Zadeva T‑384/10

Kraljevina Španija

proti

Evropski komisiji

„Kohezijski sklad – Uredba (ES) št. 1164/94 – Projekti, ki se nanašajo na oskrbo prebivalstva v povodju reke Guadiana v regiji Andévalo z vodo, na sanacijo in čiščenje porečja reke Guadalquivir in oskrbo nadobčinskih sistemov z vodo v provincah Granada in Malaga – Delni preklic finančne pomoči – Javna naročila gradenj in storitev – Pojem gradnje – Razdelitev naročil – Določitev finančnih popravkov – Člen H(2) Priloge II k Uredbi št. 1164/94 – Sorazmernost“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 29. maja 2013

1.      Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil gradenj – Direktiva 93/37 – Gradnja – Pojem – Merila – Ekonomska oziroma tehnična funkcija rezultata del – Gradnja vodovodnega omrežja, ki je povezano z istim glavnim črpališčem in je sestavljeno iz odsekov, ki so namenjeni dobavi pitne vode istemu poselitvenemu območju iz iste točke – Opredelitev za enotno gradnjo

(Direktiva Sveta 93/37, člena 1(c) in 6(4))

2.      Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil gradenj – Direktiva 93/37 – Gradnja – Umetna delitev enotne gradnje – Ugotovitev, ki ni odvisna od dokazovanja namena obiti ureditev Unije

(Direktiva Sveta 93/37, člen 6(4))

3.      Približevanje zakonodaj – Postopki oddaje javnih naročil gradenj – Javna naročila, ki so izključena s področja uporabe direktiv o javnih naročilih, a imajo določen čezmejni interes – Obveznost spoštovanja temeljnih predpisov Pogodbe

(členi 49, 56 in 114 PDEU)

4.      Gospodarska, socialna in teritorialna kohezija – Strukturne pomoči – Financiranje s strani Unije – Ukinitev ali zmanjšanje finančne podpore zaradi nepravilnosti – Spoštovanje načela sorazmernosti

(člen 5(4) PEU; Uredba Sveta št. 1164/94, člen 8(1); Uredba Komisije št. 1386/2002, člen 17(1))

5.      Akti institucij – Splošno veljavna pravila o upravnem ravnanju – Akt, s katerim se poskuša doseči zunanje učinke – Samoomejevanje diskrecijske pravice institucije, ki je izdala akt – Obveznost spoštovanja načel enakega obravnavanja, varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti ter hierarhično višjih pravil prava Unije

1.      Na področju javnih naročil gradenj je treba obstoj gradnje v smislu člena 1(c) Direktive 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje presojati glede na ekonomsko in tehnično funkcijo rezultata del, na katera se nanašajo zadevna javna naročila. Poleg tega za to, da bi se rezultat posameznih del lahko opredelil za gradnjo v smislu te določbe, zadostuje, da ta izpolnjujejo bodisi isto ekonomsko bodisi isto tehnično funkcijo. Ugotovitev ekonomske enakosti ali tehnične enotnosti je torej alternativna in ne kumulativna. Sočasnost naročil, podobnost javnih razpisov, enoten geografski okvir teh naročil in obstoj samo enega naročnika pomenijo dodatne indice, da ločena naročila gradenj dejansko ustrezajo enotni gradnji.

Zato projekt, ki predvideva gradnjo enega vodovodnega omrežja, povezanega z istim glavnim črpališčem, tako da so različni odseki projekta namenjeni izpolnitvi iste ekonomske in tehnične funkcije, in sicer dobavi pitne vode istemu poselitvenemu območju iz iste točke, pomeni takšno enotno gradnjo. Prav tako glede gradenj, ki vključujejo dobavo javne dobrine na določenem geografskem območju, okoliščina, da je to vodovodno omrežje namenjeno oskrbi več občin z vodo, ne omaje ugotovitve, da, gledano kot celota, izpolnjuje isto ekonomsko in tehnično funkcijo. Nazadnje, dejavniki, kot so očitna časovna povezanost med dvema naročiloma, to, da se ti naročili nanašata na isti okraj, in to, da je obe naročili oddal isti naročnik, kljub temu, da niso odločilni za obstoj enotne gradnje, pomenijo dodatne indice, ki omogočajo ugotovitev, da gre za enotno gradnjo.

(Glej točke od 67 do 69, 74, 76, 77, 80 in 81.)

2.      Ugotovitev razdelitve naročila s kršenjem člena 6(4) Direktive 93/37 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil za gradnje ne predvideva dokazovanja subjektivnega namena obiti uporabo pravil, določenih v tej ureditvi. Kadar je taka ugotovitev dokazana, ni pomembno, ali je kršitev posledica volje države članice, ki se ji ta neizpolnitev pripisuje, njene malomarnosti ali celo tehničnih težav, s katerimi se je srečala.

(Glej točko 95.)

3.      Čeprav se določbe direktiv o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil res ne uporabljajo za naročila, katerih vrednost ne dosega praga, ki ga ti določata, to še ne pomeni, da ta javna naročila ne spadajo na področje uporabe prava Unije. Naročniki morajo namreč, kar zadeva oddajo naročil, za katera se glede na njihovo vrednost ne uporabljajo postopki, določeni s predpisi Unije o postopkih za oddajo javnih naročil, vendarle spoštovati temeljna pravila in splošna načela Pogodbe, zlasti načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva.

Vendar uporaba splošnih načel Pogodb za postopke oddaje naročil, ki so manjše vrednosti od praga za uporabo direktiv, predvideva, da imajo zadevna naročila določen čezmejni interes imela določen čezmejni interes. Na obstoj takega interesa lahko nakazujejo objektivna merila, kot je med drugim večja vrednost zadevnega naročila v povezavi s krajem izvedbe gradenj. Bližina tega kraja z obmejnim območjem lahko pritegne interes gospodarskih subjektov s sedežem v drugi državi članici. Po drugi strani je prav tako mogoče izključiti obstoj takega interesa v primeru zelo majhnega gospodarskega pomena zadevnega naročila.

Poleg tega načelo prepovedi diskriminacije, ki izhaja iz Pogodbe DEU in zlasti temeljnih svoboščin, ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije izvajalca gradenj ali storitev zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, tudi če se ta uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če prepoveduje ali drugače ovira dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne storitve. Iz tega izhaja, da so zadevni nacionalni organi z uporabo merila izkušenj za oddajo naročila v svoji državi članici kršili načelo prepovedi diskriminacije.

(Glej točke od 109 do 111, 114, 115, 119 in 121.)

4.      Glede načela sorazmernosti se kršitev obveznosti, katerih spoštovanje je temeljnega pomena za dobro delovanje sistema Unije, lahko sankcionira z izgubo pravice, pridobljene na podlagi zakonodaje Unije, kakršna je pravica do finančne pomoči. Poleg tega so v skladu z načelom skladnosti financiranih projektov z določbami Pogodb, z akti, sprejetimi na njihovi podlagi, in politikami Unije, kot ga določa člen 8(1) Uredbe št. 1164/94 o ustanovitvi Kohezijskega sklada, breme proračuna Unije le izdatki, ki so opravljeni v skladu s pravili Unije in z akti, sprejetimi na njihovi podlagi. Zato mora Komisija, takoj ko ugotovi obstoj kršitve določb Unije pri plačilih, ki jih je opravila država članica, odpraviti nepravilnosti v računih, ki jih je ta predložila, in opraviti finančne popravke, potrebne za ponovno vzpostavitev položaja, v katerem so vsi izdatki, ki so predmet zahtevka za sofinanciranje iz Kohezijskega sklada, v skladu z ureditvijo Unije na področju javnih naročil ob upoštevanju načela sorazmernosti. Če se glede načinov izračuna finančnih popravkov izkaže, da je glede na določene okoliščine obravnavane zadeve uporaba popravka, s katerim se razveljavijo vsi izdatki zadevnih projektov, nesorazmerna kazen glede na težo ugotovljenih kršitev, in da natančna kvantifikacija višine nezakonitih izdatkov ni mogoča ali izvedljiva, je primerno opraviti popravke na pavšalni osnovi.

(Glej točke 134, 136, 137, 140 in 141.)

5.      Zadevna institucija se s tem, da sprejme pravila o upravnem ravnanju, ki učinkujejo navzven, in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v bodoče uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju svojega polja proste presoje in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila, glede na okoliščine primera, sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot so načela enakega obravnavanja, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo. Zato ni mogoče izključiti, da so taka pravila ravnanja pod nekaterimi pogoji in glede na njihovo vsebino lahko splošno veljavna in imajo lahko pravne učinke, zlasti administracija pa se od njih ne sme oddaljiti, razen v posebnem primeru in če poda razloge, ki so združljivi z navedenimi splošnimi pravnimi načeli, pod pogojem, da tak pristop ni v nasprotju z drugimi, hierarhično višjimi pravili prava Unije.

(Glej točko 144.)