Mål T‑776/20
Robert Stockdale
mot
Europeiska unionens råd m.fl.
Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) av den 26 juli 2023
”Talan om ogiltigförklaring och skadestånd – Internationellt kontraktsanställd hos Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Uppsägning av anställningsavtalet till följd av Förenade kungarikets utträde ur unionen – Unionsdomstolens behörighet – Tvistens avtalsrättsliga art – Skiljedomsklausul och prorogationsklausul saknas – Artiklarna 263 FEUF, 268 FEUF, 272 FEUF och 274 FEUF – Förordning (EU) nr 1215/2012 – Upptagande till prövning – Identifiering av svarandeparterna – Begreppet unionsorgan eller unionsbyrå – Delvis bristande behörighet och delvis avvisning”
1. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Rättsakter som har bindande rättsverkningar – Talan när det föreligger ett avtal mellan sökanden och en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå – Upptagande till prövning – Villkor – Bindande rättsverkningar utanför avtalsförhållandet och som innebär utövande av offentliga maktbefogenheter
(Artikel 263 FEUF)
(se punkt 31)
2. Skadeståndstalan – Unionsdomstolens behörighet – Gränser – Typen av ansvar som görs gällande – Prövning av domstolen – Bedömningskriterier
(Artikel 340 FEUF)
(se punkt 32)
3. Europeiska unionens institutioner – Europeiska unionens domstol – Behörighet – Avtalstvist – Villkor – Talan som väcks med stöd av en skiljedomsklausul – Skiljedomsklausul saknas – Följd – Generell behörighet för de nationella domstolarna
(Artiklarna 272 och 274 FEUF)
(se punkt 40)
4. Domstolsförfarande – Talan om ogiltigförklaring och skadestånd som i själva verket avser en avtalsrättslig tvist – Ogiltigförklaring av en rättsakt som ingår i ett avtalsförhållande – Unionsdomstolen saknar behörighet enligt artiklarna 263 FEUF och 268 FEUF – Avvisning – Undantag – Behovet av att bevara sammanhanget i unionens domstolssystem och säkerställa en effektiv domstolsprövning av medlemsstaternas domstolar eller unionsdomstolen
(Artiklarna 263, 268, 272 och 274 FEUF)
(se punkterna 48, 49 och 76)
5. Civilrättsligt samarbete – Domstols behörighet och verkställighet av domar på privaträttens område – Förordning nr 1215/2012 – Behörighet vid tvister om anställningsavtal – Begreppet anställningsavtal – Självständig tolkning – Villkor – Förekomsten av ett hierarkiskt förhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren – Kriterier
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1215/2012, artikel 21)
(se punkt 61)
6. Skadeståndstalan – Unionsdomstolens behörighet – Förpliktande för unionen att ersätta en skada i enlighet med de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar i fråga om utomobligatoriskt skadestånd – Ersättning in natura i form av ett föreläggande att göra något eller inte göra något – Tillåtlighet – Villkor – Det särskilda fallet med en skada som inte kan gottgöras fullt ut genom skadestånd, och som på grund av sina särdrag kräver att det utfärdas ett föreläggande
(Artiklarna 268 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 81 och 82)
7. Domstolsförfarande – Talan om ogiltigförklaring och skadestånd – Yrkande om fastställande av förklarande karaktär – Uppenbart att behörighet saknas
(Artiklarna 263 och 268 FEUF)
(se punkt 85)
8. Domstolsförfarande – Talan om ogiltigförklaring och skadestånd – Syfte – Yrkande om ogiltigförklaring av en rättsakt eller om skadestånd – Begreppet institutioner, organ eller byråer – Bedömningskriterier – Rättskapacitet – Mandat som är oupplösligt förbundet med unionens funktionssätt – Enhet som är juridiskt åtskild från unionens befintliga institutioner, organ och byråer – Omfattas – Europeiska unionens särskilda representant i Bosnien och Hercegovina – Tillåtlighet
(Artiklarna 263 och 268 FEUF)
(se punkterna 130, 131, 134 och 139)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Operativa insatser av Europeiska unionen – Antagande av beslut som anger mål, omfattning, de medel som ska ställas till unionens förfogande, varaktighet samt på vilka villkor de ska genomföras – Behörighet – Europeiska unionens råd – Omfattning – Internationell civil personal – Antagandet av ett regelverk som är tillämpligt på kontraktsanställda – Omfattas – Passivitet vid antagandet av ett sådant regelverk tillskrivs rådet – Tillåtet
(Artiklarna 26 och 28.1 första stycket FEU)
(se punkterna 148, 152, 154, 157, 158 och 162)
Resumé
Sökanden är medborgare i Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland och hade befattningen som chef för finanser och administration hos Europeiska unionens särskilda representant (nedan kallad den särskilda representanten) i Bosnien och Hercegovina mellan år 2006 och den 31 december 2020, och han hade av den anledningen ingått 17 avtal om visstidsanställning med denna särskilda representant. Till följd av avtalet om Förenade kungarikets utträde ur Europeiska unionen och Euratom,(1) vilket trädde i kraft den 1 februari 2020 och i vilket det föreskrevs en övergångsperiod som upphörde den 31 december 2020, antog den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina ett beslut om uppsägning av sökandens sista anställningsavtal från och med det datumet.
Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring och skadestånd, som väcktes mot Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Europeiska utrikestjänsten och den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, yrkade sökanden, i första hand, att tribunalen skulle ogiltigförklara beslutet om uppsägning och besluta om ersättning för den skada som han har lidit till följd av detta beslut. Han yrkade även att tribunalen skulle omvandla hans avtalsförhållande till ett avtal om tillsvidareanställning, och besluta om ersättning för den skada som han har lidit till följd av att det inte har antagits tydliga tjänsteföreskrifter som är tillämpliga på honom. Sökanden yrkade dessutom i andra hand att tribunalen skulle fastställa att unionen har ådragit sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, för det fall hans förstahandsyrkanden ogillades.
Svarandena har genom ansökningar framställt invändningar om bristande behörighet och om rättegångshinder, och tribunalen prövar dessa ansökningar innan målet avgörs i sak och bifaller dessa delvis. Av den anledningen uttalar sig tribunalen om flera nya frågeställningar. Först slår den fast att när ett mål avseende en avtalsrättslig tvist som rör unionen väcks vid tribunalen, då det aktuella avtalet inte innehåller någon skiljedomsklausul till förmån för tribunalen, är den fortfarande behörig att kontrollera lagenligheten av de rättsakter som antas av enheter som hör till unionen(2) och ta ställning till unionens skadeståndsansvar,(3) om ingen behörig nationell domstol går att identifiera på grundval av avtalet eller Bryssel Ia‑förordningen.(4) Tribunalen identifierar därefter den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina som det unionsorgan som har antagit beslutet om uppsägning. Vad slutligen beträffar kravet på ersättning för den skada som påstås ha uppkommit på grund av att det saknas ett allmänt regelverk som är tillämpligt på anställda som hör till Gusp, anser tribunalen att det är rådet som är behörigt att i förekommande fall anta ett sådant regelverk.
Tribunalens bedömning
För det första undersöker tribunalen huruvida den är behörig att pröva de yrkanden som avser beslutet om uppsägning respektive raden av avtal om visstidsanställning.
Inledningsvis konstaterar tribunalen att de krav som sökanden har framställt inom ramen för dessa yrkanden är av avtalsrättslig art. Uppsägningsbeslutet har ett direkt samband med det aktuella avtalet, och kraven på att anställningsförhållandet ska omvandlas till ett avtal om tillsvidareanställning grundar sig på samtliga de på varandra följande avtalen om visstidsanställning som ingicks mellan sökanden och den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina. Tribunalen slår fast att den inte är behörig att pröva yrkandena enligt artikel 272 FEUF, eftersom det saknas en skiljedomsklausul i avtalen om visstidsanställning, vilket gör att dessa yrkanden, i enlighet med artikel 274 FEUF, i princip omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.
Tribunalen erinrar om att när unionsdomstolen, inom ramen för en avtalsrättslig tvist, avstår från att utöva den behörighet som den har tilldelats genom artiklarna 263 och 268 FEUF, är emellertid syftet att säkerställa en enhetlig tolkning av dessa bestämmelser i förhållande till artiklarna 272 och 274 FEUF och följaktligen att bevara sammanhanget i unionens domstolssystem, vilket utgörs av ett fullständigt system med rättsmedel och förfaranden för kontroll av huruvida de rättsakter som antas av unionens institutioner, organ och byråer är lagenliga respektive för ersättning av de skador som har orsakats av unionen. Inom ramen för en avtalsrättslig tvist kan unionsdomstolen följaktligen inte avstå från att utöva behörighet som den har tilldelats genom EUF-fördraget, om det får till följd att unionens rättsakter eller ett yrkande om ersättning för skada som orsakats av unionen inte kan bli föremål för någon domstolsprövning, vare sig av unionsdomstolen eller av medlemsstaternas domstolar.
Trots att yrkandena i förevarande fall är av avtalsrättslig art, kontrollerar tribunalen, för att säkerställa att det finns en effektiv domstolsprövning, under dessa förhållanden att sökanden kan framställa sådana krav vid en domstol i en medlemsstat. Detta är skälet till att tribunalen inledningsvis underkänner svarandenas argument om att dessa yrkanden skulle kunna omfattas av de bosniska domstolarnas behörighet. På samma sätt kan tribunalen inte godta argumentet om att sökanden hade möjlighet att vända sig till den skiljedomstol som föreskrivs i det aktuella avtalet, eftersom det inte kan komma i fråga att en sådan skiljedomstol är behörig med uteslutande av behörigheten för unionsdomstolen eller medlemsstaternas domstolar.
Eftersom innehållet i det aktuella avtalet vidare inte gör det möjligt att identifiera en domstol i en medlemsstat som är behörig att pröva de aktuella yrkandena, erinrar tribunalen om att unionslagstiftaren antog Bryssel Ia-förordningen, som är tillämplig i förevarande fall. Beslutet om uppsägning utgör inte en handling som avser utövandet av offentliga maktbefogenheter,(5) utan det har sin grund i det aktuella avtalet. De aktuella yrkandena hör således till privaträttens område, och eftersom de avser en tvist av avtalsrättslig art, som anses omfattas av de nationella domstolarnas principiella behörighet, undersöker tribunalen huruvida bestämmelserna i Bryssel Ia-förordningen gör det möjligt att identifiera en domstol i en medlemsstat som är behörig att pröva dessa yrkanden.
I det avseendet påpekar tribunalen att den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina var sökandens arbetsgivare, och att eftersom det inte finns någon domstol i en medlemsstat som är behörig att pröva de aktuella yrkandena, vilka avser avtalet, bör den allmänna bestämmelsen i Bryssel Ia-förordningen i princip tillämpas, i vilken det föreskrivs att ”[o]m svaranden inte har hemvist i en medlemsstat bestäms domstolarnas behörighet i varje medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens lag …”.(6)
Tribunalen framhåller dock att en tillämpning av denna bestämmelse skulle innebära att den eventuella behörigheten för en nationell domstol är slumpartad, eftersom det är lagstiftningen i varje medlemsstat som avgör huruvida en sådan talan kan väckas vid domstolarna i den medlemsstaten, med den eventuella följden att det i slutändan inte finns någon domstol i en medlemsstat som är behörig. Tribunalen anser att denna följd är särskilt trolig i förevarande fall, eftersom sökanden, i likhet med den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, har hemvist i ett tredjeland och det inte är uppenbart att förevarande tvist har någon anknytning till en medlemsstat.
Eftersom tribunalen, inom ramen för en avtalsrättslig tvist som unionen är part i, inte kan avstå från att utöva behörighet som den har tilldelats genom artiklarna 263 och 268 FEUF, om det får till följd att unionens rättsakter eller ett yrkande om ersättning för skada som orsakats av unionen inte kan bli föremål för någon domstolsprövning, prövar tribunalen huruvida de krav som har framställts inom ramen för de aktuella yrkandena omfattas av den behörighet som tribunalen har enligt dessa bestämmelser.
I det avseendet är tribunalen, inom ramen för det första yrkandet, behörig på grundval av artikel 263 FEUF att pröva både det krav som avser kontroll av lagenligheten av beslutet om uppsägning, vilket är ett beslut fattat av en enhet som hör till unionen och som har inrättats enligt fördragen, nämligen den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, och behörig på grundval av artikel 268 FEUF att pröva kravet på ekonomisk ersättning för den ideella och ekonomiska skada som sökanden påstås ha lidit till följd av detta beslut.
Vad däremot beträffar sökandens krav som syftar till att tribunalen ska besluta om att sökanden ska återinträda i tjänst bland personalen hos den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, avstår tribunalen från att utöva sin behörighet, eftersom unionsdomstolen, även i samband med en skadeståndstalan, i princip inte kan utfärda förelägganden gentemot en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå eftersom detta skulle innebära ett intrång i förvaltningsmyndighetens behörighet. Även om bestämmelserna i EUF-fördraget som avser unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar på vissa villkor tillåter beviljandet av ersättning in natura, vilken kan ta formen av ett föreläggande att göra något eller inte göra något, som kan få svarandeinstitutionen att agera på ett visst sätt, kan ett sådant scenario endast komma i fråga i särskilda fall, där sökanden åberopar en skada som inte kan gottgöras fullt ut genom skadestånd, och vars särdrag kräver att det utfärdas ett föreläggande om att göra något eller inte göra något, särskilt om ett sådant föreläggande syftar till att få det förhållande som ligger till grund för en skada, som har fortsatta verkningar, att upphöra, vilket inte är fallet i förevarande mål.
Vad vidare beträffar det andra yrkandet, avvisar tribunalen detta yrkande i sin helhet, på grund av att den saknar behörighet. Tribunalen är nämligen inte behörig att pröva ansökan om föreläggande riktat till den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, i egenskap av sökandens arbetsgivare, vilken syftar till att sökandens anställningsavtal ska omvandlas till ett avtal om tillsvidareanställning. Eftersom det krav som syftar till att tribunalen ska fastställa att svarandena åsidosatte sina avtalsförpliktelser inte har framställts till stöd för ett yrkande om ogiltigförklaring eller ett yrkande om skadestånd, ska detta krav anses endast syfta till att tribunalen ska ta ställning genom en allmän eller principiell förklaring, vilket inte omfattas av den behörighet som tribunalen har enligt fördragen.
För det andra, vad beträffar invändningen om rättegångshinder som avser identifieringen av svaranden eller svarandena, erinrar tribunalen – vad gäller det första yrkandet, i den mån som tribunalen är behörig att pröva detta yrkande, i den del det syftar till att beslutet om uppsägning ska ogiltigförklaras och i den del det avser ekonomisk ersättning för den ideella och ekonomiska skada som nämnda beslut påstås ha orsakat – om att en talan om ogiltigförklaring således måste riktas mot den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som har antagit den aktuella rättsakten, och att den, vad beträffar unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, är behörig att avgöra tvister om ersättning för skador som orsakats av unionen, vilken företräds vid tribunalen av den institution, det organ eller den byrå som påstås ha orsakat den skadeståndsgrundande händelsen.
I förevarande fall avser det första yrkandet beslutet om uppsägning, vilket kan tillskrivas den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, och tribunalen undersöker därför huruvida den särskilda representanten kan betecknas som ett unionsorgan eller en unionsbyrå som kan vara svarande inom ramen för den talan om ogiltigförklaring och om utomobligatoriskt skadestånd som är i fråga i förevarande mål.
Tribunalen påpekar att en enhet eller struktur som ingår i, eller verkar inom, unionens organisatoriska ramverk kan anses utgöra ett unionsorgan eller en unionsbyrå, om enheten eller strukturen, mot bakgrund av de bestämmelser som reglerar dess ställning, har tillräcklig rättskapacitet för att kunna anses vara ett självständigt unionsorgan och kunna ha ställning som svarande. I synnerhet ska enheten eller strukturen anses vara ett unionsorgan eller en unionsbyrå om den har ett mandat som är oupplösligt förbundet med unionens funktionssätt och är juridiskt åtskild från unionens befintliga institutioner, organ och byråer.
Den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina har ett sådant mandat, eftersom denne utsågs av rådet för att utöva ett ”mandat för särskilda politiska frågor”.(7) Vidare, även om denna särskilda representant ska ansvara för uppdragets genomförande och handla under ledning av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, avser denna ledning inte den administrativa förvaltningen inom ramen för ett sådant uppdrag, särskilt på personalområdet. Den särskilda representanten är dessutom juridiskt åtskild från unionens övriga institutioner, organ eller byråer, eftersom denne har rättskapacitet att anordna upphandlingsförfaranden och köpa in varor, att ingå ett avtal med kommissionen om förvaltningen av dess utgifter och att ta emot personal som utstationerats av unionsinstitutionerna eller av Europeiska utrikestjänsten. Vad slutligen beträffar personaladministrationen av sina kontraktsanställda har den särskilda representanten rättskapacitet som ger denne möjlighet att agera självständigt, och av det skälet ansvarar denne för inrättandet av en stab och kan ingå avtal för att rekrytera internationell personal, som denne väljer utan att behöva få godkännande av unionens övriga institutioner, organ eller byråer, eftersom denna personal lyder direkt under den särskilda representanten.
Tribunalen konstaterar att såvitt avser förevarande mål, vilket rör frågor om personaladministration hos den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, ska denna särskilda representant likställas med de unionsorgan och unionsbyråer som kan vara svarande inom ramen för en talan om ogiltigförklaring eller om utomobligatoriskt skadestånd och att det första yrkandet kan prövas såvitt avser den särskilda representanten.
Vad vidare beträffar yrkandet om ersättning för den skada som sökanden har lidit till följd av att det inte antogs tydliga tjänsteföreskrifter som är tillämpliga på honom, finner tribunalen att all eventuell passivitet vid antagandet av allmänna anställningsvillkor för kontraktsanställda inom Gusp i allmänhet, eller vid den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina i synnerhet, ska tillskrivas rådet, vilket gör att detta yrkande kan prövas såvitt avser rådet.
Det ankommer nämligen på rådet att utforma Gusp och fatta de beslut som behövs för att fastställa och genomföra denna politik på grundval av de allmänna och strategiska riktlinjer som Europeiska rådet har fastställt. Det eventuella antagandet av ett regelverk som är tillämpligt på kontraktsanställda som har rekryterats inom ramen för Gusp hör dock till genomförandet av denna politik och omfattas därför av rådets behörighet. För övrigt noterar tribunalen att kommissionen år 2012 hade föreslagit rådet att anställningsvillkoren för övriga anställda i unionen skulle tillämpas på kontraktsanställda för uppdrag inom ramen för Gusp och hos den särskilda representanten. Tribunalen konstaterar dock att antagandet av ett regelverk som är tillämpligt på kontraktsanställda som rekryterats inom ramen för Gusp, och som är tillämpligt på internationell kontraktsanställd personal hos den särskilda representanten i Bosnien och Hercegovina, omfattas av rådets behörighet och hör till ett val som rådet ska göra, och att om detta förslag inte ledde till några åtgärder, så berodde det på att medlemsstaternas delegationer inte kom fram till någon överenskommelse inom rådet.