Asunto T‑107/17
Frank Steinhoff y otros
contra
Banco Central Europeo
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera) de 23 de mayo de 2019
«Responsabilidad extracontractual — Política económica y monetaria — BCE — Bancos centrales nacionales — Reestructuración de la deuda pública griega — Implicación del sector privado — Cláusulas de acción colectiva — Canje obligatorio de títulos de deuda griega — Acreedores privados — Dictamen del BCE — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Principio pacta sunt servanda — Artículo 17, apartados 1 y 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales — Artículo 63 TFUE, apartado 1 — Artículo 124 TFUE»
1. Recurso de indemnización — Plazo para recurrir — Prescripción quinquenal — Interposición del recurso la víspera de la expiración del plazo — Admisibilidad — Regularización ulterior del recurso — Irrelevancia
(Arts. 263 TFUE, párr. 4, y 340 TFUE, párr. 2; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 46; Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 76)
(véanse los apartados 30 a 33)
2. Procedimiento judicial — Presentación de pruebas — Presentación de documentos redactados en una lengua distinta de la lengua de procedimiento — Obligación de aportar una traducción en la lengua de procedimiento — Incumplimiento — Consecuencias
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 46, ap. 2)
(véanse los apartados 35 a 37)
3. Recurso de indemnización — Objeto — Pretensión de indemnización de un perjuicio causado por el Banco Central Europeo — Competencia del juez de la Unión — Imputación, por el Banco, del perjuicio a la actuación de un Estado miembro — Irrelevancia
(Arts. 268 TFUE y 340 TFUE)
(véanse los apartados 42 a 46)
4. Recurso de indemnización — Carácter autónomo — Diferencia con el recurso de anulación
(Arts. 263 TFUE y 268 TFUE)
(véase el apartado 51)
5. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Criterios de apreciación
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 52 a 54)
6. Recurso de indemnización — Objeto — Pretensión de indemnización de un perjuicio causado por un acto no vinculante y de carácter político — Admisibilidad
(Arts. 263 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 55 a 57)
7. Política económica y monetaria — Política monetaria — Aplicación — Dictámenes remitidos a las autoridades nacionales por el Banco Central Europeo (BCE) sobre los proyectos de normativa nacional en materias comprendidas en su ámbito competencial — Carácter imperativo — Inexistencia — Facultad de apreciación del BCE en cuanto a la adopción de sus dictámenes
(Art. 127 TFUE, ap. 4; Decisión 98/415/CE del Consejo, considerando 3 y arts. 2 y 4)
(véanse los apartados 71 y 72)
8. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Principio pacta sunt servanda — Exclusión
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 77 y 78)
9. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Ausencia de denuncia por el Banco Central Europeo, en un dictamen dirigido a un Estado miembro, de una vulneración del principio pacta sunt servanda derivada de la adopción de una ley por la que se modifican los requisitos exigibles a los títulos de deuda a efectos de la reestructuración de la deuda pública nacional — Exclusión
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 79 a 85)
10. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Derecho de propiedad — Inclusión
(Art. 340 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17, ap. 1)
(véanse los apartados 96 y 97)
11. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derechos fundamentales — Derecho de propiedad — Restricciones — Procedencia — Requisitos
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17, ap. 1, y 52, ap. 1)
(véanse los apartados 99 y 100)
12. Política económica y monetaria — Política monetaria — Aplicación — Dictámenes remitidos a las autoridades nacionales por el Banco Central Europeo (BCE) sobre los proyectos de normativa nacional en materias comprendidas en su ámbito competencial — Adopción por un Estado miembro de una ley por la que se limita el valor de determinados títulos de deuda con el fin de proteger la economía nacional y la zona del euro contra el riesgo de impago por parte del Estado miembro de que se trate — Restricción desproporcionada respecto del derecho de propiedad — Inexistencia
(Art. 127 TFUE, ap. 4; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17, ap. 1; Decisión 98/415/CE)
(véanse los apartados 105 y 108 a 116)
13. Libre circulación de capitales — Restricciones a los movimientos de capitales — Normativa nacional por la que se limita el valor de los títulos de deuda emitidos o garantizados por el Estado miembro de que se trate — Justificación basada en la necesidad de proteger la economía nacional y la zona del euro contra el riesgo de impago del Estado miembro de que se trate — Procedencia
(Artículo 63 TFUE)
(véanse los apartados 119, 120 y 122 a 124)
14. Procedimiento judicial — Tramitación de los asuntos ante el Tribunal General — Protección concedida a las partes contra la utilización inadecuada de los documentos procesales — Conciliación con el principio de libertad de prueba — Utilización de un documento procesal procedente de otro asunto — Procedencia — Presentación de un documento procesal en el que faltan páginas — Regularización en la fase de réplica — Vulneración del derecho de defensa de la parte contraria — Inexistencia
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 85)
(véanse los apartados 129 a 131)
15. Política económica y monetaria — Política económica — Prohibición de adoptar medidas que concedan un acceso privilegiado a las instituciones financieras sin justificación prudencial — Normativa nacional por la que se limita el valor de los títulos de deuda emitidos o garantizados por el Estado miembro de que se trate — Justificación basada en la necesidad de proteger la economía nacional y la zona del euro contra el riesgo de impago del Estado miembro de que se trate — Procedencia
[Art. 124 TFUE; Reglamento (CE) n.º 3604/93 del Consejo, art. 2]
(véanse los apartados 136 a 138)
16. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Prohibición de adoptar medidas que concedan un acceso privilegiado a las instituciones financieras sin justificación prudencial — Exclusión
(Arts. 124 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 139 y 140)
17. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Incumplimiento de uno de los requisitos — Desestimación de la totalidad del recurso de indemnización
(Art. 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 143 y 144)
Resumen
En la sentencia Steinhoff y otros/BCE (T‑107/17), dictada el 23 de mayo de 2019, el Tribunal desestimó un recurso de indemnización en el que se solicitaba la reparación del perjuicio que diversos acreedores privados afirmaban haber sufrido a raíz de la adopción de un dictamen del Banco Central Europeo (BCE) sobre los títulos emitidos y garantizados por la República Helénica. (1)
El 2 de febrero de 2012, la República Helénica solicitó al BCE un dictamen, con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 4, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 5, sobre el proyecto de Ley n.º 4050/2012 relativa a la introducción de normas por las que se modifican las condiciones aplicables a los títulos de deuda emitidos o garantizados por el Estado griego mediante acuerdos con los tenedores de dichos títulos, a efectos de la reestructuración de la deuda pública griega, fundada, en particular, en la aplicación de «cláusulas de acción colectiva» (en lo sucesivo, «CAC»). Tras emitir el BCE un dictamen positivo sobre el proyecto de Ley, este último fue adoptado el 23 de febrero de 2012 por el Parlamento helénico.
En virtud del mecanismo de las CAC, los cambios propuestos en los títulos de deuda en cuestión serían jurídicamente vinculantes para todo tenedor de títulos de deuda regidos por el Derecho helénico y emitidos antes del 31 de diciembre de 2011, identificados en la ley del Consejo de Ministros por la que se aprobaron las invitaciones a la participación de los inversores privados (Private Sector Involvement, en lo sucesivo, «PSI»), siempre que dichos cambios fuesen aprobados por un cuórum de tenedores de títulos que representase como mínimo dos tercios del valor nominal de los referidos títulos. Al alcanzarse el cuórum y la mayoría que se necesitaba para su ejecución, se procedió al canje de títulos proyectado, con arreglo a la Ley n.º 4050/2012, con la consiguiente disminución de su valor, que afectó a todos los tenedores de títulos de deuda griegos, incluidos los que se oponían a dicho canje. Los demandantes, como tenedores de títulos de deuda griegos, participaron en la reestructuración de la deuda pública griega, con arreglo al PSI y a las CAC aplicados conforme a la Ley n.º 4050/2012, tras rechazar la oferta de canje de sus títulos.
Mediante su recurso, los demandantes invocaron la responsabilidad del BCE por el supuesto perjuicio derivado del hecho de que el BCE, en su dictamen, no advirtió a la República Helénica del carácter ilegal de la reestructuración de la deuda pública griega que se pretendía con el canje de títulos de deuda obligatorio.
Por lo que se refiere a la responsabilidad extracontractual del BCE, el Tribunal señaló, en primer lugar, que los dictámenes del BCE no vinculan a las autoridades nacionales. En efecto, a tenor del considerando 3 y del artículo 4 de la Decisión 98/415, (2) las autoridades nacionales deben únicamente tener en cuenta dichos dictámenes, y sin perjuicio de la responsabilidad que incumbe a las referidas autoridades con respecto a las materias objeto de los proyectos en cuestión. De ello se sigue que el cumplimiento de la obligación de consultar al BCE exige que este pueda dar a conocer oportunamente su punto de vista a las autoridades nacionales, pero no puede imponer a tales autoridades que lo compartan. En segundo lugar, el Tribunal declaró que el BCE goza de un amplio margen de apreciación a la hora de adoptar sus dictámenes. El amplio margen de apreciación de que dispone el BCE implica que solo una inobservancia manifiesta y grave de los límites de ese margen puede dar lugar a su responsabilidad extracontractual. Por consiguiente, solo una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares puede generar la responsabilidad extracontractual del BCE.
En tal contexto, el Tribunal declaró que era errónea la alegación de los demandantes según la cual el BCE incurrió en una ilegalidad que puede generar su responsabilidad extracontractual al no denunciar, en el dictamen controvertido, que la adopción de la Ley n.º 4050/2012 constituía, en lo que a ellos respecta, una violación del principio pacta sunt servanda. En efecto, la suscripción por los demandantes de los títulos de deuda controvertidos emitidos y garantizados por la República Helénica creó una relación contractual entre ellos y la República Helénica. Esta relación contractual no se rige por el principio pacta sunt servanda del artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. (3) Con arreglo a su artículo 1, dicha Convención se aplica únicamente a los tratados entre Estados. Por consiguiente, el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados no constituye una norma jurídica que confiere derechos a los demandantes.
Además, el Tribunal observó que ni los particulares son los destinatarios de los dictámenes del BCE ni estos últimos tienen como objeto principal las relaciones contractuales entre un particular y un Estado miembro surgidas a raíz de una emisión de títulos de deuda por dicho Estado miembro. En efecto, con arreglo al artículo 2 de la Decisión 98/415, los destinatarios de los dictámenes del BCE son las autoridades de los Estados miembros obligadas a consultar al BCE, y no los particulares. Por lo tanto, cuando la República Helénica consulta al BCE, como en este caso, acerca de un proyecto de disposición legal relativa a los bancos nacionales y a las normas aplicables a las entidades financieras en tanto en cuanto inciden sensiblemente en la estabilidad de tales entidades y de los mercados financieros, el BCE no está obligado a pronunciarse sobre si dicho Estado miembro respeta o no el principio pacta sunt servanda, como principio general del Derecho de los contratos, frente a los tenedores de títulos de deuda soberana. De esta manera, la competencia consultiva del BCE no confiere a los demandantes un derecho a que la citada institución denuncie una vulneración de un derecho contractual que les ampara frente a la República Helénica al haber suscrito títulos de deuda griegos emitidos y garantizados por esta última.
Seguidamente, el Tribunal consideró que la limitación del valor de los títulos de deuda de los demandantes no constituía una medida desproporcionada con respecto al objetivo de proteger la economía de la República Helénica y la zona del euro contra un riesgo de suspensión de pagos de la República Helénica y de hundimiento de su economía. En consecuencia, era errónea la alegación de los demandantes de que las medidas en cuestión constituían una violación del derecho de propiedad garantizado en el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
A continuación, el Tribunal concluyó que no existía vulneración de la libre circulación de capitales consagrada en el artículo 63 TFUE, apartado 1, al entender que, en el caso de autos, las medidas instauradas por la Ley n.º 4050/2012 estaban justificadas por razones imperiosas de interés general, habida cuenta de que las circunstancias que originaron esta Ley eran verdaderamente excepcionales, dado que, si no se procedía a la reestructuración, existía una posibilidad real de impago a corto plazo por parte de la República Helénica, por lo menos selectivo. Además, las medidas en cuestión tenían por objeto garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto. Por añadidura, los demandantes no demostraron que las medidas en cuestión fueran desproporcionadas. Tales medidas permitieron restablecer la estabilidad del sistema bancario de la zona del euro en su conjunto y no se ha probado que fueran más allá de lo necesario para reestablecer dicha estabilidad. En particular, la participación de los acreedores privados en el canje de títulos de deuda griegos de forma absolutamente voluntaria, como preconizan los demandantes, no habría permitido garantizar el éxito del referido canje. En efecto, si no se garantizaba la igualdad de trato entre los acreedores privados, pocos acreedores habrían aceptado el canje, por el riesgo moral que implicaba, en el sentido de que tuvieran que soportar las consecuencias de los riesgos asumidos por los acreedores que no participaban en el canje de títulos de deuda griegos.
Finalmente, el Tribunal consideró que la invocación por los demandantes de la existencia de una ilegalidad determinante de la responsabilidad del BCE por el perjuicio que habían sufrido, a causa de que el BCE no denunció una infracción del artículo 124 TFUE, carecía de fundamento. En efecto, el artículo 124 TFUE prohíbe cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que otorgue en particular a los Estados miembros un acceso privilegiado a las instituciones financieras con el fin de incitar a los Estados miembros a seguir una política presupuestaria sana, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros. Ahora bien, la Ley n.º 4050/2012 no tiene por objeto aumentar el endeudamiento de la República Helénica, sino que, por el contrario, pretende reducirlo, por excesivo, desvalorizando los títulos poseídos por los demandantes. Además, el proyecto de Ley contribuía a preservar tanto las finanzas públicas griegas como la estabilidad del sistema financiero de la zona del euro. En cualquier caso, el artículo 124 TFUE no persigue proteger a los demandantes ni les confiere derechos.