E. SHARPSTON FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2009. július 9.1(1)
C‑226/08. sz. ügy
Stadt Papenburg
kontra
Bundesrepublik Deutschland
(A Verwaltungsgericht Oldenburg [Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – Az érintett tagállamnak a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértése megadásával kapcsolatos döntése – Figyelembeveendő érdekek és szempontok – Jogos elvárások”
1. Papenburg település („Stadt Papenburg”) az Ems partján fekvő kikötőváros Alsó‑Szászországban, Németországban. Híres nagy hajógyáráról, a Meyer‑Werftről, amelyet 1795‑ben alapítottak, és jelenleg főként óceánjáró hajók gyártására szakosodott.(2)
2. Valahányszor egy nagy merülési mélységű hajót a hajógyárból az Északi‑tengerre kell áthajózni, különleges kotrási műveletek elvégzésére van szükség. A Wasser‑ und Schiffahrtsdirektion Nordwest (északnyugati vízügyi és hajózási igazgatóság) 1994. május 31‑i tervjóváhagyó határozatának értelmében a Stadt Papenburg, a Landkreis Emsland (Emsland körzet) és a Wasser‑ und Schiffahrtsamt Emden (emdeni vízügyi és hajózási hivatal) engedélyt kapott az Ems folyó szükséges részeken történő kotrására. A folyó természetes állapotában csak olyan hajók hajózására alkalmas, amelynek merülési mélysége nem haladja meg a 6,3 métert. A kotrás célja az, hogy 7,3 méteres merülési mélységű hajók számára is lehetővé tegye a tengerre való áthajózást.
3. E tervjóváhagyó határozat a német jog szerint minden szükséges közjogi engedélyt kivált, és jogilag nem megtámadható.(3) Következésképpen nincs minden egyes esetben szükség további engedélyre vagy jóváhagyásra a tényleges kotráshoz.
4. A Stadt Papenburg önkormányzatának területe alatti folyószakasz egyes részeit Németország „Alsó Ems és Külső Ems” (DE 2507‑331) megjelöléssel az 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: élőhely‑irányelv) szerinti lehetséges közösségi jelentőségű természeti területként jelentette be az Európai Bizottságnak.(4)
5. A Bizottság a területet az atlanti régióban található közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékéről összeállított tervezetébe felvette, és a szövetségi kormányt ezzel összefüggésben az élőhely‑irányelv 4. cikke (2) bekezdésének első albekezdése szerinti egyetértésének megadására kérte. Németország az egyetértést meg kívánja adni. Stadt Papenburg attól tart, hogy ha az Alsó‑Ems és a Külső‑Ems felkerülne a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe, a továbbiakban az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése szerinti hatásvizsgálatra lenne szükség minden egyes kotrási műveletet megelőzően. E hatásvizsgálat kimenetele teljesen bizonytalan; a ráfordítás és a költségek mindenesetre jelentősen emelkednének.
6. 2008. február 20‑án Stadt Papenburg keresetet nyújtott be a Verwaltungsgericht Oldenburg (közigazgatási bíróság, Oldenburg) előtt, amellyel azt kérte, hogy a Bundesrepublik Deutschland (a szövetségi kormány) rendelje el ezen egyetértés megtagadását. Előzetes döntéshozatal iránti kérelmében az oldenburgi közigazgatási bíróság az élőhely‑irányelv 2. cikke (3) bekezdésének, 4. cikke (2) bekezdésének, valamint 6. cikke (3) és (4) bekezdésének értelmezését kéri.(5)
Jogi háttér
Az élőhely‑irányelv
7. Az élőhely‑irányelv harmadik preambulumbekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„… ezen irányelv fő célja, a biológiai sokféleség fenntartásának előmozdítása a gazdasági, társadalmi, kulturális és regionális igények figyelembevételével, hozzájárul a fenntartható fejlődés közös céljának megvalósításához; mivel a biológiai sokféleség fenntartása egyes esetekben megkívánja bizonyos emberi tevékenységek fenntartását és ösztönzését is”.
8. Az 1. cikk számos fogalommeghatározást tartalmaz:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
(k) közösségi jelentőségű természeti terület [KJT]: olyan természeti terület, amely az azt magában foglaló bioföldrajzi régión vagy régiókon belül jelentős mértékben hozzájárul az I. mellékletben felsorolt természetes élőhely vagy a II. mellékletben felsorolt faj kedvező védettségi állapotának fenntartásához, illetve helyreállításához, csakúgy, mint a 3. cikkben említett Natura 2000 egységességéhez, és/vagy a biológiai sokféleség fenntartásához az érintett bioföldrajzi régión vagy régiókon belül.
[…];
(l) különleges természetmegőrzési terület [KTT]: olyan, közösségi jelentőségű és a tagállamok által törvényi, közigazgatási és/vagy szerződéses aktus útján kijelölt természeti terület, amelyben meghozták a szükséges intézkedéseket azon természetes élőhelyek és/vagy fajok populációinak kedvező védettségi helyzetének helyreállítására illetve fenntartására, amelyek céljára a természeti területet kijelölték;
[…]”.
9. A 2. cikk (3) bekezdése kimondja:
„Az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is”.
10. A 3. cikk ekként rendelkezik:
„(1) A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön illetve elterjedési területükön belül.
A Natura 2000 hálózat a tagállamok által a 79/409/EGK irányelvnek megfelelően minősített különleges természetvédelmi területeket is magában foglalja.
(2) Valamennyi tagállam azon hányad arányában járul hozzá a Natura 2000 létrehozásához, amelyet az (1) bekezdésben említett természetes élőhelytípusok és az ott felsorolt fajok élőhelyei képviselnek a területükön belül. Ennek érdekében a tagállamok a 4. cikkel összhangban különleges természetvédelmi területté nyilvánítanak bizonyos természeti területeket az (1) bekezdésben foglalt célok figyelembevételével.
[…]”.
11. A 4. cikk ekként rendelkezik:
„(1) A III. mellékletben (1. szakasz) meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken.
[…]
Az irányelvről szóló értesítést követő három éven belül a jegyzéket megküldik a Bizottságnak az egyes természeti területekre vonatkozó tájékoztatással együtt.
[…]
(2) A III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján, továbbá az 1. cikk c) pontjának iii. alpontjában említett öt bioföldrajzi régió, valamint a 2. cikk (1) bekezdésében említett terület egészének keretén belül a Bizottság – a tagállamokkal egyetértésben – az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékének tervezetét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként.
Azon tagállamok, amelyek területének több mint 5%‑át egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus és veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgáló természeti terület teszi ki, a Bizottsággal egyetértésben kérelmezhetik a III. mellékletben (2. szakasz) felsorolt követelmények rugalmasabb kezelését a területükön található, [KJT‑k] kiválasztása során.
A Bizottság a 21. cikkben megállapított eljárással összhangban hagyja jóvá a [KJT‑k] jegyzékét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként.[(6)].
[…]
(4) Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – [KTT‑vé] nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.
(5) Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni”.
12. A 6. cikk ekként rendelkezik:
(1) A tagállamok megállapítják a [KTT‑k] védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi, közigazgatási, vagy szerződéses aktusokat is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve II. mellékletben szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.
(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a [KTT‑ken] található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.
(3) Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot, ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.
(4) Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot, a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében. A tagállam az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesíti a Bizottságot.
Amennyiben az érintett természeti terület elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust foglal magában és/vagy veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgál, kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal vagy a környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos, továbbá – a Bizottság véleménye szerint – a közérdek kényszerítő indokain alapuló szempontokat lehet érvényesíteni.”
13. A III. mellékletben található, „A nemzeti jegyzékben szereplő területek közösségi jelentőségének értékelése” alcímű második szakasz az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) Valamennyi, a tagállamok által az 1. szakaszban megjelölt, kiemelt jelentőségű természetes élőhelytípust és/vagy kiemelt jelentőségű fajt tartalmazó terület [KJT‑nek] tekintendő.
(2) A tagállamok jegyzékeiben szereplő egyéb területek közösségi jelentőségének, vagyis annak vizsgálata, hogy milyen mértékben járulnak hozzá valamely, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípus, illetve II. mellékletben felsorolt faj kedvező védettségi állapotának fenntartásához, illetve helyreállításához, továbbá a Natura 2000 koherenciájához, az alábbi szempontok alapján történik:
(a) a vizsgált terület relatív értéke nemzeti szinten;
(b) a vizsgált terület földrajzi helyzete a II. mellékletben felsorolt fajok vonulása, továbbá annak szempontjából, hogy a Közösségen belül egy vagy több országhatáron átnyúló, szervesen összefüggő ökoszisztéma részét képezi‑e;
(c) a vizsgált terület nagysága;
(d) a területen jelen lévő, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok száma;
(e) a vizsgált terület átfogó ökológiai értéke az érintett bioföldrajzi régió(k) és/vagy a 2. cikkben említett terület egészének szempontjából, figyelembe véve jellemző vonásainak jellegzetes vagy egyedülálló voltát és azok együttes megnyilvánulásának módját”.
A német Alaptörvény
14. A Grundgesetz (Alaptörvény vagy GG [Alkotmány]) 28. cikkének (2) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:(7)
„A települési önkormányzatok részére biztosítani kell a jogot arra, hogy a törvény adta kereteken belül – saját felelősségük terhére – szabályozzák a helyi ügyeket. Az önkormányzatok társulásainak szintén joga van az önigazgatáshoz, a törvény adta hatáskörükön belül és a törvényben meghatározott feltételek szerint. Az önigazgatáshoz való jog biztosítása magában foglalja a pénzügyi önállóságot, különösen a települési önkormányzatok azon jogát, hogy saját pénzügyi forrásaik lehessenek, és hogy az adóalanyok gazdasági teljesítőképességének függvényében határozhassák meg az adókulcsokat”.
15. Az előterjesztő bíróság értelmezése szerint az e rendelkezés által biztosított önigazgatáshoz való jog magában foglalja a települések jogát ahhoz, hogy érdekeiket figyelembe vegyék, ha magasabb szintű intézkedések a település fejlődését tartósan befolyásolják, vagy a település kellően konkrét és megerősített tervét tartósan zavarják. Ugyanez érvényes az önkormányzat területén kívüli intézkedések tekintetében is, amennyiben az önkormányzat a földrajzi távolság ellenére nyilvánvalóan különösen érintett.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. A Stadt Papenburg az előterjesztő bíróság előtt akként érvelt, hogy a számára a GG 28. cikkének (2) bekezdése által biztosított önigazgatáshoz való jog sérelmet szenvedne, ha Németország az élőhely‑irányelv 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően egyetértését adná az atlanti régióban található KJT‑k Bizottság által összeállított jegyzékének tervezetéhez.
17. A felperes arra hivatkozott, hogy mint tengeri kikötőnek és hajógyártási helynek, tervei és a beruházásai, valamint a gazdasági fejlődése attól függ, hogy az Ems nagy tengerjáró hajókkal továbbra is hajózható marad‑e.
18. A szövetségi kormány a kereset elutasítását kéri. Álláspontja szerint a felperes által hivatkozott érdekeknek az egyetértés tárgyában hozandó döntés során történő figyelembevétele a közösségi jogot sértené. Az élőhely‑irányelv 4. cikke (2) bekezdésének első albekezdése alapján valamely tagállam kizárólag természetvédelmi szempontok alapján dönthet egyetértéséről. A szövetségi kormány másodlagosan azzal érvel, hogy, ha az élőhely‑irányelv a települési érdekek figyelembevételét mégis lehetővé tenné, a felperes ezek figyelmen kívül hagyására még a jegyzék elfogadását követően is hivatkozhat a bíróság előtt. A jegyzéktervezetre vonatkozó egyetértés megadásának a szövetségi kormánynak való „preventív” megtiltására ezért nincs szükség.
19. Az oldenburgi közigazgatási bíróság 2008. március 31‑i határozatával ideiglenes intézkedést rendelt el a Stadt Papenburg javára. A szövetségi kormány ezáltal az alapeljárás lezárultáig nem adhatja meg egyetértését.
20. Az oldenburgi közigazgatási bíróság úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:
„1) Lehetőséget biztosít‑e [az élőhely‑irányelv] 4. cikke (2) bekezdésének első albekezdése egy tagállamnak arra, hogy a Bizottság által a [KJT‑k] jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértésének megadását egy vagy több természeti terület vonatkozásában természetvédelmi szakmai okoktól eltérő okok alapján tagadja meg?
2) Az 1. kérdésre adott igenlő válasz esetén: Ezen okok közé tartoznak‑e az önkormányzatok és önkormányzati társulások érdekei is, különösen ezeknek a saját területük további fejlesztését érintő tervei, tervezéssel összefüggő szándékai és más érdekei?
3) Az 1. és a 2. kérdésre adott igenlő válasz esetén: A 92/43/EGK irányelv harmadik preambulumbekezdése vagy 2. cikkének (3) bekezdése, illetve a közösségi jog más rendelkezése még azt is megkívánja‑e, hogy az efféle okokat a tagállamok és a Bizottság az egyetértés megadása és a [KJT‑k] jegyzékének összeállítása során figyelembe vegye?
4) A 3. kérdésre adott igenlő válasz esetén: A jegyzék véglegesítését követően − közösségi jogi szempontból − hivatkozhat‑e egy bizonyos természeti területnek a jegyzékbe történő felvétele által érintett önkormányzat bírósági eljárás keretében arra, hogy a jegyzék a közösségi jogot sérti, mivel az önkormányzat érdekeit nem, vagy nem megfelelő mértékben vették figyelembe?
5) A folyók tölcsértorkolatainak hajózható medervonalában zajló, a nemzeti jog alapján már a 92/43/EGK irányelv átültetésére biztosított határidő lejárta előtt jogerősen engedélyezett folytatólagos karbantartási munkálatokat a terület [KJT‑k] jegyzékébe történő felvételét követő folytatásuk esetén alá kell‑e vetni az irányelv 6. cikkének (3), illetve (4) bekezdése szerinti hatásvizsgálatnak?
21. Írásbeli észrevételt nyújtott be a Stadt Papenburg és a Bizottság.
22. A 2009. március 26‑i tárgyaláson a Stadt Papenburg, a szövetségi kormány és a Bizottság terjesztett elő szóbeli észrevételeket.
Elemzés
Az első kérdés
23. Az élőhely‑irányelv 4. cikke a természeti területek KTT‑kké történő minősítésének eljárását határozza meg, amely több szakaszra tagolódik, egyenként eltérő joghatással, aminek különösen az a célja, hogy lehetővé tegye a Natura 2000 hálózat létrehozását, amint arról az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése rendelkezik.(8)
24. Az eljárás első szakaszában az élőhely‑irányelv III. mellékletében meghatározott követelmények és a vonatkozó tudományos ismeretek alapján minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt őshonos fajok közül melyek fordulnak elő az egyes természeti területeken (4. cikk (1) bekezdés). A második szakaszban a Bizottság a III. mellékletben meghatározott követelmények alapján – a tagállamokkal egyetértésben – az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a KJT‑k jegyzékének tervezetét, amely megállapítja, hogy mely természeti terület foglal magában egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust, vagy mely szolgál veszélyeztetett faj élőhelyeként (4. cikk (2) bekezdés). Egy KJT jóváhagyása után az érintett tagállam KTT‑vé nyilvánítja az érintett területet (4. cikk (4) bekezdés). Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni.
25. Az első kérdés annak tisztázására irányul, hogy Németország ezen eljárás második szakaszában a KJT‑k jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértésének megadását megtagadhatja‑e természetvédelmi szakmai szempontoktól eltérő okok alapján.
26. A First Corporate Shipping ügyben(9) a Bíróságnak arra kellett válaszolnia, hogy valamely tagállamnak jogában áll‑e vagy kötelessége‑e tekintetbe venni gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint regionális és helyi sajátosságokat annak eldöntése során, hogy mely területeket javasolja a Bizottság számára az első szakaszban. A Bíróság megjegyezte, hogy a III. mellékletben foglalt, az 1. szakaszra vonatkozó kritériumok „kizárólag az I., illetve II. mellékletben felsorolt természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok védelmének céljával összefüggésben kerültek meghatározásra. Ebből az következik, hogy az élőhely‑irányelv 4. cikkének (1) bekezdése önmagában nem rendelkezik a vadon élő állat‑ és növényfajok védelméhez kapcsolódó igényektől eltérő igények tekintetbe vételéről a Bizottságnak a KJT‑ként választhatónak javasolt területek kiválasztása, valamint e területek határainak kijelölése során”.(10)
27. A Bíróság a továbbiakban kimondta, hogy a Bizottságnak ahhoz, hogy a KJT‑k olyan listatervezetét állítsa össze, amely alkalmas a KTT‑k egységes európai ökológiai hálózatának megalkotására, olyan listával kell rendelkeznie, amely „kimerítő jelleggel felsorolja azokat a területeket, amelyek nemzeti szinten olyan ökológiai jelentőséggel bírnak, amely az élőhely‑irányelvnek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állat‑ és növényfajok védelmére vonatkozó célkitűzése szempontjából relevánsnak tekinthető. E célból ezt a listát az irányelv III. mellékletében (I. szakasz) megjelölt kritériumok alapján kell összeállítani”. A Bíróság rámutatott arra, hogy csak ilyen módon lehetséges „az irányelv 3. cikke (1) bekezdésében foglalt, az adott esetben a Közösség egy vagy több belső határán átnyúló, érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartására vagy adott esetben helyreállítására vonatkozó célkitűzés megvalósítása. Amikor egy tagállam összeállítja a területek nemzeti listáját, nem áll módjában, hogy pontos és részletes ismeretekre tegyen szert a többi tagállam területeinek helyzetéről. Következésképpen „saját döntése folytán, akár gazdasági, társadalmi vagy kulturális igények vagy regionális és helyi sajátosságok folytán nem törölhet ki olyan területeket, amelyek nemzeti szinten olyan ökológiai jelentőséggel bírnak, ami a természetvédelem céljának szempontjából relevánsnak tekinthető, anélkül, hogy ezzel ne veszélyeztetnék e célkitűzés közösségi szintű megvalósítását. Ha a tagállamok ezt megtehetnék, „a Bizottság nem lehetne biztos abban, hogy a KJT‑knek választható területek kimerítő listájának van birtokában, ami veszélyeztetheti azon célkitűzés megvalósítását, hogy e területekből egységes európai ökológiai hálózat jöjjön létre.(11)
28. A Bíróság ennélfogva arra a következtetésre jutott, hogy az élőhely‑irányelv 4. cikke (1) bekezdésének helytálló értelmezése alapján valamely tagállam nem veheti tekintetbe az ugyanezen irányelv 2. cikkének (3) bekezdésében említett gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat a KJT‑ként választható területek kiválasztása, valamint e területek határainak kijelölése során”.(12)
29. Vajon ugyanez az érvelés alkalmazható az eljárás második szakaszára?
30. A First Corporate Shipping ügyre vonatkozó indítványában Léger főtanácsnok úgy vélte, hogy „nem kizárt, hogy a második szakaszban, a tagállamok és a Bizottság közötti, KJT‑k kiválasztása tárgyában történő egyeztetés során gazdasági és társadalmi igények indokolhatják, hogy egy területet, amely az I. mellékletben foglalt természetes élőhelyek vagy a II. mellékletben foglalt őshonos fajok valamelyikének ad helyt, ne válasszanak ki KJT‑ként, következésképpen ne jelöljék KTT‑nek sem.”(13)
31. A Stadt Papenburg álláspontjával ellentétben én nem hiszem, hogy a First Corporate Shipping ügyben hozott ítélet e nézőpontot alkalmazta volna.(14) Bárhogyan is, a kérdés továbbra is az, hogy a Bíróság által az első szakasz tekintetében megállapítottak a második szakaszra ugyancsak vonatkoznak‑e.
32. Úgy vélem, igen.
33. Az eljárás második szakaszára vonatkozóan az élőhely‑irányelv 4. cikkének (2) bekezdése azt írja elő a Bizottság számára, hogy az a III. mellékletben (2. szakasz) meghatározott követelmények alapján, a tagállamokkal egyetértésben, az általuk készített jegyzékek felhasználásával összeállítja a KJT‑k jegyzékének tervezetét. A második szakasz tekintetében előírt hatásvizsgálat szempontjai, az első szakasz tekintetében előírt szempontokhoz hasonlóan, kizárólag az I., illetve II. mellékletben felsorolt természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok védelmének céljával összefüggésben kerültek meghatározásra.(15) Az élőhely‑irányelv mindössze arról a kivételről rendelkezik, miszerint azon tagállamok, amelyek területének több mint 5%‑át egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus és veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgáló természeti terület teszi ki, a Bizottsággal egyetértésben kérelmezhetik a III. mellékletben (2. szakasz) felsorolt követelmények rugalmasabb kezelését a területükön található, valamennyi KJT kiválasztása során (a 4. cikk (2) bekezdésének második albekezdése). Jelen ügyben nem hivatkoztak e kivételre. Ezenkívül, még ha egy tagállam e kategóriába tartozik is, az élőhely‑irányelv ugyancsak nem rendelkezik e szakaszban használandó egyéb (például gazdasági vagy társadalmi) kritériumokról. Mindössze azt írja elő, hogy a III. mellékletben foglalt tisztán gazdasági követelményt rugalmasabban kell kezelni.
34. E tekintetben párhuzamot lehet vonni a 79/409 irányelvvel (madárirányelv).(16) Ezen irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy bizonyos fajok tekintetében elterjedési területükön különleges védelmi intézkedéseket tegyenek, főként pedig, hogy a legalkalmasabb területeket e fajok védelme érdekében különleges védelmi területekké (KVT) minősítsék. Az élőhely‑irányelv 3. cikkének (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy Natura 2000 néven hozzák létre a KTT‑k egységes európai ökológiai hálózatát, amely magában foglalja a madárirányelvnek megfelelően minősített KVT‑ket is. Ennélfogva közeli kapcsolat áll fenn a két irányelv között.(17)
35. A Royal Society for the Protection of Birds ügyben hozott ítéletben(18) a Bíróságnak arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy e rendelkezéseket akként kell‑e értelmezni, hogy valamely tagállam egy KVT kijelölése és határainak megállapítása során annyiban vehet tekintetbe gazdasági igényeket, amennyiben azok az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdésében foglaltakhoz hasonló, elsődlegesen fontos közösségi érdeket tükröznek. A Bíróság úgy vélte, hogy azon elsődlegesen fontos közösségi érdekek körébe, amelyek az élőhely‑irányelv 6. cikke (4) bekezdésének megfelelően igazolhatják egy olyan terv vagy program végrehajtását, amely jelentősen érint egy KVT‑t, amennyiben indokolt, beletartozhatnak társadalmi vagy gazdasági jellegű megfontolások is. A Bíróság rámutatott, hogy noha az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése, amennyiben módosította a madárirányelv 4. cikkének (4) bekezdését, olyan eljárást vezetett be, amely lehetővé teszi a tagállamok számára azt, hogy elsődlegesen fontos közösségi érdekből és bizonyos feltételek mellett olyan tervet vagy programot fogadjanak el, amely kedvezőtlen hatást gyakorol egy KVT‑re, mint ahogy azt is, hogy a terület kiterjedésének csökkentésével megváltoztassák az ilyen területet besoroló határozatot, egyáltalában nem módosította valamely terület KVT‑ként történő besorolásának szakasza tekintetében a madárirányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket. Következésképpen az élőhelyek KVT‑ként való besorolását az élőhely‑irányelvnek megfelelően ugyancsak minden körülmények között a madárirányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése által lehetővé tett kritériumnak megfelelően kell elvégezni, és gazdasági igényeket, mint valamely élőhely ökológiai értékének megfelelő besorolásának kötelezettségétől való eltérést igazoló elsődlegesen fontos közösségi érdeket, ebben a szakaszban nem lehet figyelembe venni.(19)
36. Az élőhely‑irányelv és a madárirányelv is a Natura 2000 létrehozását elősegítő rendszer részét képezi. Úgy vélem, logikátlan és az élőhely‑irányelv célkitűzésével ellentétes lenne annak lehetővé tétele a tagállamok számára, hogy gazdasági szempontra hivatkozhassanak a KJT‑k jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértésük megadásának megtagadása során, míg a Bíróság egyértelműen kimondta, hogy e szempont nem képezheti mérlegelés tárgyát a madárirányelv élőhely‑irányelv által módosított 4. cikkének (1) és (2) bekezdése szerinti területek kiválasztása során.
37. Továbbá, amint azt a Bíróság a Royal Society for the Protection of Birds ügyben hozott ítéletében kimondta, az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése nem azt írja elő, hogy ezen érdeket egy későbbi szakaszban figyelembe kell venni.(20) Az élőhely‑irányelv 2. cikkének (3) bekezdése mindössze annyit ír elő, hogy az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések figyelembe veszik a gazdasági, társadalmi és kulturális igényeket, valamint a regionális és a helyi sajátosságokat is.
38. Mindazonáltal, amint arra a Bizottság helyesen rámutat, a 2. cikk (3) bekezdése nem tekinthető az élőhely‑irányelv szabályaitól való általános eltérésnek. Hasonló szöveg található a madárirányelv 2. cikkében.(21) A Bíróság megállapította, hogy ez utóbbi rendelkezés nem tekinthető a madárirányelv által felállított általános védelmi rendszer alóli önálló eltérésnek, mindazonáltal azt mutatja, hogy az irányelv egyaránt tekintetbe veszi a madarak tényleges védelmének szükségességét, valamint többek között a gazdaságosság igényeit is.(22) Úgy vélem, ez az állítás értelemszerűen alkalmazható az élőhely‑irányelv 2. cikkének (3) bekezdésére is.
39. Lényegében tehát az élőhely‑irányelv azon rendelkezése, amely lehetővé teszi gazdasági érdekek tekintetbe vételét, a 6. cikk (4) bekezdése.
40. Az élőhely‑irányelv előírja a tagállamok számára a különleges természetvédelmi területek védelméhez szükséges intézkedések megállapítását (6. cikk (1) bekezdés), a listában szereplő KTT‑ken található természetes élőhelytípusok és fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására (6. cikk (2) bekezdés), valamint megfelelő vizsgálat lefolytatását minden olyan terv vagy projekt hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de valószínűleg jelentős hatással lesz arra (6. cikk (3) bekezdés). A 6. cikk (4) bekezdése (korlátozott) jogkört biztosít a tagállamoknak arra, hogy a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel mégis jóváhagyjanak egy tervet vagy programot. Mindazonáltal a tagállamnak minden szükséges kiegyenlítő intézkedést meg kell tennie a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében, és e kiegyenlítő intézkedésekről értesítenie kell a Bizottságot.(23)
41. Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdése tehát kifejezetten meghatározza az eljárás azon pontját, amikor gazdasági érdekek tekintetbe vehetők. Álláspontom szerint annak érdekében, hogy ne kerüljön veszélybe az élőhely‑irányelv célkitűzése, feltétlenül szükséges, hogy a KJT‑k kiválasztása során kizárólag természetvédelmi szempontokat vegyenek figyelembe. Amint és amikor a KJT‑k teljes, e szempontoknak megfelelő listája összeállításra került, tekintetbe vehetők az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló gazdasági érdekek. Kivételesen ezek azzal is járhatnak, hogy valamely tervet vagy projektet tovább folytatnak, noha azok kedvezőtlen hatást gyakorolhatnak a területre.
42. Következésképpen úgy vélem, hogy az élőhely‑irányelv 4. cikkének (2) bekezdése nem biztosít lehetőséget a tagállamoknak arra, hogy a Bizottság által a KJT‑k jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértésük megadását természetvédelmi szakmai okoktól eltérő okok alapján tagadják meg.
43. A nemzeti bíróság által előterjesztett második, harmadik és negyedik kérdés előfeltétele az első kérdésre adott igenlő válasz. Tekintettel a Bíróság által az első kérdésre adandó válaszra vonatkozó javaslatomra, a második, harmadik és negyedik kérdés megválaszolása nem szükséges.
Az ötödik kérdés
44. Ötödik kérdésével az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a folyók tölcsértorkolatainak hajózható medervonalában zajló, a nemzeti jog alapján már a 92/43/EGK irányelv átültetésére biztosított határidő lejárta előtt(24) jogerősen engedélyezett folytatólagos karbantartási munkálatokat a terület KJT‑k jegyzékébe történő felvételét követő folytatásuk esetén alá kell‑e vetni az irányelv 6. cikkének (3), illetve (4) bekezdése szerinti hatásvizsgálatnak.
45. Az e kérdésre adandó válasz attól függ, hogy az alapeljárás tárgyát képező kotrási munkálatokat olyan tervnek vagy programnak kell‑e tekinteni, „amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra”. E vonatkozásban két korábbi ügy szolgálhat hasznos útmutatásul.
46. A Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ügyben(25) a Bíróságnak arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy a gépi úton történő szívkagylóhalászat – amelyet már több éve folytatnak, de amelyre vonatkozóan minden évben korlátozott időre szóló engedélyt adnak ki, amelynek kiadásakor minden esetben újból értékelik, hogy a tevékenységet lehet‑e, és ha igen, akkor a természeti terület mely részein lehet folytatni – az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti „terv” vagy „projekt” fogalma alá tartozik‑e. A Bíróság, miután megjegyezte, hogy az élőhely‑irányelv nem határozza meg a „terv vagy projekt” fogalmát, a „projekt” környezetihatás‑irányelv 1. cikkének (2) bekezdésében foglalt fogalmára utalt,(26) és megállapította, hogy a szívkagyló gépi úton történő halászata annak hatálya alá tartozik. A Bíróság úgy vélte, hogy a „projektnek” ez a fogalma jelentőséggel rendelkezik az élőhely‑irányelv szerinti értelemben használt „terv” vagy „projekt” fogalom jelentésének meghatározása szempontjából, mivel ezen irányelvek célja annak elkerülése, hogy a természetre gyakorolt hatásokra vonatkozó előzetes vizsgálat nélkül engedélyezzenek olyan tevékenységeket, amelyek károsak lehetnek a környezetre. Egy olyan tevékenység, mint a szívkagylóhalászat tehát az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében foglalt „terv” vagy „projekt” fogalma alá tartozik.
47. A Bíróság ezt követően kimondta, hogy az a tény, hogy ezt a tevékenységet már több éve folyamatosan végzik az érintett természeti területen, és hogy a tevékenység folytatásához minden évben engedély kiadása szükséges – amelynek kiadásakor minden esetben újból értékelik, hogy a tevékenységet lehet‑e, és ha igen, akkor a természeti terület mely részein lehet folytatni – önmagában nem képezi akadályát annak, hogy a kérelmezett tevékenység minden kérelem esetén az élőhely‑irányelv értelmében vett önálló tervnek vagy projektnek minősüljön.(27)
48. A Bíróság Írországgal szemben indított kötelezettségszegési eljárásokban akként érvelt, hogy Írország – ellentétben az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) és (4) bekezdésének rendelkezéseivel – a Glen Lough‑i KVT‑re valószínűleg jelentős hatást gyakorló alagcsövezési programot hajtott végre, anélkül hogy előzetesen megfelelően megvizsgálta volna e projektet, vagy hogy megfelelő döntéshozatali eljárást alkalmazott volna, ami az élőhelyek károsodását okozta.(28) Kokott főtanácsnok az ezen ügyre vonatkozó indítványában emlékeztetett rá, hogy a projekt fogalmának meghatározása tekintetében a Bíróság korábban, a Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ügyben(29) már a környezeti hatásvizsgálat‑irányelv 1. cikkének (2) bekezdése szerinti meghatározásra támaszkodott. A főtanácsnok ennélfogva úgy ítélte meg, hogy a karbantartási intézkedések is jelenthetnek a természetes környezetbe és a tájba történő beavatkozást, különösen, ha azok – mint a jelen ügyben – egy olyan élőhely állapotának romlásához vezetnek, amely a madarak védelmére legalkalmasabb.(30) A Bíróság átvette e megközelítést.(31)
49. Ezen ítéletek fényében véleményem az, hogy az alapeljárás tárgyát képező kényszerkotrás egyértelműen az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti „terv vagy projekt” fogalma alá tartozik. A Bíróság álláspontjában, úgy tűnik, az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdése hatályát tágan határozta meg.(32)
50. Ugyanakkor az előzetes döntéshozatal iránti kérelem rámutat, hogy a kotrást a helyi közigazgatási szervek jogerősen engedélyezték az irányelv átültetésére előírt határidő lejárta előtt, anélkül, hogy további engedélyre lett volna szükség. Ez azt jelentené, hogy az Ems folyó (múltbéli és jövőbéli) kotrási munkálatait egyetlen „tervnek vagy projektnek” kell tekinteni, amelyeket jogerősen engedélyeztek az irányelv átültetésére előírt határidő lejárta előtt, és amely ennélfogva kívül esik a 6. cikk (3) bekezdésének hatályán?
51. Nyilvánvaló, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése értelemszerűen nem alkalmazható visszamenőleges hatállyal. Azon kotrások vonatkozásában, amelyeket már engedélyeztek, és végre is hajtottak az élőhely‑irányelv átültetetésére előírt határidő lejártát megelőzően, nem lehetne előzetes hatásvizsgálatot megkövetelni.(33)
52. Ugyanakkor, amint azt a Valloni e steppe pedegarganiche ügyre vonatkozó indítványomban javasoltam, úgy vélem, ha és „amennyiben azonban vannak további projektek, vagy valamely globális projektnek vannak olyan további szakaszai, amelyek természetes jelleggel megkülönböztethetőek a korábbi szakaszoktól, az ilyen projektek vagy szakaszok a 6. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettség hatálya alá tartoznak. Az ilyen projektekre vagy szakaszokra – legalábbis esetlegesen – a 6. cikk (4) bekezdésében előírt, a vizsgálati eredmények figyelmen kívül hagyására vonatkozó lehetőség is alkalmazható”.(34)
53. Következésképpen álláspontom az, hogy az Ems folyó bármely jövőbeni kotrási vagy karbantartási munkálatait az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti előzetes hatásvizsgálatnak kell alávetni.
54. A Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ügyre vonatkozó indítványában Kokott főtanácsnok akként érvelt, hogy annak érdekében, hogy a Natura 2000 körébe tartozó területek véletlen károsítását ténylegesen elkerüljük, minden potenciálisan káros intézkedést, ahol csak lehetséges, alá kell vetni az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti eljárásnak; a „terv” és „projekt” szót pedig ennélfogva tágan kell értelmezni. A főtanácsnok megvizsgálta azt az érvet, miszerint a szívkagylók halászatát jelen formájában már évek óta végzik, ám azon az állásponton volt, hogy sem a „terv”, sem pedig a „projekt” szó nem zárja ki, hogy egy rendszeres időközönként felülvizsgált intézkedést minden egyes alkalommal külön tervként vagy projektként vegyenek figyelembe. Kokott főtanácsnok sokatmondóan megjegyezte, hogy pontosan azért, mert a szóban forgó intézkedések ismétlődnek, a „terv” és ”projekt” szavak értelmezése nem vezet aránytalan kárhoz. Ha a hatások évről‑évre változatlanok maradnak is, a korábbi hatásvizsgálatokra történő hivatkozással könnyen meghatározható a következő hatásvizsgálat során, hogy valószínűleg nem várható jelentős hatás. Ha pedig változnak a körülmények, nem kerülhető ki annak szükségessége, hogy újabb, még átfogóbb vizsgálatokat végezzenek, és ez még inkább indokolt.(35)
55. Figyelemreméltó álláspont.
56. Hozzáteszem, hogy úgy vélem, a „terv” vagy ”projekt” fogalma élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében foglalt meghatározásának önálló közösségi fogalommeghatározásnak kell lennie. Nem függhet a nemzeti jog értelmében valamely tevékenység vonatkozásában engedélyt adó közigazgatási határozat természetétől anélkül, hogy ne veszélyeztetné az irányelv célkitűzését. Tegyük fel például, hogy sokkal az élőhely‑irányelv átültetetésére előírt határidő lejárta előtt valamely tagállam jogerős közigazgatási határozatot hozott, miszerint lehetővé teszi állampolgárai számára a farkasok szabad vadászatát.(36) A farkasok elejtésének ezen általános engedélye nem mentesítene az élőhely‑irányelv szerinti alapos vizsgálat alól pusztán a nemzeti közigazgatási határozat jogerős jellege folytán.
57. A Bizottság azt állítja, hogy a bizalomvédelem, valamint a megszerzett jogok védelme kizárja az eljárási szabályok olyan helyzetekre történő alkalmazását, amelyeket már engedélyeztek, és a Stadt Papenburg és a Meyer‑Werft jogos elvárásokat táplál az Ems folyó hajózhatóságával kapcsolatban. A Bizottság ennélfogva azt a következtetést vonja le, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti előzetes hatásvizsgálat nem alkalmazható olyan kotrási műveletek tekintetében, amely a német közigazgatási jog szerint megadott eredeti engedély keretét nem lépi túl. A Bizottság úgy véli, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése, amely előírja a tagállamok számára a szükséges intézkedések megtételét a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, biztosítja a környezet megfelelő védelmét.
58. A Stadt Papenburg a Kühne & Heitz ügyben hozott ítéletre is hivatkozik,(37) amelyben a Bíróság megállapította, hogy (bizonyos körülmények között)(38) az EK 10. cikkből eredő együttműködés elve alapján a közigazgatási szerv ilyen irányú kérelem esetén köteles felülvizsgálni a jogerős közigazgatási határozatot a releváns rendelkezésre vonatkozóan a Bíróság által időközben adott értelmezés figyelembevétele érdekében.
59. Úgy vélem, nem ez a helyes megközelítés.
60. Jelen ügyben nem az a kérdés, hogy a kényszerkotrást engedélyező közigazgatási szervnek felül kell‑e vizsgálnia e határozatot. Sokkal inkább az, hogy egy közösségi jogalkotási aktus – jelen esetben egy irányelv – megváltoztathat‑e egy, a nemzeti jog szerint hozott közigazgatási határozat által megállapított jogi helyzetet, amely határozatot az irányelv átültetésére előírt határidő lejárta előtt hoztak, és amely még joghatással bír.
61. Amint arra a Bíróság a VEMW és társai ügyben rámutatott, a bizalomvédelem elve vitathatatlanul a Közösség alapelvei közé tartozik, és ezen elvre bármely gazdasági szereplő hivatkozhat, ha valamely intézmény megalapozott várakozásokat keltett.(39) Jelen ügyben ugyanakkor a közösségi intézmények semmi olyat nem tettek, ami azt sugallná, hogy az élőhely‑irányelv elfogadása előtt hatályos jogi helyzet határozatlan időre továbbra is fenn fog állni.
62. Igaz, hogy a német helyi hatóságok ténylegesen meghoztak egy, az Ems folyó jövőbeni kotrását engedélyező intézkedést. Mindazonáltal e határozat 1994. május 31‑én került elfogadásra,(40) mintegy két évvel az élőhely‑irányelv elfogadása (1992. május 21.), után, jóllehet 10 nappal az irányelv átültetésére előírt határidő (1994. június 10.)(41) lejárta előtt. A Bíróság egyértelműen kimondta, hogy ha azonban a gondos és körültekintő gazdasági szereplő képes az érdekeit érintő közösségi intézkedés meghozatalát előrelátni, akkor ezen intézkedés elfogadása esetén ilyen elvre nem hivatkozhat. Jelen ügyben a kérdéses intézkedést már meghozták. Továbbá a tagállam nem korlátozhatja a Közösséget a környezetpolitikája, valamint az EK 2. cikk szerinti, a környezet minőségének magas szintű védelmére és javítására vonatkozó feladatának megkezdésében és folytatásában.(42)
63. A jogbiztonság elve különösen azt követeli meg, hogy a jogalanyok számára hátrányos következményeket kiváltó szabályozás egyértelmű és pontos legyen, és a jogalanyok annak alkalmazását előre láthassák. Ugyanakkor senki sem bízhat abban, hogy egyáltalán nem kerül majd sor a jogszabályok módosítására, hanem csak e módosítások végrehajtásának módját kérdőjelezheti meg. Ugyanígy a jogbiztonság elve nem a jogszabály‑módosítások hiányát követeli meg, hanem azt, hogy a jogalkotó a gazdasági szereplők különleges helyzeteit figyelembe vegye, és adott esetben az új jogszabályok alkalmazását ahhoz igazítsa.(43)
64. Továbbá az állandó ítélkezési gyakorlat szerint átmeneti rendelkezések hiányában valamely új jogszabályt azonnal alkalmazni kell a korábbi jogszabály hatálya alatt keletkezett helyzetek jövőbeli hatásaira,(44) és a bizalomvédelem elvének alkalmazási körét nem lehet oly módon kiterjeszteni, hogy általános módon akadályozza az új szabály korábbi jogszabály hatálya alatt keletkezett helyzetek jövőbeli hatásaira történő alkalmazását.(45)
65. Természetesen tudatában vagyok a Stadt Papenburg és a hajóépítők által táplált azon jogos elvárásnak, hogy az Ems folyó hajózható legyen, miáltal az általuk épített hajók kijuthatnak a tengerre. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy az élőhely‑irányelv olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek a 6. cikk (4) bekezdésében foglalt eltérés által lehetővé teszik az olyan városok, mint Stadt Papenburg különleges helyzetének tekintetbe vételét.(46)
66. A Stadt Papenburg és a hajóépítők érdekei tehát védhetők anélkül, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdését túlságosan szűk és a természet megőrzésére irányuló célkitűzését veszélyeztető módon kellene értelmezni.
67. Ha az Ems folyó kotrása lényegében ugyanolyan műveleteket tesz szükségessé, mint amelyek időről‑időre ismétlődnek, logikusan feltehető, hogy a 6. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes hatásvizsgálat nem jelent túlzott terhet. Ha viszont adott esetben a szükséges kotrás túllépi a korábban ismételt műveletek határait, alaposabb hatásvizsgálatot kell végezni.(47) Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére mégis végre kell hajtani a kotrást,(48) a 6. cikk (4) bekezdése lehetővé teszi Németország számára, hogy eltekintsen az előzetes hatásvizsgálat negatív eredményétől, és a kotrást engedélyezze. Ugyanakkor Németországnak minden szükséges kiegyenlítő intézkedést meg kell tennie a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében, és az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesítenie kell a Bizottságot.
68. A Bizottság álláspontja szerint a 6. cikk (2) bekezdését kell alkalmazni. Ugyanakkor emlékeztetek arra, hogy a 6. cikk (2) és (3) bekezdésének eltérő rendeltetése van az élőhely‑irányelven belül. Amint azt a Bíróság a Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ügyben hozott ítéletében(49) kimondta, amennyiben valamely tervet vagy projektet az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdésben foglalt eljárás szerint engedélyeztek, ezen tervnek vagy projektnek a védett természeti területre gyakorolt hatása tekintetében már szükségtelen az ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt általános védelmi kötelezettséget tartalmazó norma egyidejű alkalmazása. Valamely tervnek vagy projektnek az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdése alapján történő engedélyezése ugyanis szükségképpen azt feltételezi, hogy a tervet vagy projektet úgy minősítették, hogy az nem befolyásolja hátrányosan az érintett természeti terület épségét, és következésképpen a 6. cikk (2) bekezdésének értelemében azt nem károsítja vagy zavarja meg jelentősen.
69. Mindazonáltal a Bíróság hozzátette, hogy „nem zárható ki azonban, hogy az ilyen terv vagy projekt megvalósulása később mégis a természet károsítását vagy megzavarását vonja maga után anélkül, hogy ezzel kapcsolatban az illetékes nemzeti hatóságokat bármiféle mulasztás terhelné”. A 6. cikk (2) bekezdésének alkalmazása ilyen esetekre vonatkozóan biztosítja az irányelv környezet minőségének megőrzésére és védelmére – ideértve a természetes élőhelytípusok, valamint az állat‑ és növényvilág védelmét is – vonatkozó fő céljának megvalósulását.(50)
70. Úgy vélem tehát, az Ems folyón a jövőben elvégzendő kotrási munkálatokat alá kell vetni az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti előzetes hatásvizsgálatnak. A 6. cikk (2) bekezdésének szerepe korlátozott, jóllehet kiegészítő jelegű, és végső soron fontos.
71. Következésképpen véleményem szerint a folyók tölcsértorkolatainak hajózható medervonalában zajló, a nemzeti jog alapján már a 92/43/EGK irányelv átültetésére biztosított határidő lejárta előtt jogerősen engedélyezett folytatólagos karbantartási munkálatokat a terület KJT‑k jegyzékébe történő felvételét követő folytatásuk esetén alá kell vetni az irányelv 6. cikkének (3), illetve (4) bekezdése szerinti hatásvizsgálatnak.
Végkövetkeztetések
72. A fenti indokok alapján álláspontom szerint a Verwaltungsgericht Oldenburg által előterjesztett kérdésekre az alábbi választ kell adni:
– A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 4. cikkének (2) bekezdése nem biztosít lehetőséget egy tagállamnak arra, hogy a Bizottság által a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékéről összeállított tervezettel kapcsolatos egyetértésének megadását természetvédelmi szakmai okoktól eltérő okok alapján tagadja meg.
– A folyók tölcsértorkolatainak hajózható medervonalában zajló, a nemzeti jog alapján már a 92/43/EGK irányelv átültetésére biztosított határidő lejárta előtt jogerősen engedélyezett folytatólagos karbantartási munkálatokat a terület közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe történő felvételét követő folytatásuk esetén alá kell vetni az irányelv 6. cikkének (3), illetve (4) bekezdése szerinti hatásvizsgálatnak.