantni (presuda od 15. lipnja 2005., Corsica Ferries France/Komisija, T‑349/03, Zb., EU:T:2005:221, t. 58. i 59.).

131    Pitanje je li Komisija u konkretnom slučaju poštovala svoju obvezu obrazlaganja valja ocijeniti s obzirom na ta načela.

–       Prvi prigovor, koji se temelji na tome da Komisija navodno nije objasnila razloge zbog kojih je smatrala da poslovni računi tužitelja nisu pouzdani

132    Tužitelj Komisiji u bitnome prigovara da u pobijanoj odluci nije dovoljno objasnila zašto smatra da su njegovi poslovni računi nepouzdani, preuzevši tako tezu iz izvješća manjine članova stručnog povjerenstva koje je imenovao Consiglio di Stato, a da pritom nije odgovorila na argumente iz izvješća većine članova tog tijela. U okviru toga tužitelj Komisiji prigovara i to što sama nije ispitala njegove poslovne račune.

133    Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da prvi dio trećeg tužbenog razloga treba odbiti.

134    U tom pogledu ponajprije valja istaknuti da se prigovor tužitelja u vezi s time da Komisija nije ispitala njegove poslovne račune ne odnosi na povredu obveze obrazlaganja, čiji je sadržaj pojašnjen u točki 28., nego se u prvom redu odnosi na neprovođenje istrage u tom predmetu.

135    Valja isto tako istaknuti da Komisija, što se i vidi u pobijanoj odluci i suprotno tvrdnjama tužitelja, nije dovela u pitanje pouzdanost poslovnih računa tužitelja za cjelokupno predmetno razdoblje.

136    U uvodnoj izjavi 115. pobijane odluke Komisija podsjeća na načelo koje je Sud iznio u predmetu u kojemu je donesena presuda od 7. svibnja 2009., Antrop i drugi (C‑504/07, Zb., EU:C:2009:290), prema kojemu zahtjevi utvrđeni člankom 10. Uredbe br. 1191/69 nisu ispunjeni ako „na osnovi pouzdanih podataka iz računovodstva [trgovačkoga] društva nije moguće utvrditi razliku između troškova koji se mogu pripisati dijelovima djelatnosti […] u područjima obuhvaćenima pojedinim koncesijama i odgovarajućih prihoda te [ako] zbog toga nije moguće izračunati dodatni trošak koji proizlazi iz pružanja javnih usluga“.

137    U uvodnoj izjavi 117. Komisija je utvrdila da:

„U konkretnom slučaju, Simet sve do 2002. nije provodio pravilno računovodstveno razdvajanje za različite usluge koje je pružao, a temeljitost u pogledu računovodstvenog razdvajanja troškovnih računa za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom jer nema dokaza da su se upravljačka tijela trgovačkoga društva koristila tim troškovnim računima za provođenje nadzora nad njegovim djelovanjem. Dakle, nije se udovoljilo članku 10.“

138    U uvodnim izjavama 127. i 128. Komisija je iste argumente iznijela u okviru ispitivanja usklađenosti prijavljene mjere s Uredbom br. 1370/2007 istaknuvši:

„[…][Č]lankom 6. stavkom 1. predviđa se da u slučaju izravno sklopljenih ugovora o javnim uslugama naknada mora biti u skladu s odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007 i u skladu s odredbama propisanima u Prilogu kako bi se osiguralo da naknada ne prijeđe iznos potreban za ispunjenje obveza pružanja javne usluge. Tim se Prilogom, među ostalim, zahtijeva računovodstveno razdvajanje (točka 5.) i točno utvrđuje kako odrediti maksimalan iznos naknade.

Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 115., tijekom većeg dijela prijavljenoga razdoblja (između 1987. i 2001.) društvo Simet nije primjenjivalo pravilno računovodstveno razdvajanje, a temeljitost troškovnog računovodstva za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom. Kao posljedica toga, nemoguće je pokazati da naknada koja se na koncu dodijeli, kolika god bila, neće prelaziti iznos koji odgovara neto financijskom učinku jednakom zbroju učinaka, pozitivnih ili negativnih, poštovanja obveza obavljanja javnih usluga na troškove i prihode operatera javnih usluga (točka 2. Priloga).“

139    Iz tih razmatranja proizlazi da Komisija, osim kada je riječ o poslovnim godinama 2002. i 2003., nije dovela u pitanje pouzdanost poslovnih računa tužitelja, nego je samo utvrdila da ako se ne provodi pravilno računovodstveno razdvajanje računa nije moguće isključiti svaki rizik od prekomjerne naknade, kako je propisano člankom 10. Uredbe br. 1191/69 i člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1370/2007, tako da, kada je riječ o razdoblju od 1987. do 2001., prigovor tužitelja nije činjenično utemeljen.

140    Osim toga, kada je riječ o upitnoj pouzdanosti troškovnih računa za poslovne godine 2002. i 2003. nužno je utvrditi da je Komisija pojasnila da je do toga došlo zbog nepostojanja dokaza o tome da su se rukovodeća tijela tužitelja stvarno koristila tim računovodstvom za nadziranje djelatnosti potonjeg, tako da je tužitelj mogao razumjeti zaključivanje Komisije u vezi s time.

141    Stoga predmetni prigovor treba u cijelosti odbiti.

–       Drugi prigovor, koji se temelji na tome da Komisija u pobijanoj odluci navodno nije objasnila zašto smatra da se stopa povrata koja premašuje relevantnu kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova u pravilu ne smatra primjerenom referencom za izračun razumne dobiti

142    Tužitelj prigovara Komisiji da je utvrdila, bez dodatnog obrazloženja, da se stopa povrata koja premašuje kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova u pravilu ne smatra primjerenom referencom za izračun razumne dobiti.

143    Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da prvi dio trećeg tužbenog razloga treba odbiti.

144    U tom pogledu valja napomenuti da se tvrdnja koju iznosi tužitelj, a koja se odnosi na stopu povrata primjenjivu na kapital koji je tužitelj svake godine ulagao u okviru gospodarskog iskorištavanja međuregionalnih autobusnih linija, navodi u uvodnoj izjavi 129. osporavane odluke, u njezinu dijelu koji se odnosi na spojivost prijavljene mjere s Uredbom br. 1370/2007.

145    Uvodna izjava 129. pobijane odluke glasi kako slijedi:

„Usto, zbog izostanka unaprijed utvrđenih parametara koncesije, svaka raspodjela troškova mora se nužno obaviti ex post na temelju proizvoljnih pretpostavki, kao što je učinjeno i u početnom izvješću i u izvješću većine. Komisija, međutim, ne može prihvatiti pretpostavke iznesene u izvješću većine da svaka usluga koju je trgovačko društvo pružilo mora nužno predstavljati jednak omjer prihoda i troškova u dotičnoj godini. Nadalje, kako će izračun ex post nužno imati za rezultat punu naknadu troškova nastalih pri pružanju usluge, Komisija smatra da se stopa povrata na vlasnički kapital koja premašuje relevantnu kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova, koja se koristila i u početnom izvješću i izvješću većine, obično ne bi smatrala prikladnom referencom za izračun razumne dobiti.“

146    Iz uvodne izjave 129. proizlazi da je Komisija opravdala tvrdnju prema kojoj se stopa povrata predložena u izvješću većine u pravilu ne smatra primjerenom za izračun razumne dobiti zato što bi izračun ex post iznosa naknade uvijek rezultirao cjelovitom naknadom troškova nastalih prilikom pružanja usluga obuhvaćenih obvezom pružanja javnih usluga. Komisija je dakle svoju tvrdnju opravdala i tako ispunila svoju obvezu obrazlaganja.

147    Pitanje je li to opravdanje prikladno, što tužitelj između ostalog osporava, ulazi u ocjenu utemeljenosti pobijane odluke. Argumente koje je u tom smislu iznio tužitelj treba dakle u okviru tužbenog razloga koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja smatrati, uzimajući u obzir sudsku praksu navedenu u točki 129., bespredmetnima i irelevantnima.

148    Stoga drugi dio trećeg tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.

149    Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

 Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a, jer je Komisija navodno počinila više očitih pogrešaka u ocjeni prilikom primjene Uredbe br. 1191/69

150    Tužitelj u tužbi ističe više prigovora upućenih Komisiji koji se odnose na očite pogreške u ocjeni prilikom primjene Uredbe br. 1191/69, koji se u bitnom mogu obuhvatiti jedinstvenim tužbenim razlogom utemeljenim na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a.

151    Tužitelj prigovara Komisiji da je utvrdila da zbog nerazdvajanja računa prijavljena mjera nije mogla biti pošteđena rizika od prekomjerne naknade pa da stoga nije bila usklađena sa zajedničkim postupkom isplate naknade predviđenim Uredbom br. 1191/69. U vezi s time tužitelj tvrdi da prije 1992. nije bio obvezan voditi razdvojene račune jer nije primao naknade, a od 1992. više nije mogao biti obvezan voditi razdvojene račune jer ga se više nije moglo jednostrano podvrgnuti obvezama pružanja javnih usluga. Tužitelj naglašava da se pod tim uvjetima presuda Antrop i dr., točka 135. supra (EU:C:2009:290), na njega ne primjenjuje. Osim toga, mišljenje je tužitelja da metoda izračuna iznesena u izvješću većine omogućuje izbjegavanje svakog rizika od prekomjerne naknade s obzirom na to da se temelji na izračunu ex post troškova pružanja javnih usluga.

–       Prvi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da tužitelj nije bio obuhvaćen obvezama pružanja javnih usluga u smislu Uredbe br. 1191/69

152    Tužitelj u bitnome prigovara Komisiji da je utvrdila da nije bio obuhvaćen obvezama pružanja javnih usluga u smislu Uredbe br. 1191/69.

153    Komisija taj prigovor osporava.

154    Treba istaknuti da se taj prigovor odnosi na glavno pitanje ovoga predmeta. Naime, nužno je utvrditi da Consiglio di Stato, iako je u svojoj presudi, točka 33. supra, zaključio da je tužitelj imao pravo zahtijevati naknadu na temelju članaka 6., 10. i 11. Uredbe br. 1191/69, nije izričito naveo u kojem se obliku ta prednost ostvaruje u korist tužitelja. Consiglio di Stato samo je naveo da se pružateljima javnih usluga ne može uskratiti pravo na podmirivanje troškova koje su imali zbog pružanja tih usluga.

155    Tužitelj tvrdi da je Consiglio di Stato stoga izveo logičan zaključak na temelju činjenice da nacionalno zakonodavstvo, time što je djelatnost linijskog cestovnog prijevoza putnika organizirana kao javna usluga čije je gospodarsko iskorištavanje dodijeljeno privatnim poduzećima pod uvjetima koje je odredila država, tim poduzećima, uključujući poduzeće tužitelja, nužno nameće obveze koje su svojstvene konceptu javne usluge, što je protivno Uredbi br. 1191/69, na temelju koje se države članice izričito obvezuju ukinuti te obveze.

156    Međutim, teza tužitelja nije uvjerljiva, i to zbog sljedećih razloga.

157    Kao prvo, kada je riječ o obvezama kojima je tužitelj bio podvrgnut u skladu s odlukama o godišnjim koncesijama od 1987. do 30. lipnja 1992., tj. u razdoblju tijekom kojega se na predmetni slučaj primjenjivala Uredba br. 1191/69 u svojoj prvotnoj verziji, valja podsjetiti na to da su u smislu članka 1. stavaka 1. i 2. te uredbe obveze koje su države članice načelno trebale ukinuti bile obveze svojstvene pojmu javnih usluga, u skladu s definicijom iz te uredbe, nametnutih u području željezničkog, cestovnog i pomorskog prijevoza.

158    Međutim, u prvom redu treba naglasiti da se utvrđivanje tarifa po putniku u odlukama o godišnjim koncesijama i obveza da se cjenovnik podnese lokalnom uredu MIP‑a na prethodno odobrenje ne može protumačiti tarifnom obvezom u smislu članka 2. stavka 5. Uredbe br. 1191/69.

159    Naime, u skladu sa sudskom praksom tarifnu obvezu osim utvrđivanja ili homologacije koju provodi tijelo nadležno za prijevozne tarife karakterizira i dvostruki, kumulativni uvjet: riječ je o „posebnim“ tarifnim mjerama koje se odnose na točno određene kategorije putnika ili proizvoda ili određenih relacija i koje su, osim toga, protivne trgovačkom interesu poduzeća. To je tumačenje potkrijepljeno člankom 2. stavkom 5. drugom alinejom u kojoj se pojašnjava da tarifnu obvezu ne čine „opće mjere cjenovne politike“ niti „mjere donesene u području cijena i općih uvjeta prijevoza radi cjelovite ili djelomične organizacije tržišta prijevoza“. Iz toga proizlazi da se opća pravna obveza kojom se prijevozne tarife podvrgavaju homologaciji koju provode javna tijela ne može protumačiti u smislu da sama po sebi predstavlja „tarifnu obvezu“ u smislu članka 2. stavka 5. Uredbe br. 1191/69 (presuda od 27. studenoga 1973., Nederlandse Spoorwegen, 36/73, Zb., EU:C:1973:130, t. 11. do 13.).

160    Nužno je ipak naglasiti da iako tužitelj tvrdi da je utvrđivanje tarifa bilo protivno njegovim trgovačkim interesima, s obzirom na to da cijene autobusnih karata nisu mogle biti više od cijene vozne karte u drugom razredu talijanskih željeznica, on ne tvrdi i a fortiori i ne dokazuje da su utvrđivanjem cijena u odlukama o nacionalnim koncesijama bile obuhvaćene točno određene kategorije putnika ili proizvoda, ili točno određene relacije.

161    Nadalje, iako se određene obveze sadržane u odlukama o godišnjim koncesijama, a koje se odnose na definiciju relacija, i u smislu odredišta i u smislu itinerara, broj vožnji i njihovu učestalost, trajanje vožnje, hitno dojavljivanje u slučaju svakog prekida usluge, obustavu ili izmjenu usluge, prethodno odobrenje lokalnog ureda MIP‑a za kupnju službenih vozila ili prenamjenu službenih vozila u neke druge svrhe, izdavanje voznih karata za putnike, prtljagu i poljoprivredne pošiljke te na njihovo čuvanje tijekom pet godina, računovodstveni nadzor nad tužiteljem koji provode službenici lokalnog ureda MIP‑a te na pravnu obvezu besplatnog prijevoza pošiljaka za poštu, mogu analizirati kao obveze gospodarskog iskorištavanja ili obveza prijevoza u smislu članka 2. stavka 3. Uredbe br. 1191/69, odnosno članka 2. stavka 4. te uredbe, nužno je utvrditi da sustav predviđen talijanskim zakonodavstvom tužitelju omogućuje da zatraži obnavljanje odluka o godišnjim koncesijama ili da to ne učini ako zaključi da mu se izvršavanje obveza pružanja javnih usluga kojima je gospodarsko iskorištavanje međuregionalnih linija uvjetovano ne isplati.

162    Iz toga proizlazi da takve obveze ne predstavljaju obveze koje je država jednostrano nametnula radi pružanja dostatne usluge prijevoza u smislu članka 1. Uredbe br. 1191/69.

163    Kao što je Komisija napomenula, čini se da je tužitelj u ovom slučaju jednostrano upravno nametanje obveze pružanja javnih usluga koje, u skladu s Uredbom br. 1191/69, mora biti predmetom naknade izračunate u skladu sa zajedničkim postupkom isplate iz članaka 10. do 13. te uredbe zamijenio s dobrovoljnim stupanjem u ugovorni odnos kojim se predviđa pružanje određenih prijevoznih usluga koje su nesumnjivo definirane s obzirom na javni interes, ali za koje Uredbom br. 1191/69 nije predviđena nikakva obveza naknade.

164    Nadalje, argumenti koje je u tom pogledu iznio tužitelj nisu uvjerljivi. Naime, tužitelj tvrdi da je, pridržavajući se nacionalnog zakonodavstva, svoj zahtjev za koncesiju mogao sastaviti isključivo u skladu s kriterijima javnog interesa koje je prethodno utvrdila uprava. Prema tome, tužitelj smatra da je jedina odluka koju je mogao doista donijeti bila ta hoće li djelatnost putničkog prijevoza obavljati na međuregionalnim linijama.

165    Valja međutim podsjetiti na to da, na temelju članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1191/69, prijevoznici imaju obvezu nadležnim tijelima država članica podnijeti zahtjeve za potpuno ili djelomično ukidanje obveze pružanja javne usluge ako im ta obveza prouzrokuje ekonomske gubitke. U smislu stavka 2. tog članka, „[…] prijevoznici mogu predložiti zamjenu nekom drugom vrstom prijevoza od one koja se koristi“. Međutim, kako je u pobijanoj odluci navela Komisija, a tužitelj to nije osporavao, potonji takav zahtjev nikad nije podnio. Ta okolnost dokazuje da je tužitelj dobrovoljno i sustavno prihvaćao obveze predviđene dokumentacijom za nadmetanje i sadržane u godišnjim odlukama o koncesijama.

166    Mišljenje je tužitelja da na temelju nacionalnog zakonodavstva, kao prvo, podnositelj zahtjeva mora jasno i detaljno navesti potrebe od općeg interesa koje prethodni koncesionar nije zadovoljio i obvezati se da će ih zadovoljiti, kao drugo, pri dodjeljivanju godišnjih koncesija MIP je prednost davao poduzeću koje je iskazalo „spremnost i sposobnost da preuzme dodatne troškove radova ili usluga od lokalnog interesa u vezi s prijevoznim uslugama“ i, kao treće, od 1994. koncesije su se dodjeljivale tek nakon što je održan javni sastanak na kojemu su zainteresirane strane međusobno raspravljale i tijekom kojega je trebalo potvrditi da „javni interes doista postoji“. Međutim, ti elementi ne mogu dovesti u pitanje činjenicu da je tužitelj dobrovoljno prihvatio obveze pružanja javnih usluga propisane u dokumentaciji za nadmetanje i da ni u jednom trenutku nije zatražio ukidanje ili izmjenu tih obveza, a što je na temelju predmetne uredbe mogao učiniti.

167    Nije uvjerljiv ni argument tužitelja prema kojemu nametanje obveza pružanja javnih usluga, u smislu Uredbe br. 1191/69, proizlazi i iz činjenice da je u prošlosti primio naknadu na to ime, u skladu sa Zakonom br. 877/66. Naime, tužitelj nije dokazao da je svrha zakona o kojemu je riječ bila predvidjeti naknadu za obveze pružanja javnih usluga koje su prijevoznicima jednostrano nametnute u smislu Uredbe br. 1191/69. Osim toga, kriterij za izračun pomoći predviđen tim zakonom, tj. broj prijeđenih kilometara, isključuje mogućnost da se ta potpora poistovjeti s naknadom u smislu Uredbe br. 1191/69 koja sadržava specifičnu metodu za izračun iznosa naknade za izvršavanje obveza pružanja javnih usluga koje su nametnute prijevoznicima.

168    Naposljetku valja podsjetiti da se u smislu članka 2. stavka 1. Uredbe br. 1191/69 pod obvezom pružanja javnih usluga „podrazumijevaju […] obveze koje prijevoznik ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u jednakoj mjeri ili pod jednakim uvjetima s obzirom na vlastiti poslovni interes“. A malo je vjerojatno da bi tužitelj zatražio obnavljanje više koncesija, unatoč obvezama gospodarskog iskorištavanja i prijevoza predviđenima u dokumentaciji za nadmetanje i sadržanima u odlukama o godišnjim koncesijama, a da pritom nije imao poslovni interes za to.

169    U tom pogledu treba napomenuti da tužitelj samo ističe da se obvezama sadržanima u odlukama o godišnjim koncesijama povrijedila njegova sloboda ekonomskog razvoja, čemu u prilog ide činjenica da je MIP više puta odbio njegove zahtjeve za izmjenu relacija i voznog reda. Međutim, iz dokumenata koje je tužitelj priložio u prilog toj tvrdnji s jedne strane proizlazi da se zahtjevi za izmjenu nisu odnosili na linije koje su tužitelju već bile dodijeljene i koje je on gospodarski iskorištavao, nego na proširenje linija koje su već bile dodijeljene tužitelju. S druge pak strane, kako je Komisija navela u pobijanoj odluci, zbog samog isključivog karaktera koncesija koje je MIP dodjeljivao redovnim prijevoznicima putnika, a koja je bila dodijeljena i samom tužitelju, zahtjevima tužitelja za proširenje bilo je moguće udovoljiti jedino ako se njima nisu narušavala prava drugih gospodarskih subjekata.

170    Kao drugo, valja napomenuti da na temelju obveza kojima je bio podvrgnut u skladu s odlukama o godišnjim koncesijama od 1. srpnja 1992. do 2003., tj. u razdoblju tijekom kojega se Uredba br. 1191/69, kako je izmijenjena Uredbom br. 1893/91, primjenjivala na činjenično stanje u predmetnom slučaju, tužitelj ni u kojem slučaju nije imao pravo na naknadu.

171    Naime, iz članka 1. Uredbe br. 1191/69, u njezinoj verziji primjenjivoj od 1. srpnja 1992., proizlazi da samo gradski, prigradski ili regionalni prijevoznici mogu primiti naknadu u slučaju da im država odluči nametnuti ili za njih održati na snazi obveze pružanja javnih usluga.

172    Nesporno je, međutim, da se predmetna djelatnost tužitelja odnosi na gospodarsko iskorištavanje međuregionalnih linija, tako da od 1. srpnja 1992. država tužitelju nije mogla nametati obveze pružanja javnih usluga, a tužitelj prema tome nije mogao zahtijevati naknade za troškove koje je snosio na ime tih obveza.

173    Osim toga, čak i kada bi se pretpostavilo da su usluge koje pruža tužitelj takve naravi da ga se može smatrati regionalnim prijevoznikom, nužno je utvrditi da su one, uzimajući u obzir okolnost da mu obveze kojima je na temelju odluka o godišnjim koncesijama bio obuhvaćen nisu bile jednostrano nametnute, bile nužno obuhvaćene ugovornim režimom propisanim u članku 14. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1191/69, u njezinoj verziji koja se primjenjuje od 1. srpnja 1992., kojom se propisuje specifičan režim financiranja iz kojega su u potpunosti isključene naknade izračunate u skladu s metodom utvrđenom u odjeljcima II., III. i IV. te uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 16. ožujka 2004., Danske Busvognmænd/Komisija, T‑157/01, Zb., EU:T:2004:76, t. 79.).

174    Na temelju iznesenih razmatranja treba utvrditi da tužitelj nije dokazao da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je u pobijanoj odluci utvrdila da talijanske vlasti tužitelju nisu jednostrano nametnule obveze pružanja javnih usluga u smislu Uredbe br. 1191/69 za razdoblje od 1987. do 2003.

175    Prvi dio četvrtog tužbenog razloga stoga treba odbiti kao neosnovan.

–       Drugi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija navodno pogrešno utvrdila da tužitelj nije dokazao postojanje ekonomskih gubitaka koji bi opravdali isplatu naknade u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1191/69

176    Tužitelj u bitnome tvrdi da je Komisija pogriješila kada je utvrdila da nije dokazao postojanje ekonomskih gubitaka vodeći računa o učincima obveze na djelatnost poduzeća u cjelini, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Uredbe br. 1191/69, s obzirom na to da je u konkretnom slučaju rizik od prekomjerne naknade bio neutraliziran zahvaljujući tome što je izračun gubitaka koje je tužitelj pretrpio zbog obveze pružanja javnih usluga bio napravljen ex post.

177    Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da predmetni prigovor treba odbiti.

178    U tom pogledu valja napomenuti, kao što je to učinila Komisija, da su ekonomski gubici i rizik od prekomjerne naknade dva zasebna elementa. Prema tome, u skladu s člancima 5., 10. i 11. Uredbe br. 1191/69, dokaz o postojanju ekonomskih gubitaka potreban je radi utvrđivanja iznosa naknade za prijevoznika zbog jednostranog nametanja obveze pružanja javnih usluga. S druge pak strane rizik od prekomjerne naknade može nastati zbog niza faktora koji mogu dovesti do toga da se tom poduzeću isplati naknada koja je viša od one koja bi joj se isplatila na temelju predmetne uredbe. U konkretnom slučaju, iako je Komisija utvrdila da zbog nepostojanja stvarnog razdvajanja računa, koje je prema njezinu mišljenju samo po sebi dovoljno za sprečavanje rizika od prekomjerne naknade, prijavljena mjera nije bila u skladu s člankom 10. Uredbe br. 1191/69, utvrdila je i da ta mjera nije bila u skladu s člankom 5. stavkom 1. te uredbe, i to zbog toga što tužitelj nije dokazao postojanje ekonomskih gubitaka vodeći računa o učincima obveze pružanja javnih usluga na cjelokupnu djelatnost poduzeća. U izostanku konkretnih argumenata tužitelja kojima bi se potvrdilo da je on, suprotno stajalištu Komisije, to dokazao, taj prigovor treba odbiti kao potpuno neosnovan.

–       Treći prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija, kao i MIP, utvrdila da se u izvješću većine pogrešno zaključilo da uloženi kapital nije isključivo iznos kapitala potreban za obveze pružanja javnih usluga

179    Tužitelj prigovora Komisiji da je kao i MIP utvrdila da se u izvješću većine pogrešno zaključilo da uloženi kapital nije isključivo iznos kapitala potreban za obveze pružanja javnih usluga.

180    Komisija osporava argumente tužitelja i smatra da predmetni prigovor treba odbiti.

181    U tom pogledu valja ponajprije napomenuti da je prigovor tužitelja činjenično neosnovan. Tužitelj prigovara Komisiji da je preuzela kritiku koju su talijanske vlasti iznijele u vezi s većinskim izvješćem, a koja se odnosi na iznos kapitala koji je tužitelj uložio u gospodarsko iskorištavanje međuregionalnih linija obuhvaćenih obvezama pružanja javnih usluga. Tužitelj u tom smislu upućuje na uvodnu izjavu 62. pobijane odluke. Međutim, nužno je naglasiti da se ta uvodna izjava nalazi u dijelu pobijane odluke u kojemu Komisija sažima očitovanja Italije. Suprotno tome, Komisija nije preuzela tvrdnju talijanskih vlasti u dijelu odluke koji se odnosi na ocjenu potpore.

–       Četvrti prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da zbog nerazdvajanja računa prijavljena mjera nije mogla biti pošteđena rizika od prekomjerne naknade pa da stoga nije bila usklađena sa zajedničkim postupkom isplate naknade predviđenim Uredbom br. 1191/69

182    Tužitelj prigovara Komisiji to što je utvrdila da zbog nerazdvajanja računa prijavljena mjera nije mogla biti pošteđena rizika od prekomjerne naknade pa da stoga nije bila usklađena sa zajedničkim postupkom isplate naknade predviđenim Uredbom br. 1191/69. U vezi s time tužitelj tvrdi da prije 1992. nije bio obvezan voditi razdvojene račune jer nije primao naknade, a da od 1992. više nije mogao biti obvezan voditi takve račune jer ga se više nije moglo jednostrano podvrgnuti obvezama pružanja javnih usluga. Tužitelj naglašava da se pod tim uvjetima presuda Antrop i drugi, točka 135. supra (EU:C:2009:290), na njega ne primjenjuje. Osim toga, mišljenje je tužitelja da metoda izračuna iznesena u izvješću većine omogućuje izbjegavanje svakog rizika od prekomjerne naknade s obzirom na to da se temelji na izračunu ex post troškova nastalih pružanjem javnih usluga.

183    Komisija osporava argumentaciju tužitelja.

184    U prvom redu treba naglasiti da je tužitelj pritom istaknuo da nije bio obvezan razdvajati račune u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1191/69 jer se tom uredbom više nije predviđala mogućnost da mu talijanske vlasti nametnu obveze pružanja javnih usluga. Tužitelj ističe i to da se presuda Antrop i drugi, točka 135. supra (EU:C:2009:290), na njega ne primjenjuje s obzirom na to da se u toj presudi Sud izjašnjava o modalitetima zajedničkog postupka za isplatu naknade predviđenog Uredbom br. 1191/69, u verziji koja se primjenjuje od 1. srpnja 1992.

185    U tom pogledu valja napomenuti da u skladu s člankom 10. Uredbe br. 1191/69., u njezinoj izvornoj verziji, u slučaju obveze gospodarskog iskorištavanja ili prijevoza iznos naknade mora biti jednak razlici između smanjenja rashoda i smanjenja prihoda poduzeća do kojega bi moglo doći zbog ukidanja, u cijelosti ili djelomično, obveze o kojoj je riječ tijekom predmetnog razdoblja. Iz te odredbe proizlazi da naknada ne bi smjela biti viša od troškova koje poduzeće snosi na ime preuzete obveze pružanja javnih usluga.

186    Nadalje, člankom 1. stavkom 5. Uredbe br. 1191/69, u njezinoj verziji primjenjivoj od 1. srpnja 1992., propisuje se sljedeće:

„Ako prijevoznik, osim pružanja javnih usluga, obavlja i druge poslove, tada on mora pružati javne usluge kao odvojene djelatnosti koje ispunjavaju najmanje sljedeće uvjete:

(a)      poslovni računi za svaku od djelatnosti moraju biti odvojeni, a dio imovine za svaku od tih djelatnosti mora se koristiti u skladu s važećim računovodstvenim pravilima;

[…]“

187    Iz te odredbe proizlazi, suprotno tvrdnjama tužitelja, da su svi prijevoznici koji istodobno gospodarski iskorištavaju usluge obuhvaćene obvezama pružanja javnih usluga, bilo na temelju jednostranog nametanja, kao što to mogu biti poduzeća za gradski, prigradski i regionalni prijevoz, bilo na temelju sklapanja ugovora o pružanju javnih usluga, i bave se drugim djelatnostima, od 1. srpnja 1992. bili obuhvaćeni obvezom razdvajanja računa.

188    Prema tome, neovisno o pitanju jesu li talijanske vlasti nesklapanjem službenog ugovora o pružanju javnih usluga nakon završetka postupaka za dodjeljivanje godišnjih koncesija za gospodarsko iskorištavanje međuregionalnih linija u konkretnom slučaju prekršile članke 1. i 14. Uredbe br. 1191/69, u njezinoj verziji primjenjivoj od 1. srpnja 1992., o čemu će nacionalni sud odlučiti upućivanjem, prema potrebi, prethodnog pitanja Sudu, tužitelj je svejedno bio obuhvaćen obvezom razdvajanja poslovnih računa.

189    Međutim, valja istaknuti i to da, s obzirom na to da tužitelj od 1. srpnja 1992. nije imao pravo zahtijevati naknade, što je i utvrđeno pri ispitivanju prvog dijela četvrtog tužbenog razloga, pitanje je li on počevši od tog datuma bio obvezan voditi razdvojene račune u okviru ovog predmeta, praktično gledajući, nije relevantno.

190    Preostaje međutim utvrditi je li prijavljena mjera bila u skladu s člankom 10. Uredbe br. 1191/69 za razdoblje od 1987. do 30. lipnja 1992.

191    U tom pogledu treba istaknuti da, kako se i navodi u uvodnoj izjavi 24. iz pobijane odluke, s obzirom na to da nikakvi troškovni računi nisu bili dostupni za razdoblje od 1987. do 1992., stručnjaci koji su sastavili izvješće većine preraspodijelili su operativne troškove usluga međuregionalnog linijskog prijevoza na temelju postotaka prihoda ostvarenih od tih usluga tijekom tog razdoblja, a zatim su utvrdili ukupan iznos troškova na osnovi godišnje bilance svake pokrivene poslovne godine. Kako bi se odredio neto iznos troškova gospodarskog iskorištavanja od ukupnih su troškova zatim odbili sve troškove osim onih operativnih (tj. kamate, financijske troškove, gubitke raspolaganja imovinom, razne gubitke i troškove, izravne poreze i završne zalihe). Operativni troškovi koji se mogu pripisati uslugama međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza naposljetku su izračunani na temelju postotka prihoda ostvarenih od tih usluga.

192    Iz toga proizlazi da, iako se metoda izračuna naknade koja se navodi u izvješću većine doista temelji na, kako to ističe tužitelj, analizi ex post računa tužitelja, na temelju nje se troškovi nastali zbog pružanja usluga međuregionalnog linijskog prijevoza izražavaju kao postotak prihoda od tih usluga u ukupnim prihodima tužitelja. Ta se metoda temelji, prema navodima Komisije u uvodnoj izjavi 129. pobijane odluke, na pretpostavci da svaka usluga koju je tužitelj pružio mora nužno predstavljati isti udio troškova i prihoda tijekom određene godine. Ali, poput Komisije, valja uzeti u obzir to da je takvu pretpostavku samu po sebi teško prihvatiti i da se njome ne može zajamčiti da naknada neće iznositi više od troškova koje je tužitelj doista snosio na ime javnih usluga koje je pružao od 1987. do 30. lipnja 1992.

193    Stoga četvrti prigovor tužitelja valja odbiti kao neosnovan.

194    Četvrti tužbeni razlog prema tome valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.

 Peti tužbeni razlog, koji se temelji na tome da se Komisija, time što je u pobijanoj odluci razmotrila izvješća stručnog povjerenstva o kojemu se Consiglio di Stato još nije bio izjasnio, umiješala u rad nacionalnog suda

195    Tužitelj prigovara Komisiji da se nezakonito umiješala u nacionalni sudski postupak zato što je u okviru pobijane odluke razmatrala izvješća većine i manjine koja su sastavili stručnjaci koje je imenovao Consiglio di Stato u okviru postupka za izvršenje presude Consiglio di Stato, točka 33. supra. Naime, tužitelj smatra da su ta izvješća dokumenti koje su na zahtjev Consiglio di Stato sastavili stručnjaci u svojstvu sudskih pomoćnika, čija je ocjena u isključivoj nadležnosti potonjeg. Time što je prihvatila razmotriti izvješća stručnog povjerenstva, koje joj je MIP nezakonito proslijedio, prije nego što se sam Consiglio di Stato o tome izjasnio, Komisija je prisvojila njegovu ovlast odlučivanja.

196    Komisija tvrdi da je taj tužbeni razlog nedopušten jer je prvi put istaknut u replici. Nadalje, ona osporava osnovanost argumenata tužitelja i smatra da taj tužbeni razlog treba odbiti.

197    U tom pogledu, nužno je utvrditi da je taj razlog, kako i ističe Komisija, prvi put istaknut u replici, a tužitelj pritom to kašnjenje nije opravdao pojavom novih pravnih ili činjeničnih pitanja. Nadalje, taj tužbeni razlog ni izravno ni neizravno ne predstavlja proširenje prethodno iznesenog tužbenog razloga iz akta kojim se pokreće postupak. Prema tome, u skladu sa sudskom praksom iz članka 48. stavka 2. Poslovnika od 2. svibnja 1991. predmetni tužbeni razlog treba odbaciti kao nedopušten (vidjeti presudu od 15. ožujka 2006., Italija/Komisija, T‑226/04, EU:T:2006:85, t. 64. i navedena sudska praksa).

198    Osim toga, valja naglasiti da tužitelj nije dokazao zbog čega je postupanje koje se stavlja na teret Komisiji povreda prava Unije koja bi mogla utjecati na zakonitost pobijane odluke, zbog čega predmetni razlog ne ispunjava ni uvjete iz članka 44. stavka 1. Poslovnika od 2. svibnja 1991., pa ga i po toj osnovi treba smatrati nedopuštenim.

199    S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu treba odbiti u cijelosti.

 Troškovi

200    Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je na zahtjev protivne stranke snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenoga,

OPĆI SUD (osmo vijeće)

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Društvo Simet snosi vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.

Gratsias Kancheva Wetter

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 3. ožujka 2016.

Potpisi

Sadržaj

Okolnosti spora

Zakonodavni i regulatorni okvir kojim se uređuje tužiteljeva djelatnost

Pravo Unije

Nacionalno pravo

Pravna sredstva koja je tužitelj podnosio nacionalnim sudovima

Upravni postupak

Pobijana odluka

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Dopuštenost

Meritum

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a i Uredbe br. 1191/69

– Prvi dio prvog tužbenog razloga u vezi s pogreškom koja se tiče činjenica

– Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni ili na neprovođenju istrage u pogledu usklađenosti mjerodavnog nacionalnog prava s pravom Unije

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela o naknadi štete koju su pojedinci pretrpjeli zato što je država članica prekršila pravo Unije

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

– Prvi prigovor, koji se temelji na tome da Komisija navodno nije objasnila razloge zbog kojih je smatrala da poslovni računi tužitelja nisu pouzdani

– Drugi prigovor, koji se temelji na tome da Komisija u pobijanoj odluci navodno nije objasnila zašto smatra da se stopa povrata koja premašuje relevantnu kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova u pravilu ne smatra primjerenom referencom za izračun razumne dobiti

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a, jer je Komisija navodno počinila više očitih pogrešaka u ocjeni prilikom primjene Uredbe br. 1191/69

– Prvi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da tužitelj nije bio obuhvaćen obvezama pružanja javnih usluga u smislu Uredbe br. 1191/69

– Drugi prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija navodno pogrešno utvrdila da tužitelj nije dokazao postojanje ekonomskih gubitaka koji bi opravdali isplatu naknade u smislu članka 5. stavka 1. Uredbe br. 1191/69

– Treći prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija, kao i MIP, utvrdila da se u izvješću većine pogrešno zaključilo da uloženi kapital nije isključivo iznos kapitala potreban za obveze pružanja javnih usluga

– Četvrti prigovor, koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da zbog nerazdvajanja računa prijavljena mjera nije mogla biti pošteđena rizika od prekomjerne naknade pa da stoga nije bila usklađena sa zajedničkim postupkom isplate naknade predviđenim Uredbom br. 1191/69

Peti tužbeni razlog, koji se temelji na tome da se Komisija, time što je u pobijanoj odluci razmotrila izvješća stručnog povjerenstva o kojemu se Consiglio di Stato još nije bio izjasnio, umiješala u rad nacionalnog suda

Troškovi

* Jezik postupka: talijanski