Sag T-107/17
Frank Steinhoff m.fl.
mod
Den Europæiske Centralbank
Rettens dom (Tredje Afdeling) af 23. maj 2019
»Ansvar uden for kontraktforhold – økonomisk og monetær politik – ECB – nationale centralbanker – omstrukturering af den græske offentlige gæld – den private sektors deltagelse – klausuler om kollektiv optræden – obligatorisk ombytning af græske gældsinstrumenter – private kreditorer – udtalelse fra ECB – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – princippet pacta sunt servanda – artikel 17, stk. 1 og 2, i chartret om grundlæggende rettigheder – artikel 63, stk. 1, TEUF – artikel 124 TEUF«
1. Erstatningssøgsmål – søgsmålsfrister – femårig forældelse – anlæggelse af søgsmål dagen før fristens udløb – antagelse til realitetsbehandling – efterfølgende berigtigelse af stævningen – ingen betydning
(Art. 263, stk. 4, TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF; statutten for Domstolen, art. 46; Rettens procesreglement, art. 76)
(jf. præmis 30-33)
2. Retslig procedure – fremlæggelse af beviser – fremlæggelse af dokumenter, der er affattet på et andet sprog end processproget – forpligtelse til at tilvejebringe en oversættelse til processproget – tilsidesættelse – følger
(Rettens procesreglement, art. 46, stk. 2)
(jf. præmis 35-37)
3. Erstatningssøgsmål – formål – krav om erstatning for skade forvoldt af Den Europæiske Centralbank – Unionens retsinstansers kompetence – skaden tilskrives, af banken, en medlemsstats handlinger – ingen betydning
(Art. 268 TEUF og 340 TEUF)
(jf. præmis 42-46)
4. Erstatningssøgsmål – selvstændig karakter – forskel i forhold til et annullationssøgsmål
(Art. 263 TEUF og 268 TEUF)
(jf. præmis 51)
5. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – bedømmelseskriterier
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 52-54)
6. Erstatningssøgsmål – formål – krav om erstatning for skade forårsaget af en ikke-bindende retsakt af politisk karakter – antagelse til realitetsbehandling
(Art. 263 TEUF og 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 55-57)
7. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – udtalelser fra Den Europæiske Centralbank (ECB) rettet til de nationale myndigheder om udkast til nationale retsforskrifter inden for dens kompetenceområde – bindende karakter – foreligger ikke – ECB’s skønsbeføjelse med hensyn til vedtagelse af udtalelser
(Art. 127, stk. 4, TEUF; Rådets beslutning 98/415, tredje betragtning og art. 2 og 4)
(jf. præmis 71 og 72)
8. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – princippet pacta sunt servanda – ikke omfattet
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 77 og 78)
9. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten – Den Europæiske Centralbanks undladelse af i en udtalelse rettet til en medlemsstat at gøre opmærksom på en tilsidesættelse af princippet pacta sunt servanda som følge af vedtagelsen af en lov om ændring af de vilkår, der gælder for visse gældsinstrumenter, med henblik på omstrukturering af den nationale offentlige gæld – ikke omfattet
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 79-85)
10. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – ejendomsret – omfattet
(Art. 340, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1)
(jf. præmis 96 og 97)
11. EU-ret – principper – grundlæggende rettigheder – ejendomsret – restriktioner – lovlighed – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1)
(jf. præmis 99 og 100)
12. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – udtalelser fra Den Europæiske Centralbank (ECB) rettet til de nationale myndigheder om udkast til nationale retsforskrifter inden for dens kompetenceområde – en medlemsstats vedtagelse af en lov, der begrænser værdien af visse gældsinstrumenter med det formål at beskytte den nationale økonomi og euroområdet mod risikoen for den pågældende medlemsstats betalingsstandsning – uforholdsmæssig begrænsning af ejendomsretten – foreligger ikke
(Art. 127, stk. 4, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, Rådets beslutning 98/415)
(jf. præmis 105 og 108-116)
13. Frie kapitalbevægelser – restriktioner for kapitalbevægelser – national lovgivning, der begrænser værdien af gældsinstrumenter udstedt eller garanteret af den pågældende medlemsstat – begrundelse i nødvendigheden af at beskytte den nationale økonomi og euroområdet mod risikoen for den pågældende medlemsstats betalingsstandsning – lovlighed
(Art. 63 TEUF)
(jf. præmis 119, 120 og 122-124)
14. Retslig procedure – behandling af sager ved Retten – beskyttelse af parterne mod utilbørlig anvendelse af procesdokumenter – forenelighed med princippet om fri bevisbedømmelse – brug af et procesdokument, der hidrører fra en anden sag – lovlighed – indgivelse af et procesdokument med manglende sider – berigtigelse i forbindelse med replikken – tilsidesættelse af modpartens ret til forsvar – foreligger ikke
(Rettens procesreglement, art. 85)
(jf. præmis 129-131)
15. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – forbud mod at vedtage foranstaltninger, der giver en privilegeret adgang til finansielle institutioner uden tilsynsmæssig begrundelse – national lovgivning, der begrænser værdien af gældsinstrumenter udstedt eller garanteret af den pågældende medlemsstat – begrundelse i nødvendigheden af at beskytte den nationale økonomi og euroområdet mod risikoen for den pågældende medlemsstats betalingsstandsning – lovlighed
(Art. 124 TEUF; Rådets forordning nr. 3604/93, art. 2)
(jf. præmis 136-138)
16. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder – begreb – forbud mod at vedtage foranstaltninger, der giver en privilegeret adgang til finansielle institutioner uden tilsynsmæssig begrundelse – ikke omfattet
(Art. 124 TEUF og 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 139 og 140)
17. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – skade – årsagsforbindelse – den ene betingelse ikke opfyldt – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 143 og 144)
Resumé
I dommen i sagen Steinhoff m.fl. mod ECB (sag T-107/17), afsagt den 23. maj 2019, frifandt Retten Den Europæiske Centralbank (ECB) i et erstatningssøgsmål med påstand om erstatning for den skade, som en række private kreditorer angiveligt havde lidt som følge af vedtagelsen af en udtalelse fra ECB om værdipapirer udstedt og garanteret af Den Hellenske Republik (1).
Den 2. februar 2012 modtog ECB en anmodning fra Den Hellenske Republik om en udtalelse i henhold til artikel 127, stk. 4, TEUF, sammenholdt med artikel 282, stk. 5, TEUF, vedrørende udkastet til lov nr. 4050/2012 om indførelse af regler om ændring af de vilkår, der gælder for omsættelige gældsinstrumenter, som er udstedt af eller garanteres af den græske stat, inden for rammerne af aftaler med disses indehavere, med henblik på omstrukturering af den græske offentlige gæld, bl.a. på grundlag af anvendelsen af »klausuler om kollektiv optræden« (herefter »CAC-klausuler«). Efter at ECB havde afgivet en positiv udtalelse om lovudkastet, blev dette vedtaget af det græske parlament den 23. februar 2012.
I medfør af mekanismen med CAC-klausuler skulle de foreslåede ændringer af de pågældende gældsinstrumenter blive retligt bindende for alle indehavere af gældsinstrumenter, som var undergivet græsk ret og udstedt før den 31. december 2011, som anført i ministerrådets retsakt om godkendelse af opfordringen til private investorers deltagelse (Private Sector Involvement, herefter »PSI«), hvis disse ændringer var vedtaget af et beslutningsdygtigt antal indehavere af instrumenter, der repræsenterede mindst to tredjedele af disse instrumenters nominelle værdi. Da det påkrævede quorum og flertal for den planlagte ombytning var opnået, fik alle indehavere af græske gældsinstrumenter, herunder dem, der modsatte sig denne ombytning, deres gældsinstrumenter ombyttet i henhold til lov nr. 4050/2012 og blev derfor ramt af værdiforringelsen. Sagsøgerne deltog som indehavere af græske gældsinstrumenter i omstruktureringen af den græske offentlige gæld i medfør af den PSI og de CAC-klausuler, som blev gennemført i henhold til lov nr. 4050/2012, efter at have afslået tilbuddet om ombytning af deres gældsinstrumenter.
Med deres søgsmål gjorde sagsøgerne ECB’s ansvar gældende for den skade, som de angiveligt havde lidt som følge af, at ECB i sin udtalelse undlod at henlede Den Hellenske Republiks opmærksomhed på den ulovlige karakter af den påtænkte omstrukturering af den græske offentlige gæld gennem ombytning af gældsinstrumenter.
Hvad angår ECB’s ansvar uden for kontraktforhold bemærkede Retten for det første, at ECB’s udtalelser ikke er bindende for de nationale myndigheder. I overensstemmelse med tredje betragtning til og artikel 4 i beslutning 98/415 (2) skal de nationale myndigheder således udelukkende tage hensyn til disse udtalelser, og de berører ikke disse myndigheders ansvar på de områder, der er genstand for de omhandlede udkast. Heraf følger, at selv om overholdelsen af forpligtelsen til at høre ECB ganske vist kræver, at den kan gøre sine synspunkter gældende over for de nationale myndigheder, kan den ikke pålægge dem at følge dem. For det andet konstaterede Retten, at ECB har en vid skønsbeføjelse i forbindelse med vedtagelsen af sine udtalelser Den vide skønsbeføjelse, som ECB råder over, indebærer, at det alene er en åbenbar og grov tilsidesættelse af grænserne for denne beføjelse, der kan medføre, at den ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Følgelig er det alene en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, der tillægger borgerne rettigheder, der kan indebære, at ECB ifalder ansvar uden for kontraktforhold.
I denne forbindelse fastslog Retten, at det var med urette, at sagsøgerne havde hævdet, at ECB havde begået et retsstridigt forhold, der kunne indebære, at den ifaldt ansvar uden for kontraktforhold, ved ikke i den omtvistede udtalelse at have gjort opmærksom på en tilsidesættelse af princippet pacta sunt servanda, som skulle være begået over for dem gennem vedtagelsen af lov nr. 4050/2012. Sagsøgernes tegning af de omtvistede gældsinstrumenter, som er udstedt og garanteret af Den Hellenske Republik, har således skabt et kontraktforhold mellem dem og Den Hellenske Republik. Dette kontraktforhold er ikke undergivet princippet pacta sunt servanda i artikel 26 i Wienerkonventionen om traktatretten (3). I henhold til dens artikel 1 finder denne konvention kun anvendelse på traktater mellem stater. Følgelig udgør artikel 26 i Wienerkonventionen om traktatretten ikke en bestemmelse, der tillægger borgerne rettigheder.
Retten bemærkede endvidere, at ECB’s udtalelser ikke er rettet til borgere, og at deres primære genstand ikke er aftaleforholdet mellem en borger og en medlemsstat efter en udstedelse af gældsinstrumenter fra denne medlemsstats side. I medfør af artikel 2 i beslutning 98/415 er adressaterne for ECB’s udtalelser således medlemsstaternes myndigheder, der er forpligtet til at høre ECB, og ikke borgere. Når ECB, som i det foreliggende tilfælde, høres af Den Hellenske Republik om et udkast til lovgivning vedrørende de nationale banker og reglerne for finansielle institutioner, for så vidt de materielt påvirker de finansielle institutioner og de finansielle markeders stabilitet, er den derfor ikke forpligtet til at tage stilling til, om denne stat overholder det almindelige aftaleretlige princip pacta sunt servanda over for indehaverne af statslige gældsinstrumenter. ECB’s kompetence til at afgive en udtalelse indebærer således ikke, at sagsøgerne har krav på, at den gør opmærksom på en tilsidesættelse af en kontraktmæssig rettighed, som de har i forhold til Den Hellenske Republik som følge af, at de har tegnet græske gældsinstrumenter, som er udstedt og garanteret af denne medlemsstat.
Retten fandt herefter, at begrænsningen af værdien af sagsøgernes gældsinstrumenter ikke udgjorde en uforholdsmæssig foranstaltning, henset til formålet om at beskytte Den Hellenske Republiks økonomi og euroområdet mod risikoen for Den Hellenske Republiks betalingsstandsning og økonomiske sammenbrud. Det var således med urette, at sagsøgerne havde gjort gældende, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en tilsidesættelse af ejendomsretten, der er sikret ved artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Dernæst konkluderede Retten, at der ikke forelå en tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser, som er fastslået i artikel 63, stk. 1, TEUF, idet den fastslog, at de foranstaltninger, der blev gennemført ved lov nr. 4050/2012, i det foreliggende tilfælde var begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som de omstændigheder, der lå til grund for denne lov, virkelig var exceptionelle, da en, i det mindste delvis, betalingsstandsning for Den Hellenske Republiks vedkommende på kort sigt var et troværdigt perspektiv, hvis der ikke blev foretaget en omstrukturering af gælden. De omhandlede foranstaltninger tog ligeledes sigte på at sikre banksystemets stabilitet i hele eurozonen. Desuden havde sagsøgerne ikke godtgjort, at de nævnte foranstaltninger var uforholdsmæssige. De gjorde det muligt at genskabe banksystemets stabilitet i hele eurozonen, og det var ikke blevet godtgjort, at de gik ud over, hvad der var nødvendigt for at genoprette denne stabilitet. Særligt ville private kreditorers deltagelse i ombytningen af de græske gældsinstrumenter på rent frivillig basis, således som sagsøgerne argumenterede for, ikke have gjort det muligt at sikre en vellykket ombytning af gældsinstrumenter. Var ligebehandlingen af private kreditorer ikke blevet sikret, ville kun få af disse kreditorer således have accepteret denne ombytning, henset til den moralske risiko, som den indebar, nemlig at de skulle bære følgerne af de risici, som blev taget af de kreditorer, der ikke deltog i ombytningen af græske gældsinstrumenter.
Endelig fandt Retten, at det var med urette, at sagsøgerne havde påberåbt sig, at der forelå et retsstridigt forhold, der indebar, at ECB ifaldt ansvar over for dem, fordi den ikke havde gjort opmærksom på en tilsidesættelse af artikel 124 TEUF. Artikel 124 TEUF forbyder således enhver foranstaltning, der ikke er baseret på tilsynsmæssige hensyn, og hvorved der gives bl.a. medlemsstaterne privilegeret adgang til finansielle institutioner, med henblik på at tilskynde medlemsstaterne til at følge en sund budgetpolitik ved at undgå, at monetær finansiering af offentlige underskud eller gunstigere vilkår for offentlige myndigheders lånoptagelse på de finansielle markeder fører til alt for store budgetunderskud eller alt for stor gæld hos medlemsstaterne. Målet med lov nr. 4050/2012 var imidlertid ikke at øge Den Hellenske Republiks gældsbyrde, men derimod, henset til dens usædvanligt store omfang, at nedbringe den ved at nedsætte værdien af de gældsinstrumenter, som sagsøgerne var indehavere af. Desuden bidrog lovudkastet til at bevare såvel de græske offentlige finanser som stabiliteten i det finansielle system i eurozonen. Under alle omstændigheder tager artikel 124 TEUF ikke sigte på at beskytte sagsøgerne, og den tillægger dem heller ingen rettigheder.