(Zadeva T‑776/20)
Robert Stockdale
proti
Svetu Evropske unije in drugim
Sodba Splošnega sodišča (sedmi razširjeni senat) z dne 26. julija 2023
„Ničnostna in odškodninska tožba – Mednarodni pogodbeni uslužbenec pri posebnem predstavniku Evropske unije v Bosni in Hercegovini – Skupna zunanja in varnostna politika – Odpoved pogodbe o zaposlitvi zaradi izstopa Združenega kraljestva iz Unije – Pristojnost sodišča Unije – Pogodbena narava spora – Neobstoj arbitražne klavzule in klavzule o pristojnosti – Členi 263, 268, 272 in 274 PDEU – Uredba (EU) št. 1215/2012 – Dopustnost – Opredelitev toženih strank – Pojem ,organ, urad ali agencija Unije‘ – Delna nepristojnost in delna nedopustnost“
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Tožba v primeru pogodbe med tožečo stranko in institucijo, organom, uradom ali agencijo Unije – Dopustnost – Pogoji – Zavezujoči pravni učinki zunaj pogodbenega razmerja, ki pomenijo izvajanje prerogativ javne oblasti
(člen 263 PDEU)
(Glej točko 31.)
2. Odškodninska tožba – Pristojnost sodišča Unije – Meje – Narava odgovornosti, ki se uveljavlja – Preverjanje, ki ga opravi sodišče – Merila presoje
(člen 340 PDEU)
(Glej točko 32.)
3. Institucije Evropske unije – Sodišče Evropske unije – Pristojnost – Zadeva v zvezi s pogodbenimi razmerji – Pogoji – Vložitev tožbe na podlagi arbitražne klavzule – Neobstoj arbitražne klavzule – Posledica – Splošna pristojnost nacionalnih sodišč
(člena 272 in 274 PDEU)
(Glej točko 40.)
4. Sodni postopek – Ničnostna in odškodninska tožba, ki se dejansko nanaša na spor pogodbene narave – Razglasitev ničnosti akta, ki spada v pogodbeni okvir – Nepristojnost sodišča Unije na podlagi členov 263 in 268 PDEU – Nedopustnost – Izjema – Nujnost ohranitve skladnosti sodnega sistema Unije in zagotovitve učinkovitega sodnega nadzora, ki ga izvajajo sodišča držav članic ali sodišče Unije
(členi 263, 268, 272 in 274 PDEU)
(Glej točke 48, 49 in 76.)
5. Pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah – Pristojnost in izvrševanje sodnih odločb v civilnih in gospodarskih zadevah – Uredba št. 1215/2012 – Pristojnost v zadevah v zvezi z individualnimi pogodbami o zaposlitvi – Pojem individualne pogodbe o zaposlitvi – Avtonomna razlaga – Pogoj – Obstoj razmerja podrejenosti med delodajalcem in delavcem – Merila
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1215/2012, člen 21)
(Glej točko 61.)
6. Odškodninska tožba – Pristojnost sodišča Unije – Naložitev Uniji, da povrne škodo v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic na področju nepogodbene odgovornosti – Povračilo škode v obliki odredbe, naj se nekaj stori ali opusti – Dopustnost – Pogoji – Poseben primer škode, ki je ni mogoče v celoti povrniti z denarno dajatvijo in ki zaradi svojih posebnih značilnosti zahteva izdajo odredbe
(člena 268 in 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 81 in 82.)
7. Sodni postopek – Ničnostna in odškodninska tožba – Zahtevek ugotovitvene narave – Očitna nepristojnost
(člena 263 in 268 PDEU)
(Glej točko 85.)
8. Sodni postopek – Ničnostna in odškodninska tožba – Predmet – Zahtevek za razglasitev ničnosti akta ali povrnitev škode – Pojem institucij, organov, uradov ali agencij – Merila presoje – Pravna sposobnost – Pooblastila, ki so neločljivo povezana z delovanjem Unije – Subjekt, ki je pravno ločen od obstoječih institucij, organov, uradov in agencij Unije – Vključitev – Posebni predstavnik Evropske unije v Bosni in Hercegovini – Dopustnost
(člena 263 in 268 PDEU)
(Glej točke 130, 131, 134 in 139.)
9. Skupna zunanja in varnostna politika – Operativno ukrepanje Evropske unije – Sprejetje sklepov o določitvi ciljev, njihovega obsega, sredstev, ki morajo biti dana na razpolago Uniji, pogojev za njihovo izvajanje in njihovega trajanja – Pristojnost – Svet Evropske unije – Obseg – Mednarodno civilno osebje – Sprejetje pravne ureditve, ki se uporablja za pogodbeno osebje – Vključitev – Pripis krivdne opustitve Svetu glede sprejetja take ureditve – Dopustnost
(člena 26 in 28(1), prvi pododstavek, PEU)
(Glej točke 148, 152, 154, 157, 158 in 162.)
Povzetek
Tožeča stranka, državljan Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske, je opravljala funkcijo vodje financ in uprave pri posebnem predstavniku Evropske unije (v nadaljevanju: PPEU) v Bosni in Hercegovini med letom 2006 in 31. decembrom 2020 in je zato s tem PPEU sklenila 17 pogodb o zaposlitvi za določen čas. Po Sporazumu o izstopu Združenega kraljestva iz Evropske unije in Euratoma(1), ki je začel veljati 1. februarja 2020 in je določil prehodno obdobje, ki se je končalo 31. decembra 2020, je PPEU v Bosni in Hercegovini sprejel odločbo o odpovedi zadnje pogodbe o zaposlitvi tožeče stranke, z učinkom od tega datuma.
Tožeča stranka je v okviru ničnostne in odškodninske tožbe, vložene proti Svetu Evropske unije, Evropski komisiji, Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD) in PPEU v Bosni in Hercegovini, primarno predlagala razglasitev ničnosti odločbe o odpovedi pogodbe o zaposlitvi in povrnitev škode, ki naj bi jo utrpela zaradi te odločbe. Zahtevala je tudi, naj se njeno pogodbeno razmerje preoblikuje v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas in naj se ji povrne škoda, ki naj bi jo utrpela zaradi nesprejetja jasnih kadrovskih predpisov. Tožeča stranka je poleg tega podredno predlagala, naj se v primeru zavrnitve njenih primarnih predlogov uveljavi nepogodbena odgovornost Unije.
Splošno sodišče je obravnavalo ugovore toženih strank o nepristojnosti in nedopustnosti ter o njih odločilo pred vsebinsko obravnavo zadeve in jim delno ugodilo. Splošno sodišče se je v zvezi s tem izreklo o več novih vprašanjih. Najprej je ugotovilo, da Splošno sodišče, kadar se pred njim sproži spor, ki zadeva Unijo, čeprav zadevna pogodba ne vsebuje arbitražne klavzule v korist Unije, ohrani pristojnost za nadzor nad zakonitostjo aktov, ki jih sprejmejo subjekti Unije(2), in za odločanje o odgovornosti Unije(3), če na podlagi pogodbe ali Uredbe Bruselj Ia ni mogoče določiti nobenega pristojnega nacionalnega sodišča(4). Nato je PPEU v Bosni in Hercegovini opredelilo kot organ Unije, ki je sprejel odločbo o odpovedi. Nazadnje, v zvezi z odškodninskim zahtevkom za škodo, ki naj bi nastala zaradi neobstoja splošne pravne ureditve, ki se uporablja za uslužbence SZVP, je Splošno sodišče ugotovilo, da je za morebitno sprejetje take ureditve pristojen Svet.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu je Splošno sodišče preučilo svojo pristojnost za odločanje o tožbenih predlogih, povezanih z odločbo o odpovedi oziroma z veriženjem pogodb o zaposlitvi za določen čas.
Najprej je ugotovilo, da so zahtevki tožeče stranke, navedeni v okviru teh tožbenih predlogov, pogodbene narave. Odločba o odpovedi je namreč po eni strani neposredno povezana z zadevno pogodbo in po drugi strani zahtevki za preoblikovanje delovnega razmerja v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas izhajajo iz vseh zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas, sklenjenih med tožečo stranko in PPEU v Bosni in Hercegovini. Ker pa v pogodbah o zaposlitvi za določen čas ni arbitražne klavzule, se je Splošno sodišče izreklo za nepristojno za odločanje na podlagi člena 272 PDEU, tako da so v skladu s členom 274 PDEU ti tožbeni predlogi načeloma v pristojnosti nacionalnih sodišč.
Vendar je Splošno sodišče opozorilo, da če sodišče Unije v okviru spora pogodbene narave zavrne pristojnost, ki mu je podeljena s členoma 263 in 268 PDEU, to stori zato, da bi zagotovilo skladno razlago teh določb s členoma 272 in 274 PDEU ter s tem ohranilo skladnost sodnega sistema Unije, ki je sestavljen iz celovitega sistema pravnih sredstev in postopkov, namenjenih zagotavljanju nadzora zakonitosti aktov institucij, organov, uradov in agencij Unije oziroma povračilu škode, ki jo povzroči Unija. Zato sodišče Unije v okviru pogodbenega spora ne more zavrniti pristojnosti, ki mu je podeljena s Pogodbo DEU, če bi to povzročilo, da se akti Unije ali odškodninski zahtevki za škodo, ki jo je povzročila Unija, izvzamejo iz vsakršnega sodnega nadzora sodišč Unije ali sodišč držav članic.
V teh okoliščinah Splošno sodišče kljub pogodbeni naravi tožbenih predlogov, podanih v obravnavani zadevi, za zagotovitev obstoja učinkovitega sodnega nadzora preveri, ali lahko tožeča stranka take zahtevke predloži sodišču države članice. Zato je že na začetku zavrnilo trditev toženih strank, da bi ti tožbeni predlogi lahko spadali v pristojnost bosanskih sodišč. Prav tako je zavrnilo trditev, da je imela tožeča stranka možnost, da se obrne na arbitražni organ iz zadevne pogodbe, saj pristojnost takega organa ob izključitvi pristojnosti sodišča Unije ali sodišč držav članic ni predvidena.
Poleg tega je Sodišče poudarilo, da je zakonodajalec Unije sprejel Uredbo Bruselj Ia, ki se uporablja v obravnavani zadevi, ker vsebina zadevne pogodbe ne omogoča opredelitve sodišča države članice, pristojnega za odločanje o zadevnih tožbenih predlogih. Odločba o odpovedi namreč ni oblastveni akt(5), ampak temelji na zadevni pogodbi. Zato zadevni tožbeni predlogi spadajo med civilne in gospodarske zadeve in ker se nanašajo na spor pogodbene narave, ki naj bi načeloma spadal v pristojnost nacionalnih sodišč, je Splošno sodišče preučilo, ali je na podlagi določb Uredbe Bruselj Ia mogoče opredeliti sodišče države članice, pristojno za odločanje o teh predlogih.
V zvezi s tem je Splošno sodišče navedlo, da je bil delodajalec tožeče stranke PPEU v Bosni in Hercegovini in da nobeno sodišče države članice ni bilo pristojno za odločanje o zadevnih tožbenih predlogih, povezanih s pogodbo, zato bi bilo treba načeloma uporabiti splošno določbo Uredbe Bruselj Ia, v skladu s katero se, „[č]e toženec nima stalnega prebivališča v državi članici, […] pristojnost sodišč vsake države članice […] določi po pravu te države“(6).
Vendar je Splošno sodišče poudarilo, da bi uporaba te določbe pomenila, da je morebitna pristojnost nacionalnega sodišča negotova, saj bi bilo pravo vsake države članice tisto, ki bi določalo, ali se lahko pri sodiščih te države članice začne postopek v takem sporu, kar bi lahko pomenilo, da na koncu nobeno sodišče države članice ne bi bilo pristojno. Ugotovilo je, da je taka posledica v obravnavani zadevi še posebej verjetna, ker ima tožeča stranka, tako kot PPEU v Bosni in Hercegovini, stalno prebivališče v tretji državi in ker ni očitno, da ima ta spor navezno okoliščino z državo članico.
Ker pa Splošno sodišče v okviru spora pogodbene narave, v katerem je stranka Unija, ne more zavrniti pristojnosti, ki mu je podeljena s členoma 263 in 268 PDEU, če bi to povzročilo izključitev vsakršnega sodnega nadzora aktov Unije ali odškodninskega zahtevka za škodo, ki jo je povzročila Unija, preuči, ali zahtevki, podani v zadevnih tožbenih predlogih, spadajo v pristojnost, ki jo ima na podlagi teh določb.
V zvezi s tem je Splošno sodišče, prvič, v okviru prvega tožbenega predloga pristojno za odločanje tako na podlagi člena 263 PDEU o zahtevku za nadzor zakonitosti odločbe o odpovedi, ki je odločba, ki jo sprejme subjekt Unije in je ustanovljen na podlagi Pogodb, in sicer PPEU v Bosni in Hercegovini, kot na podlagi člena 268 PDEU o zahtevku za denarno odškodnino za nepremoženjsko in premoženjsko škodo, ki naj bi nastala zaradi navedene odločbe.
Nasprotno pa se je Splošno sodišče v zvezi z zahtevkom tožeče stranke, naj Splošno sodišče odredi vrnitev tožeče stranke na delovno mesto med osebje PPEU v Bosni in Hercegovini, izreklo za nepristojno, saj sodišče Unije načeloma, tudi v okviru odškodninske tožbe, na institucijo, organ, urad ali agencijo Unije ne more nasloviti odredb, ne da bi poseglo v prerogative upravne oblasti. Čeprav določbe Pogodbe DEU o nepogodbeni odgovornosti Unije pod določenimi pogoji omogočajo dodelitev naravne restitucije, ki je lahko v obliki odredbe, naj se nekaj stori ali opusti, kar lahko toženo institucijo prisili k določenemu ravnanju, je taka možnost mogoča le v posebnih primerih, v katerih se tožeča stranka sklicuje na škodo, ki je ni mogoče v celoti povrniti z denarno dajatvijo, in katere posebne značilnosti zahtevajo izdajo odredbe, naj se nekaj stori ali opusti, zlasti če je namen take odredbe prenehanje dejanja, ki je vzrok za škodo, katere učinki se nadaljujejo, kar pa v obravnavanem primeru ni tako.
Drugič, Splošno sodišče je drugi tožbeni predlog zaradi svoje nepristojnosti v celoti zavrglo. Po eni strani namreč ni pristojno za odločanje o predlogu za izdajo odredbe, naslovljenem na PPEU v Bosni in Hercegovini kot delodajalca tožeče stranke, za preoblikovanje njene pogodbe o zaposlitvi v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas. Ker po drugi strani zahteva, naj Splošno sodišče ugotovi, da so tožene stranke kršile svoje pogodbene obveznosti, ni bila podana v podporo predlogom za razglasitev ničnosti niti za povračilo škode, je treba šteti, da je njen namen le, da Splošno sodišče sprejme stališče s splošno ali načelno opredelitvijo, kar pa ne spada med pristojnosti, ki jih ima na podlagi Pogodb.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je glede ugovorov nedopustnosti v zvezi z opredelitvijo tožene stranke ali toženih strank kar zadeva, prvič, prvi tožbeni predlog v delu, v katerem je Splošno sodišče pristojno za njegovo preučitev v delu, ki se nanaša na razglasitev ničnosti odločbe o odpovedi ter na denarno odškodnino za nepremoženjsko in premoženjsko škodo, ki naj bi nastala zaradi te odločbe, opozorilo, na eni strani, da mora biti ničnostna tožba vložena proti instituciji, organu, uradu ali agenciji Unije, ki je sprejela zadevni akt, in na drugi strani, da je na področju nepogodbene odgovornosti Unije pristojno za odločanje o sporih glede povračila škode, ki jo je povzročila Unija in ki jo pred Splošnim sodiščem zastopa institucija, organ, urad ali agencija, ki se ji očita dejanje, ki je podlaga za odgovornost.
Ker se v obravnavani zadevi prvi tožbeni predlog nanaša na odločbo o odpovedi, ki jo je mogoče pripisati PPEU v Bosni in Hercegovini, je Splošno sodišče preučilo, ali je mogoče tega PPEU opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije, ki je lahko tožena stranka v okviru tožbe za razglasitev ničnosti in tožbe zaradi nepogodbene odgovornosti, ki sta predmet obravnavane zadeve.
V zvezi s tem je presodilo, da je subjekt ali strukturo, ki je del organizacijske sheme Unije ali deluje znotraj nje, mogoče šteti za organ, urad ali agencijo Unije, če ima glede na določbe, ki urejajo njegov status, zadostno pravno sposobnost, da ga je mogoče šteti za samostojen organ Unije in mu priznati status tožene stranke. Zlasti ga je treba opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije, kadar ima po eni strani pooblastilo, ki je neločljivo povezano z delovanjem Unije, po drugi strani pa je pravno ločen od obstoječih institucij, organov, uradov in agencij Unije.
PPEU v Bosni in Hercegovini pa ima tak mandat, ker ga je Svet najprej imenoval za „določena politična vprašanja“(7). Dalje, čeprav je ta PPEU odgovoren za izvajanje svojega mandata in je podrejen visokemu predstavniku Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, se ta podrejenost ne nanaša na upravno vodenje v okviru takega mandata, zlasti v zvezi z osebjem. Poleg tega je navedeni PPEU pravno ločen od drugih institucij, organov, uradov ali agencij Unije, saj ima pravno sposobnost, da odda javna naročila in kupi blago, s Komisijo sklene pogodbo o upravljanju njegovih odhodkov in sprejme osebje, ki ga napotijo institucije Unije ali ESZD. Nazadnje, na področju upravljanja svojega pogodbenega osebja ima pravno sposobnost, ki mu omogoča samostojno delovanje, in je zato odgovoren za sestavo ekipe in lahko sklepa pogodbe za zaposlitev mednarodnega osebja, ki ga izbere, ne da bi moral pridobiti odobritev drugih institucij, organov, uradov ali agencij Unije, pri čemer je to osebje pod njegovim neposrednim nadzorom.
Splošno sodišče je ugotovilo, da je treba PPEU za potrebe te zadeve, ki se nanaša na vprašanja v zvezi z upravljanjem osebja PPEU v Bosni in Hercegovini, enačiti z organi, uradi in agencijami Unije, ki so lahko tožene stranke v okviru ničnostne tožbe ali tožbe zaradi nepogodbene odgovornosti, in da je prvi tožbeni predlog dopusten v delu, v katerem se nanaša na ta PPEU.
Drugič, kar zadeva tožbeni predlog za povrnitev škode, ki naj bi tožeči stranki nastala zaradi nesprejetja jasnih kadrovskih predpisov, ki bi se uporabljali zanjo, je Splošno sodišče razsodilo, da je treba vsako morebitno krivdno opustitev sprejetja splošne ureditve za pogodbeno osebje SZVP na splošno ali zlasti PPEU v Bosni in Hercegovini pripisati Svetu, tako da je ta tožbeni predlog v zvezi z njim dopusten.
Svet je namreč tisti, ki mora na podlagi splošnih smernic in strateških usmeritev, ki jih določi Evropski svet, oblikovati SZVP in sprejemati odločitve, potrebne za opredelitev in izvajanje te politike. Sprejetje morebitne pravne ureditve, ki se uporablja za pogodbeno osebje, zaposleno v okviru SZVP, pa spada na področje izvajanja te politike in je zato v pristojnosti Sveta. Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija leta 2012 Svetu predlagala, naj za pogodbene uslužbence misij SZVP in PPEU uporabi Pogoje za zaposlitev drugih uslužbencev Unije. Ugotovilo pa je, da sprejetje pravne ureditve za pogodbeno osebje, zaposleno v okviru SZVP, ki bi se uporabljala za mednarodno pogodbeno osebje PPEU v Bosni in Hercegovini, spada med pristojnosti in izbiro Sveta ter da če tak predlog ni bil sprejet, je to zato, ker delegacije držav članic v Svetu niso dosegle dogovora.