DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre élargie)
22 mars 2023 (*) (1)
« Environnement ‐ Règlement (UE) no 517/2014 ‐ Gaz à effet de serre fluorés ‐ Registre électronique des quotas de mise sur le marché d’hydrofluorocarbones – Entreprises ayant le même bénéficiaire effectif – Producteur ou importateur unique – Acte faisant grief – Intérêt à agir – Recevabilité – Demande d’adaptation de la requête – Irrecevabilité – Exception d’illégalité – Interprétation d’un règlement d’exécution conforme au règlement de base – Pouvoir d’exécution de la Commission »
Dans les affaires T‑825/19 et T‑826/19,
Tazzetti SpA, établie à Volpiano (Italie), représentée par Mes M. Condinanzi, E. Ferrero et C. Vivani, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑825/19,
Tazzetti SA, établie à Madrid (Espagne), représentée par Mes Condinanzi, Ferrero et Vivani, avocats,
partie requérante dans l’affaire T‑826/19,
contre
Commission européenne, représentée par M. G. Gattinara et Mme E. Sanfrutos Cano, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie),
composé, lors des délibérations, de MM. M. van der Woude, président, H. Kanninen (rapporteur), Mmes N. Półtorak, O. Porchia et M. Stancu, juges,
greffier : Mme P. Nuñez Ruiz, administratrice,
vu la phase écrite dans chacune des procédures,
à la suite de l’audience du 10 mai 2022 aux fins de laquelle les affaires T‑825/19 et T‑826/19 ont été jointes,
rend le présent
Arrêt
1 Par leurs recours introduits le 4 décembre 2019 sur le fondement de l’article 263 TFUE, la requérante dans l’affaire T‑825/19, Tazzetti SpA, ainsi que la requérante dans l’affaire T‑826/19, Tazzetti SA, sollicitent l’annulation, d’une part, de décisions contenues dans trois courriers des 27 et 30 septembre 2019 et dans deux courriels des 6 et 20 novembre 2019 de la Commission européenne, prises en application du règlement d’exécution (UE) 2019/661 de la Commission, du 25 avril 2019, visant à assurer le bon fonctionnement du registre électronique des quotas de mise sur le marché des hydrofluorocarbones (JO 2019, L 112, p. 11), et, d’autre part, de la décision d’exécution (UE) 2020/1604 de la Commission, du 23 octobre 2020, établissant, conformément au règlement (UE) no 517/2014 du Parlement européen et du Conseil relatif aux gaz à effet de serre fluorés, les valeurs de référence pour la période allant du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2023 pour chaque producteur ou importateur ayant légalement mis sur le marché des hydrofluorocarbones à partir du 1er janvier 2015 selon les données communiquées en vertu dudit règlement (JO 2020, L 364, p. 1).
I. Cadre juridique
A. Sur le règlement no 517/2014
2 Dans le cadre de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (UE) no 517/2014, du 16 avril 2014, relatif aux gaz à effet de serre fluorés et abrogeant le règlement (CE) no 842/2006 (JO 2014, L 150, p. 195).
3 Il ressort de son article 1er, sous d), que le règlement no 517/2014 a notamment pour objet de fixer des limites quantitatives pour la mise sur le marché des hydrofluorocarbones (HFC), une catégorie de gaz à effet de serre fluorés.
4 L’article 15, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 dispose, en son premier alinéa, que la Commission veille à ce que la quantité de HFC que les producteurs et les importateurs sont habilités à mettre sur le marché de l’Union européenne chaque année ne dépasse pas la quantité maximale calculée pour l’année en question conformément à l’annexe V et, en son second alinéa, que les producteurs et les importateurs veillent à ce que la quantité de HFC que chacun d’eux met sur le marché ne dépasse pas leur quota respectif qui a, notamment, été alloué en vertu de l’article 16, paragraphe 5, de ce règlement.
5 L’article 16, paragraphe 5, du règlement no 517/2014 prévoit que la Commission alloue des quotas pour la mise sur le marché de HFC à chaque producteur et importateur pour chaque année, à partir de l’année 2015, selon le mécanisme d’allocation défini à l’annexe VI de ce règlement, lequel repose, notamment, sur l’établissement d’une valeur de référence.
6 En effet, comme il ressort de l’annexe VI, point 1, du règlement no 517/2014, chaque entreprise pour laquelle une valeur de référence a été établie en vertu de l’article 16, paragraphes 1 et 3, dudit règlement reçoit un quota correspondant à 89 % de la valeur de référence multipliée par le pourcentage indiqué à l’annexe V dudit règlement pour l’année concernée.
7 L’article 16, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 prévoit que le 31 octobre 2014 au plus tard, la Commission détermine, pour chaque producteur ou importateur ayant communiqué des informations au titre de l’article 6 du règlement no 842/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 17 mai 2006, relatif à certains gaz à effet de serre fluorés (JO 2006, L 161, p. 1), une valeur de référence basée sur la moyenne annuelle des quantités de HFC que le producteur ou l’importateur a déclaré avoir mises sur le marché entre 2009 et 2012. Aux termes de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014, le 31 octobre 2017 au plus tard et tous les trois ans par la suite, la Commission recalcule les valeurs de référence des producteurs et des importateurs sur la base de la moyenne annuelle des quantités de HFC mises légalement sur le marché à partir du 1er janvier 2015. La Commission détermine les valeurs de référence par voie d’actes d’exécution.
8 Les quotas de HFC peuvent aussi être alloués, au titre de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, à des producteurs et des importateurs qui ne bénéficient pas d’une valeur de référence et déclarent leur intention de mettre des HFC sur le marché l’année suivante ou, en vertu de l’article 16, paragraphe 4, de ce règlement, à des producteurs et des importateurs qui bénéficient d’une valeur de référence et qui déclarent des quantités supplémentaires prévues.
9 Par ailleurs, l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 517/2014 dispose que la Commission établit un registre électronique des quotas de mise sur le marché des HFC (ci-après le « registre HFC ») et en assure le fonctionnement. Il ressort de l’article 17, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous a), du règlement no 517/2014 que l’inscription au registre HFC est obligatoire, notamment, pour les producteurs et les importateurs auxquels un quota de mise sur le marché des HFC a été alloué.
10 Aux termes de l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, la Commission peut, par voie d’actes d’exécution, dans la mesure nécessaire, assurer le bon fonctionnement du registre HFC.
B. Sur le règlement d’exécution 2019/661
11 Le 25 avril 2019, la Commission a adopté le règlement d’exécution 2019/661.
12 Selon le considérant 5 du règlement d’exécution 2019/661, le registre HFC devrait être organisé et géré de manière à ce qu’il puisse être utilisé en tant qu’outil permettant d’éviter tout contournement ou tout abus dans l’allocation des quotas. En particulier, lorsqu’un ou plusieurs mêmes bénéficiaires effectifs enregistrent plusieurs entreprises dans le but de recevoir une allocation de quotas plus élevée que la part unique d’une entreprise sur la quantité maximale de HFC qui peut être mise sur le marché de l’Union, ces entreprises enregistrées sous le nom de ce ou de ces bénéficiaires effectifs devraient être considérées comme une seule entreprise aux fins de l’allocation des quotas visée à l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 517/2014.
13 Aux termes de l’article 2 du règlement d’exécution 2019/661, le bénéficiaire effectif s’entend au sens de l’article 3, point 6, de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, modifiant le règlement (UE) no 648/2012 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 2006/70/CE de la Commission (JO 2015, L 141, p. 73).
14 Au titre de l’article 4, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, la Commission peut demander à une entreprise de fournir des informations sur l’identité de son ou de ses bénéficiaires effectifs.
15 L’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 prévoit, d’une part, que, aux fins de l’allocation des quotas en vue de leur mise sur le marché conformément à l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 517/2014, toutes les entreprises ayant le ou les mêmes bénéficiaires sont considérées comme un déclarant unique conformément à l’article 16, paragraphes 2 et 4, dudit règlement. D’autre part, afin de recalculer les valeurs de référence conformément à l’article 16, paragraphe 3, du même règlement, toutes les entreprises ayant le ou les mêmes bénéficiaires effectifs sont considérées comme un producteur ou importateur unique.
16 Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, ce déclarant unique ou ce producteur ou importateur unique est l’entreprise qui a été enregistrée en premier lieu ou, le cas échéant, une autre entreprise enregistrée indiquée par le bénéficiaire effectif.
C. Sur la directive 2015/849
17 Il ressort de l’article 3, point 6, sous a), de la directive 2015/849, notamment, que le bénéficiaire effectif est la ou les personnes physiques qui, en dernier ressort, possèdent ou contrôlent le client et/ou la ou les personnes physiques pour lesquelles une transaction est exécutée, ou une activité réalisée, et qui comprend au moins, dans le cas des sociétés, la ou les personnes physiques qui, en dernier ressort, possèdent ou contrôlent une entité juridique du fait qu’elles possèdent directement ou indirectement un pourcentage suffisant d’actions, de droits de vote ou de participation au capital dans cette entité.
II. Antécédents des litiges et faits postérieurs à l’introduction des recours
18 La requérante dans l’affaire T‑825/19 est une société de droit italien mettant des HFC sur le marché de l’Union (ci-après la « société italienne »).
19 La requérante dans l’affaire T‑826/19 est une société de droit espagnol mettant des HFC sur le marché de l’Union (ci-après la « société espagnole »). En 2008, elle a été achetée par la société italienne et intégrée à un groupe d’entreprises à la tête duquel se trouve cette dernière.
20 Les valeurs de référence de la société italienne ainsi que de la société espagnole, toutes deux inscrites au registre HFC, pour la période allant de 2018 à 2020 ont été déterminées par la décision d’exécution (UE) 2017/1984 de la Commission, du 24 octobre 2017, établissant, conformément au règlement (UE) no 517/2014 du Parlement européen et du Conseil relatif aux gaz à effet de serre fluorés, les valeurs de référence pour la période allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020 pour chaque producteur ou importateur ayant légalement mis sur le marché des hydrofluorocarbones à partir du 1er janvier 2015 selon les données communiquées en vertu dudit règlement (JO 2017, L 287, p. 4).
21 Des quotas pour la mise sur le marché de HFC ont été alloués à la société italienne ainsi qu’à la société espagnole durant la période allant de 2018 à 2020.
22 Le 1er juillet 2019, la Commission a écrit à toutes les entreprises inscrites au registre HFC en leur demandant de fournir des informations en ce qui concernait le prénom et le nom du bénéficiaire effectif ou des bénéficiaires effectifs de la société concernée, le niveau de contrôle du bénéficiaire effectif, la forme de contrôle du bénéficiaire effectif et, le cas échéant, les coordonnées de toutes les entreprises inscrites au registre HFC susceptibles d’avoir le ou les mêmes bénéficiaires effectifs. La société italienne ainsi que la société espagnole ont fourni des informations indiquant qu’elles avaient toutes deux pour bénéficiaire effectif la même personne physique.
23 Le 27 septembre 2019, la Commission a adressé à la société italienne deux courriers selon lesquels, au regard des informations fournies conformément à l’article 4 du règlement d’exécution 2019/661, celle-ci était liée au même bénéficiaire effectif que d’autres entreprises inscrites au registre HFC et que, en vertu de l’article 7 dudit règlement d’exécution, seul le déclarant unique, qui est en principe la société inscrite en premier lieu au registre HFC, pourrait recevoir une allocation de quotas.
24 Il ressort du premier de ces courriers (ci-après le « premier courrier du 27 septembre 2019 ») que la société italienne ne recevra pas de quotas et que, dans son cas, le déclarant unique est « Tazzetti SpA ».
25 Selon le second de ces courriers (ci-après le « second courrier du 27 septembre 2019 » et, pris avec le premier courrier du 27 septembre 2019, les « deux courriers du 27 septembre 2019 »), la société italienne est considérée comme le déclarant unique pour les entreprises figurant en annexe dudit courrier, notamment la société espagnole.
26 Par courrier du 30 septembre 2019 adressé à la société espagnole, la Commission a indiqué qu’eu égard aux informations fournies conformément à l’article 4 du règlement d’exécution 2019/661, cette société était liée au même bénéficiaire effectif que d’autres entreprises inscrites au registre HFC et que, en vertu de l’article 7 dudit règlement d’exécution, seul le déclarant unique, qui est en principe la société inscrite en premier lieu au registre HFC, pouvait recevoir une allocation de quotas. Par conséquent, dès lors que le déclarant unique était la société italienne, la société espagnole ne recevrait pas de quotas.
27 Il ressort des deux courriers du 27 septembre 2019 ainsi que du courrier du 30 septembre 2019 que, si leurs destinataires ne partagent pas les considérations qu’ils contiennent, ils peuvent communiquer à la Commission leur position motivée dans un délai de quatre semaines et, par ailleurs, introduire un recours en annulation dans les conditions de l’article 263 TFUE dans un délai de deux mois.
28 Par lettre du 22 octobre 2019, le bénéficiaire effectif des requérantes a, notamment, demandé à la Commission de considérer que les deux entreprises recevraient séparément et individuellement les quotas alloués pour la période allant de 2021 à 2023.
29 Par courriel du 6 novembre 2019, la Commission a répondu au bénéficiaire effectif des requérantes au sujet de la situation de celles-ci ainsi que d’autres entreprises ayant le même bénéficiaire effectif qui s’étaient également adressées à elle, notamment Tazzetti SARL. Il ressort dudit courriel que, à l’égard des entreprises concernées, le déclarant unique est Tazzetti SARL.
30 En réponse à ce courriel, le bénéficiaire effectif des requérantes ainsi que d’autres entreprises a, par lettre du 14 novembre 2019, demandé à la Commission de confirmer que le déclarant unique pour les entreprises en cause était la société italienne, et non Tazzetti SARL, que les requérantes continueraient à bénéficier, pour la période allant de 2021 à 2023 et pour les périodes de trois ans ultérieures, de leurs valeurs de référence respectives et des quotas correspondants conformément à l’article 16, paragraphes 3 et 5, du règlement no 517/2014 et, le cas échéant, que ces deux entreprises bénéficieraient individuellement et séparément desdites valeurs et des quotas de HFC correspondants.
31 Par courriel du 20 novembre 2019, la Commission a confirmé que le déclarant unique au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 pour les entreprises en cause, dont la société espagnole, était la société italienne. La Commission a ajouté que, en vertu de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, aux fins du recalcul des valeurs de référence à venir, les entreprises ayant le ou les mêmes bénéficiaires effectifs seraient considérées comme un producteur ou importateur unique. Par conséquent, la décision déterminant les valeurs de référence et les quotas pour la période allant de 2021 à 2023 serait adressée seulement à ces producteurs ou importateurs uniques et seuls ces derniers se verraient allouer des quotas sur la base desdites valeurs de référence.
32 Le 23 octobre 2020, la Commission a adopté la décision d’exécution 2020/1604 par laquelle elle a notamment défini une valeur de référence pour la société italienne. La société espagnole n’est pas destinataire de ladite décision d’exécution.
III. Procédures et conclusions des parties
33 Dans l’affaire T‑825/19, la société italienne, dans la requête, conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision contenue dans le premier courrier du 27 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le second courrier du 27 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le courrier du 30 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le courriel du 6 novembre 2019, notamment et surtout en ce qui concerne la désignation de Tazzetti SARL en tant que déclarant unique ;
– annuler la décision contenue dans le courriel du 20 novembre 2019 ;
– condamner la Commission aux dépens.
34 Dans le mémoire en adaptation de la requête introduit le 18 janvier 2021, la société italienne conclut, en outre, à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision d’exécution 2020/1604.
35 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
36 Par ordonnance du 17 décembre 2020, le Tribunal a joint au fond l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
37 Dans l’affaire T‑826/19, la société espagnole, dans la requête, conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision contenue dans le premier courrier du 27 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le second courrier du 27 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le courrier du 30 septembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le courriel du 6 novembre 2019 ;
– annuler la décision contenue dans le courriel du 20 novembre 2019 ;
– condamner la Commission aux dépens.
38 Dans le mémoire en adaptation de la requête introduit le 6 janvier 2021, la société espagnole conclut, en outre, à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision d’exécution 2020/1604.
39 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
40 Par ordonnance du 17 décembre 2020, le Tribunal a joint au fond l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure.
IV. En droit
41 Il convient de joindre les présentes affaires aux fins de la décision mettant fin à l’instance, conformément à l’article 68, paragraphe 1, du règlement de procédure, les parties ayant été entendues sur ce point lors de l’audience.
42 Il y a lieu d’examiner, tout d’abord, les recours contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019, ensuite, les recours contre le second courrier du 27 septembre 2019, le courrier du 30 septembre 2019 ainsi que le courriel du 20 novembre 2019 et, enfin, les adaptations des requêtes visant à l’annulation de la décision d’exécution 2020/1604. Chacun de ces examens doit débuter par l’appréciation de la recevabilité desdits recours et desdites adaptations, qui est contestée par la Commission.
A. Sur les recours contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019
43 Dans ses écritures, puis en réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience, la Commission fait valoir, d’une part, que le second courrier du 27 septembre 2019, en vertu duquel la société italienne est désignée comme le déclarant unique pour les entreprises figurant en annexe dudit courrier, a pour objet de corriger et de remplacer le contenu du premier courrier du 27 septembre 2019 selon lequel ladite société italienne ne recevra pas de quotas et selon lequel, dans son cas, le déclarant unique est « Tazzetti S.p.A ». D’autre part, la Commission fait valoir que le courriel du 6 novembre 2019, ayant erronément désigné Tazzetti SARL comme le déclarant unique pour les entreprises concernées, aurait été corrigé et remplacé par le courriel du 20 novembre 2019 désignant la société italienne comme le déclarant unique.
44 En réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience, relative à leur intérêt à agir contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019, les requérantes contestent la thèse de la Commission relative à une substitution des actes. Elles font valoir que le second courrier du 27 septembre 2019 ne contient aucune mention expresse selon laquelle il aurait pour objet de corriger des erreurs contenues dans le premier courrier du 27 septembre 2019. En ce qui concerne le courriel du 6 novembre 2019 ainsi que le courriel du 20 novembre 2019, elles font valoir qu’ils sont adressés non aux entreprises concernées, mais à leur bénéficiaire effectif, qu’il ne s’agit pas d’actes formalisés et qu’il est donc difficile de les replacer dans le contexte de la procédure administrative en cause.
45 Il ressort de la jurisprudence que l’intérêt à agir d’une partie requérante doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité (arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, point 42).
46 En l’espèce, d’une part, au vu des numéros Ares figurant dans les deux courriers du 27 septembre 2019, la société italienne a été d’abord destinataire du premier courrier du 27 septembre 2019. Or, ainsi que les requérantes l’ont elles-mêmes relevé lors de l’audience, le contenu dudit courrier est erroné, dès lors qu’il en ressort que la société italienne ne recevra pas de quotas de HFC car ceux-ci seront alloués à un tiers, le déclarant unique, identifié comme étant la société italienne elle-même.
47 Puis, la société italienne a reçu le second courrier du 27 septembre 2019, ayant le même objet et n’étant pas entaché de l’erreur susmentionnée, puisqu’il en ressort qu’elle bénéficiera des quotas de HFC des entreprises tierces listées en annexe dudit courrier en sa qualité de déclarant unique.
48 D’autre part, nonobstant la fonction du courriel du 6 novembre 2019 dans le cadre de la procédure en cause, l’erreur qui entachait cet acte a été identifiée par le bénéficiaire effectif des requérantes. En effet, celui-ci a adressé à la Commission la lettre du 14 novembre 2019 dans le but, notamment, qu’il soit confirmé que le déclarant unique pour les entreprises en cause était la société italienne, et non Tazzetti SARL. Le courriel du 20 novembre 2019 a procédé à cette confirmation et, partant, a corrigé l’information erronée.
49 Au vu des circonstances décrites aux points 46 à 48 ci-dessus ainsi que des explications de la Commission exposées au point 43 ci-dessus, il convient de considérer que, avant l’introduction des présents recours le 4 décembre 2019, le contenu du premier courrier du 27 septembre 2019 a été corrigé et remplacé par celui du second courrier du 27 septembre 2019, tandis que le contenu du courriel du 6 novembre 2019 a été corrigé et remplacé par celui du courriel du 20 novembre 2019.
50 Or, dès lors que les requérantes ne se plaignent d’aucune conséquence que les erreurs susmentionnées auraient produite à leur endroit, rien n’indique que la disparition ex tunc des actes ayant été remplacés leur procurerait un quelconque bénéfice (voir, en ce sens, ordonnance du 6 juillet 2011, SIR/Conseil, T‑142/11, non publiée, EU:T:2011:333, point 25).
51 En outre, l’examen des demandes d’annulation des actes ayant été remplacés ne peut se justifier ni par l’objectif d’éviter que se reproduise l’illégalité reprochée, au sens du point 50 de l’arrêt du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C‑362/05 P, EU:C:2007:322), ni par celui de faciliter d’éventuels recours en indemnité, au sens du point 9 de l’arrêt du 5 mars 1980, Könecke Fleischwarenfabrik/Commission (76/79, EU:C:1980:68), ces objectifs pouvant être atteints, en l’espèce, par l’examen de la demande d’annulation du second courrier du 27 septembre 2019, du courrier du 30 septembre 2019 ainsi que du courriel du 20 novembre 2019.
52 Partant, l’intérêt à agir des requérantes contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019 n’existait pas au jour de l’introduction des présents recours.
53 Il s’ensuit que les recours contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019 doivent être rejetés comme irrecevables.
B. Sur les recours contre le second courrier du 27 septembre 2019, le courrier du 30 septembre 2019 et le courriel du 20 novembre 2019
54 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, lors de l’audience, les requérantes ont indiqué que les recours étaient dirigés à titre principal contre le second courrier du 27 septembre 2019 ainsi que le courrier du 30 septembre 2019.
55 Il s’ensuit qu’il convient d’examiner les recours, d’abord en tant qu’ils sont dirigés contre le second courrier du 27 septembre 2019 ainsi que le courrier du 30 septembre 2019 (ci-après, les « actes attaqués »), puis en tant qu’ils sont dirigés contre le courriel du 20 novembre 2019 (voir points 127 et 213 ci-après).
1. Sur la recevabilité
56 La Commission conclut à l’irrecevabilité des recours contre les actes attaqués et soulève, dans chacune des deux affaires jointes, quatre motifs d’irrecevabilité.
57 Deux motifs d’irrecevabilité sont communs aux deux affaires jointes. Le premier est tiré de ce que les actes attaqués ne contiennent pas de décision d’allocation de quotas et de ce que les recours seraient donc dépourvus d’objet. Le second est tiré de l’absence d’acte juridique susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
58 Dans l’affaire T‑825/19, la Commission se prévaut de deux autres motifs d’irrecevabilité, à savoir le défaut de qualité pour agir de la société italienne contre le courrier du 30 septembre 2019 et l’absence d’intérêt à agir de celle-ci contre le second courrier du 27 septembre 2019.
59 Dans l’affaire T‑826/19, la Commission fait valoir deux autres motifs d’irrecevabilité en ce que la société espagnole n’a pas qualité pour agir contre le second courrier du 27 septembre 2019 et en ce qu’elle n’a pas intérêt à agir contre le courrier du 30 septembre 2019.
60 Il convient d’examiner, premièrement, le motif selon lequel les recours contre les actes attaqués sont dépourvus d’objet, deuxièmement, le caractère attaquable des actes attaqués et, troisièmement, l’intérêt à agir et la qualité pour agir des requérantes contre les actes attaqués.
a) Sur le motif selon lequel les recours contre les actes attaqués sont dépourvus d’objet
61 La Commission soutient que les recours contre les actes attaqués sont irrecevables compte tenu de l’absence de décision correspondant à leur objet. La requête viserait, dans l’affaire T‑825/19, à l’annulation d’une décision d’allouer exclusivement les quotas de HFC à la société italienne elle-même et, dans l’affaire T‑826/19, à l’annulation d’une décision de la Commission de ne pas allouer de quotas à la société espagnole. Or, les actes attaqués se borneraient à identifier le bénéficiaire effectif pour les entreprises concernées et ne contiendraient aucune décision d’allocation de quotas.
62 Les requérantes soutiennent que les recours ont pour objet de contester les conséquences juridiques que la Commission a déduites de la règle du producteur ou importateur unique dans les actes attaqués.
63 Il convient de relever que le motif d’irrecevabilité soulevé par la Commission selon lequel les recours contre les actes attaqués seraient dépourvus d’objet repose sur la prémisse selon laquelle les requérantes chercheraient à contester une décision d’allocation de quotas de HFC, alors que les actes attaqués ne se prononceraient nullement sur une telle allocation.
64 Il est vrai que, comme il ressort expressément des requêtes, les recours sont dirigés, dans l’affaire T‑825/19, contre « la décision de la Commission de ne pas allouer de quotas à [la société espagnole], mais de les allouer en revanche exclusivement à [la société italienne] elle-même » et, dans l’affaire T‑826/19, contre « la décision de la Commission de ne pas […] allouer de quotas [à la société espagnole], mais de les allouer en revanche, exclusivement, à [la société italienne] ».
65 Toutefois, comme le font valoir les requérantes dans leurs observations sur les exceptions d’irrecevabilité, les actes attaqués ne sont pas contestés en tant qu’ils comporteraient une allocation de quotas de HFC, mais au motif que la Commission a fait application de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, ce qui aboutit, lors de l’allocation des quotas de HFC à venir, à priver la société espagnole de quotas de HFC en propre pour les attribuer à la société italienne.
66 La fin de non-recevoir de la Commission selon laquelle les recours seraient dépourvus d’objet doit donc être rejetée.
b) Sur le caractère attaquable des actes attaqués
67 La Commission soutient que les recours sont dirigés contre des actes qui ne sont pas attaquables au sens de l’article 263 TFUE.
68 Tout d’abord, les actes attaqués ne fixeraient pas de position de la Commission, mais se limiteraient à informer les entreprises concernées de l’entrée en vigueur de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 et à permettre à la Commission de disposer d’informations précises et actualisées aux fins de l’application de ladite disposition. Ils ne contiendraient en outre aucune appréciation définitive, puisque les entreprises intéressées pourraient toujours signaler, avant l’allocation des quotas, des changements en ce qui concerne l’identité de leur bénéficiaire effectif ou tout autre élément de fait pertinent. Au moment de l’adoption de la décision d’exécution 2020/1604, la Commission aurait procédé à un réexamen de la situation au regard des informations recueillies entre-temps.
69 Ensuite, quand bien même ils contiendraient une telle position, les actes attaqués seraient de simples mesures préparatoires à l’allocation des quotas de HFC. Seul le recalcul des valeurs de référence au moyen d’une décision d’exécution produirait des effets juridiques à l’égard des deux requérantes. Or, cette opération n’avait pas encore été réalisée au jour de l’introduction des recours et la situation des deux requérantes demeurait, alors, régie par les valeurs de référence antérieures fixées pour la période allant de 2018 à 2020, lesquelles n’auraient pas été affectées par les actes attaqués. Le recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023 serait intervenu en cours d’instance par l’adoption de la décision d’exécution 2020/1604, qui constituerait une mesure distincte des actes attaqués. La recevabilité des recours devrait être appréciée uniquement en ce qu’ils visent ladite décision d’exécution.
70 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, en réponse aux questions du Tribunal visant à savoir si l’allocation des quotas de HFC était effectuée au moyen d’un acte juridique distinct de la décision d’exécution déterminant les valeurs de référence, la Commission a indiqué que, une fois les valeurs de référence déterminées pour une période de trois années par une décision d’exécution, l’allocation des quotas était effectuée, selon la méthodologie définie à l’annexe VI dudit règlement, au moyen du registre HFC au cours du dernier trimestre de l’année précédant celle à laquelle se rapportait l’allocation. Ainsi, un opérateur pourrait contester, par un recours en annulation, aussi bien la décision d’exécution de la Commission déterminant les valeurs de référence que les quotas alloués au moyen du registre HFC.
71 À l’audience, la Commission a précisé que la société espagnole aurait pu contester l’information qu’un quota de HFC de 0 tonne équivalent CO2 lui serait alloué pour l’année 2021, transmise par le biais d’un courriel envoyé dans le courant du mois de novembre 2020 l’invitant à consulter le registre HFC. En revanche, la décision d’exécution recalculant les valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023 n’aurait pas été adressée à la société espagnole, de sorte qu’il serait difficile d’admettre qu’un recours contre celle-ci aurait été recevable, faute de préjudice individuel et direct. La société italienne, quant à elle, aurait dû diriger son recours contre ladite décision d’exécution recalculant les valeurs de référence.
72 La Commission ajoute que les actes attaqués ne concernaient que les quotas alloués en 2020 au titre des déclarations faites en 2019 sur la base des dispositions susvisées. Or, ils ne pouvaient pas avoir d’effets sur les quotas de HFC alloués aux requérantes dans les conditions de l’article 16, paragraphes 2 et 4, du règlement no 517/2014, celles-ci n’ayant pas effectué les déclarations prévues par ces dispositions.
73 Enfin, la Commission soutient que, s’il est vrai que les actes attaqués font référence à la possibilité, pour leurs destinataires, de saisir le Tribunal dans les conditions de l’article 263 TFUE, la qualification d’acte attaquable relèverait de la seule compétence du juge.
74 Les requérantes rétorquent que les recours sont recevables.
75 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir arrêt du 9 décembre 2014, Schönberger/Parlement, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, point 13 et jurisprudence citée).
76 Pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, à son contenu, à sa substance ainsi qu’au contexte factuel et juridique dans lequel il est intervenu (voir arrêt du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission, T‑561/14, EU:T:2018:210, point 70 et jurisprudence citée).
77 En l’espèce, à titre liminaire, en premier lieu, il convient de rejeter l’argument des requérantes tiré de ce que les actes attaqués seraient attaquables du seul fait qu’ils contiennent une indication selon laquelle leur destinataire peut introduire un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.
78 En effet, la mention de la possibilité d’introduire un recours en annulation figurant dans un acte d’une institution de l’Union ne peut, à elle seule, ouvrir le droit à un tel recours, car il ne saurait être exclu que c’est par erreur que l’institution concernée l’a inscrite dans un acte qui n’est pas attaquable au sens de la jurisprudence citée au point 75 ci-dessus.
79 En second lieu, il convient de relever que, dans les exceptions d’irrecevabilité et en réponse à des questions posées par le Tribunal dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, la Commission a présenté implicitement ou expressément les actes attaqués comme intervenant dans le cadre de la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023. En revanche, dans les dupliques, puis à l’audience, elle a soutenu que les actes attaqués concernaient uniquement l’allocation de quotas de HFC en 2020 au titre des déclarations faites en 2019 conformément à l’article 16, paragraphes 2 et 4, du règlement no 517/2014.
80 À cet égard, il y a lieu d’observer, d’une part, qu’il est constant entre les parties que les requérantes n’ont pas effectué de déclarations conformément à l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 517/2014 afin d’obtenir des quotas de HFC supplémentaires pour l’année 2020. D’autre part, les requérantes ont bénéficié chacune d’une valeur de référence en propre pour la période allant de 2018 à 2020, en vertu de la décision d’exécution 2017/1984 et, à ce titre, d’une allocation de quotas de HFC pour l’année 2020. Ainsi, les actes attaqués, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, n’ont produit aucun effet juridique pour l’année 2020 et, à cet égard, ne font pas grief aux requérantes.
81 Cependant, il ne saurait en être déduit que l’appréciation contenue dans les actes attaqués n’est pas également valable dans le cadre de la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023.
82 Au vu du dossier, tout d’abord, c’est dans le cadre de ladite procédure que la Commission a tiré les conséquences de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 pour les requérantes. En effet, au cours de la procédure devant le Tribunal, la Commission a adopté la décision d’exécution 2020/1604, dont les considérants 7 et 8 indiquent que, en vertu de la disposition susmentionnée, pour les entreprises ayant le ou les mêmes bénéficiaires effectifs, une valeur de référence unique est attribuée à celle qui est considérée comme le producteur ou importateur unique. Il ressort de l’article 3 de ladite décision d’exécution qu’elle est destinée à la société italienne, qui s’est vue attribuer une valeur de référence, tandis que la société espagnole n’en est pas destinataire. Ainsi, la première de ces sociétés est considérée par la Commission comme le producteur ou importateur unique auquel est liée la seconde.
83 Ensuite, il est vrai que les actes attaqués contiennent l’expression « déclarant unique », laquelle est employée à l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 pour viser, notamment, le cas de l’allocation de quotas supplémentaires en application de l’article 16, paragraphe 4, du règlement no 517/2014, alors que c’est l’expression « importateur ou producteur unique » qui est retenue audit article 7, paragraphe 1, dans le cas du recalcul des valeurs de référence.
84 Toutefois, les critères de désignation du déclarant unique et du producteur ou importateur unique prévus à l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 sont identiques. Par conséquent, les constatations contenues dans les actes attaqués relatives au bénéficiaire effectif des requérantes et à l’entreprise inscrite en premier lieu au registre HFC impliquent que la société italienne remplit les conditions pour être, à la fois, déclarant unique pour la procédure d’allocation de quotas de HFC pour l’année 2020 et producteur ou importateur unique, auquel la société espagnole est liée, pour la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023.
85 Enfin, la Commission reste en défaut de produire une quelconque preuve dont il ressortirait qu’elle aurait procédé à deux examens distincts pour déterminer que la société italienne est considérée, d’une part, comme déclarant unique et, d’autre part, comme producteur ou importateur unique, auquel est liée, notamment, la société espagnole. En outre, le courriel du 20 novembre 2019 démontre plutôt l’existence d’un seul examen. En effet, dans ledit courriel, la Commission, après avoir indiqué que son « analyse » notifiée aux requérantes par les « lettres du 27 septembre 2019 » n’avait pas d’effets pour l’année 2020, a ajouté que la règle du producteur ou importateur unique serait appliquée dans le cadre de la détermination des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023, sans préciser que sa position sur le bénéficiaire effectif des requérantes et l’entreprise inscrite en premier lieu au registre HFC devrait être réévaluée.
86 Il s’ensuit que, au vu de leur contenu ainsi que des circonstances factuelles et du contexte réglementaire dans lesquels ils sont intervenus, les actes attaqués s’insèrent dans la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023. C’est dans cette mesure qu’il convient d’examiner la fin de non-recevoir de la Commission selon laquelle ils constituent des actes préparatoires.
87 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que constituent en principe des actes attaquables les mesures qui fixent définitivement la position d’une institution au terme d’une procédure administrative et qui visent à produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale, qui n’ont pas de tels effets. Par conséquent, des mesures intermédiaires qui expriment une évaluation de l’institution et dont l’objectif est de préparer la décision finale ne constituent pas, en principe, des actes qui peuvent faire l’objet d’un recours en annulation (voir arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 39 et jurisprudence citée).
88 Si des mesures de nature purement préparatoire ne peuvent en tant que telles faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entacheraient pourraient être invoquées à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 12).
89 Toutefois, un acte intermédiaire qui produit des effets juridiques autonomes est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en ce qu’il ne peut être remédié à l’illégalité attachée à cet acte à l’occasion d’un recours dirigé contre la décision finale dont il constitue une étape d’élaboration. Partant, lorsque la contestation de la légalité d’un acte intermédiaire dans le cadre d’un tel recours n’est pas de nature à assurer une protection juridictionnelle effective à la partie requérante contre les effets de cet acte, celui-ci doit pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation, sur le fondement de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2021, Tognoli e.a./Parlement, C‑431/20 P, EU:C:2021:807, points 42 et 43 et jurisprudence citée).
90 En l’espèce, il convient de relever que les actes attaqués sont intervenus à une étape intermédiaire de la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023, laquelle a été clôturée au cours de la procédure devant le Tribunal par l’adoption de la décision d’exécution 2020/1604.
91 Toutefois, s’agissant, en premier lieu, du courrier du 30 septembre 2019, il convient de relever que, par celui-ci, la Commission a arrêté que seule la société italienne pouvait recevoir une allocation de quotas, tandis que la société espagnole ne recevrait pas de quotas, du fait que les deux sociétés avaient le même bénéficiaire effectif. Lue à la lumière de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, dont il est fait application, ainsi que de l’annexe VI, point 1, du règlement no 517/2014, cette décision implique que, pour la période allant de 2021 à 2023, la Commission a refusé à la société espagnole le droit à une valeur de référence en propre et, partant, à l’allocation des quotas de HFC subséquente, alors que ce droit lui était auparavant reconnu.
92 Il y a également lieu d’observer que le seul recours effectif de la société espagnole contre les effets juridiques produits par sa désignation comme entreprise liée à un producteur ou importateur unique est celui dirigé contre le courrier du 30 septembre 2019.
93 D’une part, en réponse à une question du Tribunal dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, la Commission n’a fait état d’aucun acte, autre que le courrier du 30 septembre 2019, ayant été ou devant être notifié à la société espagnole au cours de la procédure de recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023.
94 En particulier, il avait été annoncé dès le courriel du 20 novembre 2019 que la décision d’exécution recalculant lesdites valeurs ne serait pas adressée aux entreprises liées à un producteur ou importateur unique et, d’ailleurs, la société espagnole n’a pas été destinataire de la décision d’exécution 2020/1604 adoptée au cours de la procédure devant le Tribunal. Dès lors, la qualité pour agir, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, de la société espagnole contre une telle décision d’exécution et, partant, sa protection juridictionnelle effective ne pouvaient pas être établies avec certitude.
95 D’autre part, contrairement à ce que fait valoir la Commission, il ne pouvait pas non plus être établi avec certitude que la société espagnole aurait pu se prévaloir de l’illégalité du courrier du 30 septembre 2019 à l’occasion d’un recours en annulation dirigé contre l’information ultérieure qu’un quota de 0 tonne équivalent CO2 lui serait alloué pour l’année 2021. En effet, par ladite information, la Commission n’aurait pas pris de nouvelle position sur la valeur de référence de la société espagnole dans le cadre de la procédure de recalcul pour la période allant de 2021 à 2023, au regard de laquelle le courrier du 30 septembre 2019 apparaîtrait comme un acte intermédiaire. Elle aurait, dans le contexte de la procédure distincte et subséquente d’allocation de quotas de HFC pour l’année 2021, régie par l’article 16, paragraphe 5, du règlement no 517/2014, déterminé le quota de la société espagnole, en tirant les conséquences de sa décision antérieure et définitive de lui refuser le droit à une valeur de référence en propre.
96 Il résulte de ce qui précède que le courrier du 30 septembre 2019 est un acte faisant grief.
97 En second lieu, par le second courrier du 27 septembre 2019, la Commission a arrêté que, parmi les entreprises listées en annexe de ce courrier, ayant le même bénéficiaire effectif, seule la société italienne pouvait recevoir une allocation de quotas. Lue à la lumière de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, dont il est fait application, ainsi que de l’annexe VI, point 1, du règlement no 517/2014, cette considération implique que la Commission a décidé d’attribuer à la société italienne le droit à une valeur de référence unique pour la période allant de 2021 à 2023 ainsi que les quotas de HFC en découlant, correspondant non seulement aux quantités de HFC que celle-ci avait mises auparavant sur le marché, mais aussi aux quantités de HFC mises sur le marché par les autres entreprises, dont la société espagnole, ayant le même bénéficiaire effectif.
98 Une telle mesure produit donc des effets juridiques autonomes, bien qu’il s’agisse d’un acte intermédiaire en vue de la détermination de la valeur de référence de la société italienne.
99 En outre, la protection juridictionnelle de la société italienne contre les effets juridiques du second courrier du 27 septembre 2019 ne pouvait pas être garantie de manière effective par un recours en annulation contre la décision ultérieure recalculant les valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023.
100 D’une part, il ressort de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 que les producteurs ou les importateurs qui bénéficient d’une allocation de quotas de HFC au titre d’une valeur de référence peuvent transférer leur quota à un autre producteur ou importateur. Il est constant entre les parties que, du fait de leur transférabilité, les quotas de HFC sont des actifs financiers qui s’échangent sur un marché. En effet, la société italienne évoque, dans la requête, une valorisation moyenne des quotas, tandis que la Commission, après avoir soutenu, dans ses écritures, qu’il n’était pas établi que les quotas constituaient des actifs, a admis à l’audience qu’il existait un marché des quotas.
101 Dès lors, le second courrier du 27 septembre 2019 a affecté immédiatement le patrimoine de la société italienne. En outre, celle-ci, sachant dès la réception dudit courrier qu’elle avait droit à une valeur de référence unique et aux quotas de HFC correspondants pour la période allant de 2021 à 2023, tandis que les autres entreprises du groupe à la tête duquel elle se trouvait se voyaient privées des valeurs de référence et des quotas en propre auxquels elles avaient eu droit jusqu’alors du fait de l’entrée en vigueur de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, était fondée à prendre d’emblée des mesures visant à tenir compte de la nouvelle répartition entre les entités dudit groupe des actifs que constituaient les quotas.
102 D’autre part, un recours contre le second courrier du 27 septembre 2019 permettait de contester en temps utile l’aspect de celui-ci indissociable de la décision définitive contenue dans le courrier du 30 septembre 2019 consistant, en substance, à attribuer à la société italienne la valeur de référence auparavant accordée à la société espagnole.
103 Or, en vertu de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2017, la décision d’exécution recalculant les valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023 n’avait vocation à être prise que le 31 octobre 2020 au plus tard, soit un an environ après l’envoi du second courrier du 27 septembre 2019.
104 Au vu de ces éléments, il convient de considérer que le second courrier du 27 septembre 2019 constitue un acte faisant grief.
105 En troisième lieu, ne sauraient prospérer les arguments de la Commission selon lesquels les actes attaqués n’arrêtaient pas sa position car, avant le recalcul des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023 par la future décision d’exécution ou l’allocation des quotas de HFC pour l’année 2021, les requérantes auraient toujours pu notifier des changements intervenus entre-temps en ce qui concernait l’identité de leur bénéficiaire effectif ou tout autre élément de fait pertinent.
106 D’une part, il résulte d’une jurisprudence constante que le destinataire d’une décision définitive peut demander le réexamen de celle-ci en se prévalant de l’existence de faits nouveaux substantiels (voir, en ce sens, arrêt du 26 octobre 2017, Global Steel Wire e.a./Commission, C‑454/16 P à C‑456/16 P et C‑458/16 P, non publié, EU:C:2017:818, point 31 et jurisprudence citée). Partant, la seule circonstance selon laquelle l’entreprise intéressée peut se prévaloir de faits nouveaux ayant trait aux changements intervenus en ce qui concerne l’identité de son bénéficiaire effectif ou tout autre élément de fait pertinent avant l’adoption d’une décision d’exécution sur les valeurs de référence ou sur l’allocation des quotas ne démontre pas que les actes attaqués ne font pas grief.
107 D’autre part, alors qu’elle soutient avoir procédé à un réexamen de la situation au moment de l’adoption de la décision d’exécution 2020/1604, la Commission reste en défaut d’apporter la moindre preuve à cet égard ou d’indiquer quels éléments auraient été pris en compte s’agissant de la situation des requérantes.
108 Compte tenu de tout ce qui précède, les actes attaqués constituent des actes attaquables.
c) Sur l’intérêt à agir et la qualité pour agir des requérantes contre les actes attaqués
109 En premier lieu, dans l’affaire T‑825/19, la Commission fait valoir que la société italienne a reçu la confirmation qu’elle pouvait continuer de recevoir des quotas de HFC et qu’elle pourrait également bénéficier de ceux antérieurement alloués aux entreprises ayant le même bénéficiaire effectif. Les possibilités pour la société italienne de continuer d’opérer sur le marché étant ainsi confirmées et améliorées, elle n’aurait aucun intérêt à agir en annulation des actes attaqués.
110 La requérante conteste la position de la Commission.
111 Selon une jurisprudence constante, un recours tendant à l’annulation d’une décision intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où celle-ci a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de cet acte soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques ou, selon une autre formule, que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté et que celle-ci justifie d’un intérêt né et actuel à l’annulation dudit acte (voir arrêt du 23 octobre 2012, Vanhecke/Parlement, T‑14/09, non publié, EU:T:2012:560, point 24 et jurisprudence citée).
112 En l’espèce, la décision qui ressort du second courrier du 27 septembre 2019, qui n’a pas été sollicitée par la société italienne, ne lui donne pas entièrement satisfaction et a une portée défavorable pour elle. En effet, il s’en évince qu’elle a droit à une valeur de référence unique pour la période allant de 2021 à 2023, correspondant non seulement aux quantités de HFC qu’elle a mises auparavant sur le marché, mais aussi aux quantités de HFC mises sur le marché par les autres entreprises, dont la société espagnole, ayant le même bénéficiaire effectif, ainsi qu’aux quotas de HFC au titre de cette valeur de référence unique, tandis que la société espagnole est privée du droit à une valeur de référence en propre et aux quotas de HFC qui y sont attachés. Cela peut obliger la société italienne à transférer des quotas de HFC, notamment, à la société espagnole pour que celle-ci puisse continuer à exploiter son activité, alors que, en l’absence d’une telle décision, la société espagnole disposerait de ses propres valeurs de référence et des quotas de HFC qui y sont attachés.
113 Partant, la société italienne a intérêt à agir en annulation contre le second courrier du 27 septembre 2019.
114 En second lieu, dans l’affaire T‑826/19, la Commission conteste l’intérêt à agir de la société espagnole contre la décision de ne pas lui octroyer de valeur de référence et de quotas de HFC en propre, mais de les octroyer à la société italienne. Elle fait valoir, tout d’abord, que la société italienne se verra allouer des quotas de HFC correspondant à une valeur de référence unique comprenant des quantités de HFC mises sur le marché par la société espagnole, qu’elle pourra transférer à celle-ci afin d’assurer la continuité de son activité. Ensuite, la circonstance selon laquelle la société espagnole ne peut plus elle-même transférer de quotas de HFC en vertu de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 ne serait pas pertinente. Enfin, les conséquences fiscales des transferts de quotas entre entreprises ne seraient pas véritablement démontrées.
115 La société espagnole soutient avoir intérêt à agir contre le courrier du 30 septembre 2019.
116 Il convient de relever que le courrier du 30 septembre 2019 désignant la société espagnole comme entreprise liée à un producteur ou importateur unique au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a privé celle-ci du droit à une valeur de référence en propre.
117 Le recours dans l’affaire T‑826/19 a notamment pour but d’obtenir l’annulation du courrier du 30 septembre 2019 afin que la société espagnole puisse avoir droit, en propre, à une valeur de référence et à l’allocation des quotas de HFC correspondants, sans devoir compter sur des transferts effectués par la société italienne.
118 Il est donc patent que la contestation du courrier du 30 septembre 2019 est susceptible de procurer un bénéfice à la société espagnole.
119 Les arguments avancés par la Commission ne sont pas susceptibles d’infirmer ce constat.
120 D’une part, la circonstance selon laquelle la société espagnole peut bénéficier de transferts de quotas de HFC de la société italienne ne fait pas disparaître tout intérêt à agir, puisqu’une telle opération dépend de la volonté d’une tierce personne, quand bien même celle-ci serait contrôlée par un même bénéficiaire effectif, de sorte qu’elle est donc moins favorable pour la société espagnole que le bénéfice d’une valeur de référence en propre lui permettant de disposer, par la suite, d’une allocation directe de quotas de HFC par la Commission.
121 D’autre part, en vertu de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 517/2014, seuls les producteurs ou les importateurs qui bénéficient d’une allocation de quotas de HFC au titre d’une valeur de référence peuvent transférer leurs quotas à un autre producteur ou à un autre importateur. Il s’ensuit que le courrier du 30 septembre 2019, en refusant à la société espagnole le droit de disposer d’une valeur de référence en propre, a pour conséquence de priver celle-ci de la possibilité de transférer des quotas de HFC. Un tel inconvénient fonde l’intérêt à agir de la requérante.
122 Il s’ensuit que la société espagnole a intérêt à agir contre le courrier du 30 septembre 2019.
123 Il résulte de tout ce qui précède que les arguments de la Commission tirés du défaut d’intérêt à agir des requérantes doivent être rejetés.
124 En outre, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, d’une part, la société italienne a qualité pour agir contre le second courrier du 27 septembre 2019 dont elle est destinataire et, d’autre part, la société espagnole a qualité pour agir contre le courrier du 30 septembre 2019 dont elle est destinataire, ce qui n’est d’ailleurs pas contesté par la Commission.
d) Conclusions sur la recevabilité des recours
125 Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, tout d’abord, dans l’affaire T‑825/19, le recours de la société italienne contre le second courrier du 27 septembre 2019 est recevable.
126 Ensuite, dans l’affaire T‑826/19, le recours de la société espagnole contre le courrier du 30 septembre 2019 est recevable.
127 Enfin, les deux recours, formés dans le délai prescrit par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, sont également recevables contre le courriel du 20 novembre 2019 dans la mesure où, en tant qu’il confirme que la société italienne est considérée comme déclarant unique et qu’il est adressé à la société italienne et à la société espagnole, ce courriel est un acte confirmatif, respectivement, du second courrier du 27 septembre 2019 et du courrier du 30 septembre 2019 et où les actes confirmés ne sont pas, en raison des présents recours, devenus définitifs (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2007, Weißenfels/Parlement, C‑135/06 P, EU:C:2007:812, point 54).
128 Il convient donc, dans le cadre des présentes affaires jointes, de procéder à l’examen au fond de la légalité des trois actes susmentionnés, lequel garantit les droits et les intérêts des requérantes sans qu’il soit nécessaire de se prononcer, dans l’affaire T‑825/19, sur la recevabilité du recours de la société italienne contre le courrier du 30 septembre 2019 et, dans l’affaire T‑826/19, sur la recevabilité du recours de la société espagnole contre le second courrier du 27 septembre 2019.
2. Sur le fond
129 Au soutien de leurs conclusions visant à l’annulation des actes attaqués, les requérantes soulèvent huit moyens. Lesdits moyens sont en substance identiques dans les deux recours.
130 Les premiers moyens sont tirés d’une violation de l’article 16, paragraphes 1, 3 et 5, et des annexes V et VI du règlement no 517/2014, de l’article 291 TFUE, de l’obligation de motivation et du principe de proportionnalité ainsi que d’un détournement de pouvoir. Les deuxièmes moyens sont tirés d’une exception d’illégalité du règlement d’exécution 2019/661. Les troisièmes moyens sont tirés d’une violation de l’article 6 TUE lu conjointement, d’une part, avec les articles 6, 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et, d’autre part, avec l’article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et d’une violation de l’article 11 TFUE ainsi que d’un détournement de pouvoir. Les quatrièmes moyens sont tirés d’un détournement de pouvoir et d’une violation de l’obligation de motivation ainsi que du principe de proportionnalité. Les cinquièmes moyens sont tirés d’une violation des articles 49 et suivants et des articles 63 et suivants, TFUE. Les sixièmes moyens sont tirés d’une violation de l’obligation de motivation. Les septièmes moyens sont tirés d’une violation du principe de protection de la confiance légitime et du principe de sécurité juridique ainsi que de l’interdiction des effets rétroactifs des règles affectant des droits individuels. Les huitièmes moyens sont tirés d’une violation du principe d’égalité de traitement ainsi que des articles 20, 21 et 41 de la charte des droits fondamentaux.
131 Il convient de commencer l’examen par les premiers et deuxièmes moyens dans les deux affaires, pris conjointement.
132 En premier lieu, les requérantes font valoir, en substance, que, si l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 est interprété conformément aux dispositions du règlement no 517/2014, elles ne doivent pas tomber sous le coup de la règle du producteur ou importateur unique, de sorte que les actes attaqués sont illégaux.
133 En second lieu, à supposer que le grief tiré de l’interprétation conforme soit rejeté par le Tribunal, il conviendrait d’accueillir les exceptions d’illégalité soulevées dans les deux recours à l’encontre de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, de ne pas faire application dudit article et d’annuler, en conséquence, les actes attaqués.
a) Sur le grief tiré de l’interprétation de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 conforme au règlement no 517/2014
134 En premier lieu, il convient de relever que le Tribunal a jugé que, si, en application d’une jurisprudence constante, un règlement d’exécution doit faire l’objet, si possible, d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base, cette jurisprudence ne trouve pas à s’appliquer s’agissant d’une disposition d’un règlement d’exécution dont le sens est clair et dépourvu d’ambiguïté et qui n’exige donc aucune interprétation. Dans le cas contraire, le principe d’interprétation conforme des textes de droit dérivé de l’Union servirait de fondement à une interprétation contra legem de cette disposition, ce qui ne saurait être admis (voir arrêt du 15 septembre 2021, Daimler/Commission, T‑359/19, EU:T:2021:568, point 92 et jurisprudence citée).
135 Le règlement d’exécution 2019/661, qui, selon son intitulé, est un règlement d’exécution, est, selon ses visas, fondé sur le règlement no 517/2014 et notamment sur l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement. Il en résulte que le règlement d’exécution 2019/661 est un règlement d’exécution du règlement no 517/2014. Partant, la jurisprudence précitée s’applique dans le cadre des rapports entre ces deux règlements.
136 En second lieu, d’une part, en vertu de l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 517/2014, les producteurs et les importateurs ayant déclaré avoir mis sur le marché des HFC entre 2009 et 2012 (ci-après les « entreprises historiques ») bénéficient d’une valeur de référence déterminée par une décision d’exécution prise le 31 octobre 2014 au plus tard.
137 Aux termes de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, les producteurs et les importateurs n’ayant pas déclaré avoir mis sur le marché des HFC entre 2009 et 2012 (ci-après les « nouveaux entrants ») peuvent déclarer leur intention de mettre des HFC sur le marché l’année suivante.
138 Il ressort de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 que, le 31 octobre 2017 au plus tard et tous les trois ans par la suite, la Commission recalcule les valeurs de référence des producteurs et des importateurs visés aux paragraphes 1 et 2 dudit article ayant déclaré avoir mis des HFC sur le marché à partir du 1er janvier 2015. Ainsi, à compter de 2017, une valeur de référence est établie tant pour les entreprises historiques que pour les nouveaux entrants ayant mis des HFC sur le marché pendant la période concernée (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commission, T‑126/19, EU:T:2021:360, point 62).
139 D’autre part, aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, les producteurs et les importateurs relevant de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 517/2014 ainsi que ceux relevant de l’article 16, paragraphe 3, dudit règlement sont soumis à certaines règles dès lors qu’ils ont le même bénéficiaire effectif. En effet, les premiers sont considérés comme un déclarant unique et les seconds comme un producteur ou importateur unique.
140 En l’espèce, il est constant que les requérantes ont déclaré avoir mis des HFC sur le marché à compter du 1er janvier 2015 et qu’elles relèvent ainsi de la procédure de recalcul des valeurs de référence prévue à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014. Elles soutiennent que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, interprété conformément au règlement no 517/2014, n’aurait pas dû leur être opposé, car elles sont des entreprises historiques et que seuls les nouveaux entrants devraient se voir appliquer cette disposition.
141 Or, comme le relève la Commission, il ressort clairement et sans ambiguïté du libellé de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 que cette disposition s’applique aussi bien aux nouveaux entrants faisant des déclarations conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 517/2014 qu’à tous les producteurs et les importateurs qui relèvent de la procédure de recalcul des valeurs de référence prévue à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 et que, s’agissant de ces derniers, aucune dérogation n’est prévue au profit des entreprises historiques.
142 Par conséquent, l’interprétation conforme au règlement no 517/2014 défendue par les requérantes, si elle était suivie, servirait de fondement à une interprétation contra legem de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, ce qui ne saurait être admis.
143 Partant, l’argument des requérantes tiré d’une interprétation de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 conforme au règlement no 517/2014 doit être rejeté.
144 Il y a donc lieu d’examiner les exceptions d’illégalité du règlement d’exécution 2019/661 soulevées dans les deux recours.
b) Sur les exceptions d’illégalité
145 À titre liminaire, il y a lieu d’observer que, à l’audience, les requérantes ont affirmé que les exceptions d’illégalité soulevées dans les deux recours étaient tirées d’une violation de l’article 16, paragraphe 5, et de l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, de l’article 291 TFUE ainsi que du principe de proportionnalité.
146 La Commission soutient que, dans leurs écritures, les requérantes n’ont pas invoqué le principe de proportionnalité au soutien de leurs exceptions d’illégalité.
147 Il convient d’examiner d’emblée les arguments des requérantes tirés d’une violation de l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014 et de l’article 291 TFUE, dont la Commission ne conteste pas l’existence dans les écritures des requérantes.
148 Les requérantes font valoir que, alors que la compétence d’exécution de la Commission est limitée, en vertu de l’article 17 du règlement no 517/2014, au fonctionnement du registre HFC, l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 aurait modifié le fonctionnement même du mécanisme de quotas de HFC institué par le règlement no 517/2014, au mépris de l’article 291 TFUE.
149 D’une part, elles soutiennent que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 est illégal, car il modifie les règles sur la « distribution » de quotas de HFC, c’est-à-dire le droit des entreprises de bénéficier d’une allocation de quotas en propre.
150 D’autre part, l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 aurait pour effet d’interdire aux entreprises qui ne sont pas considérées comme producteur ou importateur unique de transférer des quotas de HFC.
151 Selon la Commission, la règle introduite par l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 n’a pas modifié le mécanisme d’allocation de quotas de HFC. Elle reviendrait uniquement, pour des entreprises ayant le même bénéficiaire effectif, à identifier un opérateur considéré comme producteur ou importateur unique auquel une valeur de référence unique et les quotas de HFC correspondants sont attribués, étant entendu que le montant de la valeur de référence unique serait toujours déterminé en fonction des quantités de HFC mises antérieurement sur le marché. Ladite règle permettrait, ainsi, d’empêcher un contournement du système de quotas consistant à ce qu’un même bénéficiaire effectif inscrive plusieurs entreprises au registre pour bénéficier de quotas de HFC supplémentaires et de garantir l’égalité de traitement des exploitants sur le marché.
152 Par ailleurs, il ressortirait du considérant 19 du règlement no 517/2014 que le transfert de quotas de HFC n’a pas une finalité lucrative, mais sert à préserver la souplesse du marché, de sorte que la perte de la possibilité de transférer des quotas pour une entreprise liée à un producteur ou importateur unique serait conforme à l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union.
153 Les requérantes n’établiraient donc pas en quoi le règlement d’exécution 2019/661 viole l’article 291, paragraphe 2, TFUE. En outre, il ressortirait du considérant 18 et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 que le registre HFC doit servir à la mise en œuvre efficace du mécanisme de quotas de HFC et de l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement que la Commission a la mission d’assurer le bon fonctionnement du registre.
154 Aux termes de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés et dans les cas prévus aux articles 24 et 26 TUE, au Conseil. Selon l’article 291, paragraphe 4, TFUE, le mot « d’exécution » est inséré dans l’intitulé des actes d’exécution.
155 Il ressort du règlement d’exécution 2019/661 que celui-ci est fondé sur l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, selon lequel la Commission peut, par voie d’actes d’exécution, dans la mesure nécessaire, assurer le bon fonctionnement du registre HFC. Cette disposition fait, par conséquent, application de l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Ainsi, le pouvoir d’exécution conféré à la Commission est délimité à la fois par l’article 291, paragraphe 2, TFUE et par l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014.
156 Lorsqu’un pouvoir d’exécution est conféré à la Commission sur le fondement de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, celle-ci est appelée à préciser le contenu de l’acte législatif (voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 2014, Parlement/Commission, C‑65/13, EU:C:2014:2289, point 43).
157 La Commission précise l’acte législatif si les dispositions de l’acte d’exécution qu’elle adopte, d’une part, respectent les objectifs généraux essentiels poursuivis par l’acte législatif et, d’autre part, sont nécessaires ou utiles pour la mise en œuvre de celui-ci sans qu’elles le complètent ni le modifient, même dans ses éléments non essentiels (voir, en ce sens, arrêt du 15 octobre 2014, Parlement/Commission, C‑65/13, EU:C:2014:2289, points 45 et 46).
158 Par ailleurs, aux termes de l’article 17, paragraphe 1, du règlement no 517/2014, le 1er janvier 2015 au plus tard, la Commission établit le registre HFC et en assure le fonctionnement.
159 Selon le considérant 18 du règlement no 517/2014, la Commission devrait veiller à la mise en place du registre HFC pour la gestion des quotas, pour la mise sur le marché de HFC et la déclaration, y compris pour la déclaration des équipements mis sur le marché.
160 Il résulte des dispositions qui précèdent que la compétence d’exécution de la Commission prévue à l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014 est limitée au bon fonctionnement du registre HFC, lequel est un instrument servant à la gestion des quotas, à la mise sur le marché de HFC et à la déclaration, y compris la déclaration des équipements mis sur le marché.
161 En l’espèce, il convient donc d’examiner si, comme le soutiennent les requérantes, l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 va au-delà de la compétence prévue à l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, en tenant compte des limites fixées à toute compétence d’exécution par l’article 291, paragraphe 2, TFUE. Plus précisément, il convient d’examiner si, ainsi que le soutiennent les requérantes, la Commission a complété ou modifié le règlement no 517/2014 s’agissant, d’une part, des droits des entreprises de bénéficier d’une allocation de quotas de HFC et, d’autre part, des droits des entreprises de transférer des quotas de HFC.
1) Sur la question de savoir si l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a complété ou modifié le règlement no 517/2014 s’agissant des droits des entreprises de bénéficier d’une allocation de quotas de HFC
162 Les requérantes font valoir que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 est illégal, car il prive certaines entreprises des quotas de HFC en propre dont elles disposaient avant l’entrée en vigueur de cette disposition.
163 Certes, l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a produit, en l’espèce, ses effets directs dans le cadre de la procédure de recalcul des valeurs de référence (voir points 80 à 86 ci-dessus).
164 Toutefois, il ressort de l’annexe VI, point 1 du règlement no 517/2014 établissant le mécanisme d’allocation que la détermination d’une valeur de référence pour une entreprise aboutit à une allocation de quotas de HFC pour celle-ci.
165 Il convient donc d’examiner les règles prévues par le règlement no 517/2014 au sujet des droits des entreprises de bénéficier d’une valeur de référence et, partant, de quotas de HFC, afin de savoir si elles ont été modifiées ou complétées par l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661.
166 Aux termes de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014, le 31 octobre 2017 au plus tard et tous les trois ans par la suite, la Commission recalcule les valeurs de référence des producteurs et des importateurs visés aux paragraphes 1 et 2 du même article sur la base de la moyenne annuelle des quantités de HFC mises légalement sur le marché à partir du 1er janvier 2015 telles que déclarées au titre de l’article 19 pour les années disponibles.
167 Le règlement no 517/2014 ne précise pas la définition de la notion de « producteurs et importateurs » au sens de la disposition susmentionnée.
168 Il y a donc lieu, avant d’examiner la portée de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, de préciser, au préalable, la notion de « producteurs et importateurs » au sens de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014.
i) Sur la notion de « producteurs et importateurs » au sens de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014
169 Préciser la notion de « producteurs et importateurs » utilisée à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 implique de tenir compte, pour l’interprétation de cette disposition du droit de l’Union, non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêt du 7 mai 2019, Allemagne/Commission, T‑239/17, EU:T:2019:289, point 40 et jurisprudence citée).
170 À l’audience, la Commission a fait valoir que cette notion devait être interprétée à la lumière de la notion d’« entreprise » arrêtée à l’article 2, point 30, dudit règlement.
171 Il ressort de l’article 2, point 30, sous a) à c), du règlement no 517/2014, pour ce qui est pertinent en l’espèce, une définition de la notion d’entreprise selon laquelle il s’agit de toute personne physique ou morale qui, notamment, produit ou importe ou met sur le marché des gaz à effet de serre fluorés, les HFC constituant de tels gaz en vertu du point 2 dudit article.
172 Selon l’interprétation défendue par la Commission, la référence aux « producteurs et importateurs » à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 viserait donc chaque entreprise, au sens de l’article 2, point 30, dudit règlement, c’est-à-dire, notamment, chaque personne physique ou morale qui produit ou importe ou met sur le marché des HFC.
173 Premièrement, en faveur de la thèse de la Commission, il y a lieu de relever que le législateur de l’Union a utilisé indifféremment les notions d’entreprise et de producteur ou importateur.
174 Tout d’abord, l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 prévoit que la procédure de recalcul des valeurs de référence concerne les producteurs et les importateurs visés aux paragraphes 1 et 2 du présent article.
175 L’article 16, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 517/2014 fait référence à la notion de producteur ou importateur. Toutefois, à son troisième alinéa, cet article prévoit que, avant de présenter une déclaration au titre des paragraphes 2 et 4 dudit article, les « entreprises » s’inscrivent au registre HFC. Ainsi, les producteurs ou les importateurs visés au premier alinéa sont des entreprises selon le troisième alinéa.
176 Ensuite, le considérant 16 du règlement no 517/2014 indique que, en recalculant régulièrement les valeurs de référence et les quotas, la Commission devrait s’assurer que les « entreprises » sont autorisées à poursuivre leurs activités sur la base des volumes moyens qu’elles ont mis sur le marché au cours des dernières années.
177 Enfin, l’expression « chaque entreprise » se retrouve à l’article 19, paragraphe 6, du règlement no 517/2014 pour imposer des obligations spécifiques à « chaque producteur [et] importateur » visé au paragraphe 1 de la même disposition qui déclare la mise sur le marché de 10 000 tonnes équivalent CO2 ou plus de HFC au cours de l’année civile précédente.
178 Deuxièmement, il s’évince également des dispositions combinées de l’article 16, paragraphes 1 et 3, du règlement no 517/2014 que les producteurs et les importateurs visés au paragraphe 3 dudit article sont des personnes physiques ou morales prises individuellement.
179 En effet, l’article 16, paragraphe 1, du règlement no 517/2014, auquel renvoie le paragraphe 3 dudit article, prévoit que la Commission détermine pour chaque producteur ou importateur ayant communiqué des informations au titre de l’article 6 du règlement no 842/2006 une valeur de référence basée sur les déclarations de quantités de HFC mises sur le marché entre 2009 et 2012.
180 L’article 6 du règlement no 842/2006 disposait, en son paragraphe 1, sous a) et b), que, le 31 mars 2008 au plus tard et chaque année par la suite, chaque producteur, importateur ou exportateur de gaz à effet de serre fluorés communique certaines données à la Commission et à l’État membre concerné. Cette obligation concerne notamment « tout producteur qui produit plus d’une tonne de gaz à effet de serre fluorés par an » et « tout importateur qui importe plus d’une tonne de gaz à effet de serre fluorés par an ».
181 Bien que le règlement no 842/2006 n’ait pas défini les notions de producteur ou d’importateur, il résulte d’une interprétation littérale de ses dispositions, tout particulièrement de la référence à « tout producteur » ou « tout importateur », qu’était visée toute personne physique ou morale produisant ou important au moins une tonne de gaz à effet de serre fluorés par an.
182 Il convient d’ailleurs de relever que le considérant 15 du règlement no 517/2014, qui concerne les limites quantitatives applicables aux opérateurs ayant mis des HFC sur le marché au cours de la période de référence comprise entre 2009 et 2012, évoque le calcul des valeurs de référence et l’allocation de quotas « aux producteurs et importateurs individuels ».
183 Troisièmement, l’interprétation selon laquelle les producteurs et les importateurs visés à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 sont des personnes physiques ou morales prises individuellement est corroborée par les références à « chaque producteur ou importateur » figurant au considérant 14 et à l’article 16, paragraphes 1 et 5, du règlement no 517/2014.
184 Compte tenu de ce qui précède, l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 doit être interprété en ce sens que toute entreprise, comprise comme une personne physique ou morale prise individuellement, ayant mis légalement des HFC sur le marché à partir du 1er janvier 2015 et ayant fait la déclaration prévue à l’article 19 du règlement no 517/2014 a droit à une valeur de référence à l’occasion du recalcul triennal des valeurs de référence.
ii) Sur la portée de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661
185 Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, afin de recalculer les valeurs de référence conformément à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014, toutes les entreprises ayant le ou les mêmes bénéficiaires effectifs sont considérées comme un producteur ou importateur unique, et ce producteur ou importateur unique est l’entreprise qui a été enregistrée en premier lieu ou, le cas échéant, une autre entreprise enregistrée indiquée par le bénéficiaire effectif.
186 Premièrement, il ressort du considérant 5 du règlement d’exécution 2019/661 que l’objet des dispositions de l’article 7 dudit règlement d’exécution est d’éviter tout contournement ou tout abus dans l’allocation des quotas. En particulier, lorsqu’un ou plusieurs mêmes bénéficiaires effectifs enregistrent plusieurs entreprises dans le but de recevoir une allocation de quotas de HFC plus élevée que la part unique d’une entreprise sur la quantité maximale de HFC qui peut être mise sur le marché de l’Union, ces entreprises enregistrées sous le nom de ce ou de ces bénéficiaires effectifs devraient être considérées comme une seule entreprise.
187 Comme la Commission l’a précisé à l’audience, le règlement d’exécution 2019/661 introduit ainsi une nouvelle règle lui permettant de traiter plusieurs personnes morales distinctes ayant le même bénéficiaire effectif comme une seule entité, afin d’éviter qu’un bénéficiaire effectif d’une entreprise déjà inscrite au registre HFC ne crée des personnes morales dans le seul but que celles-ci déclarent leur intention de mettre des HFC sur le marché l’année suivante en vertu de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 517/2014, obtiennent ainsi des quotas de HFC et bénéficient, à terme, par le jeu de l’article 16, paragraphe 3, dudit règlement, d’une valeur de référence du fait des quantités de HFC qu’elles auraient légalement mises sur le marché.
188 Il convient donc d’interpréter la notion d’entreprise au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 comme visant, à l’instar de la notion d’entreprise au sens du règlement no 517/2014, une personne physique ou morale prise individuellement.
189 Deuxièmement, il convient d’observer que, en adoptant l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, la Commission a ajouté des conditions qui ne sont pas prévues à l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014 pour déterminer le droit des entreprises ayant le même bénéficiaire effectif de bénéficier de valeurs de référence.
190 En vertu de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, certaines entreprises ont droit, en tant que producteurs ou importateurs uniques, à une valeur de référence unique définie au regard de leurs propres déclarations effectuées conformément à l’article 19 du règlement no 517/2014 ainsi que des mêmes déclarations effectuées par d’autres entreprises ayant le même bénéficiaire effectif.
191 Inversement, d’autres entreprises, bien qu’elles aient mis des HFC sur le marché et effectué des déclarations conformément à l’article 19 du règlement no 517/2014, n’ont pas droit à une valeur de référence en propre, celle-ci étant attribuée à une autre entreprise ayant le même bénéficiaire effectif et remplissant les conditions pour être considérée comme producteur ou importateur unique.
192 Les conditions susmentionnées aboutissent ainsi à modifier le régime institué par l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014, puisque, au titre de celui-ci, toute entreprise ayant mis légalement des HFC sur le marché à partir du 1er janvier 2015 et ayant fait la déclaration prévue à l’article 19 du règlement no 517/2014 a droit à une valeur de référence à l’occasion du recalcul triennal des valeurs de référence, sans que l’identité de son bénéficiaire effectif entre en ligne de compte.
193 Troisièmement, c’est à juste titre que les requérantes font valoir que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 modifie également le régime d’allocation de quotas de HFC établi par le règlement no 517/2014.
194 En application de l’annexe VI, point 1, du règlement no 517/2014, le producteur ou importateur unique au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 se voit attribuer, au titre de sa valeur de référence unique, non seulement les quotas de HFC correspondant aux quantités de HFC qu’il a mises sur le marché à partir du 1er janvier 2015, mais aussi les quotas correspondant aux quantités de HFC mises sur le marché à partir du 1er janvier 2015 par les entreprises ayant le même bénéficiaire effectif. Or, en l’absence de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, cette même entreprise n’aurait pas été désignée comme producteur ou importateur unique et aurait donc perçu uniquement les quotas correspondant à une valeur de référence définie au regard des seules quantités de HFC qu’elle a mises sur le marché à partir du 1er janvier 2015.
195 En revanche, les entreprises ayant le même bénéficiaire effectif qu’un producteur ou importateur unique perdent le droit à une valeur de référence en propre et, partant, le droit de bénéficier d’une allocation de quotas de HFC en propre au titre d’une telle valeur, alors même qu’elles auraient eu droit à ces quotas en l’absence de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661.
196 Il résulte de tout ce qui précède que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a modifié les droits que les entreprises concernées tiraient du règlement no 517/2014 en ce qui concernait le bénéfice d’une valeur de référence et la possibilité de se voir allouer des quotas de HFC en propre.
2) Sur la question de savoir si l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a complété ou modifié le règlement no 517/2014 s’agissant des droits des entreprises de transférer des quotas de HFC
197 Selon l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 517/2014, tout producteur ou importateur pour lequel une valeur de référence a été déterminée en vertu de l’article 16, paragraphe 1 ou 3, dudit règlement et auquel un quota a été alloué conformément à l’article 16, paragraphe 5, du même règlement peut procéder à un transfert de quotas de HFC.
198 Il s’ensuit que le droit de transférer un quota de HFC est réservé aux entreprises qui ont bénéficié de l’allocation d’un quota au titre d’une valeur de référence.
199 Or, il ressort des points 189 à 192 ci-dessus que, en application de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, les entreprises ayant le même bénéficiaire effectif qu’un producteur ou importateur unique ont perdu le droit, dont elles bénéficiaient avant l’entrée en vigueur de cette disposition sur la seule base de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014, à une valeur de référence en propre.
200 Par conséquent, ces mêmes entreprises, quand bien même elles pourraient être bénéficiaires d’un transfert de quotas de HFC, ne remplissent plus, depuis l’entrée en vigueur du règlement d’exécution 2019/661, les conditions prévues à l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 517/2014 pour procéder elles-mêmes à un tel transfert.
201 Étant établi qu’il existe un marché sur lequel s’échangent les quotas de HFC (voir point 100 ci-dessus), les entreprises susmentionnées ont, ainsi, perdu le droit de céder des quotas de HFC sur le marché.
202 Il convient d’ajouter que cette perte du droit de transférer des quotas de HFC concerne des entreprises qui, comme la société espagnole, mettent des HFC sur le marché depuis l’entrée en vigueur du règlement no 517/2014, alors même qu’il ressort du rapport du 13 juillet 2017 de la Commission évaluant la méthode d’allocation de quotas conformément au règlement (UE) no 517/2014 [COM(2017) 377 (final)] que la restriction du droit de transférer des quotas de HFC a été prévue afin d’éviter que les entreprises qui ne participent pas au commerce des HFC fassent une demande de quotas gratuits dans le seul but de vendre ces droits.
203 Partant, c’est à bon droit que les requérantes soutiennent que l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a modifié le règlement no 517/2014 s’agissant des droits des entreprises de transférer des quotas de HFC.
3) Conclusions
204 Il résulte de ce qui précède que, en adoptant l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, la Commission a modifié les droits que les entreprises concernées tiraient du règlement no 517/2014 en ce qui concernait le bénéfice d’une valeur de référence, la possibilité de se voir allouer des quotas de HFC en propre ainsi que la faculté de transférer lesdits quotas.
205 Partant, c’est à bon droit que les requérantes soutiennent que la Commission a excédé la compétence d’exécution qui lui était conférée par l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014.
206 En effet, au titre de cette disposition, ladite compétence est limitée au bon fonctionnement du registre HFC, lequel est un instrument servant à la gestion des quotas, la mise sur le marché de HFC et la déclaration, y compris la déclaration des équipements mis sur le marché (voir point 160 ci-dessus). Or, la règle prévue à l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 n’a pas trait à la gestion des quotas, à la mise sur le marché de HFC ou à certaines déclarations, en vue d’assurer le bon fonctionnement du registre HFC. Cette disposition, en ce qu’elle affecte directement les droits des entreprises concernées à une valeur de référence, à une allocation de quotas de HFC et à un transfert de quotas, réforme le fonctionnement même du système de quotas de HFC.
207 En outre, comme le relèvent les requérantes, en réformant, par l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661, le fonctionnement même du système de quotas de HFC, la Commission ne s’est pas bornée à préciser les dispositions du règlement no 517/2014 afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution, mais a modifié celui-ci, au mépris des limites qui s’imposaient à toute compétence d’exécution en vertu de l’article 291, paragraphe 2, TFUE.
208 La circonstance, relevée par la Commission, selon laquelle l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 n’a pas d’incidences, en l’espèce, sur la quantité totale de quotas de HFC allouée à toutes les entreprises ayant le même bénéficiaire effectif ne change rien aux constatations qui précèdent, selon lesquelles la Commission a modifié les droits des entreprises concernées en ce qui concernait le bénéfice d’une valeur de référence, la possibilité de se voir allouer des quotas de HFC en propre ainsi que la faculté de transférer lesdits quotas.
209 Quant à l’argument de la Commission selon lequel l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 viserait à garantir l’égalité de traitement entre les entreprises ou à éviter que celles-ci ne dépassent le quota de HFC qui leur a été alloué, il ne saurait, en tout état de cause, justifier une dérogation aux règles établies par l’article 17, paragraphe 2, du règlement no 517/2014 et l’article 291 TFUE en ce qui concerne l’étendue de la compétence du titulaire du pouvoir d’exécution.
210 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de constater que la Commission n’était pas compétente pour adopter l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661.
211 L’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 est donc une disposition illégale qui ne peut pas être appliquée en l’espèce.
212 Par conséquent, sans qu’il y ait lieu d’examiner les autres griefs invoqués au soutien des exceptions d’illégalité et les autres moyens soulevés par les requérantes, les décisions contenues dans les actes attaqués, prises sur le fondement de la disposition illégale susmentionnée, doivent être annulées.
213 Pour les mêmes motifs, le courriel du 20 novembre 2019, en tant qu’il est adressé aux requérantes et constitue ainsi un acte confirmatif des actes attaqués (voir point 127 ci-dessus), doit être annulé.
C. Sur les adaptations des requêtes visant à l’annulation de la décision d’exécution 2020/1604
214 À la suite de l’adoption, le 23 octobre 2020, de la décision d’exécution 2020/1604 déterminant les valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023, les requérantes ont, par acte séparé, adapté leurs requêtes respectives pour demander l’annulation de ladite décision d’exécution dans les deux affaires jointes.
215 Dans l’affaire T‑825/19, la société italienne soutient que la décision d’exécution 2020/1604 se substitue aux cinq actes initialement attaqués en ce que, d’une part, elle confirme la volonté de la Commission de lui attribuer une valeur de référence intégrant la valeur de la société espagnole et, d’autre part, elle précise le montant de cette valeur. Dans l’affaire T‑826/19, la société espagnole fait valoir que ladite décision d’exécution confirme la volonté de la Commission de ne lui attribuer ni valeur de référence ni quotas de HFC. Tant dans l’affaire T‑825/19 que dans l’affaire T‑826/19, les requérantes estiment pouvoir contester la légalité de ladite décision d’exécution au moyen d’une adaptation de la requête formée dans les conditions prévues par l’article 86 du règlement de procédure plutôt que par l’introduction d’un nouveau recours.
216 La Commission soutient que les adaptations des requêtes sont irrecevables.
217 En vertu de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, lorsqu’un acte, dont l’annulation est demandée, est remplacé ou modifié par un autre acte ayant le même objet, la partie requérante peut, avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau.
218 En l’espèce, les actes attaqués arrêtent la position de la Commission selon laquelle, pour la période allant de 2021 à 2023, la société italienne est désignée comme producteur ou importateur unique, de telle sorte qu’elle a droit à une valeur de référence unique intégrant les valeurs de référence des entreprises ayant le même bénéficiaire effectif, tandis que la société espagnole n’a pas droit à une valeur de référence en propre du fait qu’elle est liée à ce même producteur ou importateur unique.
219 La décision d’exécution 2020/1604, quant à elle, est un faisceau de décisions individuelles arrêtant le montant des valeurs de référence pour la période allant de 2021 à 2023 de toutes les entreprises ayant droit à une telle valeur, notamment celles qui, à l’instar de la société italienne, sont considérées comme des producteurs ou importateurs uniques.
220 Il s’ensuit que la décision d’exécution 2020/1604 n’a pas le même objet que les actes attaqués.
221 La décision d’exécution 2020/1604 ne peut donc être considérée comme remplaçant ou modifiant, au sens de l’article 86, paragraphe 1, du règlement de procédure, les actes attaqués. Les mêmes conclusions s’imposent s’agissant de la recevabilité de l’adaptation des recours initialement dirigés contre le courriel du 20 novembre 2019 en tant qu’il est adressé aux requérantes, puisqu’il se borne à confirmer les actes attaqués (voir point 127 ci-dessus).
222 Par conséquent, les adaptations des requêtes visant à demander l’annulation de la décision d’exécution 2020/1604 doivent être rejetées comme irrecevables.
V. Sur les dépens
223 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé pour l’essentiel dans chacune des affaires jointes, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions des requérantes.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Les affaires T‑825/19 et T‑826/19 sont jointes aux fins de l’arrêt.
2) Les décisions contenues dans le second des courriers envoyés par la Commission européenne le 27 septembre 2019, dans le courrier du 30 septembre 2019 de la Commission ainsi que dans le courriel du 20 novembre 2019 de la Commission en tant qu’il est adressé à Tazzetti SpA et Tazzetti SA sont annulées.
3) Les recours sont rejetés pour le surplus.
4) La Commission est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, les dépens exposés par Tazzetti SpA et Tazzetti SA.
van der Woude | Kanninen | Półtorak |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 mars 2023.
Signatures
Table des matières
I. Cadre juridique
A. Sur le règlement no 517/2014
B. Sur le règlement d’exécution 2019/661
C. Sur la directive 2015/849
II. Antécédents des litiges et faits postérieurs à l’introduction des recours
III. Procédures et conclusions des parties
IV. En droit
A. Sur les recours contre le premier courrier du 27 septembre 2019 et le courriel du 6 novembre 2019
B. Sur les recours contre le second courrier du 27 septembre 2019, le courrier du 30 septembre 2019 et le courriel du 20 novembre 2019
1. Sur la recevabilité
a) Sur le motif selon lequel les recours contre les actes attaqués sont dépourvus d’objet
b) Sur le caractère attaquable des actes attaqués
c) Sur l’intérêt à agir et la qualité pour agir des requérantes contre les actes attaqués
d) Conclusions sur la recevabilité des recours
2. Sur le fond
a) Sur le grief tiré de l’interprétation de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 conforme au règlement no 517/2014
b) Sur les exceptions d’illégalité
1) Sur la question de savoir si l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a complété ou modifié le règlement no 517/2014 s’agissant des droits des entreprises de bénéficier d’une allocation de quotas de HFC
i) Sur la notion de « producteurs et importateurs » au sens de l’article 16, paragraphe 3, du règlement no 517/2014
ii) Sur la portée de l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661
2) Sur la question de savoir si l’article 7, paragraphe 1, du règlement d’exécution 2019/661 a complété ou modifié le règlement no 517/2014 s’agissant des droits des entreprises de transférer des quotas de HFC
3) Conclusions
C. Sur les adaptations des requêtes visant à l’annulation de la décision d’exécution 2020/1604
V. Sur les dépens