Causa T‑107/17
Frank Steinhoff e a.
contro
Banca centrale europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 23 maggio 2019
«Responsabilità extracontrattuale – Politica economica e monetaria – BCE – Banche centrali nazionali – Ristrutturazione del debito pubblico greco – Coinvolgimento del settore privato – Clausole di azione collettiva – Scambio obbligatorio di strumenti di debito greci – Creditori privati – Parere della BCE – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Principio pacta sunt servanda – Articolo 17, paragrafi 1 e 2, della Carta dei diritti fondamentali – Articolo 63, paragrafo 1, TFUE – Articolo 124 TFUE»
1. Ricorso per risarcimento danni – Termini di ricorso – Prescrizione quinquennale – Proposizione del ricorso alla vigilia della scadenza del termine – Ricevibilità – Regolarizzazione successiva dell’atto di ricorso – Irrilevanza
(Artt. 263, comma 4, e 340, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 46; regolamento di procedura del Tribunale, art. 76)
(v. punti 30‑33)
2. Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Produzione di documenti redatti in una lingua diversa dalla lingua processuale – Obbligo di fornire una traduzione nella lingua processuale – Violazione – Conseguenze
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 46, § 2)
(v. punti 35‑37)
3. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dalla Banca centrale europea – Competenza del giudice dell’Unione – Imputazione, da parte della Banca, del danno ai comportamenti di uno Stato membro – Irrilevanza
(Artt. 268 e 340 TFUE)
(v. punti 42‑46)
4. Ricorso per risarcimento danni – Natura autonoma – Differenza rispetto al ricorso di annullamento
(Artt. 263 e 268 TFUE)
(v. punto 51)
5. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Criteri di valutazione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 52‑54)
6. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato da un atto non vincolante e di natura politica – Ricevibilità
(Artt. 263 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 55‑57)
7. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Pareri resi alle autorità nazionali da parte della Banca centrale europea (BCE) sui progetti di disposizioni legislative nazionali rientranti nel suo ambito di competenza – Natura cogente – Insussistenza – Potere discrezionale della BCE quanto all’adozione dei pareri
(Art. 127, § 4, TFUE; decisione del Consiglio 98/415, considerando 3 e artt. 2 e 4)
(v. punti 71, 72)
8. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Principio pacta sunt servanda – Esclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 77, 78)
9. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Mancata denuncia, da parte della Banca centrale europea, in un parere reso a uno Stato membro, di una violazione del principio pacta sunt servanda a causa dell’adozione di una legge recante modifica delle condizioni applicabili a strumenti di debito ai fini della ristrutturazione del debito pubblico nazionale – Esclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 79‑85)
10. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Diritto di proprietà – Inclusione
(Art. 340, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1)
(v. punti 96, 97)
11. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Diritto di proprietà – Restrizioni – Ammissibilità – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1)
(v. punti 99, 100)
12. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Pareri resi alle autorità nazionali da parte della Banca centrale europea (BCE) sui progetti di disposizioni legislative nazionali rientranti nel suo ambito di competenza – Adozione, da parte di uno Stato membro, di una legge che limita il valore di taluni strumenti di debito allo scopo di tutelare l’economia nazionale e la zona euro contro il rischio di dissesto dello Stato membro interessato – Restrizione sproporzionata al diritto di proprietà – Insussistenza
(Art. 127, § 4, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1; decisione del Consiglio 98/415)
(v. punti 105, 108‑116)
13. Libera circolazione dei capitali – Restrizioni ai movimenti di capitali – Normativa nazionale che limita il valore degli strumenti di debito emessi o garantiti dallo Stato membro interessato – Giustificazione tratta dalla necessità di tutelare l’economia nazionale e la zona euro contro il rischio di dissesto dello Stato membro interessato – Ammissibilità
(Art. 63 TFUE)
(v. punti 119, 120, 122‑124)
14. Procedimento giurisdizionale – Trattazione delle cause dinanzi al Tribunale – Tutela accordata alle parti contro l’uso improprio degli atti di causa – Conciliazione con il principio della libertà della prova – Uso di un atto processuale proveniente da un’altra causa – Ammissibilità – Presentazione di un atto di causa con pagine mancanti – Regolarizzazione in fase di replica – Violazione dei diritti della difesa della controparte – Insussistenza
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85)
(v. punti 129‑131)
15. Politica economica e monetaria – Politica economica – Divieto di adottare misure che concedano un accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie senza una giustificazione di ordine prudenziale – Normativa nazionale che limita il valore degli strumenti di debito emessi o garantiti dallo Stato membro interessato – Giustificazione tratta dalla necessità di tutelare l’economia nazionale e la zona euro contro il rischio di dissesto dello Stato membro interessato – Ammissibilità
(Art. 124 TFUE; regolamento del Consiglio n. 3604/93, art. 2)
(v. punti 136‑138)
16. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Nozione – Divieto di adottare misure che concedano un accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie senza una giustificazione di ordine prudenziale – Esclusione
(Artt. 124 e 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 139, 140)
17. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 143, 144)
Sintesi
Nella sentenza Steinhoff e a./BCE (T‑107/17), del 23 maggio 2019, il Tribunale ha respinto un ricorso diretto ad ottenere il risarcimento del danno asseritamente subìto da taluni creditori privati, a seguito dell’adozione di un parere della Banca centrale europea (BCE) sui titoli emessi o garantiti dalla Repubblica ellenica (1).
Il 2 febbraio 2012, la BCE è stata investita di una richiesta di parere, ai sensi dell’articolo 127, paragrafo 4, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 282, paragrafo 5, TFUE, da parte della Repubblica ellenica sul progetto di legge n. 4050/2012 che introduceva norme che modificano le condizioni applicabili agli strumenti di debito negoziabili emessi o garantiti dallo Stato greco nell’ambito di accordi con i loro detentori, ai fini della ristrutturazione del debito pubblico greco, basata in particolare sull’applicazione delle «clausole di azione collettiva» (in prosieguo: le «CAC»). Dopo che la BCE aveva emesso un parere positivo sul progetto di legge, quest’ultimo è stato adottato, il 23 febbraio 2012, dal Parlamento ellenico.
In forza del meccanismo delle CAC, gli emendamenti proposti agli strumenti di debito di cui trattasi erano destinati a divenire giuridicamente vincolanti per tutti i detentori di strumenti di debito disciplinati dal diritto ellenico ed emessi prima del 31 dicembre 2011, come identificati nell’atto del Consiglio dei ministri recante approvazione degli inviti alla partecipazione degli investitori privati (Private Sector Involvement; in prosieguo: il «PSI»), nel caso in cui i suddetti emendamenti fossero approvati da un quorum di detentori di titoli rappresentanti almeno due terzi del valore nominale di detti titoli. Poiché il quorum e la maggioranza richiesti per procedere allo scambio di titoli previsto erano stati raggiunti, tutti i detentori di strumenti di debito greci, ivi compresi quelli che si opponevano a tale scambio, hanno assistito allo scambio dei loro titoli in applicazione della legge n. 4050/2012 e, di conseguenza, alla diminuzione del loro valore. I ricorrenti, in quanto detentori di strumenti di debito greci, hanno partecipato alla ristrutturazione del debito pubblico greco, in forza del PSI e delle CAC attuati ai sensi della legge n. 4050/2012, dopo aver rifiutato l’offerta di scambio dei loro titoli.
Con i loro ricorsi, i ricorrenti hanno chiamato in causa la responsabilità della BCE per il danno da essi asseritamente subìto per il fatto che la BCE avrebbe omesso, nel suo parere, di richiamare l’attenzione della Repubblica ellenica sull’illegittimità della ristrutturazione del debito pubblico greco prevista tramite lo scambio obbligatorio di strumenti di debito.
Per quanto riguarda la responsabilità extracontrattuale della BCE, il Tribunale ha rilevato, in primo luogo, che i pareri della BCE non vincolano le autorità nazionali. Infatti, ai sensi del considerando 3 e dell’articolo 4 della decisione 98/415 (2), le autorità nazionali devono unicamente tenere conto di tali pareri ed essi devono lasciare impregiudicate le responsabilità di tali autorità nelle materie oggetto dei progetti di cui trattasi. Ne consegue che, sebbene il rispetto dell’obbligo di consultazione della BCE richieda che essa possa far conoscere utilmente il proprio punto di vista alle autorità nazionali, esso non può imporre loro di aderire allo stesso. In secondo luogo, il Tribunale ha constatato che la BCE gode di un ampio potere discrezionale nell’adozione dei suoi pareri. L’ampio potere discrezionale di cui dispone la BCE implica che solo un travalicamento manifesto e grave dei limiti di tale potere può far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale. Di conseguenza, solo una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli può far sorgere la responsabilità extracontrattuale della BCE.
In tale contesto, il Tribunale ha dichiarato che i ricorrenti affermavano erroneamente che la BCE ha commesso un illecito tale da far sorgere la sua responsabilità extracontrattuale nel non denunciare, nel parere controverso, la violazione del principio pacta sunt servanda che l’adozione della legge n. 4050/2012 configurerebbe nei loro confronti. Infatti, la sottoscrizione da parte dei ricorrenti degli strumenti di debito controversi emessi e garantiti dalla Repubblica ellenica ha creato un rapporto contrattuale tra loro e la Repubblica ellenica. Tale rapporto contrattuale non è disciplinato dal principio pacta sunt servanda dell’articolo 26 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (3). In applicazione del suo articolo 1, tale convenzione si applica soltanto ai trattati fra Stati. Di conseguenza, l’articolo 26 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati non costituisce una norma giuridica che conferisce diritti ai ricorrenti.
Inoltre, il Tribunale ha osservato che i pareri della BCE non hanno né come destinatario i singoli né come oggetto principale i rapporti contrattuali tra un singolo e uno Stato membro a seguito di un’emissione da parte di tale Stato membro di strumenti di debito. Infatti, in forza dell’articolo 2 della decisione 98/415, i destinatari dei pareri della BCE sono le autorità degli Stati membri tenute a consultare la BCE e non i singoli. Di conseguenza, quando, come nella specie, la BCE è consultata dalla Repubblica ellenica su un progetto di disposizioni legislative riguardante le banche nazionali e le norme applicabili agli istituti finanziari nella misura in cui esse influenzano sensibilmente la stabilità di tali istituti e dei mercati finanziari, essa non è tenuta a pronunciarsi sul rispetto, da parte di tale Stato membro, del principio generale del diritto dei contratti, pacta sunt servanda, nei confronti di detentori di strumenti di debito statali. Pertanto, la competenza consultiva della BCE non conferisce ai ricorrenti un diritto a che tale istanza denunci una violazione di un diritto contrattuale che essi detengono nei confronti della Repubblica ellenica in seguito a una sottoscrizione da parte loro di strumenti di debito greci emessi e garantiti da quest’ultima.
Il Tribunale ha successivamente ritenuto che la limitazione del valore degli strumenti di debito controversi dei ricorrenti non costituisse una misura sproporzionata in considerazione dello scopo consistente nel tutelare l’economia della Repubblica ellenica e la zona euro contro il rischio di cessazione di pagamento della Repubblica ellenica e di crollo della sua economia. Pertanto, i ricorrenti hanno affermato erroneamente che le misure in questione costituivano una violazione del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Il Tribunale ha poi concluso per la mancanza di violazione della libera circolazione dei capitali sancita all’articolo 63, paragrafo 1, TFUE, dichiarando che, nella specie, le misure attuate dalla legge n. 4050/2012 erano giustificate da motivi imperativi di interesse generale, nella misura in cui le circostanze all’origine di tale legge erano davvero eccezionali, poiché, in assenza di ristrutturazione, una mancanza di pagamento, quantomeno selettiva, a breve termine della Repubblica ellenica era una prospettiva credibile. Analogamente, le misure in questione erano intese a garantire la stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo complesso. Inoltre, i ricorrenti non hanno dimostrato che dette misure fossero sproporzionate. Esse hanno consentito il ripristino della stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo complesso e non è dimostrato che esse andassero oltre quanto necessario per ripristinare detta stabilità. In particolare, la partecipazione dei creditori privati allo scambio di strumenti di debito greci su base esclusivamente volontaria, come volevano i ricorrenti, non avrebbe permesso di garantire il successo di tale scambio di titoli. Infatti, non garantendo un trattamento paritario tra i creditori privati, pochi di essi avrebbero accettato detto scambio tenuto conto dell’alea morale che esso implicava, vale a dire che essi sopportassero le conseguenze dei rischi assunti dai creditori che non partecipavano allo scambio di strumenti di debito greci.
Infine, il Tribunale ha ritenuto che i ricorrenti invocassero erroneamente l’esistenza di un illecito tale da far sorgere la responsabilità della BCE nei loro confronti a motivo della mancata denuncia da parte della BCE di una violazione dell’articolo 124 TFUE. Infatti, l’articolo 124 TFUE vieta qualsiasi misura, non basata su considerazioni di ordine prudenziale, che conceda in particolare agli Stati membri un accesso privilegiato alle istituzioni finanziarie, al fine di esortare gli Stati membri a rispettare una sana politica di bilancio, evitando che un finanziamento monetario dei disavanzi pubblici o un accesso privilegiato delle autorità pubbliche ai mercati finanziari conduca a un indebitamento eccessivo o a disavanzi eccessivi degli Stati membri. Orbene, la legge n. 4050/2012 non ha lo scopo di far aumentare l’indebitamento della Repubblica ellenica, ma, al contrario, di ridurlo, tenuto conto del suo carattere eccessivo, svalutando i titoli detenuti dai ricorrenti. Inoltre, il progetto di legge contribuiva a preservare tanto le finanze pubbliche greche quanto la stabilità del sistema finanziario della zona euro. In ogni caso, l’articolo 124 TFUE non mira a tutelare i ricorrenti e non conferisce loro diritti.