Predmet T-107/17
Frank Steinhoff i dr.
protiv
Europske središnje banke
Presuda Općeg suda (treće vijeće) od 23. svibnja 2019.
„Izvanugovorna odgovornost – Ekonomska i monetarna politika – ESB – Nacionalne središnje banke – Restrukturiranje grčkog javnog duga – Uključivanje privatnog sektora – Klauzule o zajedničkom djelovanju – Obvezna zamjena grčkih dužničkih instrumenata – Privatni vjerovnici – Mišljenje ESB-a – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Načelo pacta sunt servanda – Članak 17. stavci 1. i 2.”
1. Tužba za naknadu štete – Rokovi za pokretanje postupka – Petogodišnji rok zastare – Pokretanje postupka dan prije isteka roka – Dopuštenost – Naknadno otklanjanje nedostataka tužbe – Nepostojanje utjecaja
(čl. 263. st. 4. i čl. 340. st. 2. UFEU-a; Statut Suda, čl. 46.; Poslovnik Općeg suda, čl. 76.)
(t. 30.-33.)
2. Sudski postupak – Podnošenje dokaza – Podnošenje dokumenata sastavljenih na jeziku koji nije jezik postupka – Obveza dostavljanja prijevoda na jeziku postupka – Povreda – Posljedice
(Poslovnik Općeg suda, čl. 46. st. 2.)
(t. 35.-37.)
3. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete koju je uzrokovala Europska središnja banka – Nadležnost suda Unije – Pripisivanje štete djelovanjima države članice od strane Banke – Nepostojanje utjecaja
(čl. 268. i 340. UFEU-a)
(t. 42.-46.)
4. Tužba za naknadu štete – Autonomnost – Razlika u odnosu na tužbu za poništenje
(čl. 263. i 268. UFEU-a)
(t. 51.)
5. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Kriteriji za ocjenu
(čl. 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 52.-54.)
6. Tužba za naknadu štete – Predmet – Zahtjev za naknadu štete uzrokovane neobvezujućim aktom političke naravi – Dopuštenost
(čl. 263. i 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 55.-57.)
7. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Mišljenja koja je Europska središnja banka (ESB) uputila nacionalnim tijelima u vezi s nacrtima nacionalnih propisa koji spadaju u njezino područje nadležnosti – Obvezatnost – Nepostojanje – ESB-ova diskrecijska ovlast glede donošenja mišljenja
(čl. 127. st. 4. UFEU-a; Odluka Vijeća 98/415, uvodna izjava 3. te čl. 2. i 4.)
(t. 71., 72.)
8. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pravno pravilo kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pojam – Načelo pacta sunt servanda – Isključenje
(čl. 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 77., 78.)
9. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda prava Unije – Neupozoravanje od strane Europske središnje banke u mišljenju upućenom državi članici na povredu načela pacta sunt servanda zbog donošenja zakona o izmjeni uvjeta primjenjivih na dužničke instrumente radi restrukturiranja nacionalnog javnog duga – Isključenje
(čl. 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 79.-85.)
10. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pravno pravilo kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pojam – Pravo na vlasništvo – Isključenje
(čl. 340. st. 2. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1.)
(t. 96., 97.)
11. Pravo Europske unije – Načela – Temeljna prava – Pravo na vlasništvo – Ograničenja – Dopuštenost – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.)
(t. 99., 100.)
12. Ekonomska i monetarna politika – Monetarna politika – Provedba – Mišljenja koja je Europska središnja banka (ESB) uputila nacionalnim tijelima u vezi s nacrtima nacionalnih propisa koji spadaju u njezino područje nadležnosti – Donošenje zakona od strane države članice koji se odnosi na ograničenje vrijednosti određenih dužničkih instrumenata s ciljem zaštite nacionalnog gospodarstva i europodručja od rizika od neispunjavanja obveza dotične države članice – Neproporcionalno ograničenje prava na vlasništvo – Nepostojanje
(čl. 127. st. 4. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1.; Odluka Vijeća 98/415)
(t. 105., 108.-116.)
13. Slobodno kretanje kapitala – Ograničenja kretanja kapitala – Nacionalni propis o ograničenju vrijednosti dužničkih instrumenata koje izdaje ili za koje jamči dotična država članica – Opravdanje koje se temelji na nužnosti zaštite nacionalnog gospodarstva i europodručja od rizika od neispunjavanja obveza dotične države članice – Dopuštenost
(čl. 63. UFEU-a)
(t. 119., 120., 122.-124.)
14. Sudski postupak – Postupanje s predmetima pred Općim sudom – Zaštita dodijeljena strankama od neprimjerene upotrebe postupovnih dokumenata – Usklađenje s načelom slobode dokazivanja – Korištenje postupovnim dokumentom koji potječe iz drugog predmeta – Dopuštenost – Podnošenje postupovnog dokumenta s nedostajućim stranicama – Otklanjanje nedostataka u stadiju replike – Povreda prava obrane protivne stranke – Nepostojanje
(Poslovnik Općeg suda, čl. 85.)
(t. 129.-131.)
15. Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Zabrana donošenja mjera kojima se daje povlašten pristup financijskim institucijama i koje nisu opravdane načelima stabilnog i sigurnog poslovanja – Nacionalni propis o ograničenju vrijednosti dužničkih instrumenata koje izdaje ili za koje jamči dotična država članica – Opravdanje koje se temelji na nužnosti zaštite nacionalnog gospodarstva i europodručja od rizika od neispunjavanja obveza dotične države članice – Dopuštenost
(čl. 124. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 3604/93, čl. 2.)
(t. 136.-138.)
16. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pravno pravilo kojim se prava dodjeljuju pojedincima – Pojam – Zabrana donošenja mjera kojima se daje povlašten pristup financijskim institucijama i koje nisu opravdane načelima stabilnog i sigurnog poslovanja – Isključenje
(čl. 124. i 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 139., 140.)
17. Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Nezakonitost – Šteta – Uzročna veza – Nepostojanje jedne od pretpostavki – Odbijanje tužbe za naknade štete u cijelosti
(čl. 340. st. 2. UFEU-a)
(t. 143., 144.)
Kratak prikaz
U presudi Steinhoff i dr./ESB (T-107/17), donesenoj 23. svibnja 2019., Opći sud odbio je tužbu za naknadu štetu koju su navodno pretrpjeli privatni vjerovnici nakon donošenja mišljenja Europske središnje banke (ESB) o vrijednosnim papirima koje izdaje ili za koje jamči Helenska Republika(1).
Dana 2. veljače 2012. Helenska Republika je na temelju članka 127. stavka 4. UFEU-a u vezi s člankom 282. stavkom 5. UFEU-a podnijela ESB-u zahtjev za mišljenje o nacrtu Zakona br. 4050/2012 o uvođenju pravila o izmjeni uvjeta primjenjivih na utržive dužničke instrumente koje izdaje ili za koje jamči grčka država u okviru sporazuma s njihovim imateljima, radi restrukturiranja grčkog javnog duga, a koji se temelji osobito na primjeni „klauzula o zajedničkom djelovanju” (u daljnjem tekstu: KZD). Budući da je ESB dao pozitivno mišljenje o nacrtu zakona, istog je 23. veljače 2012. donio grčki parlament.
Na temelju mehanizma KZD-a, predložene izmjene dotičnih dužničkih instrumenata bile su namijenjene da postanu pravno obvezujuće za svakog imatelja dužničkih instrumenata koji su uređeni grčkim pravom i izdani prije 31. prosinca 2011., kako su utvrđeni u aktu Vijeća ministara kojim su odobrene pozivnice za sudjelovanje privatnih ulagača (Private Sector Involvement, u daljnjem tekstu: PSI), ako navedene izmjene odobri kvorum imatelja vrijednosnih papira koji predstavlja najmanje dvije trećine nominalne vrijednosti navedenih vrijednosnih papira. Budući da su kvorum i potrebna većina za provedbu predviđene zamjene vrijednosnih papira postignuti, svim imateljima grčkih dužničkih instrumenata, uključujući one koji su se usprotivili toj zamjeni, na temelju Zakona br. 4050/2012 zamijenjeni su njihovi vrijednosni papiri te je, slijedom toga, njihova vrijednost umanjena. Tužitelji, kao imatelji grčkih dužničkih instrumenata, sudjelovali su u restrukturiranju grčkog javnog duga na temelju PSI-ja i KZD-a provedenih na temelju Zakona br. 4050/2012, nakon što su odbili ponudu za zamjenu svojih vrijednosnih papira.
Svojom tužbom tužitelji ističu odgovornost ESB-a za štetu koju su navodno pretrpjeli zbog činjenice da je u svojem mišljenju ESB propustio skrenuti pažnju Helenskoj Republici na nezakonitost restrukturiranja grčkog javnog duga predviđenog obveznom zamjenom dužničkih instrumenata.
Glede izvanugovorne odgovornosti ESB-a, Opći sud je istaknuo, kao prvo, da nacionalna tijela nisu vezana mišljenjima ESB-a. Naime, na temelju uvodne izjave 3. i članka 4. Odluke 98/415(2), nacionalna tijela moraju samo uzimati u obzir ta mišljenja i ona ne dovode u pitanje odgovornost tih tijela za pitanja koja su predmet odnosnih propisa. Proizlazi da, iako poštovanje obveze savjetovanja s ESB-om zahtijeva mogućnost s njegove strane da nacionalnim tijelima učinkovito iznosi svoje stajalište, njima se ne može nametnuti da ih se pridržavaju. Kao drugo, Opći sud je utvrdio da ESB ima široku diskrecijsku ovlast prilikom donošenja svojih mišljenja. Široka diskrecijska ovlast kojom ESB raspolaže podrazumijeva da njegova izvanugovorna odgovornost može nastati samo na temelju očitog i ozbiljnog nepoštovanja ograničenja te ovlasti. Slijedom toga, ESB-ova izvanugovorna odgovornost može nastati samo na temelju dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojim se prava dodjeljuju pojedincima.
U tom je kontekstu Opći sud presudio da tužitelji pogrešno navode da je ESB počinio nezakonitost na temelju koje može nastati njegova izvanugovorna odgovornost time što u spornom mišljenju nije prijavio povredu načela pacta sunt servanda koja je prema njima počinjena donošenjem Zakona br. 4050/2012. Naime, upis tužitelja spornih dužničkih instrumenata koje je izdala i za koje jamči Helenska Republika stvorio je ugovorni odnos između njih i Helenske Republike. Taj ugovorni odnos nije uređen načelom pacta sunt servanda iz članka 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora(3). Primjenom njezina članka 1., ta se konvencija primjenjuje samo na međunarodne ugovore između država. Slijedom toga, članak 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora nije pravno pravilo kojim se tužiteljima dodjeljuju prava.
Usto, Opći sud je primijetio da niti su pojedinci adresati mišljenja ESB-a niti su njihov glavni predmet ugovorni odnosi između pojedinca i države članice povodom izdavanja dužničkih instrumenata te države članice. Naime, na temelju članka 2. Odluke 98/415, adresati mišljenja ESB-a su tijela država članica koja su dužna savjetovati se s ESB-om, a ne pojedinci. Slijedom toga, kada se, kao u ovom slučaju, Helenska Republika savjetuje s ESB-om o nacrtu propisa u pogledu nacionalnih banaka i pravila koja se primjenjuju na financijske institucije u mjeri u kojoj takva pravila značajno utječu na stabilnost tih institucija i financijskih tržišta, on nije dužan izjasniti se poštuje li ta država članica opće načelo ugovornog prava, pacta sunt servanda, prema imateljima državnih dužničkih instrumenata. Tako se na temelju ESB-ove nadležnosti za davanje mišljenja tužiteljima ne dodjeljuje pravo da to tijelo prijavi povredu ugovornog prava koje oni imaju prema Helenskoj Republici povodom svojeg upisa grčkih dužničkih instrumenata koje je potonja izdala i za koje ona jamči.
Slijedom toga, Opći sud je zaključio da ograničenje vrijednosti dužničkih instrumenata tužitelja nije mjera koja je neproporcionalna s obzirom na cilj koji se sastoji od zaštite gospodarstva Helenske Republike i europodručja od rizika od prestanka plaćanja Helenske Republike i urušavanja njezina gospodarstva. Dakle, tužitelji su pogrešno tvrdili da predmetne mjere čine povredu prava na vlasništvo zajamčenog člankom 17. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Potom je Opći sud zaključio da nema povrede slobodnog kretanja kapitala utvrđenog u članku 63. stavku 1. UFEU-a presudivši da su u ovom slučaju mjere provedene Zakonom br. 4050/2012 bile opravdane važnim razlozima u općem interesu s obzirom da su okolnosti koje su dovele do tog zakona bile doista iznimne jer je, zbog nepostojanja restrukturiranja, kratkoročno neispunjavanje, barem djelomično, obveza Helenske Republike bilo vjerojatna mogućnost. Isto tako, predmetnim mjerama nastojala se osigurati stabilnost bankovnog sustava europodručja kao cjeline. Osim toga, tužitelji nisu dokazali da su navedene mjere neproporcionalne. Na temelju njih se mogla ponovno uspostaviti stabilnost bankovnog sustava europodručja kao cjeline te nije dokazano da su one prekoračile ono što je nužno za ponovnu uspostavu navedene stabilnosti. Konkretno, sudjelovanje privatnih vjerovnika u zamjeni grčkih dužničkih instrumenata isključivo na dobrovoljnoj osnovi, kao što to tužitelji zagovaraju, ne bi omogućilo da se osigura uspjeh te zamjene vrijednosnih papira. Naime, da jednako postupanje među privatnim vjerovnicima nije bilo zajamčeno, malo bi tih vjerovnika prihvatilo navedenu zamjenu, uzimajući u obzir moralni hazard koji je ona uključivala, to jest da će snositi posljedice rizika koji su preuzeli vjerovnici koji nisu sudjelovali u zamjeni grčkih dužničkih instrumenata.
Naposljetku, Opći sud je smatrao da se tužitelji pogrešno pozivaju na postojanje nezakonitosti na temelju koje je nastala odgovornost ESB-a prema njima, jer ESB nije upozorio na članak 124. UFEU-a. Naime, članak 124. UFEU-a zabranjuje svaku mjeru koja se ne temelji na načelima stabilnog i sigurnog poslovanja, kojom se, među ostalim, državama članicama omogućuje povlašten pristup financijskim institucijama, kako bi se države članice potaknule na poštovanje zdrave fiskalne politike, izbjegavajući to da monetarno financiranje javnog deficita ili povlašten pristup tijela javne vlasti financijskim tržištima dovede do prekomjernog zaduživanja ili do prekomjernih deficita država članica. No, Zakon br. 4050/2012 nema za cilj povećanje zaduženja Helenske Republike, nego, naprotiv, njegovo smanjenje, s obzirom na njegovu prekomjernost, i to umanjenjem vrijednosti vrijednosnih papira koje tužitelji drže. Usto, nacrt zakona doprinio je očuvanju kako grčkih javnih financija tako i stabilnosti financijskog sustava europodručja. U svakom slučaju, člankom 124. UFEU-a ne nastoje se zaštititi tužitelji i ne dodjeljuju im se prava.