Sprawa T‑107/17
Frank Steinhoff i in.
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu
Wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 23 maja 2019 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Polityka gospodarcza i pieniężna – EBC – Krajowe banki centralne – Restrukturyzacja greckiego długu publicznego – Udział sektora prywatnego – Klauzule wspólnego działania – Obowiązkowa wymiana greckich instrumentów dłużnych – Wierzyciele prywatni – Opinia EBC – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa jednostkom – Zasada „pacta sunt servanda” – Artykuł 17 ust. 1 i 2 karty praw podstawowych – Artykuł 63 ust. 1 TFUE – Artykuł 124 TFUE
1. Skarga o odszkodowanie – Termin do wniesienia skargi – Pięcioletni termin przedawnienia – Wniesienie skargi w przeddzień upływu terminu – Dopuszczalność – Późniejsze usunięcie braków skargi – Brak wpływu
(art. 263 akapit czwarty, art. 340 akapit drugi TFUE; statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 46; regulamin postępowania przed Sądem, art. 76)
(zob. pkt 30–33)
2. Postępowanie sądowe – Przedstawienie dowodów – Przedstawienie dowodów zredagowanych w języku innym niż język postępowania – Obowiązek przedstawienia tłumaczenia na język postępowania – Naruszenie – Konsekwencje
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 46 § 2)
(zob. pkt 35–37)
3. Skarga o odszkodowanie – Przedmiot – Żądanie naprawienia szkody wyrządzonej przez Europejski Bank Centralny – Właściwość sądu Unii – Przypisanie przez Bank szkody działaniom państwa członkowskiego – Brak wpływu
(art. 268, 340 TFUE)
(zob. pkt 42–46)
4. Skarga o odszkodowanie – Charakter autonomiczny – Różnica w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności
(art. 263, 268 TFUE)
(zob. pkt 51)
5. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Kryteria oceny
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 52–54)
6. Skarga o odszkodowanie – Przedmiot – Żądanie odszkodowania za szkodę spowodowaną aktem niewiążącym i o charakterze politycznym – Dopuszczalność
(art. 263, 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 55–57)
7. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka pieniężna – Wprowadzenie w życie – Opinie kierowane do władz krajowych przez Europejski Bank Centralny (EBC) w sprawie projektów rozporządzeń krajowych w zakresie jego kompetencji – Charakter wiążący – Brak – Uprawnienia dyskrecjonalne EBC w zakresie wydawania opinii
(art. 127 ust. 4 TFUE; decyzja Rady 98/415, motyw 3, art. 2, 4)
(zob. pkt 71, 72)
8. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Zasada „pacta sunt servanda” – Wyłączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 77, 78)
9. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Brak wskazania przez Europejski Bank Centralny w opinii skierowanej do państwa członkowskiego naruszenia zasady pacta sunt servanda w związku z przyjęciem ustawy zmieniającej warunki mające zastosowanie do instrumentów dłużnych w celu restrukturyzacji krajowego długu publicznego – Wyłączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 79–85)
10. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Prawo własności – Włączenie
(art. 340 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1)
(zob. pkt 96, 97)
11. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawa podstawowe – Prawo własności – Ograniczenia – Dopuszczalność – Przesłanki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1, art. 52 ust. 1)
(zob. pkt 99, 100)
12. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka pieniężna – Wprowadzenie w życie – Opinie kierowane do władz krajowych przez Europejski Bank Centralny (EBC) w sprawie projektów rozporządzeń krajowych w zakresie jego kompetencji – Przyjęcie przez państwo członkowskie ustawy o ograniczeniu wartości niektórych instrumentów dłużnych w celu ochrony gospodarki krajowej i strefy euro przed ryzykiem upadłości danego państwa członkowskiego – Nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności – Brak
(art. 127 ust. 4 TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17 ust. 1; decyzja Rady 98/415)
(zob. pkt 105, 108–116)
13. Swobodny przepływ kapitału – Ograniczenia w przepływie kapitału – Przepisy krajowe dotyczące ograniczenia wartości instrumentów emitowanych lub gwarantowanych przez dane państwo członkowskie – Uzasadnienie oparte na konieczności ochrony gospodarki krajowej i strefy euro przed ryzykiem upadłości danego państwa członkowskiego – Dopuszczalność
(art. 63 TFUE)
(zob. pkt 119, 120, 122–124)
14. Postępowanie sądowe – Postępowanie ze sprawami wniesionymi do Sądu – Ochrona przyznana stronom przed czynieniem niewłaściwego użytku z pism procesowych – Pogodzenie z zasadą swobody dowodzenia – Wykorzystanie pisma procesowego złożonego w innej sprawie – Dopuszczalność – Przedłożenie pisma procesowego z brakującymi stronami – Usunięcie braków na etapie repliki – Naruszenie prawa do obrony przysługującego stronie przeciwnej – Brak
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 85)
(zob. pkt 129–131)
15. Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka gospodarcza – Zakaz przyjmowania środków przyznających instytucjom finansowym uprzywilejowany dostęp bez uzasadnienia o charakterze ostrożnościowym – Przepisy krajowe dotyczące ograniczenia wartości instrumentów emitowanych lub gwarantowanych przez dane państwo członkowskie – Uzasadnienie oparte na konieczności ochrony gospodarki krajowej i strefy euro przed ryzykiem upadłości danego państwa członkowskiego – Dopuszczalność
(art. 124 TFUE; rozporządzenie Rady nr 3604/93, art. 2)
(zob. pkt 136–138)
16. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej prawa jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Zakaz przyjmowania środków przyznających instytucjom finansowym uprzywilejowany dostęp bez uzasadnienia o charakterze ostrożnościowym – Wyłączenie
(art. 124, 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 139, 140)
17. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Szkoda – Związek przyczynowy – Niespełnienie jednej z przesłanek – Oddalenie skargi o odszkodowanie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 143, 144)
Streszczenie
W wyroku w sprawie Steinhoff i in./EBC (T‑107/17) z dnia 23 maja 2019 r. Sąd oddalił skargę o odszkodowanie zmierzającą do naprawienia szkody rzekomo poniesionej przez wierzycieli prywatnych w następstwie wydania przez Europejski Bank Centralny (EBC) opinii w sprawie papierów wartościowych emitowanych i gwarantowanych przez Republikę Grecką(1).
W dniu 2 lutego 2012 r. Republika Grecka wystąpiła na podstawie art. 127 ust. 4 TFUE w związku z art. 282 ust. 5 TFUE do EBC z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy nr 4050/2012 wprowadzającej przepisy dotyczące zmiany warunków mających zastosowanie do rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez państwo greckie w ramach umów zawartych z ich posiadaczami, do celów restrukturyzacji greckiego długu publicznego, w oparciu w szczególności o „klauzule wspólnego działania”. W następstwie pozytywnej opinii EBC w sprawie projektu owej ustawy została ona przyjęta przez parlament grecki w dniu 23 lutego 2012 r.
Na podstawie mechanizmu klauzul wspólnego działania proponowane zmiany instrumentów dłużnych miały stać się prawnie wiążące dla każdego posiadacza instrumentów dłużnych regulowanych przez prawo greckie i wyemitowanych przed dniem 31 grudnia 2011 r., takich jak określone w akcie rady ministrów zatwierdzającym zaproszenia do udziału inwestorów prywatnych (Private Sector Involvement, zwanego dalej „PSI”), jeżeli zostaną zatwierdzone przez kworum posiadaczy reprezentujących przynajmniej dwie trzecie wartości nominalnej tych papierów wartościowych. Kworum i większość wymagana do przeprowadzenia planowanej wymiany instrumentów została osiągnięta, w związku z czym greckie instrumenty dłużne zostały wymienione u wszystkich ich posiadaczy, włącznie z tymi, którzy sprzeciwili się takiej wymianie, na mocy ustawy nr 4050/2012, a w konsekwencji ich wartość spadła. Skarżący, jako posiadacze greckich instrumentów dłużnych, uczestniczyli w restrukturyzacji greckiego długu publicznego na podstawie PSI i klauzul wspólnego działania realizowanych na podstawie ustawy nr 4050/2012 po odrzuceniu oferty wymiany ich papierów wartościowych.
W skardze skarżący podnieśli, że zaistniała odpowiedzialność EBC za szkodę, jaką mieli oni ponieść w związku z tym, że w swojej opinii EBC nie zwrócił Republice Greckiej uwagi na nielegalny charakter planowanej restrukturyzacji greckiego długu publicznego przez obowiązkową wymianę instrumentów dłużnych.
W odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej EBC Sąd wskazał, po pierwsze, że opinie EBC nie są wiążące dla władz krajowych. Zgodnie bowiem z motywem 3 i art. 4 decyzji nr 98/415(2) władze krajowe powinny jedynie mieć te opinie na uwadze i pozostają one bez uszczerbku dla odpowiedzialności tych władz za sprawy, które są przedmiotem rozpatrywanego projektu. Z powyższego wynika, że o ile przestrzeganie obowiązku konsultacji z EBC wymaga, aby mógł on skutecznie przedstawić swoje stanowisko władzom krajowym, o tyle tych władz nie można zobowiązać do przyjęcia tego stanowiska. Po drugie, Sąd stwierdził, że EBC przysługuje szeroki zakres uznania przy przyjmowaniu opinii. Szerokie uprawnienia dyskrecjonalne EBC oznaczają, że jedynie oczywiste i poważne przekroczenie granic tych uprawnień może pociągnąć za sobą odpowiedzialność pozaumowną. W związku z tym jedynie wystarczająco istotne naruszenie przepisu prawa, który przyznaje jednostkom prawa, może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej EBC.
W tym kontekście Sąd orzekł, że skarżący niesłusznie twierdzą, iż EBC dopuścił się naruszenia prawa mogącego prowadzić do powstania jego odpowiedzialności pozaumownej poprzez brak wskazania w spornej opinii naruszenia zasady „pacta sunt servanda”, jakie miało w stosunku do nich stanowić przyjęcie ustawy nr 4050/2012. W niniejszej sprawie objęcie przez skarżących spornych instrumentów dłużnych emitowanych i gwarantowanych przez Republikę Grecką stworzyło stosunek umowny między nimi a Republiką Grecką. Ów stosunek umowny nie jest regulowany zasadą „pacta sunt servanda” ustanowioną w art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów(3). Zgodnie z art. 1 tej konwencji ma ona zastosowanie jedynie do traktatów między państwami. W związku z tym art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów nie stanowi normy prawnej przyznającej uprawnienia skarżącym.
Ponadto Sąd wskazał, że opinia EBC nie jest skierowana do jednostek, a jej głównym celem nie są stosunki umowne między jednostką a państwem członkowskim w następstwie wydania przez to państwo członkowskie instrumentów dłużnych. Zgodnie bowiem z art. 2 decyzji 98/415 adresatami opinii EBC są organy państw członkowskich zobowiązanych do zasięgnięcia opinii EBC, a nie jednostki. W konsekwencji jeżeli, tak jak w niniejszym przypadku, Republika Grecka konsultuje się z EBC w sprawie projektu przepisów dotyczących banków krajowych i zasad mających zastosowanie do instytucji finansowych w zakresie, w jakim wywierają one istotny wpływ na stabilność tych instytucji i rynków finansowych, nie jest on zobowiązany do wypowiadania się w kwestii przestrzegania przez to państwo członkowskie ogólnej zasady prawa umów, jaką jest zasada „pacta sunt servanda”, wobec posiadaczy państwowych instrumentów dłużnych. Tym samym kompetencja EBC w zakresie wydawania opinii nie przyznaje skarżącym prawa do żądania, by organ ten wskazał naruszenie wynikającego z umowy prawa, jakie posiadają oni wobec Republiki Greckiej w następstwie dokonania przez nich subskrypcji greckich instrumentów dłużnych emitowanych i gwarantowanych przez to państwo.
W związku z powyższym Sąd uznał, że ograniczenie wartości instrumentów dłużnych skarżących nie stanowiło środka nieproporcjonalnego w stosunku do celu polegającego na ochronie gospodarki Republiki Greckiej i strefy euro przed ryzykiem niewypłacalności Republiki Greckiej i załamania się jej gospodarki. Tak więc skarżący błędnie twierdzą, że rozpatrywane środki stanowiły naruszenie prawa własności zagwarantowanego w art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
Sąd stwierdził następnie, że nie doszło do naruszenia swobody przepływu kapitału zapisanej w art. 63 ust. 1 TFUE, orzekając, że w niniejszej sprawie środki wprowadzone w życie ustawą nr 4050/2012 były uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, ponieważ okoliczności towarzyszące przyjęciu tej ustawy były rzeczywiście wyjątkowe, jako że w braku restrukturyzacji niewypłacalność Republiki Greckiej, przynajmniej selektywna i krótkotrwała, była prawdopodobną perspektywą. Podobnie, sporne środki miały na celu zapewnienie stabilności systemu bankowego w całej strefie euro. Ponadto skarżący nie wykazali, że wspomniane środki były nieproporcjonalne. Środki te pozwoliły na przywrócenie stabilności systemu bankowego strefy euro jako całości i nie zostało wykazane, że wykraczały poza to, co było konieczne do przywrócenia tej stabilności. W szczególności udział wierzycieli prywatnych w wymianie greckich instrumentów dłużnych na zasadzie dobrowolności, jak sugerowali skarżący, nie pozwoliłby na zapewnienie powodzenia tej wymiany instrumentów. W braku zapewnienia równego traktowania między wierzycielami prywatnymi niewielu spośród nich zaakceptowałoby ową wymianę z uwagi na wiążącą się z nią pokusą nadużycia oznaczającą poniesienie przez nich konsekwencji ryzyka podjętego przez wierzycieli nieuczestniczących w wymianie greckich instrumentów dłużnych.
Wreszcie Sąd orzekł, że skarżący niesłusznie podnieśli zaistnienie bezprawności skutkującej powstaniem odpowiedzialności EBC wobec nich ze względu na brak wskazania przez EBC art. 124 TFUE. Artykuł 124 TFUE zakazuje bowiem jakichkolwiek środków, które nie byłyby oparte na względach o charakterze ostrożnościowym, w szczególności przyznających państwom członkowskim uprzywilejowany dostęp do instytucji finansowych celem zachęcenia owych państw do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej, przy unikaniu sytuacji, w której finansowanie w ramach polityki pieniężnej deficytu publicznego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziłyby do nadmiernego zadłużenia lub deficytu państw członkowskich. Tymczasem ustawa nr 4050/2012 nie ma na celu pogłębienia zadłużenia Republiki Greckiej, lecz przeciwnie, jego zmniejszenie, zważywszy jego nadmierny charakter, poprzez zmniejszenie wartości instrumentów posiadanych przez skarżących. Ponadto projekt ustawy przyczynił się do ochrony zarówno finansów publicznych w Grecji, jak również stabilności systemu finansowego strefy euro. W każdym razie art. 124 TFUE nie ma na celu ochrony skarżących i nie przyznaje im praw.