ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
19 octobre 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Aides accordées par les États membres – Article 107, paragraphe 1, TFUE – Notion d’“entreprise” – Règlement (UE) 2015/1589 – Récupération d’une aide illégale – Décision (UE) 2015/456 – Échanges de terres forestières – Détermination de la “valeur du marché” »
Dans l’affaire C‑325/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Administrativen sad – Varna (tribunal administratif de Varna, Bulgarie), par décision du 4 mai 2022, parvenue à la Cour le 13 mai 2022, dans la procédure
TS,
HI
contre
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur), S. Rodin et Mme L. S. Rossi, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour le gouvernement bulgare, par Mmes T. Mitova et L. Zaharieva, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mme C. Georgieva et M. B. Stromsky, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 107 TFUE, de l’article 16, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), ainsi que de la décision (UE) 2015/456 de la Commission, du 5 septembre 2014, concernant le régime d’aide no SA.26212 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) et SA.26217 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières (JO 2015, L 80, p. 100, ci-après la « décision de la Commission du 5 septembre 2014 »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant un particulier et une personne morale au Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts) au sujet d’une demande de remboursement d’une aide d’État dont ils auraient bénéficié dans le cadre d’un échange de terres forestières.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement 2015/1589
3 L’article 16 du règlement 2015/1589, intitulé « Récupération de l’aide », prévoit, à son paragraphe 3 :
« Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice de l’Union européenne prise en application de l’article 278 [TFUE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission [européenne]. À cette fin, et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit de l’Union. »
La décision de la Commission du 5 septembre 2014
4 Les considérants 125 à 128, 156 et 171 de la décision de la Commission du 5 septembre 2014 énoncent :
« (125) Cependant, dans le cas d’espèce, il faut également examiner la question préliminaire de savoir si les bénéficiaires potentiels des opérations d’échange sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE]. Ceci est nécessaire car, en vertu du libellé de cette disposition, les règles relatives aux aides d’État s’appliquent seulement lorsque le bénéficiaire est une entreprise.
(126) La [Cour] définit la notion d’“entreprise” aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité comme toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement [...] Selon la [Cour], constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné [...] La classification, de cette façon, d’une entité donnée en tant qu’entreprise est toujours associée à une activité spécifique. Une entité qui exerce des activités à caractère tant économique que non économique est considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne le premier type d’activité. Il n’est pas nécessaire qu’une entreprise soit une personne morale. Les personnes physiques peuvent également être considérées comme des entreprises au regard des aides d’État, pour autant qu’elles exercent une activité économique.
(127) À cet égard, il convient de noter que certains bénéficiaires des opérations d’échange contestées n’ont pas exercé d’activité économique avec les terres forestières échangées pendant la période considérée et n’exercent pas actuellement une telle activité. Par conséquent, ces bénéficiaires ne peuvent pas être considérés comme des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] et, par conséquent, il est considéré qu’il n’y a pas d’aide d’État dans les opérations d’échange qu’ils ont conclues avec l’État bulgare.
(128) Par conséquent, le reste de la présente décision se rapporte uniquement à ces bénéficiaires des opérations d’échange contestées, qui sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE].
[...]
(156) Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que les opérations d’échange réalisées par la République de Bulgarie au cours de la période considérée constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE], dans les cas où l’autre partie à l’opération concernée est une entreprise au sens de cette disposition et où les prix administratifs utilisés pour cette opération ne reflétaient pas les prix de marché et où les conditions relatives à l’aide de minimis, fixées par le règlement (UE) no 1407/2013 [de la Commission, du 18 décembre 2013, relatif à l’application des articles 107 et 108 [TFUE] aux aides de minimis (JO 2013, L 352, p. 1)], n’étaient pas réunies.
[...]
(171) Dans le cas d’espèce, les bénéficiaires potentiels d’une aide d’État incompatible sont les personnes physiques et morales qui ont participé aux 132 opérations d’échanges avec les autorités bulgares pendant la période considérée. Les autorités bulgares doivent exclure de ce groupe les personnes physiques et morales, qui ne répondent pas aux critères définis pour les “entreprises” au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] [...] »
5 L’article 1er de cette décision prévoit :
« L’aide d’État octroyée à des entreprises dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, illégalement mise à exécution par la République de Bulgarie en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], est incompatible avec le marché intérieur. »
6 L’article 6, paragraphe 1, sous b), c) et d), de ladite décision énonce :
« 1. Dans les quatre mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission :
[...]
b) l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des prix du marché en vigueur au moment des opérations d’échange, indiqués dans l’avis 2014/032997 soumis par la Bulgarie ;
c) l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée par annulation de l’opération d’échange ;
d) l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des montants fixés par un expert indépendant et des documents prouvant que cet expert indépendant a été nommé à la suite d’une sélection par appel d’offres et avec l’accord de la Commission. »
7 L’article 6, paragraphe 2, sous a) et b), de la même décision dispose :
« Dans les huit mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission :
a) la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide accordée au titre des opérations d’échange visées à l’article 1er et le montant de l’aide reçue par chacun d’eux à la suite de ces opérations ;
b) le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire ».
La communication de la Commission concernant les éléments d’aide d’État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics
8 Aux termes du point 2, sous a), dernier alinéa, de la communication de la Commission concernant les éléments d’aide d’État contenus dans des ventes de terrains et de bâtiments par les pouvoirs publics (JO 1997, C 209, p. 3) :
« Par “valeur du marché”, on entend le prix auquel les terrains et les bâtiments pourraient être vendus, à la date de l’évaluation, sous contrat privé entre un vendeur consentant et un acheteur non lié, étant entendu que le bien a fait l’objet d’une offre publique sur le marché, que les conditions de celui-ci permettent une vente régulière et que le délai disponible pour la négociation de la vente est normal compte tenu de la nature du bien [...] »
Le droit bulgare
La loi sur les aides d’État
9 L’article 38, paragraphes 9, 10 et 11, du zakon za darzhavnite pomoshti (loi sur les aides d’État, DV no 85, du 24 octobre 2017) prévoit, en ce qui concerne la récupération d’une aide d’État illégale et déclarée incompatible avec le marché intérieur en vertu d’une décision de la Commission, les dispositions suivantes :
« (9) L’évaluation visée au paragraphe 7, point 2, est effectuée par un évaluateur agréé indépendant, enregistré en vertu de la loi sur les évaluateurs indépendants [...]
(10) L’évaluation visée au paragraphe 7, point 2, est demandée et acceptée par le gestionnaire de l’aide dans les conditions et le délai prévus par la décision de la Commission européenne.
(11) Lorsque le gestionnaire de l’aide n’accepte pas l’évaluation visée au paragraphe 7, point 2, il demande, par un acte motivé, une seconde expertise auprès de trois évaluateurs, sauf lorsque l’évaluation est demandée en vertu du zakon za obshtestvenite porachki [(loi sur les marchés publics)]. »
La loi relative aux propriétés de l’État
10 L’article 32, paragraphe 2, du zakon za darzhavnata sobstvenost (loi relative aux propriétés de l’État, DV no 44, du 21 mai 1996), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi relative aux propriétés de l’État »), est libellé comme suit :
« La compensation en espèces équivalente visée au paragraphe 1 est déterminée en fonction de la destination des terrains avant l’entrée en vigueur du plan détaillé d’aménagement du territoire, ou avant l’approbation d’un plan détaillé d’aménagement du territoire qui prévoit la construction d’un ouvrage national et pour lequel il existe une ordonnance qui est en vigueur permettant l’exécution provisoire, sur la base des prix de marché de terrains aux caractéristiques similaires situés à proximité de ceux faisant l’objet d’une expropriation. »
11 Le paragraphe 1a des dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État) énonce :
« Aux fins de la présente loi :
[...]
(2) Le “prix du marché” est la moyenne des prix de toutes les transactions immobilières portant sur l’achat/la vente, l’échange, la création de droits réels ou le transfert de propriété contre une obligation de construction, la constitution d’hypothèque (à titre de garantie pour l’achat/la vente d’un bien immobilier), les ventes aux enchères par des huissiers publics et privés, des institutions de l’État et des municipalités, ainsi que sur d’autres transactions à titre onéreux, à l’exception de celles ayant pour objet des parts théoriques de biens immobiliers, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans les douze mois précédant la date de la demande d’évaluation et enregistrées au bureau d’enregistrement du lieu où est situé le bien immobilier. Si, dans les douze mois précédant la date de la demande d’évaluation, plus de 20 transactions ont été enregistrées au bureau d’enregistrement du lieu où est situé le bien immobilier, le prix du marché est déterminé en prenant en compte les 20 dernières transactions enregistrées. Le calcul de la moyenne est effectué sur la base d’au moins deux transactions pertinentes.
[...]
(4) “Les biens immobiliers situés à proximité de ceux faisant l’objet d’une expropriation” sont les biens immobiliers qui sont situés :
a) dans le même district, au sein des grandes villes dotées d’une division en districts ;
b) dans le même quartier, au sein des autres villes, centres habités ou localités ;
c) sur le même territoire dans les zones agricoles et les zones forestières. »
La loi sur les forêts
12 Le paragraphe 3 des dispositions transitoires et finales du zakon za gorite (loi sur les forêts, DV°no 19, du 8 mars 2011), en vigueur depuis l’année 2011, dispose :
« (1) Il ne peut être procédé à aucun changement d’affectation, aux termes de la présente loi, et il ne peut être réalisé aucune construction sur des terrains situés dans des zones forestières que des personnes physiques et morales ou des municipalités ont acquis auprès de l’État à la suite d’échanges effectués jusqu’à la date de promulgation de la loi au Darzhaven vestnik [(Journal officiel)].
(2) L’interdiction visée au paragraphe 1 s’applique également en cas de changement de propriétaire du bien immobilier, sauf dans les cas où la zone forestière concernée est acquise par l’État. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13 Le litige au principal s’inscrit dans le cadre d’une vaste opération de restitutions, par la République de Bulgarie à leurs anciens propriétaires, de terres forestières qui avaient été nationalisées au cours de l’année 1947.
14 Il ressort du dossier dont dispose la Cour qu’un amendement de la loi sur les forêts, entré en vigueur le 22 février 2002, a permis des échanges de terres forestières privatisées contre des terres forestières de cet État membre.
15 En outre, les prix des terrains échangés étaient déterminés sur la base de critères fixés par la réglementation bulgare.
16 Le 26 novembre 2008, la Darzhavna agentsia po gorite (Agence nationale des forêts, Bulgarie) et TS, personne physique, ont conclu un contrat d’échange de terres forestières (ci-après l’« échange litigieux »).
17 Deux mois plus tard, TS a cédé les terrains acquis en vertu de ce contrat à HI, société privée établie en Bulgarie, gérée et en partie détenue par TS. Il ressort de la décision de renvoi que TS était déjà associée de HI au moment de l’échange litigieux.
18 HI opère dans les domaines de l’hôtellerie, de la restauration, de l’exploitation forestière, de la transformation du bois et de la vente de marchandises. Il ressort de la décision de renvoi que HI souhaitait construire un complexe hôtelier sur certains des terrains ainsi acquis et que, à cette fin, elle en avait demandé le changement d’affectation auprès des autorités compétentes au mois d’août 2009.
19 Cependant, cette opération immobilière n’aurait pas pu être menée à terme en raison d’un moratoire adopté par le Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblée nationale de la République de Bulgarie), le 3 septembre 2009 (DV no 72, du 8 septembre 2009), et d’une mesure législative ultérieure interdisant de modifier l’affectation de terrains acquis auprès de la République de Bulgarie.
20 Par la décision du 5 septembre 2014, la Commission a estimé que les opérations d’échange de terres forestières réalisées par cet État membre constituaient des aides d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, lorsque les personnes ayant participé à ces échanges étaient des entreprises, au sens de cette disposition, et que la valeur des terrains forestiers dudit État membre ne reflétait pas la valeur du marché, sous réserve qu’il ne s’agissait pas d’aides de minimis, au sens du règlement no 1407/2013.
21 La Commission a, en conséquence, considéré que certaines aides, octroyées à des entreprises dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières concernées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007, date de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union européenne, et le 27 janvier 2009, avaient été illégalement mises à exécution par cet État membre, qu’elles étaient incompatibles avec le marché intérieur et que ledit État membre devait les récupérer.
22 Le 8 juillet 2020, en application de la décision de Commission du 5 septembre 2014, les autorités bulgares ont, par un acte de constatation d’une créance publique, estimé, sur le fondement d’un rapport d’évaluation des terrains forestiers, que TS et HI étaient solidairement tenues de rembourser l’aide de 294 627 BGN résultant de l’échange litigieux, assortie de 145 737,79 BGN d’intérêts, pour un montant total de 440 364,79 BGN (environ 224 700 euros).
23 TS et HI ont formé un recours contre cet acte devant l’Administrativen sad – Varna (tribunal administratif de Varna, Bulgarie), en soutenant, d’une part, qu’elles ne pouvaient pas être considérées comme des « entreprises », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors que les terrains acquis dans le cadre de l’échange litigieux n’ont finalement pas été utilisés à des fins économiques et, d’autre part, que l’appréciation du montant de l’aide à rembourser effectuée par l’administration nationale était erronée. Selon elles, l’appréciation de la valeur des terrains échangés devrait faire l’objet d’une évaluation judiciaire selon la méthode prévue au paragraphe 1a, points 2 et 4, des dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État, applicable en cas d’expropriation d’un terrain privé à des fins d’intérêt public.
24 La juridiction de renvoi indique que, en ce qui concerne la mise en œuvre de la décision de la Commission du 5 septembre 2014, la jurisprudence nationale est contradictoire sur la question de savoir si, au regard des termes du considérant 127 de cette décision, la qualification d’« entreprise » dépend ou non de l’exploitation des terres forestières acquises dans le cadre des échanges de terres en cause.
25 Cette juridiction indique également que le critère objectif de la « valeur du marché » d’un terrain, issu de la jurisprudence de la Cour aux fins d’apprécier si l’acquisition d’un terrain public est constitutive d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, diffère de la méthode de détermination du prix du marché prévue au paragraphe 1a, points 2 et 4, des dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État, dont se prévalent les requérantes au principal.
26 Dans ces conditions, l’Administrativen sad – Varna (tribunal administratif de Varna) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Faut-il exclure du champ d’application de la notion d’“entreprise” le bénéficiaire d’une aide d’État illégalement mise en œuvre, résultant d’un contrat d’échange et de l’acquisition de terrains dans une zone forestière (propriété privée de l’État), lequel, selon les états financiers annuels, exerce une activité économique en offrant des biens et des services sur le marché en question, mais qui, conformément au considérant 127 de la [décision de la Commission du 5 septembre 2014], n’exerce aucune activité directe ou indirecte avec les terrains obtenus en échange, en raison de l’existence d’une interdiction objective, introduite dans le droit national, de modifier l’affectation des terrains et de construire des bâtiments ou de vendre les terrains échangés exclus du fonds forestier ?
2) La disposition de l’article 107 TFUE doit-elle être appliquée et interprétée en ce sens que l’intention d’investissement déclarée et effectivement décrite par le bénéficiaire d’une aide d’État illégalement perçue, qui est destinée à être réalisée sur les terrains de l’État (situés en zone forestière), obtenus suite à la conclusion d’un échange, et qui constitue une condition préalable à l’ouverture de la procédure administrative engagée ultérieurement pour exclure les immeubles bâtis, peut être considérée comme un fait pertinent pour l’exercice d’une activité économique, compte tenu du statut juridique et du respect des critères d’une “entreprise”, et compte tenu des informations collectées concernant l’achèvement de la première phase de la procédure administrative de concertation préalable, indépendamment du fait qu’une impossibilité objective de réaliser l’intention d’investissement est survenue en raison du moratoire imposé par une décision [de l’Assemblée nationale de la République de Bulgarie] et de l’adoption, par la suite, d’une disposition légale interdisant expressément de modifier l’affectation prévue et de construire sur les biens obtenus de l’État ?
3) L’article 107 TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement [2015/1589] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent, aux fins de la détermination d’une aide d’État, obtenue dans le cadre d’un échange de terrains situés en zone forestière (propriété privée de l’État), à une réglementation nationale comme celle du paragraphe 1a, points 2 et 4, des [dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État], qui empêche la détermination d’un prix de marché pour les terrains en cause, en fixant, aux fins du calcul, des indicateurs de marché et des critères d’évaluation qui conduisent à un écart par rapport à la valeur réelle du terrain et, en ce sens, cette règlementation nationale enfreint-elle le principe d’effectivité ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
27 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la décision de la Commission du 5 septembre 2014 doit être interprétée en ce sens que seules les personnes ayant acquis des terrains dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières visées par cette décision qui utilisent ces terrains aux fins d’une activité économique doivent être regardées comme des entreprises bénéficiaires d’une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
28 Tout d’abord, il importe d’observer que la réponse à cette question est sans préjudice de la question de savoir si TS est une « entreprise », au sens de cette disposition, ni de celle de savoir si TS et HI peuvent être considérées comme bénéficiaires, solidairement, d’une aide d’État en vertu de ladite disposition.
29 Il y a lieu, ensuite, de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la notion d’« entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, et que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique (arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, points 41 et 45 ainsi que jurisprudence citée).
30 En revanche, il n’en ressort aucunement que la qualification d’« entreprise », au sens de cette disposition, serait subordonnée à la circonstance que l’activité économique concernée présente un lien avec des biens dont l’acquisition serait constitutive d’une aide d’État, au sens de ladite disposition.
31 En outre, il importe de rappeler que l’article 108, paragraphe 3, TFUE institue un contrôle préventif sur les modifications des aides existantes et sur les projets d’aides nouvelles, afin que seules des aides compatibles avec le marché intérieur soient mises à exécution (voir, en ce sens, arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, point 36 ainsi que jurisprudence citée).
32 Par conséquent, un tel système d’autorisation préalable des aides d’État, qui repose sur une appréciation ex ante des projets d’aide, s’oppose à ce que la qualification d’« entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit subordonnée à la survenance de circonstances aléatoires et postérieures à l’octroi de l’avantage concerné, tel que celui qui consisterait dans l’utilisation du bien acquis à des fins économiques.
33 Enfin, quant à la définition de la notion d’« entreprise » retenue par la Commission dans sa décision du 5 septembre 2014, l’article 1er de celle‑ci vise les aides d’État octroyées à des « entreprises », sans préciser cette notion.
34 Le considérant 127 de cette décision énonce certes que « certains bénéficiaires des opérations d’échange contestées n’ont pas exercé d’activité économique avec les terres forestières échangées pendant la période considérée et n’exercent pas actuellement une telle activité », de telle sorte que « ces bénéficiaires ne peuvent pas être considérés comme des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] et qu’il est, par conséquent, considéré qu’il n’y a pas d’aide d’État dans les opérations d’échange qu’ils ont conclues avec l’État bulgare ».
35 Pour autant, il ressort de l’économie d’ensemble de ladite décision et, en particulier, des considérants 126 et 128 de cette dernière, que la Commission a également visé, à plusieurs reprises, les entreprises « au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE », sans lier aucunement une telle qualification à une activité économique en relation avec ces terres forestières.
36 Le considérant 171 de la décision de la Commission du 5 septembre 2014, figurant dans la partie de celle-ci relative à l’identification des « bénéficiaires » des aides concernées, indique, en outre, qu’il convient d’exclure les personnes physiques et morales « qui ne répondent pas aux critères définis pour les “entreprises” au sens de l’article 107, paragraphe 1, [TFUE] », sans davantage de précision.
37 En dernier lieu, il est de jurisprudence constante que, lorsqu’un texte du droit dérivé de l’Union est susceptible de faire l’objet de plus d’une interprétation, il convient de donner la préférence à celle qui rend la disposition conforme au traité plutôt qu’à celle conduisant à constater son incompatibilité avec celui-ci (arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, point 70 ainsi que jurisprudence citée).
38 Il convient, dès lors, d’estimer que le considérant 127 de la décision de la Commission du 5 septembre 2014 se réfère uniquement à une situation particulière dans laquelle une entité ne peut pas être qualifiée d’« entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Partant, ce considérant ne saurait fonder une interprétation de cette décision dont il résulterait que seules les entités exerçant une activité économique liée aux terrains acquis dans le cadre des échanges de terres visés par ladite décision pourraient être considérées comme des entreprises bénéficiaires d’une aide d’État, au sens de cette disposition.
39 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la première question que la décision de la Commission du 5 septembre 2014 doit être interprétée en ce sens qu’il ne saurait être considéré que seules les personnes ayant acquis des terrains dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières visées par cette décision qui utilisent ces terrains aux fins d’une activité économique doivent être regardées comme des entreprises bénéficiaires d’une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
Sur la deuxième question
40 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la circonstance que l’entité qui a obtenu des terres forestières dans le cadre de l’échange litigieux avait l’intention de les utiliser dans le cadre de son activité économique, mais en a été empêchée en raison de l’évolution ultérieure du droit national, est pertinente aux fins d’apprécier si cette entité constitue une « entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
41 Compte tenu de la réponse donnée à la première question, selon laquelle la décision de la Commission du 5 septembre 2014 ne limite pas la notion d’« entreprise » aux entités qui ont utilisé les terres forestières ainsi obtenues à des fins économiques, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question.
Sur la troisième question
42 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à ce que la détermination du montant d’une aide d’État perçue lors de l’acquisition de terrains, dans le cadre d’un échange de terres forestières, se fonde sur des critères tels que ceux prévus au paragraphe 1a, points 2 et 4, des dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État.
43 Il ressort de la décision de renvoi que ces critères sont relatifs aux prix moyens des transactions immobilières enregistrées portant sur des terrains aux caractéristiques analogues à ceux faisant l’objet de l’évaluation et situés à proximité de ceux-ci, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans un délai de douze mois précédant l’évaluation.
44 Les requérantes au principal font valoir que lesdits critères auraient dû être appliqués pour déterminer le montant de l’aide d’État à récupérer, la juridiction de renvoi estimant, en revanche, qu’ils ne permettraient pas de déterminer la valeur du marché des terres forestières ayant fait l’objet de l’échange litigieux.
45 Ainsi, il convient de reformuler la troisième question et de considérer que, par celle-ci, cette juridiction demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 s’opposent à ce que les critères permettant de déterminer le montant d’une aide d’État perçue dans le cadre de l’acquisition de terrains se fondent sur les prix moyens des transactions immobilières enregistrées portant sur des terrains aux caractéristiques analogues à ceux faisant l’objet de l’évaluation et situés à proximité de ceux-ci, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans un délai de douze mois précédant l’évaluation.
46 À cet égard, il importe de rappeler que l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 prévoit que, sans préjudice d’une ordonnance de la Cour prise en application de l’article 278 TFUE, la récupération d’une aide d’État s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin, et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit de l’Union.
47 En outre, il résulte de la jurisprudence de la Cour que le principal objectif visé par le remboursement d’une aide d’État versée illégalement est d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par cette aide et que le rétablissement de la situation antérieure au versement d’une aide illégale ou incompatible avec le marché intérieur constitue une exigence nécessaire à la préservation de l’effet utile des dispositions des traités relatives aux aides d’État (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, point 42 et jurisprudence citée).
48 Enfin, il importe également de rappeler que, lorsque l’État membre concerné doit quantifier l’aide à récupérer, il doit le faire sur la base de la méthode indiquée dans la décision de récupération (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, points 21 et 23).
49 En l’occurrence, il résulte de ce qui précède que l’application d’une méthode d’évaluation, telle que celle visée par la juridiction de renvoi à sa troisième question, doit, tout d’abord, être conforme à la décision de la Commission du 5 septembre 2014, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.
50 En particulier, il lui revient d’apprécier si une telle méthode est conforme à l’article 6, paragraphe 1, sous b), c) et d), de cette décision, qui prévoit trois modalités différentes de récupération de l’aide, à savoir la récupération de l’aide sur la base des prix du marché en vigueur au moment des opérations d’échange, indiqués dans l’avis 2014/032997 soumis par la Bulgarie, de l’annulation de l’opération d’échange ou des montants fixés par un expert indépendant et des documents prouvant que cet expert indépendant a été nommé à la suite d’une sélection par appel d’offres et avec l’accord de la Commission.
51 Ensuite, quant à la conformité à l’article 107, paragraphe 1, TFUE et à l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 d’une méthode d’évaluation telle que celle visée par la juridiction de renvoi à sa troisième question, il importe de rappeler que la vente d’un terrain par une autorité publique peut comporter des éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, notamment lorsqu’elle ne s’effectue pas à la valeur du marché, c’est-à-dire au prix qu’un investisseur privé, agissant dans des conditions de concurrence normales, aurait pu fixer (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, point 34 et jurisprudence citée).
52 En outre, ainsi que la Commission l’a indiqué dans sa décision du 5 septembre 2014, lorsqu’une telle évaluation intervient, comme en l’occurrence, ex post, l’État membre apprécie la valeur du marché des terrains concernés au moment de l’opération d’échange contestée (voir, par analogie, arrêt du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, EU:C:2002:294, points 71 et 72).
53 Quant à la méthode susceptible d’être appliquée à cette fin, il importe de rappeler que plusieurs méthodes sont susceptibles de fournir des prix correspondant à la valeur du marché et que si, parmi celles-ci, figurent celles de la vente au plus offrant et de l’expertise, il n’est pas exclu que d’autres méthodes puissent également permettre d’atteindre un tel résultat (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, point 31 et jurisprudence citée).
54 Lorsque le droit national instaure des règles de calcul de la valeur du marché des terres pour leur vente par les autorités publiques, leur application doit, pour être conforme à l’article 107 TFUE, aboutir dans tous les cas à un prix le plus proche possible de cette valeur. Cette dernière étant théorique, sauf pour les ventes au plus offrant, une marge de variation du prix obtenu par rapport au prix théorique doit nécessairement être tolérée (arrêt du 16 décembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, point 35).
55 Enfin, quand bien même une méthode d’évaluation serait conforme à l’article 107 TFUE, il ne saurait être exclu que, dans certains cas, cette méthode aboutisse à un résultat s’écartant de la valeur du marché. Dans de telles circonstances, le juge national serait tenu de la laisser inappliquée en vertu de l’obligation qui incombe à tous les organes de l’État, en ce compris les juridictions nationales, d’écarter une règle du droit national contraire au droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, point 52).
56 En l’occurrence, s’agissant de critères d’évaluation tels que ceux prévus au paragraphe 1a, points 2 et 4, des dispositions complémentaires de la loi relative aux propriétés de l’État, il convient de constater qu’il résulte de la jurisprudence rappelée aux points 53 à 55 du présent arrêt que l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne s’oppose pas, a priori, à une méthode d’évaluation fondée sur une comparaison avec des opérations immobilières similaires, dès lors que les critères qu’elle prévoit permettent de calculer la valeur du marché des terres forestières concernées, ni n’exige l’application de cette méthode.
57 Quant à l’appréciation de la question de savoir si de tels critères d’évaluation permettraient d’établir cette valeur du marché au moment de l’échange litigieux, elle incombe essentiellement à la juridiction de renvoi, au regard des éléments de fait et de droit dont elle a connaissance.
58 Dans ce cadre, il appartient notamment à cette juridiction de vérifier la réalité de la circonstance, évoquée par elle, selon laquelle les prix des opérations immobilières seraient, en pratique, sous-évalués afin de réduire le montant des impôts et des frais de notaire ainsi que de celle, mentionnée par le gouvernement bulgare dans ses observations écrites, selon laquelle les ventes susceptibles d’être prises en compte par analogie seraient insuffisantes pour permettre une comparaison fiable.
59 Il revient également à la juridiction de renvoi de vérifier si les opérations immobilières susceptibles d’être prises en considération dans ce cadre n’ont pas été réalisées à une date trop éloignée de celle de l’échange litigieux.
60 Compte tenu de ce qui précède, il convient de répondre à la troisième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement 2015/1589 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce que les critères permettant de déterminer le montant d’une aide d’État perçue lors de l’acquisition de terrains, dans le cadre d’un échange de terres forestières, se fondent sur les prix moyens des transactions immobilières enregistrées portant sur des terrains aux caractéristiques analogues à ceux faisant l’objet de l’évaluation et situés à proximité de ceux-ci, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans un délai de douze mois précédant l’évaluation, à condition que l’application de tels critères soit compatible avec la décision de la Commission portant sur la récupération de cette aide et que ceux-ci permettent de déterminer la valeur du marché de ces terres au moment de l’opération d’échange.
Sur les dépens
61 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) La décision (UE) 2015/456 de la Commission, du 5 septembre 2014, concernant le régime d’aide no SA.26212 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) et n°SA.26217 (11C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières,
doit être interprétée en ce sens que :
il ne saurait être considéré que seules les personnes ayant acquis des terrains dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières visées par cette décision qui utilisent ces terrains aux fins d’une activité économique doivent être regardées comme des entreprises bénéficiaires d’une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
2) L’article 107, paragraphe 1, TFUE et l’article 16, paragraphe 3, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE],
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à ce que les critères permettant de déterminer le montant d’une aide d’État perçue lors de l’acquisition de terrains, dans le cadre d’un échange de terres forestières, se fondent sur les prix moyens des transactions immobilières enregistrées portant sur des terrains aux caractéristiques analogues à ceux faisant l’objet de l’évaluation et situés à proximité de ceux-ci, dans lesquelles au moins une des parties est un commerçant, conclues dans un délai de douze mois précédant l’évaluation, à condition que l’application de tels critères soit compatible avec la décision de la Commission portant sur la récupération de cette aide et que ceux-ci permettent de déterminer la valeur du marché de ces terres au moment de l’opération d’échange.
Signatures