Mål T‑107/17
Frank Steinhoff m.fl.
mot
Europeiska centralbanken
Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 23 maj 2019
”Utomobligatoriskt ansvar – Ekonomisk och monetär politik – ECB – Nationella centralbanker – Omstrukturering av den grekiska statsskulden – Den privata sektorns deltagande – Klausuler om kollektivt agerande – Obligatoriskt utbyte av grekiska statsobligationer – Privata borgenärer – Yttrande från ECB – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda – Principen pacta sunt servanda – Artikel 17.1 och 17.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Artikel 63.1 FEUF – Artikel 124 FEUF”
1. Skadeståndstalan – Tidsfrist för väckande av talan – Femårig preskriptionsfrist – Talan som väckts före tidsfristens utgång – Upptagande till prövning – Talans brister avhjälpta i efterhand – Saknar betydelse
(Artikel 263 fjärde stycket och artikel 340 andra tycket FEUF; domstolens stadga, artikel 46; tribunalens rättegångsregler, artikel 76)
(se punkterna 30–33)
2. Domstolsförfarande – Framläggande av bevisning – Ingivande av handlingar som är avfattade på ett annat språk än rättegångsspråket – Skyldighet att tillhandahålla en översättning till rättegångsspråket – Åsidosättande – Följder
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 46.2)
(se punkterna 35–37)
3. Skadeståndstalan – Syfte – Yrkande om ersättning för en skada som orsakats av Europeiska centralbanken – Unionsdomstolens behörighet – Bankens ansvar för skada som orsakats av en medlemsstats agerande – Saknar betydelse
(Artiklarna 268 och 340 FEUF)
(se punkterna 42–46)
4. Skadeståndstalan – Självständig karaktär – Skillnad jämfört med talan om ogiltigförklaring
(Artiklarna 263 och 268 FEUF)
(se punkt 51)
5. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Bedömningskriterier
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 52–54)
6. Skadeståndstalan – Syfte – Yrkande om ersättning för en skada som orsakats av en icke-bindande rättsakt som är av politisk art – Upptagande till prövning
(Artiklarna 263 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 55–57)
7. Ekonomisk och monetär politik – Monetär politik – Genomförande – Europeiska centralbankens (ECB) yttrande till de nationella myndigheterna om förslag till nationella föreskrifter inom ECB:s behörighetsområde – Bindande verkan – Föreligger inte – ECB:s utrymme för skönsmässig bedömning såvitt avser antagandet av yttrande
(Artikel 127.4 FEUF; rådets förordning nr 98/415, skäl 3 och artiklarna 2 och 4)
(se punkterna 71 och 72)
8. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Principen pacta sunt servanda – Omfattas inte
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 77 och 78)
9. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Underlåtelse av Europeiska centralbanken att inte i yttrande till en medlemsstat ha påtalat ett åsidosättande av principen pacta sunt servanda med anledning av antagandet av en lag om ändring av de villkor som är tillämpliga på skuldinstrument i syfte att omstrukturera den nationella statsskulden – Omfattas inte
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 79–85)
10. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Äganderätt – Omfattas
(Artikel 340 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17.1)
(se punkterna 96 och 97)
11. Unionsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Rätt till egendom – Restriktioner – Tillåtet – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17.1 och 52.1)
(se punkterna 99 och 100)
12. Ekonomisk och monetär politik – Monetär politik – Genomförande – Yttrande från Europeiska centralbanken (ECB) till de nationella myndigheterna angående ett förslag till nationella föreskrifter inom ECB:s behörighetsområde – En medlemsstats antagande av en lag om nedskrivning av värdet på vissa skuldinstrument i syfte att skydda den nationella ekonomin och euroområdet mot en risk för utebliven betalning från den berörda medlemsstatens sida – Oproportionerlig inskränkning av rätten till egendom – Föreligger inte
(Artikel 127.4 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17.1; rådets beslut 98/415)
(se punkterna 105 och 108–116)
13. Fri rörlighet för kapital – Restriktioner för kapitalrörelser – Nationell lagstiftning om nedskrivning av värdet på skuldinstrument som emitterats eller garanteras av den berörda medlemsstaten – Motivering som grundar sig på behovet av att skydda den nationella ekonomin och euroområdet mot en risk för utebliven betalning från den berörda medlemsstatens sida – Tillåtet
(Artikel 63 FEUF)
(Se punkterna 119, 120 och 122–124)
14. Domstolsförfarande – Handläggning av målen vid tribunalen – Skydd för parterna mot att handlingarna i målet används på otillbörligt sätt – Förenlighet med principen om fri bevisföring – Användning av en rättegångshandling från ett annat mål – Tillåtet – Ingivande av en rättegångshandling där det saknas sidor – Bristen avhjälpt i samband med repliken – Åsidosättande av motpartens rätt till försvar – Föreligger inte
(Tribunalens rättegångsregler, artikel 85)
(se punkterna 129–131)
15. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Förbud mot att vidta åtgärder som ger en positiv särbehandling hos finansinstitut i den mån den inte är baserad på tillsynsmässiga hänsyn – Nationell lagstiftning om nedskrivning av värdet på skuldinstrument som emitterats eller garanteras av den berörda medlemsstaten – Motivering som grundar sig på behovet av att skydda den nationella ekonomin och euroområdet mot en risk för utebliven betalning från den berörda medlemsstatens sida – Tillåtet
(Artikel 124 FEUF; rådets förordning nr 3604/93, artikel 2)
(se punkterna 136–138)
16. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda – Rättsregel som ger enskilda rättigheter – Begrepp – Förbud mot att vidta åtgärder som ger en positiv särbehandling hos finansinstitut i den mån den inte är baserad på tillsynsmässiga hänsyn – Omfattas inte
(Artiklarna 124 och 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 139 och 140)
17. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Ett av villkoren är inte uppfyllt – Skadeståndstalan ogillas i sin helhet
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 143 och 144)
Resumé
I domen Steinhoff m.fl./ECB (T‑107/17), som meddelades den 23 maj 2019, ogillade tribunalen en talan om skadestånd för den påstådda skada som privata borgenärer lidit till följd av Europeiska centralbankens (ECB) yttrande angående skuldinstrument som emitterats och garanterats av Republiken Grekland.(1)
Den 2 februari 2012 vände sig Republiken Grekland i enlighet med artikel 127.4 FEUF jämförd med artikel 282.5 FEUF till ECB med en begäran om yttrande angående förslag till lag nr 4050/2012 som innebar en ändring av de tillämpliga villkoren för överlåtbara skuldinstrument, emitterade eller garanterade av den grekiska staten inom ramen för överenskommelser med deras innehavare, i syfte att genomföra en omstrukturering av den grekiska statsskulden, vilken bland annat grundade sig på tillämpningen av ”klausuler om kollektivt agerande”. ECB yttrade sig positivt om lagförslaget, varvid detta antogs av det grekiska parlamentet den 23 februari 2012.
Avsikten med mekanismen med klausuler om kollektivt agerande var att göra de föreslagna ändringarna rättsligt bindande för alla innehavare av skuldinstrument som omfattas av grekisk rätt och som emitterats före den 31 december 2011 – såsom de identifierats i den rättsakt av ministerrådet genom vilken anmodan till privata investerare att delta godtogs (Private Sector Involvement, nedan kallat PSI) – förutsatt att dessa ändringar godkänns kollektivt och utan åtskillnad avseende serie, av innehavare av skuldinstrument som representerar minst två tredjedelar av det nominella värdet av dessa instrument. Den erforderliga majoriteten för att genomföra det planerade utbytet av skuldinstrument uppnåddes, varvid samtliga innehavare av grekiska skuldinstrument, inbegripet de som motsatte sig utbytet, fick se sina skuldinstrument utbytta med tillämpning av lag nr 4050/2012 och därmed värdet på instrumenten nedskrivet. Efter att sökandena hade avslagit erbjudandet om utbyte av deras skuldinstrument, deltog de såsom innehavare av grekiska skuldinstrument i omstruktureringen av den grekiska statsskulden genom PSI och klausuler om kollektivt agerande som genomfördes med stöd av lag nr 4050/2012.
Sökandena har genom sin talan gjort gällande att ECB är ansvarig för den skada som de anser sig ha lidit på grund av att ECB, i sitt yttrande underlät att uppmärksamma Republiken Grekland på att den omstrukturering av den grekiska statsskulden som planerades i form av obligatoriskt utbyte av skuldinstrument var rättsstridig.
Tribunalen framhöll beträffande ECB:s utomobligatoriska skadeståndsansvar, för det första, att ECB:s yttranden inte är bindande för de nationella myndigheterna. Det följer nämligen av skäl 3 och artikel 4 i beslut 98/415,(2) att de nationella myndigheterna endast ska beakta dessa yttranden och att yttrandena inte får påverka deras ansvar för de områden som berörs av förslagen till rättsregler. Härav följer att även om iakttagandet av skyldigheten till samråd med ECB kräver att ECB på ett ändamålsenligt sätt kan tillkännage de nationella myndigheterna sin ståndpunkt, kan den inte ålägga de nationella myndigheterna att ansluta sig till dess ståndpunkt. Tribunalen konstaterade, för det andra, att ECB har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av sina yttranden. ECB:s stora utrymme för skönsmässig bedömning innebär att endast ett uppenbart och allvarligt åsidosättande av gränserna för denna befogenhet kan ådra ECB utomobligatoriskt ansvar. Följaktligen kan endast en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger rättigheter till enskilda ådra ECB utomobligatoriskt ansvar.
I detta sammanhang slog tribunalen fast att sökandena har fel i sitt påstående att ECB gjort sig skyldig till en rättsstridig handling som kan ådra den utomobligatoriskt ansvar genom att i det omtvistade yttrandet inte ha uppmärksammat det åsidosättande av principen pacta sunt servanda som de anser att antagandet av lag nr 4050/2012 innebar gentemot dem. Sökandenas tecknande av de omtvistade skuldinstrumenten som emitterats och garanterats av Republiken Grekland har skapat ett avtalsförhållande mellan dem och Republiken Grekland. Detta avtalsförhållande regleras inte av principen pacta sunt servanda i artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten.(3) I enlighet med artikel 1 i konventionen äger denna nämligen endast tillämpning på traktater mellan stater. Följaktligen är inte artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten en rättsregel som ger sökandena rättigheter.
Vidare påpekade tribunalen att ECB:s yttranden inte riktar sig enskilda rättssubjekt och att de inte heller som huvudsyfte avser avtalsförhållanden mellan en enskild person och en medlemsstat till följd av att medlemsstaten emitterat skuldinstrument. Enligt artikel 2 i beslut 98/415 riktar sig ECB:s yttranden till medlemsstaternas myndigheter, vilka ska höra ECB och inte enskilda rättssubjekt. Då ECB följaktligen i det aktuella fallet konsulterades av Republiken Grekland angående ett förslag till rättsregler rörande de nationella bankerna och de regler som gäller finansinstitut, är ECB inte tvungen, med hänsyn till att dessa regler har en påtaglig inverkan på de finansinstitutens och marknadernas stabilitet, att uttala sig om huruvida denna medlemsstat iakttar den allmänna principen inom avtalsrätten pacta sunt servanda i förhållande till innehavare av skuldinstrument. ECB:s behörighet att avge yttranden ger sålunda inte sökandena rätt att begära att detta organ ska ange en överträdelse av en avtalsenlig rättighet som de har i förhållande till Republiken Grekland till följd av att de tecknat grekiska skuldinstrument som emitterats och garanteras av denna stat.
Tribunalen konstaterade därefter att nedskrivningen av värdet på sökandenas skuldinstrument därmed inte utgör en åtgärd som är oproportionerlig i förhållande till målet att skydda Republiken Greklands och euroområdets ekonomi mot en risk för inställda betalningar från Greklands sida och att landets ekonomi kollapsar. Sökandena hade således felaktigt påstått att de berörda åtgärderna innebar ett åsidosättande av rätten till egendom som garanteras i artikel 17.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Tribunalen slog vidare fast att det inte förelåg något åsidosättande av den fria rörligheten för kapital i enlighet med artikel 63.1 FEUF. Den fann att de åtgärder som genomfördes genom lag nr 4050/2012 var motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, eftersom de förhållanden som låg till grund för denna lag var verkligt exceptionella. Utan en omstrukturering var nämligen åtminstone en selektiv betalningsinställelse från Republiken Greklands sida ett sannolikt perspektiv på kort sikt. De berörda åtgärderna var även avsedda att trygga stabiliteten i euroområdets banksystem i sin helhet och det var inte visat att de aktuella åtgärderna var oproportionerliga. Åtgärderna gjorde det möjligt att återställa stabiliteten i euroområdets banksystem i sin helhet och gick inte utöver vad som krävdes för att återställa stabiliteten. I synnerhet skulle ett deltagande av privata borgenärer i utbytet av grekiska skuldinstrument på helt frivillig grund, såsom sökandena hade föreslagit, inte ha gjort det möjligt att säkerställa att utbytet av instrument blev framgångsrik. Om inte en likabehandling mellan de olika privata borgenärerna hade garanterats skulle nämligen endast ett fåtal av dessa ha godtagit utbytet med tanke på den moraliska risken, nämligen att de skulle ha fått ta konsekvenserna av de risker som de borgenärer tagit som inte deltog i utbytet av grekiska skuldinstrument.
Slutligen fann tribunalen att sökandena felaktigt hade åberopat en rättsstridighet som ådrar ECB ansvar gentemot sökandena genom att ECB inte hade angett att det förelåg ett åsidosättande av artikel 124 FEUF. Enligt artikel 124 FEUF är nämligen varje åtgärd, i den mån den inte är baserad på tillsynsmässiga hänsyn, förbjuden som ger bland andra medlemsstaterna en positiv särbehandling hos finansinstitut. Syftet är att skapa incitament för medlemsstaterna att iaktta en sund finanspolitik genom att förhindra att en monetär finansiering av offentliga underskott eller en positiv särbehandling av myndigheter på finansmarknaderna leder till alltför stor skuldsättning eller alltför stora underskott hos medlemsstaterna. Lag nr 4050/2012 syftar emellertid inte till att förvärra Republiken Greklands skuldsättning utan tvärtom till att med beaktande av dess alltför stora omfattning minska skuldsättningen genom att skriva ned värdet av de instrument som innehades av sökandena. Vidare bidrog lagförslaget till att bibehålla både de offentliga grekiska finanserna och stabiliteten i euroområdets finansiella system. Under alla omständigheter syftar artikel 124 FEUF inte till att skydda sökandena och artikeln ger dem inga rättigheter.