Sprawa T‑384/10
Królestwo Hiszpanii
przeciwko
Komisji Europejskiej
Fundusz Spójności – Rozporządzenie (WE) nr 1164/94 – Projekty dotyczące zaopatrzenia w wodę miejscowości położonych w zlewni Gwadiany w okręgu Andévalo, asenizacji i oczyszczania ścieków w zlewni Gwadalkiwiru oraz zaopatrzenia w wodę systemów ponadgminnych w prowincjach Granada i Malaga – Częściowe cofnięcie pomocy finansowej – Zamówienia publiczne na roboty budowlane i usługi – Pojęcie obiektu budowlanego – Podział zamówień – Ustalanie korekt finansowych – Artykuł H ust. 2 załącznika II do rozporządzenia nr 1164/94 – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 29 maja 2013 r.
1. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane – Dyrektywa 93/37 – Obiekt budowlany – Pojęcie – Kryteria – Gospodarcza lub techniczna funkcja wyniku robót – Wybudowanie sieci kanałów połączonych z węzłem centralnym i tworzących odcinki przeznaczone do dystrybucji wody pitnej na tym samym obszarze zamieszkałym, realizowanej z jednego punktu zaopatrzenia – Kwalifikacja jako jednego obiektu budowlanego
[dyrektywa Rady 93/37, art. 1 lit. c), art. 6 ust. 4]
2. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane – Dyrektywa 93/37 – Obiekt budowlany – Sztuczny podział jednego obiektu budowlanego na części – Stwierdzenie nieuzależnione od wykazania zamiaru obejścia przepisów Unii
(dyrektywa Rady 93/37, art. 6 ust. 4)
3. Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane – Zamówienia wyłączone z zakresu stosowania dyrektyw z dziedziny robót publicznych, lecz mające niewątpliwe znaczenie transgraniczne – Obowiązek przestrzegania podstawowych zasad traktatu
(art. 49 TFUE, 56 TFUE, 114 TFUE)
4. Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna – Pomoc strukturalna – Finansowanie przez Unię – Zawieszenie lub zmniejszenie pomocy finansowej ze względu na nieprawidłowości – Poszanowanie zasady proporcjonalności
(art. 5 ust. 4 TUE; rozporządzenie Rady nr 1164/94, art. 8 ust. 1; rozporządzenie Komisji nr 1386/2002, art. 17 ust. 1)
5. Akty instytucji – Zasady praktyki administracyjnej o charakterze generalnym – Akt mający na celu wywołanie skutków zewnętrznych – Samodzielne ograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych przez instytucję będącą organem wydającym akt – Obowiązek przestrzegania zasad równego traktowania, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa oraz nadrzędnych norm prawa Unii
1. W dziedzinie zamówień publicznych na roboty budowlane istnienie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 93/37 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane należy oceniać na podstawie gospodarczej i technicznej roli wyniku robót wykonanych w ramach danych zamówień publicznych. Ponadto, aby wynik odrębnych robót mógł zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu art. 1 lit. c) dyrektywy 93/37, wystarczy, by roboty te pełniły albo tę samą rolę gospodarczą, albo tę samą rolę techniczną. Stwierdzenie tożsamości gospodarczej i tożsamości technicznej ma więc charakter alternatywny, a nie kumulatywny. Jednoczesność zainicjowania zamówień, podobieństwo ogłoszeń o zamówieniu, tożsamość obszaru geograficznego, na którym zamówienia zostały zainicjowane, oraz tożsamość podmiotu udzielającego zamówień stanowią dodatkowe przesłanki przemawiające za uznaniem, że odrębne zamówienia na roboty dotyczą w rzeczywistości jednego obiektu budowlanego.
Zatem projekt, który przewiduje wybudowanie jednej sieci kanałów połączonych z węzłem centralnym, tak że poszczególne odcinki tego projektu pełnią, jako całość, tę samą rolę gospodarczą i techniczną, jaką jest dystrybucja wody pitnej na tym samym obszarze zamieszkałym, realizowana z jednego punktu zaopatrzenia, stanowi tego rodzaju jeden obiekt budowlany. Podobnie jeżeli chodzi o roboty budowlane polegające na przesyłaniu dobra użyteczności publicznej na konkretny obszar geograficzny, okoliczność, iż ta sieć kanałów służy do zaopatrywania w wodę kilku gmin, nie podważa wniosku, że jako całość pełni ona tę samą rolę gospodarczą i techniczną. Wreszcie elementy takie jak ewidentne powiązanie czasowe między udzieleniem dwóch zamówień, fakt, że zamówienia te dotyczą tego samego okręgu i że oba zamówienia zostały udzielone przez ten sam podmiot zamawiający, chociaż nie przesądzają same w sobie o istnieniu jednolitego obiektu budowlanego, stanowią dodatkowe przesłanki przemawiające za wnioskiem, że w tym wypadku chodzi o jeden obiekt budowlany.
(por. pkt 67–69, 74, 76, 77, 80, 81)
2. Dla stwierdzenia, iż dokonano podziału zamówienia z naruszeniem art. 6 ust. 4 dyrektywy 93/37 w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, nie jest konieczne wykazanie subiektywnego zamiaru obejścia tych przepisów. Jeżeli ustalenie takie zostało dokonane, bez znaczenia jest to, czy naruszenie jest wynikiem zamierzonego działania państwa członkowskiego, któremu jest ono przypisywane, jego niedbalstwa czy też trudności technicznych, z którymi państwo to się zmaga.
(por. pkt 95)
3. Chociaż nie ulega wątpliwości, że przepisy dyrektyw w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych nie mają zastosowania do zamówień, których wartość nie osiągnęła określonego w nich progu, to jednak nie oznacza to, że te ostatnie z wymienionych zamówień są wyłączone z zakresu stosowania prawa Unii. W zakresie dotyczącym udzielania zamówień, które ze względu na swoją wartość nie są objęte procedurami przewidzianymi w regulacjach Unii dotyczących procedur udzielania zamówień publicznych, instytucje zamawiające są bowiem jednak zobowiązane do przestrzegania podstawowych norm i ogólnych zasad traktatu, a w szczególności zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową.
Jednakże stosowanie ogólnych zasad traktatów do procedur udzielania zamówień publicznych o wartości niższej od progu stosowania dyrektyw zakłada, że zamówienia te mają niewątpliwe znaczenie transgraniczne. Na istnienie takiego znaczenia mogą wskazywać obiektywne kryteria, takie jak w szczególności relatywnie wysoka kwota danego zamówienia w związku z miejscem wykonania robót, w szczególności w przypadku niedużej odległości tego miejsca od obszaru granicznego mogącej wzbudzić zainteresowanie podmiotów mających siedziby w innym państwie członkowskim. Natomiast możliwe jest również wykluczenie zaistnienia takiego znaczenia, np. w przypadku bardzo ograniczonego znaczenia ekonomicznego danego zamówienia.
Ponadto jeżeli chodzi o zasadę niedyskryminacji, wynikającą z traktatu FUE, a w szczególności z podstawowych swobód, wymaga ona nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji wykonawców robót lub usług ze względu na ich przynależność państwową, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy w stosunku zarówno do krajowych wykonawców, jak i do wykonawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie uniemożliwić lub w inny sposób ograniczyć działalność wykonawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi. Wynika z tego, że stosując kryterium doświadczenia we własnym państwie członkowskim przy udzielaniu zamówienia publicznego przedmiotowe władze krajowe naruszają zasadę niedyskryminacji.
(por. pkt 109–111, 114, 115, 119, 121)
4. Co się tyczy zasady proporcjonalności, naruszenie obowiązków, których poszanowanie ma fundamentalne znaczenie dla dobrego funkcjonowania jednego z systemów Unii, może być sankcjonowane utratą prawa przyznanego na mocy przepisów unijnych, na przykład prawa do pomocy finansowej. Ponadto zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1164/94 ustanawiającego Fundusz Spójności zasadą zgodności finansowanych projektów z postanowieniami traktatów, z przyjętymi na ich podstawie dokumentami oraz z politykami Unii budżet Unii obciążają jedynie wydatki dokonane zgodnie z uregulowaniami Unii i z przyjętymi na ich podstawie dokumentami. Wobec tego z chwilą gdy Komisja wykryje naruszenie przepisów Unii przy dokonywaniu płatności przez państwo członkowskie, ma ona obowiązek dokonania korekty rachunków przedstawionych przez to państwo i zastosowania korekt finansowych niezbędnych do przywrócenia sytuacji, w której całość wydatków będąca przedmiotem wniosku o współfinansowanie przez Fundusz Spójności pozostaje w zgodności z uregulowaniami Unii mającymi zastosowanie w dziedzinie zamówień publicznych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Co się tyczy sposobu obliczania korekt finansowych, jeżeli okazuje się, iż w świetle okoliczności określonej sprawy zastosowanie korekty polegającej na anulowaniu całości wydatków na sporne projekty byłoby sankcją nieproporcjonalną w stosunku do wagi wykrytych nieprawidłowości i że dokładne określenie kwoty nieprawidłowych wydatków jest niemożliwe bądź niewykonalne, zasadne jest zastosowanie korekt według stawki ryczałtowej.
(por. pkt 134, 136, 137, 140, 141)
5. Dana instytucja, przyjmując zasady administracyjnego postępowania w celu wywołania skutków na zewnątrz i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama sobie wyznacza granice swobodnego uznania i nie może odejść od tych zasad bez narażania się na sankcje, w zależności od sytuacji, z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania, pewności prawa lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z tego powodu nie można wykluczyć, że takie ogólnie obowiązujące zasady postępowania, pod pewnymi warunkami i w zależności od ich treści, mogą wywoływać skutki prawne, a w szczególności że administracja nie powinna od nich odbiegać w danym przypadku bez podania powodów zgodnych z ogólnymi zasadami prawa, pod warunkiem że takie podejście nie jest sprzeczne z innymi nadrzędnymi zasadami prawa Unii.
(por. pkt 144)