STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 29. listopadu 2017(1)
Věc C‑551/16
J. Klein Schiphorst
proti
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Centrale Raad van Beroep (odvolací soud ve věcech sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Dohoda mezi ES a Švýcarskem o volném pohybu osob – Volný pohyb pracovníků – Nařízení (ES) č. 883/2004 – Články 7, 63 a 64 – Dávky v nezaměstnanosti – Uchazeč o zaměstnání cestující do jiného členského státu – Zachování nároku na dávky v nezaměstnanosti – Doba ‐ Možnost“
I. Úvod
1. Může členský stát ze zásady odmítnout přiznat jednomu ze svých státních příslušníků, který je uchazečem o zaměstnání, prodloužení doby vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí lhůty tří měsíců?
2. Toto je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou předložil Centrale Raad van Beroep (odvolací soud ve věcech sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko) a týká se zejména výkladu čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení(2).
II. Skutkový základ sporu v původním řízení, původní řízení a předběžné otázky
3. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi nizozemským státním příslušníkem J. Kleinem Schiphorstem a Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Instituce pro správu sociálního zabezpečení zaměstnanců, Nizozemsko, dále jen „Uwv“), v němž tento orgán odmítl žádost J. Kleina Schiphorsta o prodloužení tříměsíční lhůty stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004, během níž je zachován nárok na dávky v nezaměstnanosti, které mu Uwv vyplácel ve lhůtě od 1. září do 30. listopadu 2012, když si hledal zaměstnání na území Švýcarské konfederace, jejíž státní občanství má jeho družka.
4. Jak uvádí předkládající soud, je nepochybné, že J. Klein Schiphorst měl při hledání zaměstnání ve Švýcarsku skutečně nárok na zachování vyplácení dávek v nezaměstnanosti po dobu tří měsíců, tedy od 1. září do 30. listopadu 2012.
5. Článek 64 odst. 1 nařízení č. 883/2004 totiž zaprvé stanoví, že zcela nezaměstnaná osoba, která splňuje podmínky právních předpisů příslušného členského státu pro vznik nároku na dávky a která odchází do jiného členského státu s cílem hledat zaměstnání, si zachová nárok na peněžité dávky v nezaměstnanosti za podmínek a s omezeními, které tento článek uvádí. Mezi tyto podmínky a omezení náleží ty, které jsou uvedeny v bodě c) uvedeného odstavce a stanoví, že nárok na dávky je zachován „po dobu tří měsíců ode dne, kdy dotyčná osoba přestala být k dispozici službám zaměstnanosti státu, který opustila, za předpokladu, že celkové trvání pobírání dávek nepřekročí trvání jejího nároku na dávky podle právních předpisů tohoto členského státu.“(3)
6. Zadruhé je nesporné, že v souladu s dohodou mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na straně jedné a Švýcarskou konfederací na straně druhé o volném pohybu osob, podepsané v Lucemburku dne 21. června 1999(4) (dále jen „dohoda mezi ES a Švýcarskem“) a podle přílohy II uvedené dohody, ve znění rozhodnutí č. 1/2012 smíšeného výboru zřízeného dohodou mezi ES a Švýcarskem ze dne 31. března 2012, kterým se nahrazuje příloha II uvedené dohody o koordinaci systémů sociálního zabezpečení(5), se nařízení č. 883/2004 použije na vztahy mezi členskými státy a Švýcarskou konfederací od 1. dubna 2012, přičemž Švýcarská konfederace se považuje pro účely použití tohoto nařízení za členský stát.
7. Naproti tomu spor v původním řízení a otázky předkládajícího soudu se týkají zejména výkladu poslední části čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004, který uvádí, že „příslušné služby nebo instituce mohou prodloužit lhůtu tří měsíců nejvýše na šest měsíců“.
8. V tomto ohledu vyplývá z dokumentů ve spisu, že žádost o prodloužení doby vývozu, kterou podal J. Klein Schiphorst, zamítl Uwv z důvodu, že tento orgán musí ze zásady odmítnout takové prodloužení podle pokynů, které přijalo v lednu 2011 nizozemské ministerstvo sociálních věcí a zaměstnanosti, ledaže by toto odmítnutí vzhledem k mimořádným okolnostem konkrétního případu vedlo k nepřiměřenému výsledku. Podle Uwv nemohla být tato výjimka J. Kleinovi Schiphorstovi udělena, jelikož i přes jeho snahy nalézt si zaměstnání ve Švýcarsku neexistovaly konkrétní perspektivy zaměstnání v tomto státě ani jiné okolnosti, na jejichž základě by nebylo nutné vyžadovat po J. Kleinovi Schiporstovi, aby se po uplynutí tříměsíční lhůty vrátil do Nizozemska.
9. Vzhledem k tomu, že byla žaloba J. Kleina Schiphorsta proti rozhodnutí Uwv v prvním stupni zamítnuta s odůvodněním, že tento orgán dostatečně vysvětlil, z jakých důvodů nevyužil možnost stanovenou čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, žalobce podal k předkládajícímu soudu odvolání.
10. Tento soud má pochybnosti o souladu rozhodnutí Uwv s unijním právem.
11. V tomto ohledu předkládající soud sice uznává, že v souladu s článkem 63 nařízení č. 883/2004 mohou členské státy podmínit poskytování dávek v nezaměstnanosti pravidlem týkajícím se bydliště, připomíná však, že toto ustanovení rovněž stanoví, že článek 7 tohoto nařízení, který obsahuje zákaz pravidel týkajících se bydliště, se použije v případě stanovených v článcích 64 a 65 uvedeného nařízení v mezích v nich stanovených. Jelikož možnost prodloužit vývoz dávek v nezaměstnanosti o tři měsíce je stanovena v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, podle předkládajícího soudu má použití uvedeného článku 7 vliv na výklad a využití této možnosti. Předkládající soud se rovněž táže, zda použití ustanovení Smlouvy o volném pohybu osob a pracovníků může mít rovněž vliv na výklad možnosti stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení.
12. Za těchto podmínek se Centrale Raad van Beroep (odvolací soud ve věcech sociálního zabezpečení a veřejné služby) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Může být možnost stanovená v čl. 64 odst. 1 […] písm. c) [in fine] nařízení č. 883/2004 s ohledem na články 63 a 7 nařízení č. 883/2004 a na cíl a účel [tohoto] nařízení, jakož i volný pohyb osob a pracovníků uplatňována tak, že žádost o prodloužení vývozu dávek v nezaměstnanosti se v zásadě zamítne, kromě případu, kdy by měl Uwv […] za to, že vzhledem ke zvláštním okolnostem konkrétního případu, například pokud existuje konkrétní a prokazatelná perspektiva zaměstnání, nemůže rozumně odmítnout prodloužení doby vývozu?
2) V případě záporné odpovědi na tuto otázku: Jakým způsobem mají členské státy možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 […] písm. c) [in fine] nařízení č. 883/2004 uplatňovat?“
13. K těmto otázkám podaly písemná vyjádření Uwv, nizozemská, česká, dánská, polská, švédská a norská vláda, jakož i Evropská komise. Tyto zúčastněné strany byly vyslechnuty na jednání dne 20. září 2017, s výjimkou české a polské vlády, které se tohoto jednání nezúčastnily.
III. Analýza
14. Jak vyplývá z výše uvedených úvah, čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004 přiznává nezaměstnaným osobám členského státu, které odcházejí do jiného členského státu s cílem hledat zaměstnání, nárok zachovat si peněžité dávky v nezaměstnanosti po dobu tří měsíců, tj. po dobu, kterou podle poslední věty tohoto článku „příslušné služby nebo instituce mohou prodloužit […] nejvýše na šest měsíců“.
15. Je tato možnost prodloužení vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí tříměsíční lhůty ve prospěch dotčené osoby přiznána členským státům v tom smyslu, že ji nemusí využít, a tedy mohou zakázat příslušnému orgány možnost poskytnout takové prodloužení, jak tvrdí dánská, nizozemská, švédská a norská vláda, nebo je tato možnost udělena pouze příslušným správním orgánům, které musí v každém případě mít možnost posoudit každý jednotlivý případ, jak tvrdí česká a polská vláda, jakož i Komise?
16. Vzhledem k okolnostem v původním řízení by bylo možné neodpovědět přímo na alternativní otázku položenou v předcházejícím bodě. Z dokumentů ze spisu a z vysvětlení nizozemské vlády totiž vyplývá, že i když Nizozemské království nejprve odmítlo v souladu s pokyny ministerstva sociálních věci z ledna 2011 využít možnosti vyplývající z čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, tento členský stát byl, i když se řídil zásadou, podle níž jsou žádosti o prodloužení obecně zamítnuty ‐ podle vyjádření zástupce nizozemské vlády na jednání před Soudním dvorem ‐ následně „povinen“ na základě rozsudku soudu v Amsterdamu ze dne 2. října 2011 poskytnout Uwv možnost přezkoumat jednotlivé žádosti o prodloužení, přičemž mu stanovil povinnost odůvodnit rozhodnutí o zamítnutí prodloužení.
17. Nizozemské království tedy v konečném důsledku využilo možnosti stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, ve smyslu formulace „nikoli, kromě případu“, kterou použila i Komise a z tohoto předpokladu lze rovněž vycházet při odpovědi na první otázku předkládajícího soudu.
18. Považuji však za důležité, aby Soudní dvůr jasně rozhodl zásadní otázku položenou v bodě 15 tohoto stanoviska, která se týká rozsahu čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, jak navrhují účastníci, kteří Soudnímu dvoru předložili svá vyjádření. V každém případě se domnívám, že úkolem generálního advokáta je odpovědět na tuto otázku poskytnutím Soudnímu dvoru vysvětlení, byť ne vyčerpávajícího, které se týká problematiky možností, které ustanovení sekundárního unijního práva poskytují vnitrostátním orgánům.
19. Vzhledem k výše uvedenému, i když Soudní dvůr neměl doposud možnost provést výklad článku 64 nařízení č. 883/2004, objasnil rozsah článku, který mu předcházel, a to článku 69 nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství(6).
20. Tato judikatura obsahuje užitečné odkazy pro řešení této věci, ačkoli podle mne nejsou rozhodující, jelikož část sporné věty („příslušné služby nebo instituce mohou lhůtu tří měsíců prodloužit nejvýše na šest měsíců“) přineslo nově nařízení č. 883/2004. Judikatura, která se vyvíjela na základě nařízení č. 1408/71, tedy představuje vynikající výchozí bod, avšak bylo by podle mne z ní zbytečné vyvozovat, jak se o to pokouší Komise ve svém vyjádření, jednoznačnou odpověď na první otázku předkládajícího soudu.
21. Je především zřejmé, že judikatura Soudního dvora týkající se čl. 69 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1408/71 je nadále zcela relevantní, co se týče tříměsíční lhůty stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) ab initio nařízení č. 883/2004.
22. Lze tedy jednoznačně tvrdit, že tento článek přiznává pracovníkovi, který si hledá zaměstnání v jiném členském státě, možnost vyhnout se v uvedeném období povinnosti uložené v jednotlivých vnitrostátních právních úpravách být k dispozici službám zaměstnanosti příslušného členského státu, aniž ztrácí nárok na dávky v nezaměstnanosti v tomto členském státě(7).
23. Jedná se o „možnost“, která je přiznána pracovníkovi hledajícímu si zaměstnání s cílem podpořit volný pohyb osob, a která mu poskytuje výhodu ve srovnání s pracovníkem, který zůstane v příslušném členském státě, jelikož první pracovník je po dobu tří měsíců osvobozen od povinnosti být k dispozici službám zaměstnanosti tohoto členského státu a podléhat kontrole, kterou vykonávají, i když musí být zapsán do evidence uchazečů o zaměstnání služeb zaměstnanosti členského státu, do kterého přijede(8).
24. Omezení této možnosti na tři měsíce znamená, že po uplynutí této lhůty se pracovník, který nenalezl zaměstnání ve státě, do kterého přijede, musí v zásadě vrátit na území příslušného státu, aby mohl v souladu s právními předpisy tohoto státu nadále čerpat dávky v nezaměstnanosti, jinak by ztratil nárok na tyto dávky(9).
25. Jinými slovy, po uplynutí tříměsíční lhůty může členský stát opět podmínit poskytování dávek v nezaměstnanosti bydlištěm na jeho území.
26. Soudní dvůr měl za to, že normotvůrce Společenství tím, že stanovil v souvislosti s možností vyplývající z čl. 69 odst. 1 písm. c) nařízení č. 1408/71 podmínky a omezení, neporušil pravidla týkající se volného pohybu pracovníků ve Společenství(10).
27. Uznal rovněž, že kromě situací uvedených v ustanoveních nařízení č. 1408/71, mezi něž náleží článek 69, je povinnost mít bydliště v členském státě, ve kterém má sídlo instituce příslušná pro vyplácení příspěvků, která je odůvodněna podle vnitrostátního práva potřebou kontroly dodržování právních podmínek poskytování příspěvků nezaměstnaným osobám, v souladu s volným pohybem a pobytem občanů Evropské unie(11). Jak uvedla norská vláda ve svém písemném vyjádření, toto lze vysvětlit zejména zvláštní potřebou států kontrolovat podmínky poskytování dávek v nezaměstnanosti, tj. kontrolou, „která má specifickou povahu, která odůvodňuje zavedení mechanismů, které jsou více omezující než mechanismy stanovené pro kontrolu jiných dávek“(12).
28. Tyto zásady zůstávají relevantní i době platnosti nařízení č. 883/2004.
29. Jak jsem již uvedl, čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004 totiž zajišťuje nárok na zachování dávek během tříměsíční lhůty od okamžiku, kdy nezaměstnaný přestal být k dispozici službám zaměstnanosti členského státu, zatímco čl. 64 odst. 2 tohoto nařízení v zásadě stanoví, že „nevrátí-li se nezaměstnaný před uplynutím této lhůty, ztrácí všechny nároky na dávky podle právních předpisů příslušného státu“.
30. Jak uznaly všechny zúčastněné strany na jednání před Soudním dvorem, článek 64 nařízení č. 883/2004 představuje lex specialis ve vztahu k článku 7 tohoto nařízení, který se vztahuje na „upuštění od pravidel týkajících se bydliště“, avšak podle článku 63 uvedeného nařízení se uplatní pouze „na případy stanovené v [článku] 64 […] a v mezích v nich stanovených“.
31. Nezaměstnanému, který splnil všechny podmínky uvedené v článku 64 nařízení č. 883/2004, musí být přiznán vývoz jeho dávek v nezaměstnanosti po dobu tří měsíců podle odst. 1 písm. c) tohoto článku, přičemž podle článku 7 tohoto nařízení peněžité dávky poskytované během této lhůty „nelze snížit, změnit, pozastavit, odejmout nebo konfiskovat z toho důvodu, že příjemce nebo jeho rodinní příslušníci bydlí v jiném členském státě než ve státě, ve kterém se nachází instituce odpovědná za poskytování dávek“.
32. Naproti tomu, použití článku 7 nařízení č. 883/2004 nemůže sloužit k tomu, aby se obcházely podmínky a omezení stanovené v článku 64 tohoto nařízení, zejména podmínky týkající se doby vývozu dávek. Článek 7 uvedeného nařízení nemůže rovněž změnit možnost stanovenou v článku 64 tohoto nařízení na povinnost.
33. Je tedy nepochybné, že uchazeč o zaměstnání nemůže vyžadovat, aby získal nárok na vývoz svých dávek v nezaměstnanosti na dobu delší než tři měsíce a nejvýše na šest měsíců.
34. Tento závěr vyplývá již ze znění čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, který stanoví, že lhůtu tří měsíců„lze prodloužit nejvýše na šest měsíců“(13). Podporují jej i přípravné práce(14), které vedly k přijetí tohoto ustanovení, které prokazují, že původní návrh Komise, jehož cílem měla být povinná šestiměsíční lhůta pro vývoz, nemohl získat podporu Rady (rozhodující jednomyslně), přičemž členské státy se nakonec dohodly na kompromisní formulaci, která odráží současné znění čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004(15).
35. Tento závěr však neumožňuje odpovědět na otázku, v souvislosti s prodloužením doby vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí tří měsíců ‐ ohledně něhož se všichni účastníci řízení shodují na tom, že je možné ‐ zda je tato možnost určena službám zaměstnanosti příslušného státu, takže uvedené služby ji mohou kdykoliv využít v každém jednotlivém případě, nebo zda se naopak členské státy mohou vzdát využití této možnosti.
36. Touto otázkou se Soudní dvůr v judikatuře nezabýval z jednoduchého důvodu, že fakultativní režim stanovený čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 neexistoval v době platnosti nařízení č. 1408/71.
37. Jak uvádí zejména Komise, je pravda, že ze znění čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 vyplývá, že toto ustanovení přiznává možnost prodloužení poskytování dávek v nezaměstnanosti po uplynutí tří měsíců nikoli příslušnému (členskému) státu, nýbrž „příslušným službám nebo institucím“.
38. Komise, stejně jako česká a polská vláda, z toho vyvozuje, že členské státy jsou povinny nezasahovat do diskreční pravomoci, kterou mají příslušné služby nebo instituce za účelem posouzení možnosti prodloužit dobu vývozu po uplynutí tří měsíců v každém jednotlivém případě.
39. Tuto argumentaci nepovažuji za přesvědčivou.
40. Zaprvé, pokud by tomu tak bylo, unijní normotvůrce by souhlasil s tím, aby se ze zásady pravidla týkající se bydliště během doby po uplynutí tříměsíční lhůty a nejvýše šest měsíců nepoužila.
41. Takové zásadní rozhodnutí, zejména z důvodu správních důsledků spojených konkrétně s obtížným zajištěním delší kontroly hledání zaměstnání dotčených osob v zahraničí a významných finančních důsledků pro členské státy, které poskytují dávky v nezaměstnanosti podle jejich vnitrostátních právních předpisů, by mělo podle mého názoru jednoznačně vyplývat z ustanovení nařízení č. 883/2004. V tomto ohledu je nutné uvést, stejně jako uvádí švédská vláda, že čl. 64 odst. 1 písm. d) tohoto nařízení stanoví, že dávky vyplácí příslušná instituce „v souladu s právními předpisy, které uplatňuje, na své náklady“. V souvislosti s možností stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení by tedy příslušná instituce neměla jednat mimo podmínky stanovené zákonem, které se týkají poskytování dávek v nezaměstnanosti. Tyto podmínky zahrnují nezbytně ty, které jsou případně stanoveny ve vnitrostátních právních předpisech upravujících oprávnění vnitrostátního správního orgánu poskytovat tyto dávky uchazeči o zaměstnání, který přijede na dobu delší než tři měsíce do jiného státu, na který se vztahují ustanovení nařízení č. 883/2004.
42. Zadruhé je sice pravda, že čl. 1 písm. q) bod i) nařízení č. 883/2004 definuje „příslušnou instituci“ jako „instituc[i], u které je dotyčná osoba pojištěna v době podání žádosti o dávku“, znění čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení však odkazuje rovněž na „příslušné služby“, tj. výraz, který není v tomto právním aktu definován a který vzhledem k své obecné povaze může platně označovat jakýkoli druh orgánu nebo úřadu, který je odpovědný za systém sociálního zabezpečení nebo za používání relevantních právních předpisů podle právního řádu jednotlivého členského státu.
43. Znění čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 tedy neumožňuje tvrdit, že unijní normotvůrce zakázal členským státům, aby omezily vývoz dávek v nezaměstnanosti na dobu tří měsíců, tím, že jim uložil povinnost nezakázat, neomezit nebo neupravit možnost přiznanou jejich správním orgánům, aby prodloužily tuto dobu nejvýše na šest měsíců.
44. Zatřetí právě přijatý závěr, není zpochybněn dodatečným argumentem Komise, který vychází per analogiam z judikatury Soudního dvora týkající se výkladu čl. 69 odst. 2 nařízení č. 1408/71, z níž podle Komise vyplývá, že příslušné služby nezaměstnanosti musí mít vždy možnost ověřit konkrétní okolnosti každého případu.
45. V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 69 odst. 2 nařízení č. 1408/71 stanovil, že dotčená osoba ztratí veškeré nároky na dávky v nezaměstnanosti podle právních předpisů příslušného členského státu, pokud se do tohoto členského státu nevrátí po uplynutí lhůty tří měsíců. Toto ustanovení v druhé větě zmírňuje přísnost důsledku spočívajícího v nenávratné ztrátě dávek v případě opožděného návratu tím, že umožňuje příslušným službám nebo institucím, aby „ve výjimečných případech“ tuto dobu tří měsíců prodloužily.
46. Je pravda, jak zdůrazňuje Komise, že Soudní dvůr uznal, že čl. 69 odst. 2 druhá věta nařízení č. 1408/71 umožňovala dodržení zásady proporcionality, v jejímž rámci příslušné služby a instituce musely zohlednit v každém jednotlivém případě délku překročení tříměsíční lhůty, důvod opožděného návratu dotčené osoby do příslušného státu a závažnost právních důsledků vyplývajících z takového opožděného návratu(16).
47. Komise z toho podle všeho vyvozuje, že jelikož Soudní dvůr uznal, že služby zaměstnanosti příslušného státu tak mohou omezit právní důsledky ztráty nároku na dávky ve výjimečném případě, jestliže se dotčená osoba nevrátí do tohoto státu po uplynutí tříměsíční lhůty, připustil tím, alespoň implicitně, že v souvislosti s nařízením č. 1408/71 jsou tytéž služby oprávněny prodloužit nárok na dávky po uplynutí této tříměsíční lhůty. Aniž by došlo ke konfliktu s logikou odůvodnění Komise, podle mě z toho vyplývá, že možnost stanovená v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 v konečném důsledku pouze potvrzuje výklad Soudního dvora ohledně čl. 69 odst. 2 nařízení č. 1408/71.
48. Je třeba uvést, že Komise ve svém vyjádření nezmiňuje okolnost, že čl. 69 odst. 2 nařízení č. 1408/71 nebyl nahrazen čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, nýbrž čl. 64 odst. 2 tohoto nařízení.
49. Posledně uvedené ustanovení totiž uvádí, že nevrátí-li se dotčená osoba před uplynutím této lhůty, ztrácí všechny nároky na dávky podle čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004, kromě výjimečných případů, kdy příslušné služby nebo instituce mohou povolit dotyčné osobě vrátit se později bez ztráty jejího nároku.
50. V tomto ohledu je pochopitelné a logické, že za účelem posouzení „výjimečného případu“ (jako je např. nemoc či úraz)(17), který odůvodňuje vyhnout se právnímu důsledku ztráty nároku na dávky, pokud se dotčená osoba nevrátí do příslušného státu po uplynutí lhůty stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) nařízení č. 883/2004, příslušné orgány členského státy mají zohlednit individuální okolnosti každé „dotčené osoby“, jak Soudní dvůr konstatoval ve své judikatuře.
51. Je třeba uznat, že tato judikatura je per analogiam relevantní i v souvislosti s čl. 64 odst. 2 nařízení č. 883/2004.
52. Tento závěr znamená, že diskreční pravomoc, kterou příslušným službám a institucím přiznává čl. 64 odst. 2 nařízení č. 883/2004 za účelem posouzení, zda se jedná o „výjimečný případ“, je vykonávána v souvislosti s použitím tříměsíční lhůty, v níž má dotčená osoba nárok na dávky, tj. buď během tříměsíční lhůty, či případně, jestliže členský stát využil možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení, během následující doby v případě, kdy uchazeči o zaměstnání byla tříměsíční lhůta prodloužena.
53. V důsledku toho nedochází k překrývání situace, kdy příslušné služby zaměstnanosti mohou omezit ve výjimečném případě právní důsledky ztráty nároku na dávky v případě, kdy se dotčená osoba nevrátí po uplynutí povinné tříměsíční lhůty (nebo fakultativní šestiměsíční lhůty), a situace, kdy se jedná o otázku, zda v členském státě může být pracovníkovi v zásadě prodloužena tříměsíční doba vývozu nejvýše na šest měsíců.
54. Pokud by členské státy musely, jak tvrdí Komise, pověřit své správní orgány, aby možnost prodloužení tříměsíční lhůty na nejvýše šest měsíců posoudily v každém případě, „výjimečný případ“ stanovený v čl. 64 odst. 2 nařízení č. 883/2004 by ztratil veškerý užitečný účinek(18). Stačilo by tak, aby každý uchazeč o zaměstnání, který se nemůže vrátit před uplynutím tříměsíční lhůty do příslušného členského státu, neuplatnil takový „výjimečný případ“, avšak pouze požádal o prodloužení tříměsíční lhůty na nejvýše šest měsíců podle čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení.
55. Skutečnost, že se unijní normotvůrce rozhodl zachovat možnost uplatnit „výjimečný případ“, aby se zmírnilo příliš striktní použití právních důsledků spojených s návratem na území příslušného členského státu po uplynutí tříměsíční lhůty, potvrzuje, že nezbytně připustil, že doba vývozu dávek v nezaměstnanosti může být omezena na tři měsíce, ve smyslu volby, pro kterou se tento normotvůrce rozhodl, aby splnil povinnost vyplývající z pověření, které mu ukládá článek 48 SFEU, a to zavést systém, který pracovníkům umožní překonat překážky, jež by pro ně mohly vyplynout z vnitrostátních právních předpisů přijatých v oblasti sociálního zabezpečení(19).
56. Proto s ohledem na kontext a strukturu ustanovení nařízení č. 883/2004 týkající se uchazečů o zaměstnání, kteří odcházejí do jiného členského státu, čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení umožňuje členským státům, aby nevyužily možnosti, kterou stanoví, a tedy neprodloužily dobu vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí lhůty tří měsíců(20).
57. Takový závěr není podle mě v rozporu s cílem článku 64 nařízení č. 883/2004, kterým je podpora mobility uchazečů o zaměstnání(21). Posledně uvedení totiž již mají nárok na vývoz dávek v nezaměstnanosti po dobu tří měsíců. Kromě toho se nemohou odvolat na nárok na poskytnutí prodloužení tříměsíční lhůty, i kdyby orgány členského státu využily možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení vzhledem k tomu, že toto nařízení neuvádí podmínky a kritéria, jež upravují výkon diskreční pravomoci, kterou toto ustanovení přiznává těmto orgánům. Vrátím se k tomuto bodu níže(22).
58. Začtvrté, pokud se jedná o zásady, není diskuze, v níž mají účastníci řízení protichůdné názory ohledně adresátů možnosti stanovené v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, podle mě daleko od sporu, který Soudní dvůr rozhodoval v souvislosti s výkladem čl. 4 bodu 6 rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/JAI ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy(23).
59. Tento článek 4, nadepsaný „Důvody, pro které je možné odmítnout výkon evropského zatýkacího rozkazu“, umožňuje vykonávajícímu justičnímu orgánu odmítnout výkon takového zatýkacího rozkazu vydaného podle bodu 6 tohoto článku za účelem výkonu trestu odnětí svobody, jestliže se vyžádaná osoba zdržuje ve vykonávajícím členském státě, je jeho státním příslušníkem nebo zde má trvalé bydliště a tento stát se zaváže, že výkon tohoto trestu zajistí sám.
60. Vzniká tedy otázka, zda uplatnění ve vnitrostátním právu důvodu pro neprovedení stanoveného v čl. 4 bodě 6 rámcového rozhodnutí 2002/584 bylo ponecháno na volném uvážení členských států nebo má naopak závaznou povahu, v kterémžto případě musí mít „vykonávající justiční orgán“ výslovně stanovený v tomto článku, ve vnitrostátním právu vždy možnost odmítnout výkon evropského zatýkacího rozkazu za podmínek stanovených v čl. 4 bodě 6 tohoto rozhodnutí, aby se zvýšily možnosti sociálního znovuzačlenění požadované osoby po skončení trestu, k němuž byla odsouzena.
61. Ve svém stanovisku ve věci Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, body 102 až 107) navrhl generální advokát Bot Soudnímu dvoru, aby se přiklonil k druhému výkladu, který více odpovídá znění čl. 4 bodu 6 rámcového rozhodnutí 2002/584.
62. Soudní dvůr rozhodl jinak v rozsudcích ze dne 5. září 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, body 35 a 50), jakož i ze dne 29. června 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, bod 21). Uznal totiž, že i bez ohledu na čl. 4 bod 6 rámcového rozhodnutí 2002/584, který je určen vykonávajícímu justičnímu orgánu, se mohou členské státy rozhodnout, zda uplatní ve vnitrostátním právu důvod, pro který je možné odmítnout výkon, který je uveden v tomto článku, či nikoli.
63. Jinak řečeno, členské státy nemusí využít možnost stanovenou v čl. 4 bodě 6 rámcového rozhodnutí 2002/584.
64. Totéž platí pro možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004.
65. Povaha dotčeného aktu, který je předmětem tohoto řízení, a to nařízení, se v zásadě nepochybně liší od povahy rámcového rozhodnutí.
66. Na rozdíl od rámcových rozhodnutí přijatých na základě bývalého čl. 34 odst. 2 písm. b) EU, která nemají přímý účinek(24), je nařízení, podle čl. 288 druhého pododstavce SFEU, závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech, což znamená, že ustanovení v zásadě nevyžadují, aby členské státy přijaly prováděcí opatření(25).
67. Nic to nemění na tom, že bez ohledu na povahu dotčeného aktu, možnost zůstává možností, přičemž Soudní dvůr uznal, že členský stát, který se rozhodl nevyužít takovou možnost, kterou stanoví nařízení Rady, neporušil článek 288 SFEU(26). Jak Soudní dvůr pravidelně konstatuje, ukazuje se, že ustanovení nařízení, i přes jeho povahu, mohou ponechat na členských státech, aby přijaly samy právní a správní nebo finanční předpisy nezbytné k tomu, aby uvedená ustanovení mohla být účinně provedena(27).
68. Článek 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 odpovídá podle mého názoru těmto dvěma případům.
69. Zaprvé, jak jsem uvedl, čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 neukládá žádnému členskému státu povinnost zajistit, aby povinná tříměsíční lhůta pro vývoz dávek v nezaměstnanosti mohla být prodloužena nejvýše na šest měsíců.
70. Zadruhé, pokud se členský stát rozhodne využít možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, je třeba uvést, že toto ustanovení nestanoví žádné kritérium, podle něhož by příslušný vnitrostátní orgán mohl prodloužit nejvýše na šest měsíců lhůtu pro vývoz dávek v nezaměstnanosti. Aby tedy tento článek mohl být účinný a funkční v plném rozsahu a byla zajištěna právní jistota a rovné zacházení s uchazeči o zaměstnání, vyžaduje tento článek přijetí vnitrostátních opatření, která upřesní podmínky, za nichž bude prodloužení tříměsíční lhůty přiznáno, či nikoli, anebo které vymezí diskreční pravomoc ponechanou příslušnému vnitrostátnímu orgánu na základě čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení.
71. Lze z tohoto závěru vyvodit, že členský stát, který stejně tak jako Nizozemské království, využil tuto možnost, se však může rozhodnout odmítnout ze zásady jakoukoli žádost o prodloužení tříměsíční lhůty, kromě případu, kdy by vzhledem ke zvláštním okolnostem projednávaného případu takové řešení vedlo k nerozumnému, tedy v konečném důsledku nepřiměřenému výsledku?
72. Kladná odpověď by byla již a priori možná na základě zásady „qui potest majus potest et minus“.
73. Komise však navrhuje odpovědět na otázku položenou v bodě 71 výše tohoto stanoviska záporně. Uvádí, že příslušný vnitrostátní orgán musí v každém případě mít možnost uplatnit svou diskreční pravomoc nikoli pouze podle formulace „nikoli, kromě případu, kdy“, nýbrž podle formulace „ano, kromě případu, kdy“.
74. S tímto názorem nesouhlasím.
75. Jak jsem již uvedl, čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 nestanoví kritéria, podle nichž příslušný vnitrostátní orgán musí přezkoumat žádost o prodloužení tříměsíční lhůty, a neuvádí ani způsob, jakým má být uplatněna diskreční pravomoc přiznaná tomuto orgánu, jak v podstatě uznala polská vláda.
76. Je sice pravda, že při výkonu své diskreční pravomoci musí příslušný vnitrostátní orgán rovněž dodržet unijní právo, zejména zásadu nediskriminace a proporcionality, tato povinnost však neznamená, že taková diskreční pravomoc se musí uplatnit jediným určitým způsobem typu „ano, kromě případu, kdy“, jak tvrdí Komise.
77. Jinak řečeno, čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004 vykládaný ve světle zásady nediskriminace a proporcionality nebrání zejména tomu, aby členský stát stanovil obecná, objektivní a nediskriminační kritéria, která upravují výkon diskreční pravomoci jeho správních orgánů tím, že stanoví okolnosti nebo případy, v nichž mohou posledně uvedené orgány výjimečně připustit, že uchazeči o zaměstnání v jiném členském státě bude prodloužen vývoz dávek v nezaměstnanosti nejvýše na šest měsíců.
78. Členský stát tak nadále jedná v mezích stanovených unijním právem, jestliže přijímá opatření, podle nichž může být prodloužena doba vývozu dávek v nezaměstnanosti nejvýše na šest měsíců pouze tehdy, pokud jsou splněny některé podmínky, jako jsou ty, které uvedl předkládající soud, a to že dotčená osoba učinila určité kroky, které mohou vést k získání zaměstnání a vyžadují prodloužení pobytu v dotčeném členském státě nebo že uchazeč předložil prohlášení zaměstnavatele v uvedeném členském státě, který mu nabízí skutečnou perspektivu zaměstnání. Taková vnitrostátní opatření mohou dokonce posílit právní jistotu dotčených osob tím, že jim umožní se předem seznámit s podmínkami nebo kritérii, na jejichž základě vnitrostátní správní orgán bude vykonávat svou diskreční pravomoc, jakož i případně, umožnit právní přezkum rozhodnutí, která tato orgán přijal.
79. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, z formulace první předběžné otázky, jakož i z vyjádření Uwv, vyplývá, že se tento orgán nevzdal možnosti ověřit zvláštní okolnosti projednávaného případu, které odůvodňují přiznat žalobci v původním řízení prodloužení doby vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí lhůty tří měsíců, které mu již byly přiznány podle nařízení č. 883/2004.
80. Dodávám, že skutečnost, že podmínky nebo kritéria, která stanoví přiznání prodloužení doby vývozu dávek v nezaměstnanosti, se mohou lišit v členských státech, které si zvolily možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, vyplývá právě z diskreční pravomoci, kterou posledně uvedeným přiznal unijní normotvůrce při přijetí tohoto nařízení.
81. Tyto rozdíly mezi režimy a opatřeními členských států, které využily možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, unijní normotvůrce předpokládal(28). Nelze je považovat za omezení volného pohybu pracovníků, jelikož vyplývají ze skutečnosti, že nebyly harmonizovány podmínky a způsoby, podle nichž mohou správní orgány členských států prodloužit dobu vývozu dávek v nezaměstnanosti nejvýše na šest měsíců(29). Tento závěr se vztahuje i na ustanovení týkající se volného pohybu pracovníků podle dohody mezi ES a Švýcarskem, jejichž rozsah působnosti není širší než rozsah ustanovení Smlouvy o FEU.
82. Nepřísluší Soudnímu dvoru, ale unijnímu normotvůrci, aby tyto rozdíl zmírnil, či dokonce odstranil v případě, kdy to považuje za nezbytné.
83. Navrhuji tedy odpovědět na první předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem tak, že s ohledem na volný pohyb pracovníků a zásady nediskriminace a proporcionality nebrání ustanovení nařízení č. 883/2004 tomu, aby členský stát využil možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení tím způsobem, že odmítne ze zásady každou žádost o prodloužení doby vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí tří měsíců a nejvýše na šest měsíců, kromě případu, kdy se příslušný orgán tohoto členského státu domnívá, že zvláštní okolnosti projednávaného případu, zejména konkrétní a prokazatelné perspektivy zaměstnání, mu neumožňují rozumně odmítnout prodloužení doby vývozu těchto dávek.
84. Za těchto podmínek je odpověď na druhou předběžnou otázku, která se týká způsobu, jakým členské státy musí využít možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine nařízení č. 883/2004, nadbytečná. Byla ostatně položena pouze v případě, kdyby první otázka musela být zodpovězena záporně, což je případ, který z výše uvedených důvodů navrhuji zamítnout.
IV. Závěry
85. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Centrale Raad van Beroep (odvolací soud ve věcech sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko) takto:
„S ohledem na volný pohyb pracovníků a zásady nediskriminace a proporcionality nebrání ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení tomu, aby členský stát využil možnost stanovenou v čl. 64 odst. 1 písm. c) in fine tohoto nařízení tím způsobem, že odmítne ze zásady každou žádost o prodloužení doby vývozu dávek v nezaměstnanosti po uplynutí tří měsíců a nejvýše na šest měsíců, kromě případu, kdy se příslušný orgán tohoto členského státu domnívá, že zvláštní okolnosti projednávaného případu, zejména konkrétní a prokazatelné perspektivy zaměstnání, mu neumožňují rozumně odmítnout prodloužení doby vývozu těchto dávek.“