Zadeva T‑107/17
Frank Steinhoff in drugi
proti
Evropski centralni banki
Sodba Splošnega sodišča (tretji senat) z dne 23. maja 2019
„Nepogodbena odgovornost – Ekonomska in monetarna politika – ECB – Nacionalne centralne banke – Prestrukturiranje grškega javnega dolga – Vključenost zasebnega sektorja – Klavzule kolektivnega delovanja – Obvezna zamenjava grških dolžniških vrednostnih papirjev – Zasebni upniki – Mnenje ECB – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Načelo pacta sunt servanda – Člen 17(1) in (2) Listine o temeljnih pravicah – Člen 63(1) PDEU – Člen 124 PDEU“
1. Odškodninska tožba – Rok za vložitev tožbe – Petletni zastaralni rok – Vložitev pravnega sredstva tik pred iztekom roka – Dopustnost – Naknadna dopolnitev tožbe – Nevplivanje
(člena 263, četrti odstavek, in 340, drugi odstavek, PDEU; Statut Sodišča, člen 46; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 76)
(Glej točke od 30 do 33.)
2. Sodni postopek – Predložitev dokazov – Predložitev dokazil, sestavljenih v jeziku, ki ni jezik postopka – Dolžnost predložitve prevoda v jezik postopka – Kršitev – Posledice
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 46(2))
(Glej točke od 35 do 37.)
3. Odškodninska tožba – Predmet – Odškodninski zahtevek za povračilo škode, ki jo povzroči Evropska centralna banka – Pristojnost sodišča Unije – Dejstvo, da Banka pripiše škodo ravnanjem države članice – Nevplivanje
(člena 268 in 340 PDEU)
(Glej točke od 42 do 46.)
4. Odškodninska tožba – Avtonomnost – Razlika glede na ničnostno tožbo
(člena 263 in 268 PDEU)
(Glej točko 51.)
5. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Merila presoje
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 52 do 54.)
6. Odškodninska tožba – Predmet – Odškodninski zahtevek za povračilo škode, povzročene z nezavezujočim političnim aktom – Dopustnost
(člena 263 in 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 55 do 57.)
7. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Izvajanje – Mnenja, ki jih Evropska centralna banka (ECB) naslovi na nacionalne organe, o predlogih nacionalnih pravnih predpisov iz njene pristojnosti – Zavezujoča narava – Neobstoj – Diskrecijska pravica ECB v zvezi s sprejetjem mnenj
(člen 127(4) PDEU; Odločba Sveta 98/415, uvodna izjava 3 ter člena 2 in 4)
(Glej točki 71 in 72.)
8. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Načelo pacta sunt servanda – Izključitev
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 77 in 78.)
9. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Neobstoj opozorila Evropske centralne banke v mnenju, naslovljenem na državo članico, na kršitev načela pacta sunt servanda, povzročeno s sprejetjem zakona o spremembi pogojev, ki se nanašajo na dolžniške instrumente, zaradi prestrukturiranja nacionalnega javnega dolga – Izključitev
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 79 do 85.)
10. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Lastninska pravica – Vključitev
(člen 340, drugi odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1))
(Glej točki 96 in 97.)
11. Pravo Evropske unije – Načela – Temeljne pravice – Lastninska pravica – Omejitve – Dopustnost – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 17(1) in 52(1))
(Glej točki 99 in 100.)
12. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Izvajanje – Mnenja, ki jih Evropska centralna banka (ECB) naslovi na nacionalne organe, o predlogih nacionalnih pravnih predpisov iz njene pristojnosti – Zakon, ki ga sprejme država članica in ki se nanaša na omejitev vrednosti nekaterih dolžniških instrumentov zaradi zaščite nacionalnega gospodarstva in euroobmočja pred tveganjem za neizpolnjevanje obveznosti s strani navedene države članice – Nesorazmerna omejitev lastninske pravice – Neobstoj
(člen 127(4) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17(1); Odločba Sveta 98/415)
(Glej točke 105 in od 108 do 116.)
13. Prosti pretok kapitala – Omejitve pretoka kapitala – Nacionalna ureditev o omejitvi vrednosti dolžniških instrumentov, ki jih izda ali zanje jamči zadevna država članica – Utemeljitev na podlagi potrebe po zaščiti nacionalnega gospodarstva in euroobmočja pred tveganjem za neizpolnjevanje obveznosti s strani zadevne države članice – Dopustnost
(člen 63 PDEU)
(Glej točke 119, 120 in od 122 do 124.)
14. Sodni postopek – Obravnavanje zadev pred Splošnim sodiščem – Varstvo strank pred neustrezno uporabo procesnega gradiva – Uskladitev z načelom prostega predlaganja dokazov – Uporaba procesnega gradiva iz druge zadeve – Dopustnost – Predložitev procesnega gradiva z manjkajočimi stranmi – Dopolnitev v fazi replike – Kršitve pravice nasprotne stranke do obrambe – Neobstoj
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 85)
(Glej točke od 129 do 131.)
15. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Prepoved sprejetja ukrepov, s katerimi se daje privilegiran dostop do finančnih institucij, ki ni upravičen z načeli skrbnega in varnega poslovanja – Nacionalna ureditev o omejitvi vrednosti dolžniških instrumentov, ki jih izda ali zanje jamči zadevna država članica – Utemeljitev, upravičena s potrebo po zaščiti nacionalnega gospodarstva in euroobmočja pred tveganjem za neizpolnjevanje obveznosti s strani zadevne države članice – Dopustnost
(člen 124 PDEU; Uredba Sveta št. 3604/93, člen 2)
(Glej točke od 136 do 138.)
16. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pravno pravilo, s katerim so posameznikom podeljene pravice – Pojem – Prepoved sprejetja ukrepov, s katerimi se daje privilegiran dostop do finančnih institucij, ki ni upravičen z načeli skrbnega in varnega poslovanja – Izključitev
(člena 124 in 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 139 in 140.)
17. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Neizpolnitev enega od pogojev – Zavrnitev odškodninske tožbe v celoti
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 143 in 144.)
Povzetek
Splošno sodišče je v sodbi Steinhoff in drugi/ECB (T‑107/17), izdani 23. maja 2019, zavrnilo odškodninsko tožbo za povračilo škode, ki so jo domnevno utrpeli zasebni upniki zaradi mnenja, ki ga je sprejela Evropska centralna banka (ECB) o vrednostnih papirjih, ki jih je izdala in zanje jamčila Helenska republika.(1)
Helenska republika je 2. februarja 2012 na podlagi člena 127(4) PDEU v povezavi s členom 282(5) PDEU ECB predložila prošnjo za mnenje o predlogu zakona št. 4050/2012 o uvedbi pravil o spremembi pogojev, ki se nanašajo na tržne dolžniške instrumente, ki jih izda ali zanje jamči grška država, v soglasju z njihovimi imetniki zaradi prestrukturiranja grškega javnega dolga, ki temelji med drugim na uporabi „klavzul kolektivnega delovanja“ (v nadaljevanju: KKD). Ker je ECB podala pozitivno mnenje o predlogu zakona, je grški parlament 23. februarja 2012 ta zakon sprejel.
Na podlagi mehanizma KKD naj bi predlagane spremembe v zvezi z zadevnimi dolžniškimi instrumenti postale pravno zavezujoče za vse imetnike dolžniških instrumentov, ki jih ureja grško pravo in so bili izdani pred 31. decembrom 2011, kot so določeni v aktu sveta ministrov o odobritvi vabila za udeležbo zasebnih vlagateljev (Private Sector Involvement, v nadaljevanju: PSI), če bi bile navedene spremembe potrjene s kvorumom imetnikov instrumentov, ki znaša vsaj dve tretjini nominalne vrednosti navedenih instrumentov. Ker sta bila dosežena kvorum in večina, zahtevana za izvedbo menjave vrednostnih papirjev, so imetnikom grških dolžniških instrumentov, tudi tistim, ki so nasprotovali tej menjavi, na podlagi zakona št. 4050/2012 zamenjali njihove vrednostne papirje, katerih vrednost se je zato zmanjšala. Tožeče stranke so kot imetniki grških dolžniških instrumentov, potem ko so zavrnile ponudbo za menjavo svojih vrednostnih papirjev, sodelovale pri prestrukturiranju grškega javnega dolga na podlagi PSI in KKU, vzpostavljenih na podlagi zakona št. 4050/2012.
Tožeče stranke so s tožbo uveljavljale odgovornost ECB za škodo, ki naj bi jim nastala, ker naj ECB v mnenju Helenske republike ne bi opozorila na nezakonitost nameravanega prestrukturiranja grškega javnega dolga z obvezno zamenjavo dolžniških instrumentov.
Splošno sodišče je v zvezi z nepogodbeno odgovornostjo ECB navedlo, prvič, da mnenja ECB ne zavezujejo nacionalnih organov. V skladu z uvodno izjavo 3 in členom 4 Odločbe 98/415(2) morajo namreč nacionalni organi ta mnenja zgolj upoštevati, ne vplivajo pa ta mnenja na odgovornost teh organov glede vprašanj, ki so predmet zadevnih predlogov. Iz tega izhaja, da čeprav je s spoštovanjem obveznosti posvetovanja z ECB zahtevano, da lahko ta nacionalnim organom učinkovito predstavi svoje stališče, jim ne more biti naloženo, da ga upoštevajo. Drugič, Splošno sodišče je ugotovilo, da ima ECB pri sprejemanju mnenj široko diskrecijsko pravico. Široka diskrecijska pravica ECB pomeni, da lahko zgolj očitna in resna prekoračitev meja te pravice vodi do njene nepogodbene odgovornosti. Zato lahko zgolj dovolj resna kršitev pravnega pravila, ki posameznikom podeljuje pravice, vodi do nepogodbene odgovornosti ECB.
V teh okoliščinah je Splošno sodišče razsodilo, da so tožeče stranke neupravičeno trdile, da je ECB ravnala nezakonito, kar naj bi lahko vodilo do njene nepogodbene odgovornosti, ker v spornem mnenju ni opozorila na kršitev načela pacta sunt servanda, ki naj bi jo v zvezi z njimi pomenilo sprejetje zakona št. 4050/2012. S tem, da so tožeče stranke vpisale sporne dolžniške instrumente, ki jih je izdala in zanje jamčila Helenska republika, se je namreč vzpostavilo pogodbeno razmerje med njimi in Helensko republiko. Za to pogodbeno razmerje ne velja načelo pacta sunt servanda iz člena 26 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu.(3) V skladu s členom 1 te konvencije se namreč ta uporablja zgolj za pogodbe, sklenjene med državami. Zato člen 26 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu ni pravno pravilo, ki podeljuje pravice tožečim strankam.
Poleg tega je Splošno sodišče ugotovilo, da mnenja ECB niso naslovljena na posameznike niti niso njihov glavni predmet pogodbena razmerja med posameznikom in državo članico po tem, ko je ta država članica izdala dolžniške instrumente. Na podlagi člena 2 Odločbe 98/415 so namreč naslovniki mnenj ECB organi držav članic, ki se morajo posvetovati z ECB, in ne posamezniki. Zato se ECB, kadar se – kot v obravnavani zadevi – Helenska republika obrne nanjo v zvezi s predlogom ureditve v zvezi z nacionalnimi bankami in pravili, ki se uporabljajo za finančne institucije, v delu, v katerem ta ureditev vpliva na stabilnost teh institucij in finančnih trgov, ni dolžna izreči o tem, ali ta država članica spoštuje splošno načelo pogodbenega prava pacta sunt servanda v razmerju do imetnikov državnih dolžniških instrumentov. Tako pristojnost ECB za izdajanje mnenj ne daje pravice tožečim strankam, da ta institucija opozori na kršitev pogodbene pravice, ki jo imajo v razmerju do Helenske republike, po tem ko so vpisale grške dolžniške instrumente, ki jih je izdala in zanje jamčila ta država.
Nato je Splošno sodišče ugotovilo, da omejitev vrednosti spornih dolžniških instrumentov tožečih strank ni nesorazmeren ukrep glede na cilj, ki je zavarovati gospodarstvo Helenske republike in euroobmočja proti tveganju, da Helenska republika preneha z izplačili, in tveganju za zlom njenega gospodarstva. Zato so tožeče stranke neupravičeno trdile, da zadevni ukrepi pomenijo kršitev lastninske pravice, zagotovljene s členom 17(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Splošno sodišče je dalje ugotovilo, da ni bilo kršitve prostega pretoka kapitala iz člena 63(1) PDEU, pri čemer je razsodilo, da so v obravnavani zadevi ukrepi, uveljavljeni z zakonom št. 4050/2012, upravičeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu, saj so bile okoliščine, ki so privedle do sprejetja tega zakona, resnično izjemne, ker je bilo – če ne bi bilo prestrukturiranja – verjetno, da Helenska republika na kratki rok ne bo izpolnjevala, vsaj selektivno, svojih plačilnih obveznosti. Prav tako so bili zadevni ukrepi namenjeni zagotovitvi stabilnosti bančnega sistema celotnega euroobmočja. Poleg tega tožeče stranke niso dokazale, da so navedeni ukrepi nesorazmerni. Z njimi se je omogočila ponovna vzpostavitev stabilnosti bančnega sistema celotnega euroobmočja in ni dokazano, da so presegli, kar je bilo nujno za ponovno vzpostavitev navedene stabilnosti. Sodelovanje zasebnih upnikov v menjavi grških dolžniških instrumentov na izključno prostovoljni podlagi, kot jo zagovarjajo tožeče stranke, zlasti ne bi omogočilo zagotovitve uspeha te menjave instrumentov. Ker ne bi bilo zagotovljeno enako obravnavanje zasebnih upnikov, bi namreč malo teh upnikov sprejelo navedeno menjavo glede na moralno tveganje, ki bi ga pomenila, namreč da bi ti upniki nosili posledice tveganja, ki so ga prevzeli upniki, ki niso sodelovali v menjavi grških dolžniških instrumentov.
Nazadnje je Splošno sodišče razsodilo, da se tožeče stranke neupravičeno sklicujejo na obstoj nezakonitosti, ki je podlaga za odgovornost ECB do njih zaradi tega, ker ECB ni opozorila na kršitev člena 124 PDEU. S členom 124 PDEU so namreč prepovedani vsi ukrepi, ki ne temeljijo na načelih skrbnega in varnega poslovanja ter s katerimi je, med drugim, državam članicam dan privilegiran dostop do finančnih institucij, da bi se države članice spodbudile k spoštovanju zdrave proračunske politike tako, da denarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih institucij do finančnih trgov ne bi vodila do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic. Vendar cilj zakona št. 4050/2012 ni povečanje zadolžitve Helenske republike, ampak nasprotno zmanjšanje te zadolžitve glede na to, da je prekomerna, z zmanjšanjem vrednosti vrednostnih papirjev, katerih imetniki so bili tožeče stranke. Poleg tega je predlog zakona prispeval k ohranitvi tako grških javnih financ kot stabilnosti finančnega sistema euroobmočja. V vsakem primeru pa namen člena 124 PDEU ni zavarovati tožeče stranke in jim z njim niso podeljene pravice.