Věc T‑107/17
Frank Steinhoff a další
v.
Evropská centrální banka
Rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 23. května 2019
„Mimosmluvní odpovědnost – Hospodářská a měnová politika – ECB – Národní centrální banky – Restrukturalizace řeckého veřejného dluhu – Zapojení soukromého sektoru – Doložky o společném postupu věřitelů – Povinná výměna řeckých dluhopisů – Soukromí věřitelé – Stanovisko ECB – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Zásada pacta sunt servanda – Článek 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv – Článek 63 odst. 1 SFEU – Článek 124 SFEU“
1. Žaloba na náhradu škody – Lhůty pro podání žaloby – Pětiletá promlčecí lhůta – Podání žaloby den před uplynutím lhůty – Přípustnost – Následné odstranění vad žaloby – Neexistence vlivu
(Článek 263 čtvrtý pododstavec a čl. 340 druhý pododstavec SFEU; statut Soudního dvora, článek 46; jednací řád Tribunálu, článek 76)
(viz body 30–33)
2. Soudní řízení – Předkládání důkazů – Předložení podkladů vyhotovených v jiném než jednacím jazyce – Povinnost poskytnout překlad do jednacího jazyka – Porušení – Důsledky
(Jednací řád Tribunálu, čl. 46 odst. 2)
(viz body 35–37)
3. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Návrh na náhradu škody způsobené Evropskou centrální bankou – Pravomoc unijního soudu – Situace, kdy banka přičte škodu jednání členského státu – Neexistence vlivu
(Články 268 a 340 SFEU)
(viz body 42–46)
4. Žaloba na náhradu škody – Samostatná povaha – Rozdíl oproti žalobě na neplatnost
(Články 263 a 268 SFEU)
(viz bod 51)
5. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení unijního práva – Kritéria pro posouzení
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 52–54)
6. Žaloba na náhradu škody – Předmět – Návrh na náhradu škody způsobené nezávazným aktem politické povahy – Přípustnost
(Článek 263 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 55–57)
7. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provádění – Stanoviska Evropské centrální banky (ECB) určená vnitrostátním orgánům, která se týkají návrhů vnitrostátní právní úpravy, jež spadá do oblasti její působnosti – Závazná povaha – Neexistence – Posuzovací pravomoc ECB při přijímání stanovisek
(Článek 127 odst. 4 SFEU; rozhodnutí Rady 98/415, bod 3 odůvodnění a články 2 a 4)
(viz body 71, 72)
8. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Zásada pacta sunt servanda – Vyloučení
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 77, 78)
9. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení unijního práva – Absence upozornění ve stanovisku Evropské centrální banky určeném členskému státu na porušení zásady pacta sunt servanda v důsledku přijetí zákona, kterým se mění podmínky, jež se použijí na dluhopisy pro účely restrukturalizace národního veřejného dluhu – Vyloučení
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 79–85)
10. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Právo na vlastnictví – Zahrnutí
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1)
(viz body 96, 97)
11. Právo Evropské unie – Zásady – Základní práva – Právo na vlastnictví – Omezení – Přípustnost – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1 a čl. 52 odst. 1)
(viz body 99, 100)
12. Hospodářská a měnová politika – Měnová politika – Provádění – Stanoviska Evropské centrální banky (ECB) určená vnitrostátním orgánům, která se týkají návrhů vnitrostátní právní úpravy, jež spadá do oblasti její působnosti – Přijetí zákona v členském státě, který se týká snížení hodnoty některých dluhopisů za účelem ochrany národního hospodářství a eurozóny před rizikem platební neschopnosti dotčeného členského státu – Nepřiměřené omezení práva na vlastnictví – Neexistence
(Článek 127 odst. 4 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 17 odst. 1; rozhodnutí Rady 98/415)
(viz body 105, 108–116)
13. Volný pohyb kapitálu – Omezení pohybu kapitálu – Vnitrostátní právní úprava týkající se snížení hodnoty dluhopisů emitovaných dotčeným členským státem nebo s jeho zárukou – Odůvodnění vycházející z nutnosti chránit národní hospodářství a eurozónu před rizikem platební neschopnosti dotčeného členského státu – Přípustnost
(Článek 63 SFEU)
(viz body 119, 120, 122–124)
14. Soudní řízení – Projednávání věcí před Tribunálem – Ochrana účastníků řízení před zneužitím procesních písemností – Uvedení do souladu se zásadou svobodného předkládání důkazů – Použití procesní písemnosti z jiné věci – Přípustnost – Předložení procesní písemnosti, ve které chybí některé strany – Odstranění této vady ve fázi repliky – Porušení práva protistrany na obhajobu – Neexistence
(Jednací řád Tribunálu, článek 85)
(viz body 129–131)
15. Hospodářská a měnová politika – Hospodářská politika – Zákaz přijímat opatření, která umožňují zvýhodněný přístup k finančním institucím a nejsou přitom odůvodněna veřejným dohledem – Vnitrostátní právní úprava týkající se snížení hodnoty dluhopisů emitovaných dotčeným členským státem nebo s jeho zárukou – Odůvodnění vycházející z nutnosti chránit národní hospodářství a eurozónu před rizikem platební neschopnosti dotčeného členského státu – Přípustnost
(Článek 124 SFEU; nařízení Rady č. 3604/93, článek 2)
(viz body 136–138)
16. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Dostatečně závažné porušení právní normy, která přiznává práva jednotlivcům – Právní norma, která přiznává práva jednotlivcům – Pojem – Zákaz přijímat opatření, která umožňují zvýhodněný přístup k finančním institucím a nejsou přitom odůvodněna veřejným dohledem – Vyloučení
(Článek 124 a čl. 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 139, 140)
17. Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Protiprávnost – Škoda – Příčinná souvislost – Neexistence jedné z podmínek – Zamítnutí žaloby na náhradu škody v plném rozsahu
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 143, 144)
Shrnutí
V rozsudku ze dne 23. května 2019, Steinhoff a další v. ECB (T‑107/17), Tribunál zamítl žalobu na náhradu škody, která údajně vznikla soukromým věřitelům v důsledku přijetí stanoviska Evropské centrální banky (ECB) o cenných papírech emitovaných Řeckou republikou nebo s její zárukou(1).
Dne 2. února 2012 požádala Řecká republika na základě čl. 127 odst. 4 SFEU, ve spojení s čl. 282 odst. 5 SFEU, ECB o stanovisko k návrhu zákona č. 4050/2012, kterým se zavádějí pravidla týkající se změny podmínek, jež se použijí na dluhopisy emitované řeckým státem nebo s jeho zárukou v rámci dohod s jejich držiteli pro účely restrukturalizace řeckého veřejného dluhu, která je založena mimo jiné na použití „doložek o společném postupu věřitelů“ (dále jen „CAC“). Vzhledem k tomu, že ECB vydala k předmětnému návrhu zákona kladné stanovisko, řecký parlament tento zákon přijal dne 23. února 2012.
Na základě mechanismu CAC měly být navržené změny dotčených dluhopisů právně závazné pro všechny držitele dluhopisů, jež se řídí řeckou právní úpravou a byly emitovány do 31. prosince 2011, jak byly popsány v aktu Rady ministrů, kterým se schvalují výzvy k zapojení soukromých věřitelů (Private Sector Involvement, dále jen „PSI“), pokud uvedené změny schválí minimálně dvoutřetinové kvorum držitelů dluhopisů počítané dle jejich nominální hodnoty. Vzhledem k tomu, že bylo dosaženo usnášeníschopné kvalifikované většiny požadované k uskutečnění navrhované výměny, byly všem držitelům řeckých dluhopisů, včetně těch, kteří s touto výměnou nesouhlasili, jejich cenné papíry na základě zákona č. 4050/2012 vyměněny, a v důsledku toho byla snížena i jejich hodnota. Žalobci se jakožto držitelé řeckých dluhopisů účastnili restrukturalizace řeckého veřejného dluhu v souladu s PSI a CAC, jež byly uplatněny na základě zákona č. 4050/2012, poté, co odmítli nabídku na výměnu jejich dluhopisů.
Žalobci se v žalobě dovolávali odpovědnosti ECB za škodu, kterou údajně utrpěli kvůli tomu, že ECB ve svém stanovisku údajně neupozornila Řeckou republiku na protiprávnost navrhované restrukturalizace řeckého veřejného dluhu prostřednictvím povinné výměny dluhopisů.
Co se týče mimosmluvní odpovědnosti ECB, Tribunál zaprvé uvedl, že stanoviska ECB nezavazují vnitrostátní orgány. Podle bodu 3 odůvodnění a článku 4 rozhodnutí 98/415(2) mají totiž vnitrostátní orgány pouze povinnost k těmto stanoviskům přihlédnout a není jimi dotčena příslušnost těchto orgánů v oblastech, jichž se týkají dotčené návrhy. Z toho vyplývá, že ačkoli je k dodržení povinnosti konzultovat ECB vyžadováno, aby ECB měla možnost účinně vyjádřit vnitrostátním orgánům své stanovisko, nemůže jim uložit povinnost, aby se s ním ztotožnily. Tribunál zadruhé konstatoval, že ECB při přijímání stanovisek požívá široké posuzovací pravomoci. Široká posuzovací pravomoc, kterou má ECB, znamená, že její mimosmluvní odpovědnost může zakládat pouze zjevné a závažné překročení mezí této pravomoci. Mimosmluvní odpovědnost ECB tudíž může být založena pouze dostatečně závažným porušením právní normy, jejímž cílem je přiznat práva jednotlivcům.
Tribunál v této souvislosti rozhodl, že žalobci nesprávně tvrdí, že se ECB dopustila protiprávnosti, která může zakládat její mimosmluvní odpovědnost, když ve sporném stanovisku neupozornila na to, že přijetím zákona č. 4050/2012 byla ve vztahu k nim porušena zásada pacta sunt servanda. Smluvní vztah mezi žalobci a Řeckou republikou totiž vznikl na základě toho, že žalobci upsali sporné dluhové cenné papíry emitované Řeckou republikou a s její zárukou. Na tento smluvní vztah se nevztahuje zásada pacta sunt servanda podle článku 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu(3). Podle jejího článku 1 se tato úmluva vztahuje pouze na smlouvy mezi státy. Článek 23 Vídeňské úmluvy o smluvním právu tudíž není právní normou, která by přiznávala práva žalobcům.
Tribunál navíc poznamenal, že stanoviska ECB nejsou určena jednotlivcům a jejich hlavním předmětem ani nejsou smluvní vztahy mezi jednotlivcem a členským státem vzniklé v návaznosti na emisi dluhopisů tímto členským státem. Podle článku 2 rozhodnutí 98/415 jsou totiž stanoviska ECB určena orgánům členských států, které mají povinnost konzultovat ECB, a nikoli jednotlivcům. Platí tudíž, že pokud je, jak je tomu v projednávané věci, ECB konzultována Řeckou republikou ohledně návrhu právní úpravy, jež se týká vnitrostátních bank a pravidel pro finanční instituce, pokud významně ovlivňují stabilitu těchto institucí a finančních trhů, není povinna se vyjadřovat k tomu, zda tento členský stát dodržuje ve vztahu k držitelům státních dluhopisů obecnou zásadu smluvního práva pacta sunt servanda. Působnost ECB poskytovat stanoviska tudíž nezakládá právo žalobců na to, aby tento orgán upozornil na porušení práva, jež žalobcům vyplývá ze smlouvy ve vztahu k Řecké republice poté, co upsali řecké dluhopisy emitované Řeckou republikou a s její zárukou.
Tribunál proto konstatoval, že snížení hodnoty dluhopisů žalobců není nepřiměřeným opatřením s ohledem na cíl, který spočívá v ochraně hospodářství Řecké republiky a eurozóny před rizikem platební neschopnosti Řecké republiky a zhroucení jejího hospodářství. Žalobci tudíž nesprávně tvrdili, že dotčená opatření zakládají porušení práva na vlastnictví zaručeného v čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie.
Tribunál dále dospěl k závěru, že nedošlo k porušení volného pohybu kapitálu zakotveného v čl. 63 odst. 1 SFEU, přičemž konstatoval, že opatření provedená zákonem č. 4050/2012 jsou odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, jelikož okolnosti, které vedly k jeho přijetí, byly skutečně výjimečné, neboť nebyla-li by provedena restrukturalizace, bylo možné reálně očekávat, že nastane krátkodobá, přinejmenším selektivní, platební neschopnost Řecké republiky. Dotčená opatření stejně tak měla za cíl zajistit stabilitu bankovního systému celé eurozóny. Žalobci kromě toho neprokázali, že jsou uvedená opatření nepřiměřená. Umožnila obnovit stabilitu bankovního systému celé eurozóny a nepřekračovala meze toho, co bylo nezbytné k obnovení uvedené stability. Zejména platí, že výlučně dobrovolné zapojení soukromých věřitelů do výměny řeckých dluhopisů by – jak to tvrdí žalobci – neumožňovalo zajistit úspěšný průběh této výměny cenných papírů. Pokud by totiž nebylo zaručeno rovné zacházení se soukromými věřiteli, s uvedenou výměnou by souhlasil pouze malý počet z nich, a to kvůli morálnímu riziku, jež by z ní vyplývalo, a sice že by nesli důsledky rizik i za věřitele, kteří by se do výměny řeckých dluhopisů nezapojili.
Tribunál měl nakonec za to, že se žalobci nesprávně dovolávají existence protiprávnosti, v jejímž důsledku by vznikala ECB odpovědnost vůči nim z toho důvodu, že ECB neupozornila na článek 124 SFEU. Účelem článku 124 SFEU, který zakazuje jakákoli opatření, která nejsou odůvodněna veřejným dohledem a která umožňují mimo jiné členským státům zvýhodněný přístup k finančním institucím, je totiž přimět členské státy k tomu, aby dodržovaly zdravou rozpočtovou politiku, a to tak, že zamezí tomu, aby měnové financování schodků veřejných rozpočtů nebo zvýhodněný přístup veřejnoprávních orgánů k finančním trhům vedly k nadměrnému zadlužení nebo k nadměrným deficitům členských států. Cílem zákona č. 4050/2012 přitom není prohloubit zadlužení Řecké republiky, nýbrž naopak toto zadlužení vzhledem k jeho nepřiměřené výši snížit devalvací cenných papírů držených žalobci. Předmětný návrh zákona kromě toho přispěl jak k ochraně řeckých veřejných financí, tak i ke stabilitě finančního systému eurozóny. Článek 124 SFEU v žádném případě nemá za cíl chránit žalobce ani jim přiznávat práva.