Asia T-486/18 RENV
Danske Slagtermestre
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 10.4.2024
Valtiontuet – Jätevesihuollon maksujärjestelmä – Kilpailijan tekemä kantelu – Päätös, jossa todetaan alustavan tutkintavaiheen päätteeksi, ettei kyseessä ole valtiontuki – Puolueettomuusvaatimus – Objektiivinen puolueettomuus – Edun käsite – Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate – Asteittain kasvavaa kannattavuutta koskeva ennakkoanalyysi – Komission tiedonanto valtiontuen käsitteestä
1. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Oikeus hyvään hallintoon – Puolueettomuusvaatimus – Objektiivinen puolueettomuus – Komission päätös, jossa todetaan, ettei kansallisessa jätevesihuollon maksujärjestelmässä ole kyse valtiontuesta – Päätös, jonka on valmistellut ja allekirjoittanut komission jäsen, joka oli kansallisen ministerin ominaisuudessa yhteistyössä osallistunut kyseessä olevan kansallisen järjestelmän toteuttamiseen – Komission jäsen, joka on julkisesti ottanut kantaa kansallisen ministerin ominaisuudessa kyseessä olevan kansallisen järjestelmän puolesta – Tilanne, joka on omiaan synnyttämään perustellun epäilyksen mainitun komission jäsenen mahdollisesta ennakkoluulosta – Puolueettomuusvaatimuksen loukkaaminen
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta)
(ks. 26–44 kohta)
2. Valtiontuki – Käsite – Edun myöntäminen tuensaajille – Arviointiperusteet – Valtion toimenpide, joka on luonteeltaan taloudellinen – Arviointi yksityinen toimija ‑periaatteen mukaisesti
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 51–57 kohta)
3. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityinen toimija ‑periaatteen mukaisesti – Arviointi riidanalaisen liiketoimen ja sen asiayhteyden kaikkien merkityksellisten tekijöiden kannalta – Komission harkintavalta – Mainitun harkintavallan rajoittaminen antamalla tiedonanto valtiontuen käsitteestä – Komission velvollisuus soveltaa yksityinen toimija ‑periaatetta noudattamalla kyseisessä tiedonannossa esitettyä analyysimenetelmää – Noudattamatta jättäminen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta; komission tiedonannon 2016/C 262/01 228 kohta)
(ks. 66–91 kohta)
4. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityinen toimija ‑periaatteen mukaisesti – Harkinnassa huomioon otettavat seikat – Kyseessä olevan toimenpiteen kannattavuusnäkymät
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
(ks. 92–98 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu unionin tuomioistuimen palautettua asian, kumoaa komission päätöksen(1), jossa tämä totesi, että jäteveden käsittelijöille maksettavia maksuja koskeva Tanskan säännöstölainsäädäntö ei merkitse valtiontukea suurille teurastamoille. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää yhtäältä komission puolueettomuuden vaatimusta ja toisaalta yksityinen markkinataloustoimija -periaatteen soveltamista nyt käsiteltävän kaltaisessa asiayhteydessä. Viimeksi mainitun seikan osalta unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa lisäksi komission velvollisuudesta noudattaa valtiontuen käsitteestä antamassaan tiedonannossa(2) tältä osin vahvistettuja perusteita.
Tanska korvasi vuonna 2013 annetulla lailla(3) (jäljempänä vuoden 2013 laki) järjestelmän kultakin vesikuutiometriltä suoritettavasta yhtenäisestä maksusta, joka perittiin kaikilta vedenkäyttäjiltä, jotka käyttävät samaa jäteveden käsittelylaitosta, niiden toimialasta ja kulutuksesta riippumatta, porrastetulla degressiivisellä mallilla, jossa kultakin kuutiometriltä jätevettä suoritettavan maksun suuruus määräytyy poisjohdetun jäteveden määrän mukaan (jäljempänä porrastettu hinnoittelu). Tässä uudessa hinnoittelumallissa säädetään lähinnä hinnan alentamisesta kuutiometriltä tietystä poisjohdetun jäteveden määrästä lukien, mikä alentaa suurimmilta vedenkäyttäjiltä perittäviä maksuja.
Danske Slagtermestre, joka on toimialajärjestö, joka väittää edustavansa pieniä lihakauppoja, teurastamoja, lihan tukkukauppiaita ja ja lihanjalostusyrityksiä Tanskassa, teki komissiolle kantelun sillä perusteella, että edellä mainitulla lailla oli myönnetty suurille teurastamoille valtiontukea jätevesien käsittelystä perittävää maksua koskevan alennuksen muodossa.
Komissio katsoi 19.4.2018 antamassaan päätöksessä, ettei vuoden 2013 lailla käyttöön otetulla porrastetulla hinnoittelulla annettu mitään erityistä etua tietyille yrityksille eikä se siis ollut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio viittasi tämän päätelmän tueksi valtiontuen käsitteestä antamaansa tiedonantoon ja katsoi, että yksityinen markkinataloustoimija olisi ottanut käyttöön porrastetun mallin.
Danske Slagtermestre nosti tästä päätöksestä kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Unionin yleinen tuomioistuin jätti 1.12.2020 antamallaan määräyksellä(4) kyseisen kanteen tutkimatta sillä perusteella, ettei Danske Slagtermestrella ollut asiavaltuutta. Unionin tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi valitus oli saatettu, katsoi, että kyseisellä toimialajärjestöllä oli asiavaltuus, kumosi edellä mainitun määräyksen ja palautti asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä tutkisi sen asiakysymyksen osalta(5).
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensiksi kumoamisperusteen, jonka mukaan komissio ei noudattanut Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa määrättyä puolueettomuusvaatimusta. Kantajan mukaan tätä vaatimusta oli rikottu riidanalaista päätöstä annettaessa, koska sen allekirjoittanut kilpailuasioista vastaava komission jäsen oli Tanskan hallituksen ministerin ominaisuudessa myös osallistunut yhteistyössä vuoden 2013 lain antamiseen.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että unionin toimielinten, elinten ja laitosten on noudatettava puolueettomuusvaatimusta ja etenkin tämän vaatimuksen osaa, joka koskee objektiivista puolueettomuutta, jonka mukaan toimielimen on annettava riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilyt mahdollisista ennakkoluuloista voidaan sulkea pois, koska myös sillä, miltä asiat näyttävät ulospäin, voi olla merkitystä.
Tämän täsmennyksen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että vuoden 2013 lakia koskevan ehdotuksen jättämishetkellä ja lain antamisajankohtana riidanalaisen päätöksen allekirjoittanut kilpailuasioista vastaava komission jäsen toimi Tanskan kuningaskunnan talous‑ja sisäministerinä sekä varapääministerinä. Toiseksi on todettava, että koska porrastetulla hinnoittelulla oli tarkoitus vaikuttaa yksityishenkilöiden ja yritysten kuluihin, on kohtuullista katsoa, että sitä on voitu ehdottaa yhteisymmärryksessä mainitun ministerin kanssa. Kolmanneksi kyseessä oleva komission jäsen oli ottanut kansallisella tasolla julkisesti ja nimenomaisesti kantaa porrastetun hinnoittelun puolesta.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että näiden seikkojen perusteella voidaan perustellusti katsoa, että kyseessä olevalla komission jäsenellä oli intressi siihen, ettei vuoden 2013 laissa säädettyä jätevesien käsittelystä perittävää maksua kyseenalaisteta sen vuoksi, että se olisi sääntöjenvastainen valtiontukia koskevien unionin oikeussääntöjen nojalla.
Unionin yleinen tuomioistuin tarkistaa seuraavaksi, annettiinko riidanalaisen päätöksen antamismenettelyllä riittävät takeet, jotta voitiin sulkea pois se, että tällaisella intressillä loukataan mainitussa menettelyssä puolueettomuusvaatimusta.
Unionin yleinen tuomioistuin korostaa tältä osin, että huolimatta siitä, että päätöksenteko komissiossa tapahtuu kollegiaalisesti, kyseessä oleva komission jäsen ei ollut ainoastaan vastuussa riidanalaisen päätöksen valmistelusta vaan hän oli myös lisäksi kyseisen päätöksen ainoa allekirjoittaja.
Tällainen tilanne on omiaan synnyttämään kolmansien silmissä perustellun epäilyksen kyseessä olevan komission jäsenen mahdollisesta ennakkoluulosta hänen henkilökohtaisesta menettelystään riippumatta. Riidanalaisen päätöksen tekemiseen johtanut menettely ei täten tarjonnut riittäviä takeita objektiivisesta puolueettomuudesta.
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii täydellisyyden vuoksi toiseksi kumoamisperusteen, jonka mukaan komissio rikkoi SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, kun se totesi virheellisesti, ettei porrastetun hinnoittelun käyttöönotolla ollut myönnetty etua tietyille yrityksille.
Vahvistettuaan, että komissio oli perustellusti tarkastellut edun olemassaoloa yksityinen toimija -arviointiperusteen kannalta, unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että komission tehtävänä oli siis määrittää, olisivatko yritykset, joihin sovellettiin jätevesien käsittelystä perittäviä alennettuja hintoja, voineet saada vastaavaa etua tavanomaisen varovaiselta ja huolelliselta yksityiseltä toimijalta, kun otetaan huomioon muun muassa tämän toimijan kannattavuusnäkymät.
Koska komissio on tässä tarkastelussa soveltanut valtiontuen käsitteestä antamansa tiedonannon 228 kohdassa mainittua kannattavuutta koskevaa ennakkoanalyysimenetelmää, unionin yleinen tuomioistuin korostaa lisäksi, että antaessaan kyseisen tiedonannon komissio rajoitti itse harkintavaltansa käyttöä niiden täsmennysten osalta, joita se on siinä tehnyt valtiontukeen liittyvistä käsitteistä. Mainitun tiedonannon 228 kohdan mukaan komission oli näin ollen tutkittava jokaisen jäteveden käsittelylaitokseen liitetyn yrityksen osalta, oliko porrasten hinnoittelun perusteella maksettu maksu omiaan kattamaan kustannukset, jotka aiheutuivat siitä, että yritys käytti kyseistä infrastruktuuria.
Kun otetaan huomioon, että komissio perusti tarkastelunsa yksinomaan keskimääräisiin tietoihin, jotka koskevat Tanskan 98 kunnasta kuuden kokonaismenoja ja ‑tuloja, se rikkoi valtiontuen käsitteestä antamansa tiedonannon 228 kohtaa ja ylitti näin ollen rajat, jotka se oli kyseisen tiedonannon antamalla asettanut harkintavallalleen.
Vaikka katsottaisiin, että komissio olisi voinut soveltaa kannattavuutta koskevaa ennakkoanalyysimenetelmää tarkastelematta kutakin käyttäjää, sen olisi ainakin täytynyt voida tarkistaa, että porrastetulla hinnoittelulla voidaan todennäköisesti kohdentaa käyttäjiin lisämenot eli kustannukset, jotka aiheutuvat suoraan siitä, että ne käyttivät jäteveden käsittelylaitosta
Riidanalaisessa päätöksessä kuitenkin kaikkia kustannuksia, jotka eivät liittyneet kulutetun veden määrään, pidettiin kiinteinä kuluina ja ne oli näin ollen jaettu kaikkien eri käyttäjien kesken, vaikka tällaisia kuluja olisikin aiheutunut määrätyn käyttäjän pelkästä läsnäolosta verkostossa. Komissio ei siis voinut väittää tarkistaneensa, voitiinko porrastetun mallin mukaisesti määritellyllä jätevesien käsittelystä perittävällä maksulla kattaa lisäkustannukset keskipitkällä aikavälillä.
Komissio ylitti täten rajat, jotka se oli valtiontuen käsitteestä antaman tiedonannon antamalla asettanut harkintavallalleen, kun se katsoi, että jätevesien käsittelystä perittävä maksu oli yksityinen toimija ‑periaatteen mukainen.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tämän jälkeen, että kun julkisen toimijan toiminnassa ei lainkaan oteta huomioon edes pitkän aikavälin kannattavuusnäkymiä, sen ei voida katsoa olevan yksityinen toimija ‑periaatteen mukainen. Komissio totesi kuitenkin riidanalaisessa päätöksessä, että porrastetulla hinnoittelulla käyttöön otetut alennukset saattoivat olla yksityinen toimija ‑periaatteen mukaisia ainoastaan sillä edellytyksellä, että jätevesien käsittelystä perittävällä maksulla katetaan jäteveden käsittelylaitosten toiminnanharjoittajille aiheutuneet kustannukset.
Komissio on jälleen jättänyt noudattamatta kannattavuutta koskevaa vaatimusta ja näin ollen yksityinen toimija ‑periaatetta, kun se ei ole tutkinut, oliko jäteveden käsittelylaitosten toiminnanharjoittajien mahdollista varata porrastetulla hinnoittelulla itselleen voittomarginaali, vaikka oli riidatonta, että tämä uusi hinnoittelu johtaa kaiken kaikkiaan jätevesien käsittelystä perittävän maksun alenemiseen verrattuna yhtenäismaksujärjestelmään, jonka se korvaa. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa siis, että kannattavuutta koskeva ennakkoanalyysi, joka on määritelty valtiontuen käsitteestä annetun tiedonannon 228 kohdassa, merkitsee sitä, että komission tarkastelemalla kansallisella toimenpiteellä edistetään ”asteittain” infrastruktuurin toiminnanharjoittajan kannattavuutta, joten jotta se olisi yksityinen toimija ‑periaatteen mukainen, mainitun toimenpiteen tarkoituksena on oltava tällaisen kannattavuuden lisääminen ainakin pitkällä aikavälillä eikä sen vähentäminen.
Viimein komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti, että yksityinen toimija olisi ottanut huomioon sen, että vedenkäsittelystä perittävien korkeiden hintojen voimassapitäminen aiheutti vaaran siitä, että suurimmat vedenkäyttäjät päättävät irtautua jätevesien käsittelyn keskusverkostosta, koska riski tällaisesta irtautumisesta oli luonteeltaan hypoteettinen eikä sitä ole riittävästi perusteltu.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa näin, että komissio rikkoi SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja jätti noudattamatta valtiontuen käsitteestä annettua tiedonantoa, kun se katsoi, ettei jätevesien käsittelystä perittävällä maksulla annettu mitään etua merkinnyt edun olemassaoloa, koska yksityinen toimija olisi tehnyt tällaisen päätöksen.
Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen.