Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
10 april 2024 (*)
„Economische en monetaire Unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 – Artikel 70, lid 2, van verordening (EU) nr. 806/2014 – Onjuiste toepassing van het recht – Beperking in de tijd van de werking van het arrest”
In zaak T‑411/22,
Dexia, voorheen Dexia Crédit Local, gevestigd te Parijs (Frankrijk), vertegenwoordigd door H. Gilliams en J.‑M. Gollier, advocaten,
verzoekster,
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), vertegenwoordigd door K.‑P. Wojcik, J. Kerlin en C. De Falco als gemachtigden, bijgestaan door H.‑G. Kamann, F. Louis en P. Gey, advocaten,
verweerder,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Etienne, M. Menegatti en G. Bartram als gemachtigden,
en door
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. d’Ursel, J. Haunold en A. Westerhof Löfflerová als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, G. De Baere, D. Petrlík (rapporteur), K. Kecsmár en S. Kingston, rechters,
griffier: S. Jund, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 8 februari 2024,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Dexia, voorheen Dexia Crédit Local, nietigverklaring van besluit SRB/ES/2022/18 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 11 april 2022 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2022 (hierna: „bestreden besluit”), voor zover dit besluit op haar betrekking heeft.
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster was een Franse kredietinstelling.
3 Bij het bestreden besluit heeft de GAR overeenkomstig artikel 70, lid 2, van verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1) de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen (hierna: „vooraf te betalen bijdragen”) voor 2022 (hierna: „bijdrageperiode 2022”) vastgesteld die verschuldigd zijn door de onder artikel 2 juncto artikel 67, lid 4, van die verordening vallende instellingen (hierna: „instellingen”), waaronder verzoekster.
4 Bij bijdragekennisgeving van 25 april 2022 heeft de Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR, Franse prudentiële toezichthouder) – als nationale afwikkelingsautoriteit in de zin van artikel 3, lid 1, punt 3, van verordening nr. 806/2014 – verzoekster gelast om haar vooraf te betalen bijdrage voor de bijdrageperiode 2022, zoals deze door de GAR was vastgesteld, te betalen.
Bestreden besluit
5 Het bestreden besluit omvat een kerntekst en drie bijlagen.
6 In de kerntekst van het bestreden besluit wordt de voor alle instellingen geldende procedure voor de vaststelling van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 beschreven.
7 Daartoe heeft de GAR om te beginnen in afdeling 5 van het bestreden besluit in herinnering gebracht dat de in het GAF beschikbare financiële middelen aan het einde van de initiële periode van acht jaar vanaf 1 januari 2016 (hierna: „initiële periode”) een streefbedrag (hierna: „eindstreefbedrag”) moesten bereiken van ten minste 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s (hierna: „gedekte deposito’s”) van alle instellingen waaraan vergunning is verleend in alle lidstaten die deelnemen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) (hierna: „deelnemende lidstaten”).
8 Vervolgens heeft de GAR – eveneens in afdeling 5 van het bestreden besluit – voor bijdrageperiode 2022 het jaarlijkse streefbedrag als bedoeld in artikel 4 van uitvoeringsverordening (EU) 2015/81 van de Raad van 19 december 2014 tot vaststelling van eenvormige voorwaarden voor de toepassing van verordening nr. 806/2014 wat vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds betreft (PB 2015, L 15, blz. 1) (hierna: „jaarlijks streefbedrag”) vastgesteld. In dit verband heeft de GAR gepreciseerd dat hij rekening had gehouden met de elementen als bedoeld in artikel 3 van gedelegeerde verordening (EU) 2017/747 van de Commissie van 17 december 2015 tot aanvulling van verordening nr. 806/2014 met betrekking tot de criteria voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen en de omstandigheden waarin en de voorwaarden waaronder de betaling van buitengewone achteraf te betalen bijdragen geheel of gedeeltelijk kan worden uitgesteld (PB 2017, L 113, blz. 2).
9 Bovendien heeft de GAR uiteengezet dat hij het jaarlijkse streefbedrag had vastgesteld op een achtste van 1,6 % van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen in 2021, zoals dat was verkregen op basis van de gegevens die de depositogarantiestelsels hadden verstrekt overeenkomstig artikel 16 van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 van de Commissie van 21 oktober 2014 tot aanvulling van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad wat de vooraf te betalen bijdragen aan afwikkelingsfinancieringsregelingen betreft (PB 2015, L 11, blz. 44).
10 In afdeling 6 van het bestreden besluit heeft de GAR de methode voor de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor bijdrageperiode 2022 beschreven.
11 In diezelfde afdeling van het bestreden besluit heeft de GAR tevens uiteengezet dat andere instellingen dan die welke een forfaitaire bijdrage betaalden – gelet op hun bijzondere kenmerken – een aan hun risicoprofiel aangepaste vooraf te betalen bijdrage moesten betalen die hij had vastgesteld in de volgende hoofdfasen.
12 In de eerste fase heeft de GAR overeenkomstig artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014 de jaarlijkse basisbijdrage van elke instelling berekend. Deze is gelijk aan de verhouding tussen het bedrag van de passiva van de betrokken instelling exclusief eigen vermogen en gedekte deposito’s (hierna: „nettopassief”) en het nettopassief van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 heeft de GAR bepaalde soorten passiva afgetrokken van het voor de vaststelling van die bijdrage in aanmerking te nemen nettopassief van de instelling.
13 In de tweede fase van de berekening van de vooraf te betalen bijdrage heeft de GAR de jaarlijkse basisbijdrage overeenkomstig artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder b), van verordening nr. 806/2014 aangepast aan het risicoprofiel van de betrokken instelling.
14 De GAR heeft de vooraf te betalen bijdrage van elke instelling berekend door het jaarlijkse streefbedrag over alle instellingen te verdelen op basis van de ratio die berust op de jaarlijkse basisbijdrage nadat deze is aangepast aan het risicoprofiel.
Conclusies van partijen
15 Verzoekster verzoekt het Gerecht in wezen:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover het haar betreft;
– de GAR te verwijzen in de kosten.
16 De GAR verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– subsidiair, ingeval het bestreden besluit nietig wordt verklaard, de gevolgen van dat besluit te handhaven totdat het wordt vervangen, althans totdat een periode van zes maanden is verstreken vanaf de datum waarop het arrest onherroepelijk wordt.
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
17 Het Europees Parlement verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen voor zover het gebaseerd is op de in het vierde en het vijfde middel aangevoerde exceptie van onwettigheid van verordening nr. 806/2014;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
18 De Raad van de Europese Unie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
19 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan:
– ten eerste, schending van artikel 69, lid 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014;
– ten tweede, schending van het evenredigheidsbeginsel en van het gelijkheidsbeginsel door gedelegeerde verordening 2015/63;
– ten derde, subsidiair, schending van het evenredigheidsbeginsel en van het gelijkheidsbeginsel door het bestreden besluit;
– ten vierde, exceptie van onwettigheid van de artikelen 5, 69 en 70 van verordening nr. 806/2014, doordat artikel 114 VWEU een ontoereikende rechtsgrondslag voor deze bepalingen vormt;
– ten vijfde, exceptie van onwettigheid van de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 wegens het vermeende fiscale karakter van de vooraf te betalen bijdragen, wat volgens verzoekster een reden vormt om artikel 114 VWEU als rechtsgrondslag voor deze bepalingen ter discussie te stellen.
Eerste middel: schending van artikel 69, lid 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014
20 Het eerste middel bestaat in wezen uit twee grieven, waarvan de eerste gebaseerd is op schending van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 en de tweede op schending van artikel 70, lid 2, van deze verordening.
21 De tweede grief moet als eerste worden onderzocht.
22 Met deze grief betoogt verzoekster dat de GAR, door het jaarlijkse streefbedrag vast te stellen op 14 253 573 821,46 EUR – hetgeen overeenkomt met een achtste van 1,6 % van de gedekte deposito’s in 2021 – artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 heeft omzeild en deze bepaling dus heeft geschonden, op grond van welke bepaling hij de individuele vooraf te betalen bijdragen aldus moet berekenen dat de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, niet meer bedragen dan 12,5 % van het eindstreefbedrag (hierna: „plafond van 12,5 %”).
23 De GAR betoogt primair dat de regel van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014, die betrekking heeft op de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 %, niet geldt tijdens de initiële periode. Volgens hem heeft de regel van artikel 69, lid 2, van deze verordening – die inhoudt dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het streefbedrag is bereikt – voorrang boven het vereiste dat is neergelegd in artikel 70, lid 2, ervan, omdat de eerste regel ratione temporis een lex specialis vormt ten opzichte van het tweede vereiste, dat daarentegen slechts een lex generalis is.
24 Subsidiair betoogt de GAR – zoals hij met name ter terechtzitting heeft gepreciseerd – dat de regel van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014, die ziet op de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 %, geen absolute gelding heeft. Volgens hem kan deze regel niet tegelijkertijd worden toegepast met het uit artikel 69, lid 1, van die verordening voortvloeiende vereiste, dat hem verplicht te waarborgen dat het GAF aan het einde van de initiële periode zijn eindstreefbedrag – dat overeenkomt met ten minste 1 % van de gedekte deposito’s – bereikt. Deze onmogelijkheid is hoofdzakelijk te wijten aan het dynamische karakter van het eindstreefbedrag, in die zin dat dit bedrag in de initiële periode kan stijgen. Bij een stijging van de gedekte deposito’s, die zou leiden tot een verhoging van het eindstreefbedrag, en bij een onderschatting door de GAR van dit bedrag aan het begin van de initiële periode zou de letterlijke toepassing van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 de GAR beletten om welke latere aanpassing ook van de in het GAF te innen financiële middelen door te voeren teneinde deze onderwaardering te ondervangen. Het is voor de GAR moeilijk of zelfs onmogelijk, om nauwkeurig te voorspellen wat het eindstreefbedrag zal zijn, wegens de onzekere gebeurtenissen die zich tijdens de initiële periode kunnen voordoen en die van invloed zijn op de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s. Gelet op deze omstandigheden en op de met het GAF nagestreefde doelstelling van algemeen belang – te weten bijdragen aan de financiële stabiliteit van de Europese Unie – had de GAR voorrang moeten verlenen aan het doel om het eindstreefbedrag te bereiken na afloop van de initiële periode, zodat het vereiste van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 buiten beschouwing moet worden gelaten of flexibel moet worden uitgelegd.
25 In dit verband betoogt de GAR voorts dat indien de in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 neergelegde regel over de niet-overschrijding van het plafond van 12,5 % zou gelden in de initiële periode en strikt zou worden toegepast, hij zich niet zou kunnen houden aan artikel 69, lid 2, van die verordening, dat vereist dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd worden gespreid, alsmede dat hij rekening houdt met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. Om de spanning tussen de twee bepalingen in kwestie op te lossen, moet het plafond van 12,5 % met name aldus worden uitgelegd dat het er slechts toe strekt om het vereiste dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd worden gespreid, op niet-bindende wijze te concretiseren.
26 Het Parlement en de Raad zijn van mening dat – anders dan de GAR primair stelt – het uit artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014 voortvloeiende vereiste dat het plafond van 12,5 % niet wordt overschreden, van toepassing is in de initiële periode. Zij sluiten zich echter aan bij het subsidiaire standpunt van de GAR dat dit vereiste niet absoluut is en flexibel moet worden gelezen en toegepast in het licht van de hoofddoelstelling dat het GAF het eindstreefbedrag moet bereiken aan het einde van de initiële periode.
27 In dit verband zij eraan herinnerd dat de binnen het GAF beschikbare financiële middelen overeenkomstig artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 aan het einde van de initiële periode het eindstreefbedrag moeten bereiken, dat overeenkomt met ten minste 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend.
28 Volgens artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 worden de vooraf te betalen bijdragen tijdens de initiële periode zo evenwichtig mogelijk in de tijd gespreid totdat het in punt 27 hierboven genoemde eindstreefbedrag is bereikt, waarbij evenwel terdege rekening wordt gehouden met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen.
29 Vervolgens bepaalt artikel 70, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 dat de GAR „[e]lk jaar [...] de individuele bijdragen [berekent] om ervoor te zorgen dat de bijdragen die alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, verschuldigd zijn, niet meer bedragen dan 12,5 % van het streefbedrag”. Artikel 70, lid 2, vierde alinea, van deze verordening voegt daaraan toe dat „[i]n ieder geval [...] het totale bedrag van de [...] bijdragen van alle instellingen waaraan op de grondgebieden van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, op jaarbasis niet meer [mag bedragen] dan 12,5 % van het streefbedrag”.
30 Wat in de eerste plaats de toepassing in de tijd van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 % betreft, zij eraan herinnerd dat het Gerecht reeds heeft geoordeeld dat dit vereiste behoort te gelden in de initiële periode (zie in die zin arrest van 20 januari 2021, ABLV Bank/GAR, T‑758/18, EU:T:2021:28, punten 68, 69 en 100).
31 Dit volgt om te beginnen uit de duidelijke bewoordingen van artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014, dat bepaalt dat de vooraf te betalen bijdragen „[t]ijdens de [...] initiële periode” worden berekend „overeenkomstig artikel 70” van deze verordening, waarbij uit een dergelijke verwijzing ondubbelzinnig blijkt dat alle vereisten van laatstgenoemde bepaling – daaronder begrepen die van lid 2, eerste en vierde alinea – van toepassing zijn tijdens de initiële periode.
32 Vervolgens wordt in artikel 70, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 806/2014 gepreciseerd dat de GAR het vereiste van het plafond van 12,5 % „[e]lk jaar” in acht moet nemen, zonder de toepassing ervan in de tijd op enigerlei wijze te beperken tot de periode die volgt op de initiële periode.
33 Evenmin blijkt uit enige andere bepaling van verordening nr. 806/2014 dat het vereiste van het plafond van 12,5 % niet geldt tijdens de initiële periode of dat de GAR daarvan in deze periode kan afwijken.
34 Ten slotte wordt de uitlegging volgens welke dit vereiste van toepassing is in de initiële periode, bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 806/2014.
35 Uit punt 4.3.2 van de toelichting en uit artikel 65, lid 1, van voorstel COM(2013) 520 final van de Europese Commissie van 10 juli 2013, dat heeft geleid tot de vaststelling van verordening nr. 806/2014, blijkt namelijk dat de Commissie in haar wetgevingsvoorstel had voorgesteld dat de initiële periode voor de oprichting van het GAF zich zou uitstrekken over tien jaar.
36 In de loop van de volgende fasen van de wetgevingsprocedure had de Raad – zoals blijkt uit het ter terechtzitting besproken interinstitutionele document van 27 maart 2014 (8078/1/14 REV 1) – voorgesteld om de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, jaarlijks te beperken tot 10 % van het eindstreefbedrag. Toen het Parlement en de Raad het tijdens de wetgevingsprocedure eens waren geworden over de verkorting van de initiële periode tot acht jaar, hebben zij tegelijkertijd besloten om het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 bedoelde plafond te verhogen tot 12,5 %.
37 Hieruit volgt dat de Uniewetgever – zoals de Raad in het kader van de onderhavige procedure overigens heeft bevestigd – een verband heeft gelegd tussen enerzijds het aantal jaren van de initiële periode en anderzijds het percentage van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 vastgestelde plafond.
38 Uit al het voorgaande volgt dat het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 bedoelde plafond van 12,5 % geldt tijdens de initiële periode.
39 Dit heeft de GAR overigens zelf erkend in punt 106 van bijlage III bij het bestreden besluit, dat zijn beoordeling bevat van de opmerkingen van de instellingen die hebben deelgenomen aan de raadpleging over de vooraf aan het GAF te betalen bijdragen voor 2022, waarbij hij heeft gepreciseerd dat „[b]ij de toepassing [van een] coëfficiënt op [een achtste] van het totaalbedrag van de betrokken deposito’s [...] het plafond van 12,5 % in acht [werd] genomen”.
40 Wat in de tweede plaats de inhoud van het vereiste van het plafond van 12,5 % betreft, zij eraan herinnerd dat de GAR volgens artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 ervoor moet zorgen dat de bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, niet meer bedragen dan 12,5 % van het eindstreefbedrag als bedoeld in artikel 69, lid 1, van die verordening.
41 Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 – zoals de totstandkomingsgeschiedenis van deze verordening bevestigt – gebaseerd is op een dynamische benadering van het eindstreefbedrag, in die zin dat dit bedrag moet worden bepaald aan de hand van het bedrag van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode. In punt 4.3.2 van de toelichting bij haar voorstel COM(2013) 520 final van 10 juli 2013, dat tot de vaststelling van die verordening heeft geleid, heeft de Commissie namelijk uiteengezet dat het eindstreefbedrag dynamisch zou blijven en zou stijgen indien de banksector zich zou ontwikkelen.
42 De noodzaak om rekening te houden met de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s kan bovendien worden verklaard door de met de inning van de vooraf te betalen bijdragen nagestreefde doelstelling om – volgens een op de verzekeringsgedachte berustende logica – te waarborgen dat de financiële sector het GAM voldoende financiële middelen verschaft om zijn taken te kunnen vervullen, zoals blijkt uit overweging 41 van verordening nr. 806/2014 (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113). Het GAM heeft volgens overweging 12 van die verordening met name tot doel op zijn beurt de stabiliteit van de instellingen in de deelnemende lidstaten te versterken en te voorkomen dat eventuele crises overslaan naar niet-deelnemende lidstaten.
43 In dit verband blijkt uit punt 4.3.2 van de toelichting bij het voorstel COM(2013) 520 final dat naarmate de omvang van de banksector toeneemt, ook de financiële middelen moeten toenemen die aan het GAF ter beschikking dienen te worden gesteld. Een schatting van deze omvang maakt het dus mogelijk te voorspellen hoeveel financiële middelen het GAF moeten worden verschaft opdat het in geval van een crisis in de banksector kan worden gebruikt om afwikkelingsinstrumenten te financieren en op die manier de effectieve toepassing ervan te waarborgen overeenkomstig artikel 76, lid 1, van verordening nr. 806/2014, gelezen in het licht van overweging 101 van deze verordening.
44 In het kader van artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 heeft de Uniewetgever gekozen voor een benadering waarbij het bedrag van de gedekte deposito’s ertoe strekt de omvang van de banksector te ramen en aldus de financiële middelen te berekenen die ter beschikking van het GAF moeten worden gesteld. In die optiek weerspiegelt een eventuele stijging van het bedrag van de gedekte deposito’s tussen het begin en het einde van de initiële periode een toename van de omvang van de banksector, wat een verhoging van de voor het GAF aan het einde van die periode vereiste financiële middelen impliceert.
45 Uit het voorgaande volgt dat het eindstreefbedrag waarop het plafond van 12,5 % van toepassing is, moet worden bepaald aan de hand van het bedrag van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode, met dien verstande dat dit bedrag pas aan het einde van die periode met zekerheid bekend is.
46 Aangezien de berekening van de vooraf te betalen bijdragen volgens de artikelen 69 en 70 van verordening nr. 806/2014 een jaarperiode is die berust op de vaststelling van een eindstreefbedrag dat aan het einde van de initiële periode moet worden bereikt, en vervolgens berust op de vaststelling van een jaarlijks streefbedrag dat over de instellingen moet worden verdeeld (zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 113), staat het aan de GAR om voor elke bijdrageperiode een zo nauwkeurig mogelijke raming van het eindstreefbedrag uit te voeren in het licht van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van deze raming (hierna: „voorspeld eindstreefbedrag”).
47 Hieruit volgt dat het voorspelde eindstreefbedrag beslissend is voor de toepassing van het plafond van 12,5 %.
48 Wanneer de GAR de vooraf te betalen bijdragen voor een bepaalde bijdrageperiode berekent, moet hij zich er overeenkomstig artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 dus van vergewissen dat het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend, niet meer bedraagt dan 12,5 % van het voorspelde eindstreefbedrag.
49 Aan deze gevolgtrekking wordt niet afgedaan door het betoog van de GAR, het Parlement en de Raad dat het vereiste van het plafond van 12,5 % ofwel buiten toepassing moet worden gelaten ofwel „flexibel” moet worden uitgelegd. In dit verband heeft de GAR in wezen betoogd dat het voor hem onmogelijk is om zowel dat plafond als de uit artikel 69, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014 voortvloeiende vereisten in acht te nemen. Deze vereisten houden in dat hij ten eerste ervoor moet zorgen dat het GAF zijn eindstreefbedrag van ten minste 1 % van de gedekte deposito’s aan het einde van de initiële periode bereikt, en dat ten tweede de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het eindstreefbedrag is bereikt, waarbij evenwel terdege rekening moet worden gehouden met de conjunctuurcyclus en met het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. De GAR heeft uit het voorgaande, daarin ondersteund door het Parlement en de Raad, met name afgeleid dat artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 moest worden uitgelegd in het licht van artikel 69, lid 2, van deze verordening, op grond waarvan de vooraf te betalen bijdragen „zo evenwichtig mogelijk in de tijd” moeten worden gespreid, zodat het vereiste van het plafond van 12,5 % volgens hen flexibel kan worden uitgelegd.
50 In dit verband moet worden geconstateerd dat de betekenis van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 ondubbelzinnig blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling.
51 Uit vaste rechtspraak volgt dat een uitlegging van een Unierechtelijke bepaling in het licht van de context en het doel ervan niet tot gevolg mag hebben dat aan de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen, omdat die bepaling anders contra legem zou worden uitgelegd en bijgevolg zou worden uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met de vereisten die voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel. Wanneer de betekenis van een Unierechtelijke bepaling ondubbelzinnig blijkt uit de bewoordingen zelf van deze bepaling, mag de Unierechter dus niet van deze uitlegging afwijken (zie in die zin arresten van 13 juli 2023, Mensing, C‑180/22, EU:C:2023:565, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 juni 2021, Lucaccioni/Commissie, T‑316/19, EU:T:2021:367, punt 118 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Dit geldt a fortiori voor artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, aangezien deze bepaling is geformuleerd in dwingende bewoordingen, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukkingen „niet meer bedragen dan 12,5 % van het streefbedrag” (eerste alinea) en „[i]n ieder geval bedraagt het totale bedrag van de [...] bijdragen [...] op jaarbasis niet meer dan 12,5 % van het streefbedrag” (vierde alinea). Bovendien wordt in die bepaling een plafond van precies 12,5 % vastgesteld, wat tweemaal en zonder enige uitzondering wordt herhaald, zodat dit plafond niet kan worden bijgesteld of aangepast door de autoriteit die belast is met de berekening van de vooraf te betalen bijdragen.
53 Derhalve kan niet worden gesteld dat artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, in het licht van het vereiste van artikel 69, lid 1, van deze verordening, aldus kan worden uitgelegd dat het plafond van 12,5 % buiten toepassing kan worden gelaten of slechts indicatief is zodat het de GAR zou vrijstaan om van dat plafond af te wijken teneinde het eindstreefbedrag te bereiken.
54 Evenmin kan het plafond van 12,5 % dat is vastgesteld in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, op grond van artikel 69, lid 2, van deze verordening – waarin met name is bepaald dat de vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk in de tijd moeten worden gespreid totdat het eindstreefbedrag is bereikt – aldus worden uitgelegd dat het niet-bindend of louter indicatief is. Afgezien van het feit dat een dergelijke uitlegging in strijd zou zijn met de duidelijke en nauwkeurige bewoordingen van artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014, moet namelijk worden beklemtoond dat de Uniewetgever, door in artikel 69, lid 2, van deze verordening uitdrukkelijk te bepalen dat de vooraf te betalen bijdragen „overeenkomstig artikel 70 [berekend]” moeten worden, zelf heeft voorzien in de gelijktijdige toepassing van zowel het plafond van 12,5 % als het vereiste om die vooraf te betalen bijdragen zo evenwichtig mogelijk te spreiden in de tijd. Daarbij komt dat artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 ertoe strekt de financiële last voor de instellingen zo evenwichtig mogelijk in de tijd te spreiden teneinde significante schommelingen in die last van jaar tot jaar te voorkomen en aldus rekening te houden met de conjunctuurcyclus en het mogelijke effect van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen. Artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van die verordening heeft daarentegen tot doel voor elk afzonderlijk jaar een bovengrens vast te stellen voor het bedrag van de bijdragen die verschuldigd zijn door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning is verleend. Hieruit volgt dat met artikel 69, lid 2, en artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 verschillende, zij het elkaar aanvullende doelstellingen worden nagestreefd. Derhalve kan niet worden ingestemd met het argument dat artikel 69, lid 2, van deze verordening noopt tot een „flexibele” uitlegging van het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van die verordening neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 %.
55 Deze gevolgtrekking geldt a fortiori omdat het – anders dan de GAR betoogt – niet onmogelijk is om de in punt 49 hierboven in herinnering gebrachte vereisten met elkaar te verzoenen.
56 Het is juist dat de duur van de initiële periode en het risico dat zich tijdens deze periode niet te voorziene gebeurtenissen zullen voordoen, met zich meebrengen dat de raming van het eindstreefbedrag gebaseerd is op een prospectieve analyse van de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s, die wordt gekenmerkt door onzekerheden bij deze beoordeling.
57 Het is evenwel inherent aan de aan de GAR toevertrouwde taken dat met dergelijke onzekerheden rekening wordt gehouden. In dit verband zij eraan herinnerd dat de GAR op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 806/2014 verantwoordelijk is voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het GAM. Daartoe dient hij ervoor te zorgen dat het eindstreefbedrag wordt bereikt aan het einde van de initiële periode en dat daarbij tevens het plafond van 12,5 % in acht wordt genomen. Dat zijn raming van het eindstreefbedrag prospectief is, impliceert dat hij met voldoende voorzichtigheid de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s gedurende de gehele initiële periode moet ramen, opdat hij beschikt over toereikende middelen om de inachtneming van het plafond van 12,5 % te verzoenen met de in punt 49 hierboven in herinnering gebrachte vereisten.
58 Dit geldt a fortiori omdat het eindstreefbedrag volgens artikel 69, lid 1, van verordening nr. 806/2014 „ten minste” 1 % van de gedekte deposito’s moet bereiken aan het einde van de initiële periode. Deze bepaling verplicht de GAR dus niet om ervoor te zorgen dat dit streefbedrag precies 1 % van het bedrag van de gedekte deposito’s bedraagt, maar staat hem toe om op basis van conservatieve prognoses de evolutie van het bedrag van de gedekte deposito’s zodanig te ramen dat het eindstreefbedrag wordt bereikt en dat tegelijkertijd het plafond van 12,5 % in acht wordt genomen.
59 Overigens zij opgemerkt dat de Commissie bij de opstelling van gedelegeerde verordening 2017/747 ook rekening heeft gehouden met de gelijktijdige toepassing van het plafond van 12,5 % en de in punt 49 hierboven in herinnering gebrachte vereisten die voortvloeien uit artikel 69, leden 1 en 2, van verordening nr. 806/2014. Gedelegeerde verordening 2017/747 – die volgens artikel 1, punt 1, ervan onder meer tot doel heeft te preciseren volgens welke criteria de bijdragen aan het GAF moeten worden gespreid in de tijd overeenkomstig artikel 69, lid 2, van verordening nr. 806/2014 – bepaalt namelijk in artikel 3, lid 4, dat in een gegeven bijdrageperiode het niveau van de jaarlijkse bijdragen slechts lager mag zijn dan het gemiddelde van de „overeenkomstig artikel 69, lid 1, en artikel 70, lid 2, van [verordening nr. 806/2014] berekende” jaarlijkse bijdragen wanneer de GAR op basis van conservatieve prognoses bevestigt dat het eindstreefbedrag kan worden bereikt aan het einde van de initiële periode.
60 In de derde plaats moet dus worden onderzocht of de GAR in het bestreden besluit het in artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 neergelegde vereiste van het plafond van 12,5 % in acht heeft genomen.
61 In dit verband blijkt om te beginnen uit de overwegingen 45 en 60 van het bestreden besluit dat de GAR het voorspelde eindstreefbedrag heeft geraamd op 79 987 450 580 EUR.
62 Bij de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor de bijdrageperiode 2022 diende de GAR zich er – overeenkomstig artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 en op basis van zijn eigen raming van het eindstreefbedrag – dan ook van te vergewissen dat het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd waren door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning was verleend, het bedrag van 9 998 431 322,50 EUR niet overschreed.
63 Zoals blijkt uit overweging 62 van het bestreden besluit – gelezen in samenhang met punt 124 van bijlage III bij dat besluit en met de kolom „Voor 2022 (iii) ter kennis gebracht definitief bedrag” van de tabel op de eerste bladzijde van bijlage II bij dat besluit – heeft de GAR het jaarlijkse streefbedrag voor de bijdrageperiode 2022 vastgesteld op 14 253 573 821,46 EUR, welk bedrag is verlaagd tot 13 675 366 302,18 EUR na met name verlagingen op grond van artikel 8, lid 2, van uitvoeringsverordening 2015/81.
64 Derhalve moet worden geconstateerd dat – zoals de GAR overigens ter terechtzitting heeft erkend – het bedrag van de vooraf te betalen bijdragen die verschuldigd waren door alle instellingen waaraan op het grondgebied van alle deelnemende lidstaten vergunning was verleend, in het bestreden besluit was vastgesteld op een bedrag dat uitging boven het plafond van 12,5 % van het eindstreefbedrag.
65 Hieruit volgt dat de GAR artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 heeft geschonden, zodat de tweede grief van het eerste middel moet worden aanvaard.
66 Deze onjuiste toepassing van het recht kan op zichzelf beschouwd reeds een reden vormen om het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover het verzoekster betreft.
67 Het bestreden besluit moet dan ook nietig worden verklaard voor zover het betrekking heeft op verzoekster, zonder dat de eerste grief ter ondersteuning van het eerste middel of de overige middelen hoeven te worden onderzocht.
Beperking in de tijd van de werking van het arrest
68 De GAR verzoekt het Gerecht om, in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit, de gevolgen ervan te handhaven tot de vervanging ervan of ten minste gedurende een periode van zes maanden vanaf de datum waarop het arrest onherroepelijk is geworden, omdat die nietigverklaring ernstige gevolgen zou hebben voor de financiële stabiliteit in de bankenunie.
69 Verzoekster heeft betoogd dat zij het aan de wijsheid van het Gerecht overliet om de werking in de tijd van een nietigverklaring eventueel aan te passen.
70 Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan de Unierechter, zo hij dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd. Bij de uitoefening van de hem bij die bepaling verleende bevoegdheid houdt de Unierechter rekening met de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel en van andere openbare of particuliere belangen (zie arrest van 25 februari 2021, Commissie/Zweden, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 122).
71 Zo is artikel 264, tweede alinea, VWEU met name aldus uitgelegd dat het – om redenen van rechtszekerheid, maar ook om te voorkomen dat de uitvoering van het door de Unie gevoerde of ondersteunde beleid wordt onderbroken of achteruitgaat – toestaat dat de gevolgen van een nietig verklaarde handeling worden gehandhaafd gedurende een redelijke termijn (zie arrest van 27 januari 2021, Polen/Commissie T‑699/17, EU:T:2021:44, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 In casu is het bestreden besluit weliswaar vastgesteld in strijd met artikel 70, lid 2, eerste en vierde alinea, van verordening nr. 806/2014 – zodat het verzoeksters vooraf te betalen bijdrage heeft kunnen vaststellen op een te hoog bedrag – maar heeft het Gerecht in de onderhavige procedure niet geconstateerd dat er sprake was van een fout die een ongunstige invloed had op verzoeksters verplichting om een vooraf te betalen bijdrage te betalen voor de bijdrageperiode 2022.
73 Derhalve zou de nietigverklaring van het bestreden besluit zonder te voorzien in handhaving van de gevolgen ervan – in navolging van wat het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 177) – afbreuk kunnen doen aan de uitvoering van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), verordening nr. 806/2014 en gedelegeerde verordening 2015/63, die een essentieel onderdeel vormen van de bankenunie, die bijdraagt aan de stabiliteit van de eurozone en aan de financiële stabiliteit van de Unie in haar geheel. Indien de GAR verplicht zou zijn tot terugbetaling, met onmiddellijke ingang, van het bedrag van verzoeksters vooraf te betalen bijdrage en van de bedragen van de vooraf te betalen bijdragen van andere instellingen, zoals die welke een soortgelijk beroep hebben ingesteld en daarbij hetzelfde middel hebben aangevoerd als het in het onderhavige beroep aanvaarde middel, terwijl deze instellingen in beginsel nog steeds verplicht zijn om de vooraf te betalen bijdragen te betalen, zou die terugbetaling het GAF immers de financiële middelen dreigen te ontnemen die noodzakelijk kunnen blijken om de stabiliteit van de eurozone en de financiële stabiliteit van de Unie te waarborgen.
74 De afwijzing van het verzoek tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit zou bijgevolg afbreuk dreigen te doen aan de doelstelling van financiële stabiliteit alsook aan de doelstelling om een economische en monetaire unie tot stand te brengen die de euro als munt heeft, zoals is bepaald in artikel 3, lid 4, VEU.
75 Derhalve moeten de gevolgen van het bestreden besluit ten aanzien van verzoekster worden gehandhaafd totdat de GAR de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van het onderhavige arrest, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan zes maanden te rekenen vanaf de dag waarop het onderhavige arrest onherroepelijk wordt.
Kosten
76 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de GAR in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in zijn eigen kosten en in de kosten van verzoekster.
77 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de Commissie en de CEC hun eigen kosten.
HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit SRB/ES/2022/18 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van 11 april 2022 over de berekening van de vooraf aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds te betalen bijdragen voor 2022 wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op Dexia.
2) De gevolgen van besluit SRB/ES/2022/18 worden ten aanzien van Dexia gehandhaafd totdat de GAR de maatregelen heeft genomen die nodig zijn ter uitvoering van het onderhavige arrest, en dit binnen een redelijke termijn die niet langer mag zijn dan zes maanden te rekenen vanaf de dag waarop het onderhavige arrest onherroepelijk wordt.
3) De GAR draagt zijn eigen kosten en de kosten van Dexia.
4) Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 april 2024.
Ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Bestreden besluit
Conclusies van partijen
In rechte
Eerste middel: schending van artikel 69, lid 2, en artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014
Beperking in de tijd van de werking van het arrest
Kosten