Zaak T‑107/17
Frank Steinhoff e.a.
tegen
Europese Centrale Bank
Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 23 mei 2019
„Niet-contractuele aansprakelijkheid – Economisch en monetair beleid – ECB – Nationale centrale banken – Herstructurering van de Griekse staatsschuld – Betrokkenheid van de particuliere sector – Collectieve-actieclausules – Verplichte ruil van Griekse schuldbewijzen – Particuliere schuldeisers – Advies van de ECB – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Beginsel ,pacta sunt servanda’ – Artikel 17, leden 1 en 2, van het Handvest van de grondrechten – Artikel 63, lid 1, VWEU – Artikel 124 VWEU”
1. Beroep tot schadevergoeding – Beroepstermijnen – Vijfjarige verjaringstermijn – Beroep dat is ingesteld de dag vóór het verstrijken van de termijn – Ontvankelijkheid – Latere regularisatie van het verzoekschrift – Geen invloed
(Art. 263, vierde alinea, en art. 340, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 46; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76)
(zie punten 30‑33)
2. Gerechtelijke procedure – Overlegging van de bewijsstukken – Overlegging van stukken die in een andere taal dan de procestaal zijn opgesteld – Verplichting om een vertaling in de procestaal te verstrekken – Niet-nakoming – Gevolgen
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 46, lid 2)
(zie punten 35‑37)
3. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Verzoek tot vergoeding van schade die door de Europese Centrale Bank is veroorzaakt – Bevoegdheid van de Unierechter – Toerekening door de Bank van de schade aan het optreden van een lidstaat – Geen invloed
(Art. 268 en 340 VWEU)
(zie punten 42‑46)
4. Beroep tot schadevergoeding – Zelfstandig karakter – Verschil met het beroep tot nietigverklaring
(Art. 263 en 268 VWEU)
(zie punt 51)
5. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Beoordelingscriteria
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 52‑54)
6. Beroep tot schadevergoeding – Voorwerp – Verzoek tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door een niet-bindende, politieke handeling – Ontvankelijkheid
(Art. 263 en art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 55‑57)
7. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Door de Europese Centrale Bank (ECB) aan de nationale autoriteiten gerichte adviezen over nationale ontwerpen van wettelijke bepalingen op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen – Dwingend karakter – Geen – Beoordelingsbevoegdheid van de ECB met betrekking tot het uitbrengen van adviezen
(Art. 127, lid 4, VWEU; besluit 98/415 van de Raad, overweging 3 en art. 2 en 4)
(zie punten 71, 72)
8. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Begrip – Beginsel „pacta sunt servanda” – Daarvan uitgesloten
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 77, 78)
9. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht – Advies van de Europese Centrale Bank aan een lidstaat waarin niet wordt aangegeven dat het beginsel „pacta sunt servanda” wordt geschonden door de vaststelling van een wet waarbij met het oog op de herstructurering van de nationale staatsschuld een wijziging wordt aangebracht in de voorwaarden die van toepassing zijn op schuldbewijzen – Daarvan uitgesloten
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 79‑85)
10. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Begrip – Eigendomsrecht – Daaronder begrepen
(Art. 340, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1)
(zie punten 96, 97)
11. Unierecht – Beginselen – Grondrechten – Eigendomsrecht – Beperkingen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1, en art. 52, lid 1)
(zie punten 99, 100)
12. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Door de Europese Centrale Bank (ECB) aan de nationale autoriteiten gerichte adviezen over nationale ontwerpen van wettelijke bepalingen op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen – Vaststelling door een lidstaat van een wet waarbij de waarde van bepaalde schuldbewijzen wordt beperkt om de nationale economie en de eurozone te beschermen tegen het risico op wanbetaling door de betrokken lidstaat – Onevenredige beperking van het eigendomsrecht – Geen
(Art. 127, lid 4, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 17, lid 1; besluit 98/415 van de Raad)
(zie punten 105, 108‑116)
13. Vrij verkeer van kapitaal – Beperkingen van het kapitaalverkeer – Nationale regelgeving waarbij de waarde van de door de betrokken lidstaat uitgegeven of gegarandeerde schuldbewijzen wordt verminderd – Rechtvaardiging die verband houdt met de noodzaak om de nationale economie en de eurozone te beschermen tegen het risico op wanbetaling door de betrokken lidstaat – Toelaatbaarheid
(Art. 63 VWEU)
(zie punten 119, 120, 122‑124)
14. Gerechtelijke procedure – Behandeling van zaken voor het Gerecht – Bescherming van de partijen tegen het oneigenlijke gebruik van processtukken – Verzoening met het beginsel van de bewijsvrijheid – Gebruik van een processtuk uit een andere zaak – Toelaatbaarheid – Overlegging van een processtuk met ontbrekende bladzijden – Regularisatie in de fase van de repliek – Schending van de rechten van verdediging van de tegenpartij – Geen
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 85)
(zie punten 129‑131)
15. Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Verbod om maatregelen vast te stellen waarbij een bevoorrechte toegang tot de financiële instellingen wordt verleend zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die verband houdt met het bedrijfseconomische toezicht – Nationale regelgeving waarbij de waarde van de door de betrokken lidstaat uitgegeven of gegarandeerde schuldbewijzen wordt verminderd – Rechtvaardiging die verband houdt met de noodzaak om de nationale economie en de eurozone te beschermen tegen het risico op wanbetaling door de betrokken lidstaat – Toelaatbaarheid
(Art. 124 VWEU; verordening nr. 3604/93 van de Raad, art. 2)
(zie punten 136‑138)
16. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen – Begrip – Verbod om niet door overwegingen van bedrijfseconomisch toezicht gerechtvaardigde maatregelen vast te stellen waarbij een bevoorrechte toegang tot de financiële instellingen wordt verleend – Daarvan uitgesloten
(Art. 124 en art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 139, 140)
17. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Causaal verband – Ontbreken van een van de voorwaarden – Verwerping van het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 143, 144)
Samenvatting
In het arrest Steinhoff e.a./ECB (T‑107/17) van 23 mei 2019 heeft het Gerecht het beroep verworpen dat strekte tot vergoeding van de schade die particuliere schuldeisers stelden te hebben geleden doordat de Europese Centrale Bank (ECB) een advies had uitgebracht over de door de Helleense Republiek uitgegeven en gegarandeerde schuldbewijzen(1).
Op 2 februari 2012 had de Helleense Republiek op grond van artikel 127, lid 4, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 282, lid 5, VWEU, de ECB verzocht om advies over het ontwerp van wet nr. 4050/2012 tot invoering van regels inzake de wijziging van de voorwaarden van de door de Griekse Staat uitgegeven of gegarandeerde verhandelbare schuldbewijzen. Deze wijziging zou in het kader van overeenkomsten met de houders van deze schuldbewijzen worden doorgevoerd met het oog op de herstructurering van de Griekse staatsschuld. Daarbij zou onder meer toepassing worden gemaakt van „collectieve-actieclausules” (hierna: „CAC’s”). Nadat de ECB een positief advies had uitgebracht over het wetsontwerp, werd dit op 23 februari 2012 aangenomen door het Griekse parlement.
Op grond van het CAC-mechanisme zouden de voorgestelde wijzigingen van de betrokken schuldbewijzen voor alle houders van onder het Griekse recht vallende en vóór 31 december 2011 uitgegeven schuldbewijzen, zoals die waren omschreven in het besluit van de ministerraad houdende goedkeuring van de oproepen tot deelname van particuliere investeerders (Private Sector Involvement; hierna: „PSI”), juridisch bindend worden mits zij werden goedgekeurd door houders van schuldbewijzen die samen minstens twee derde van de totale nominale waarde van die schuldbewijzen vertegenwoordigden. Aangezien het voor de voorgenomen ruil van schuldbewijzen vereiste quorum en de daarvoor vereiste meerderheid waren bereikt, werden de schuldbewijzen van alle houders van Griekse schuldbewijzen, daaronder begrepen die welke zich tegen deze ruil verzetten, ingeruild overeenkomstig wet nr. 4050/2012, waardoor zij een waardevermindering ondergingen. Verzoekers hebben overeenkomstig de op grond van wet nr. 4050/2012 toegepaste PSI en CAC’s als houders van Griekse schuldbewijzen deelgenomen aan de herstructurering van de Griekse staatsschuld, nadat zij het aanbod om hun schuldbewijzen in te ruilen hadden afgewezen.
Met hun beroep hebben verzoekers de ECB aansprakelijk gesteld voor de schade die zij naar eigen zeggen hebben geleden doordat de ECB in haar advies de Helleense Republiek niet heeft gewezen op het feit dat de voorgenomen herstructurering van de Griekse staatsschuld via een verplichte ruil van schuldbewijzen onrechtmatig was.
Wat de niet-contractuele aansprakelijkheid van de ECB betreft, heeft het Gerecht in de eerste plaats opgemerkt dat de adviezen van de ECB niet bindend zijn voor de nationale autoriteiten. Volgens overweging 3 en artikel 4 van beschikking 98/415(2) moeten de nationale autoriteiten immers enkel rekening houden met deze adviezen en doen deze geen afbreuk aan de verantwoordelijkheden van die autoriteiten op de gebieden waarop de betreffende ontwerpen betrekking hebben. Hieruit volgt dat de verplichting tot raadpleging van de ECB weliswaar vereist dat deze haar standpunt naar behoren kenbaar kan maken aan de nationale autoriteiten, maar dat deze autoriteiten niet verplicht kunnen worden zich naar dat standpunt te richten. In de tweede plaats heeft het Gerecht vastgesteld dat de ECB bij het uitbrengen van haar adviezen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Dat betekent dat enkel een kennelijke en ernstige overschrijding van die bevoegdheid kan leiden tot haar niet-contractuele aansprakelijkheid. Derhalve kan alleen een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel waaraan particulieren rechten ontlenen tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de ECB leiden.
Tegen deze achtergrond heeft het Gerecht geoordeeld dat verzoekers ten onrechte stelden dat de ECB een onrechtmatige handeling heeft verricht die kan leiden tot haar niet-contractuele aansprakelijkheid, doordat zij in het litigieuze advies niet heeft geconstateerd dat de vaststelling van wet nr. 4050/2012 jegens verzoekers een schending van het beginsel „pacta sunt servanda” opleverde. Tussen verzoekers en de Helleense Republiek is immers een contractuele verhouding ontstaan, doordat verzoekers hebben ingeschreven op de door deze lidstaat uitgegeven en gegarandeerde litigieuze schuldbewijzen. Op deze contractuele verhouding is het in artikel 26 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht(3) neergelegde beginsel „pacta sunt servanda” niet van toepassing. Dit verdrag is volgens artikel 1 ervan namelijk enkel van toepassing op verdragen tussen staten. Bijgevolg is artikel 26 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht geen rechtsregel waaraan verzoekers rechten kunnen ontlenen.
Voorts heeft het Gerecht vastgesteld dat de adviezen van de ECB niet zijn gericht tot particulieren en niet voornamelijk betrekking hebben op de contractuele verhoudingen tussen een particulier en een lidstaat die voortvloeien uit de uitgifte van schuldbewijzen door deze lidstaat. In artikel 2 van beschikking 98/415 is namelijk bepaald dat de adviezen van de ECB gericht zijn tot de autoriteiten van de lidstaten die de ECB moeten raadplegen, en niet tot particulieren. Wanneer de ECB, zoals in casu, door de Helleense Republiek wordt geraadpleegd over een ontwerp van wettelijke bepaling inzake de nationale banken en de voorschriften voor financiële instellingen, voor zover die van wezenlijke invloed zijn op de stabiliteit van de financiële instellingen en markten, hoeft zij zich dan ook niet uit te spreken over de vraag of die lidstaat het algemene contractenrechtelijke beginsel „pacta sunt servanda” heeft nageleefd ten aanzien van de houders van schuldbewijzen van de overheid. De adviesbevoegdheid van de ECB brengt dus niet met zich mee dat verzoekers er aanspraak op kunnen maken dat deze instantie vaststelt dat er sprake is van een inbreuk op een contractueel recht dat zij jegens de Helleense Republiek bezitten doordat zij hebben ingeschreven op Griekse schuldbewijzen die door de Helleense Republiek zijn uitgegeven en door haar worden gegarandeerd.
Vervolgens heeft het Gerecht geoordeeld dat de beperking van de waarde van de door verzoekers gehouden schuldbewijzen geen maatregel vormde die onevenredig was aan het doel om de economie van de Helleense Republiek en de eurozone te beschermen tegen het risico op wanbetaling door de Helleense Republiek en op instorting van haar economie. Verzoekers stelden dus ten onrechte dat de betreffende maatregelen inbreuk maakten op het door artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde eigendomsrecht.
Vervolgens is het Gerecht tot de slotsom gekomen dat er geen sprake was van schending van de in artikel 63, lid 1, VWEU erkende vrijheid van kapitaalverkeer en heeft het geoordeeld dat de bij wet nr. 4050/2012 ten uitvoer gelegde maatregelen in casu gerechtvaardigd werden door dwingende redenen van algemeen belang, omdat de aan deze wet ten grondslag liggende omstandigheden werkelijk uitzonderlijk waren. Het was immers aannemelijk dat de Helleense Republiek op korte termijn minstens gedeeltelijk in betalingsverzuim zou geraken indien een herstructurering uitbleef. Voorts hadden de betreffende maatregelen tot doel de stabiliteit van het bankwezen van de eurozone in haar geheel te waarborgen. Bovendien hebben verzoekers niet aangetoond dat deze maatregelen onevenredig waren. Dankzij deze maatregelen kon de stabiliteit van het bankwezen van de eurozone in haar geheel worden hersteld, en verzoekers hebben niet aangetoond dat zij verder gingen dan noodzakelijk was om die stabiliteit te herstellen. Met name had het succes van de ruil van Griekse schuldbewijzen niet kunnen worden verzekerd indien de deelname van particuliere schuldeisers aan deze ruil uitsluitend vrijwillig was geweest, zoals verzoekers voorstonden. Indien niet was gewaarborgd dat particuliere schuldeisers gelijk zouden worden behandeld, zouden namelijk weinigen onder hen die ruil hebben aanvaard, gelet op de daarmee gepaard gaande „moral hazard”, te weten dat zij de gevolgen zouden dragen van de risico’s die werden genomen door de schuldeisers die niet deelnamen aan de ruil van Griekse schuldbewijzen.
Ten slotte heeft het Gerecht geoordeeld dat verzoekers ten onrechte aanvoerden dat de ECB jegens hen aansprakelijk was omdat zij niet had vastgesteld dat artikel 124 VWEU was geschonden. Artikel 124 VWEU verbiedt alle niet op overwegingen van bedrijfseconomisch toezicht gebaseerde maatregelen waardoor onder meer aan de lidstaten een bevoorrechte toegang wordt verleend tot de financiële instellingen. Dit verbod beoogt de lidstaten ertoe aan te zetten een gezond begrotingsbeleid te voeren waarbij wordt voorkomen dat een monetaire financiering van overheidstekorten of een bevoorrechte toegang van overheden tot de kapitaalmarkten leidt tot een bovenmatige schuldenlast of buitensporige begrotingstekorten van de lidstaten. Wet nr. 4050/2012 heeft echter niet tot doel de schuldenlast van de Helleense Republiek te verhogen, maar juist om deze – gelet op het buitensporige karakter ervan – te verlagen door de waarde van de door verzoekers gehouden schuldbewijzen te verminderen. Bovendien droeg het ontwerp van wet bij tot de bescherming van zowel de Griekse overheidsfinanciën als de stabiliteit van het financiële stelsel van de eurozone. Hoe dan ook strekt artikel 124 VWEU niet tot bescherming van verzoekers en kunnen zij geen rechten aan deze bepaling ontlenen.