Cauza T‑107/17
Frank Steinhoff și alții
împotriva
Băncii Centrale Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 23 mai 2019
„Răspundere extracontractuală – Politică economică și monetară – BCE – Băncile centrale naționale – Restructurarea datoriei publice a Greciei – Implicarea sectorului privat – Clauze de acțiune colectivă – Preschimbare obligatorie a unor titluri de creanță grecești – Creditori privați – Aviz al BCE – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Principiul pacta sunt servanda – Articolul 17 alineatele 1 și 2 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 63 alineatul (1) TFUE – Articolul 124 TFUE”
1. Acțiune în despăgubire – Termene de introducere a acțiunii – Prescripție de cinci ani – Introducerea acțiunii în ziua anterioară expirării termenului – Admisibilitate – Îndreptarea ulterioară a cererii introductive – Lipsa incidenței
(art. 263 al patrulea paragraf și art. 340 al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 46; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 76)
(a se vedea punctele 30-33)
2. Procedură jurisdicțională – Prezentarea probelor – Prezentarea unor înscrisuri redactate într‑o altă limbă decât limba de procedură – Obligație de a furniza o traducere în limba de procedură – Încălcare – Consecințe
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 46 alin. (2)]
(a se vedea punctele 35-37)
3. Acțiune în despăgubire – Obiect – Cerere de despăgubire a unui prejudiciu cauzat de Banca Centrală Europeană – Competența instanței Uniunii – Imputare, de către Bancă, a prejudiciului pe seama acțiunilor unui stat membru – Lipsa incidenței
(art. 268 și 340 TFUE)
(a se vedea punctele 42-46)
4. Acțiune în despăgubire – Caracter autonom – Diferență în raport cu acțiunea în anulare
(art. 263 și 268 TFUE)
(a se vedea punctul 51)
5. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Criterii de apreciere
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 52-54)
6. Acțiune în despăgubire – Obiect – Cerere de despăgubire a unui prejudiciu cauzat de un act neobligatoriu și de natură politică – Admisibilitate
(art. 263 și art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 55-57)
7. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Avize adresate autorităților naționale de către Banca Centrală Europeană (BCE) privind proiectele de reglementare naționale care intră în domeniul său de competență – Caracter obligatoriu – Lipsă – Putere de apreciere a BCE privind adoptarea avizelor
[art. 127 al patrulea paragraf TFUE; Decizia 98/415 a Consiliului, considerentul (3) și art. 2 și 4]
(a se vedea punctele 71 și 72)
8. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Principiul pacta sunt servanda – Excludere
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 77 și 78)
9. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Nedenunțare de către Banca Centrală Europeană, într‑un aviz adresat unui stat membru, a unei încălcări a principiului pacta sunt servanda ca urmare a adoptării unei legi de modificare a condițiilor aplicabile titlurilor de creanță în vederea restructurării datoriei publice naționale – Excludere
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 79-85)
10. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Dreptul la proprietate – Includere
[art. 340 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1)]
(a se vedea punctele 96 și 97)
11. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Drepturi fundamentale – Drept de proprietate – Restricții – Admisibilitate – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1) și art. 52 alin. (1)]
(a se vedea punctele 99 și 100)
12. Politică economică și monetară – Politică monetară – Punere în aplicare – Avize adresate autorităților naționale de către Banca Centrală Europeană (BCE) privind proiectele de reglementare naționale care intră în domeniul său de competență – Adoptare de către un stat membru a unei legi privind limitarea valorii anumitor titluri de creanță cu scopul de a proteja economia națională și zona euro împotriva unui risc de disfuncționalitate a statului membru în cauză – Restricție disproporționată privind dreptul de proprietate – Lipsă
[art. 127 al patrulea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 alin. (1); Decizia 98/415 a Consiliului]
(a se vedea punctele 105 și 108-116)
13. Libera circulație a capitalurilor – Restricții privind circulația capitalurilor – Reglementare națională privind limitarea valorii titlurilor de creanță emise sau garantate de statul membru în cauză – Justificare întemeiată pe necesitatea de a proteja economia națională și zona euro împotriva unui risc de disfuncționalitate a statului membru în cauză – Admisibilitate
(art. 63 TFUE)
(a se vedea punctele 119, 120 și 122-124)
14. Procedură jurisdicțională – Examinarea cauzelor la Tribunal – Protecție acordată părților împotriva utilizării necorespunzătoare a actelor de procedură – Conciliere cu principiul libertății de probațiune – Utilizarea unui act de procedură care provine dintr‑o altă cauză – Admisibilitate – Prezentarea unui act de procedură cu pagini lipsă – Îndreptare în stadiul replicii – Încălcarea dreptului la apărare al părții adverse – Lipsă
(Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 85)
(a se vedea punctele 129-131)
15. Politică economică și monetară – Politică economică – Interdicție de a adopta măsuri prin care se acordă un acces preferențial la instituțiile financiare fără o justificare de ordin prudențial – Reglementare națională privind limitarea valorii titlurilor de creanță emise sau garantate de statul membru în cauză – Justificare întemeiată pe necesitatea de a proteja economia națională și zona euro împotriva unui risc de disfuncționalitate a statului membru în cauză – Admisibilitate
(art. 124 TFUE; Regulamentul nr. 3604/93 al Consiliului, art. 2)
(a se vedea punctele 136-138)
16. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor – Normă de drept care conferă drepturi particularilor – Noțiune – Interdicție de a adopta măsuri prin care se acordă un acces preferențial la instituțiile financiare fără o justificare de ordin prudențial – Excludere
(art. 124 și art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 139 și 140)
17. Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Lipsa uneia dintre condiții – Respingerea în întregime a acțiunii în despăgubire
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 143 și 144)
Rezumat
În Hotărârea Steinhoff și alții/BCE (T‑107/17), pronunțată la 23 mai 2019, Tribunalul a respins o acțiune în despăgubire având ca obiect repararea prejudiciului pretins a fi fost suferit de creditori privați, ca urmare a adoptării unui aviz al Băncii Centrale Europene (BCE) cu privire la titlurile emise și garantate de Republica Elenă(1).
La 2 februarie 2012, BCE a fost sesizată cu o cerere de aviz, în temeiul articolului 127 alineatul (4) TFUE coroborat cu articolul 282 alineatul (5) TFUE, de Republica Elenă privind Proiectul de lege elenă nr. 4050/2012 de introducere a unor norme de modificare a condițiilor aplicabile titlurilor de creanță negociabile emise sau garantate de statul elen în cadrul unor acorduri cu deținătorii lor, în vederea restructurării datoriei publice grecești, bazată în special pe punerea în aplicare a „Clauzelor de acțiune colectivă” (denumite în continuare „Clauzele”). Întrucât BCE a emis un aviz pozitiv referitor la respectivul proiect de lege, acesta din urmă a fost adoptat, la 23 februarie 2012, de Parlamentul elen.
În temeiul mecanismului Clauzelor, amendamentele propuse pentru titlurile de creanță în cauză erau destinate să devină obligatorii din punct de vedere juridic pentru orice deținător de titluri de creanță reglementate de dreptul elen și emise înainte de 31 decembrie 2011, astfel cum sunt identificate în actul Consiliului de Miniștri de aprobare a invitațiilor la participare din partea investitorilor privați (Private Sector Involvement, denumit în continuare „PSI”), dacă amendamentele menționate erau aprobate de un cvorum de deținători de titluri care reprezintă cel puțin două treimi din valoarea nominală a respectivelor titluri. Întrucât cvorumul și majoritatea necesare pentru efectuarea preschimbării de titluri preconizate au fost atinse, tuturor deținătorilor de titluri de creanță grecești, inclusiv celor care se opuneau acestei preschimbări, li s‑au preschimbat titlurile în aplicarea Legii nr. 4050/2012 și, prin urmare, valoarea lor a scăzut. Reclamanții, în calitate de deținători de titluri de creanță grecești, au participat la restructurarea datoriei publice grecești în temeiul PSI și al Clauzelor, puse în aplicare în temeiul Legii nr. 4050/2012, după ce au refuzat oferta de preschimbare a titlurilor lor.
Prin acțiunea formulată, reclamanții a pus în discuție răspunderea BCE pentru prejudiciul pe care aceștia pretind că l‑ar fi suferit prin faptul că BCE ar fi omis, în avizul său, să atragă atenția Republicii Elene cu privire la caracterul nelegal al restructurării datoriei publice grecești avute în vedere prin preschimbarea obligatorie de titluri de creanță.
Referitor la răspunderea extracontractuală a BCE, Tribunalul a arătat, în primul rând, că avizele BCE nu obligă autoritățile naționale. Astfel, potrivit considerentului (3) și articolului 4 din Decizia 98/415(2), autoritățile naționale trebuie doar să țină seama de aceste avize și acestea nu aduc atingere responsabilităților respectivelor autorități în materiile care fac obiectul proiectelor în cauză. Rezultă că, deși respectarea obligației de consultare a BCE impune ca ea să își poată prezenta în mod util punctul de vedere în fața autorităților naționale, aceasta nu le poate impune să adere la respectivul punct de vedere. În al doilea rând, Tribunalul a constatat că BCE dispune de o largă putere de apreciere atunci când adoptă avize. Puterea largă de apreciere de care dispune BCE în adoptarea avizelor sale implică faptul că numai o încălcare vădită și gravă a limitelor acestei puteri poate angaja răspunderea sa extracontractuală. În consecință, numai o încălcare suficient de gravă a unei norme de drept care conferă drepturi particularilor este de natură să angajeze răspunderea extracontractuală a BCE.
În aceste context, Tribunalul a statuat că reclamanții susțineau în mod eronat că BCE a săvârșit o nelegalitate de natură să angajeze răspunderea sa extracontractuală prin faptul că nu a denunțat în avizul în litigiu încălcarea principiului pacta sunt servanda pe care ar constitui‑o în privința lor adoptarea Legii nr. 4050/2012. Astfel, subscrierea de către reclamanți a titlurilor de creanță în litigiu emise și garantate de Republica Elenă a creat o relație contractuală între aceștia și Republica Elenă. Respectiva relație contractuală nu este reglementată de principiul pacta sunt servanda din articolul 26 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor(3). În temeiul articolului 1, convenția nu se aplică decât tratatelor dintre state. Prin urmare, articolul 26 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor nu reprezintă o normă de drept care conferă drepturi reclamanților.
În plus, Tribunalul a observat că avizele BCE nu au nici ca destinatar particulari și nici nu au ca obiect principal relațiile contractuale dintre un particular și un stat membru ca urmare a unei emisiuni de către acest stat membru de titluri de creanță. Astfel, în temeiul articolului 2 din Decizia 98/415, destinatarii avizelor BCE sunt autoritățile statelor membre obligate să consulte BCE, iar nu particulari. În consecință, atunci când, precum în speță, BCE este consultată de Republica Elenă cu privire la un proiect de reglementare privind băncile naționale și normele aplicabile instituțiilor financiare în măsura în care au un impact semnificativ asupra stabilității acestor instituții și asupra piețelor financiare, ea nu este obligată să se pronunțe cu privire la respectarea de către acest stat membru a principiului general al dreptului contractelor pacta sunt servanda în ceea ce privește deținătorii de titluri de creanță de stat. Astfel, competența de avizare a BCE nu conferă reclamanților un drept de a obține denunțarea de către prezenta instanță a încălcării unui drept contractual pe care îl dețin față de Republica Elenă ca urmare a unei subscrieri de către aceștia a unor titluri de creanță grecești emise și garantate de statul menționat.
În continuare, Tribunalul a considerat că limitarea valorii titlurilor de creanță ale reclamanților nu constituiau o măsură disproporționată în raport cu obiectivul care constă în protejarea economiei Republicii Elene și a zonei euro împotriva riscului de încetare a plăților de către Republica Elenă și de prăbușire a economiei sale. Prin urmare, în mod eronat reclamanții susțineau că măsurile în cauză constituiau o încălcare a dreptului de proprietate garantat la articolul 17 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
În continuare, Tribunalul a concluzionat în sensul lipsei unei încălcări a liberei circulații a capitalurilor consacrate la articolul 63 alineatul (1) TFUE statuând că, în speță, măsurile puse în aplicare prin Legea 4050/2012 erau justificate pentru motive imperative de interes general, în măsura în care circumstanțele aflate la originea acestei legi erau cu adevărat excepționale întrucât, în lipsa restructurării, o neplată, cel puțin selectivă, pe termen scurt din partea Republicii Elene era o perspectivă credibilă. De asemenea, măsurile în cauză vizau asigurarea stabilității sistemului bancar din zona euro în ansamblul său. În plus, reclamanții nu au demonstrat că măsurile respective erau proporționale. Ele au permis să se refacă stabilitatea sistemului bancar din zona euro în ansamblul său și nu s‑a demonstrat că depășeau ceea ce este necesar pentru restabilirea stabilității menționate. În special, participarea creditorilor privați la preschimbarea de titluri de creanță grecești pe o bază exclusiv voluntară, astfel cum preconizează reclamanții, nu ar fi permis să se asigure succesul acestei preschimbări de titluri de valoare. Astfel, întrucât nu garantează un tratament egal între creditorii privați, puțini astfel de creditori ar fi acceptat această preschimbare ținând seama de hazardul moral pe care îl implica, și anume că aceștia ar suporta consecințele riscurilor asumate de creditorii care nu participă la preschimbarea de titluri de creanță grecești.
În sfârșit, Tribunalul a considerat că reclamanții invocau în mod eronat existența unei nelegalități care angajează răspunderea BCE în privința lor ca urmare a nedenunțării de către BCE a articolului 124 TFUE. Astfel, articolul 124 TFUE interzice orice măsură care nu se întemeiază pe considerente de ordin prudențial și care acordă în special statelor membre un acces preferențial la instituțiile financiare care vizează să stimuleze statele membre să respecte o politică bugetară sănătoasă, evitând ca o finanțare monetară a deficitelor publice sau un acces preferențial al autorităților publice la piețele financiare să conducă la o îndatorare excesivă sau la deficite excesive ale statelor membre. Or, Legea nr. 4050/2012 nu are ca obiect să crească gradul de îndatorare a Republicii Elene, ci, dimpotrivă, să îl reducă, având în vedere caracterul său excesiv, devalorizând titlurile deținute de reclamanți. În plus, proiectul de lege nr. 4050/2012 contribuia la menținerea atât a finanțelor publice elene, cât și a stabilității sistemului financiar din zona euro. În orice caz, articolul 124 TFUE nu urmărește să protejeze reclamanții și nu le conferă drepturi.