URTEIL DES GERICHTS (Fünfte Kammer)
26. September 2014(*)
„Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Online-Spiele – Einführung in Dänemark von niedrigeren Steuern für Online-Spiele als für Casinos und Spielhallen – Entscheidung, mit der die Beihilfe für vereinbar mit dem Binnenmarkt erklärt wird – Beihilfe zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige – Keine individuelle Betroffenheit – Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑601/11
Dansk Automat Brancheforening mit Sitz in Fredericia (Dänemark), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwältin K. Dyekjær sowie Rechtsanwälte T. Høg und J. Flodgaard,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten zunächst durch M. Afonso und C. Barslev, dann durch M. Afonso und L. Grønfeldt als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten zunächst durch C. Vang, dann durch M. Wolff und C. Thorning als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt K. Lundgaard Hansen,
durch
Republik Malta, vertreten durch P. Grech und A. Buhagiar als Bevollmächtigte,
durch
Betfair Group plc mit Sitz in London (Vereinigtes Königreich),
und
Betfair International Ltd mit Sitz in Santa Venera (Malta),
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte O. Brouwer und A. Pliego Selie,
und durch
European Gaming and Betting Association (EGBA) mit Sitz in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte C.‑D. Ehlermann, J. C. Heithecker und J. Ylinen,
Streithelfer,
betreffend eine Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses 2012/140/EU der Kommission vom 20. September 2011 über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Spiele nach dem dänischen Spielsteuergesetz (ABl. 2012, L 68, S. 3)
erlässt
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten A. Dittrich (Berichterstatter), des Richters J. Schwarcz und der Richterin V. Tomljenović,
Kanzler: C. Heeren, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2014
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Die Klägerin, die Dansk Automat Brancheforening, ist eine Vereinigung von Unternehmen und Gesellschaften, die zur Aufstellung und zum Betrieb von Unterhaltungsspielgeräten (Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung, im Folgenden: Geldspielautomaten) zugelassen sind. Das Geschäftsmodell, auf dem die Tätigkeit der Mitglieder der Klägerin beruht, besteht darin, Geldspielautomaten zu erwerben und sodann deren Aufstellung in Spielhallen und Gastronomiebetrieben vertraglich zu vereinbaren. Die Klägerin zählt 80 Mitglieder und vertritt etwa 86 % der Veranstalter von Spielen auf Geldspielautomaten in Dänemark. Ihre Mitglieder erhalten die Bruttoeinnahmen aus den Spielen und entrichten die geschuldeten Steuern an den Staat. Sodann zahlen sie einen Teil der Spieleinnahmen an die Einrichtungen, in denen ihre Geräte aufgestellt sind.
2 Nachdem die Kommission der Europäischen Gemeinschaften ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und dem Königreich Dänemark am 23. März 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den Hindernissen für den freien Dienstleistungsverkehr mit Sportwetten in Dänemark übermittelt hatte, beschloss dieser Mitgliedstaat, seine Rechtsvorschriften über Spiel- und Wettdienste zu reformieren und das für bestimmte Arten von Spielen bestehende Monopol des öffentlichen Unternehmens D. durch ein reguliertes, teilliberalisiertes System zu ersetzen.
3 In diesem Rahmen meldete das Königreich Dänemark am 6. Juli 2010 gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV den Vorschlag des Gesetzes L 203 über Spielsteuern, der zum Gesetz Nr. 698 vom 25. Juni 2010 wurde (lov om afgifter af spil, im Folgenden: Spielsteuergesetz), bei der Kommission an. Dieses Gesetz ist Bestandteil eines Gesetzespakets, das daneben ein Gesetz über Spiele (lov om spil, im Folgenden: Spielgesetz), ein Gesetz über die Verteilung von Überschüssen aus Lotterien sowie Pferde- und Hundewetten (lov om udlodning af overskud fra lotteri samt heste- og hundevæddemål) und ein Gesetz über die Satzung des öffentlichen Unternehmens D. umfasst. Das Spielgesetz schreibt für die Bereitstellung und die Veranstaltung von Spielen eine Genehmigungspflicht vor und regelt diese Tätigkeiten. Das Gesetzespaket führt ferner eine Liberalisierung durch, indem es das Monopol des öffentlichen Unternehmens D. für bestimmte Arten von Spielen beendet.
4 Nach dem Spielsteuergesetz, dessen Inkrafttreten bis zum Beschluss der Kommission ausgesetzt worden war, unterliegen die Veranstaltung und die Bereitstellung von Spielen der Steuerpflicht. Dieses Gesetz legt für Spiele verschiedene Steuersätze fest, je nachdem, ob diese online oder offline angeboten werden. So unterliegen die Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen auf Geldspielautomaten in Spielhallen und Restaurants einem Steuersatz von 41 % der Brutto-Spieleinnahmen. Eine zusätzliche Steuer von 30 % wird auf den Teil der Brutto-Spieleinnahmen erhoben, der bei Geldspielautomaten in Restaurants 30 000 dänische Kronen (DKK) und bei Geldspielautomaten in Spielhallen 250 000 DKK übersteigt. Die Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen in herkömmlichen Spielbanken unterliegen, auf monatlicher Basis berechnet, einem Basissteuersatz von 45 % der Brutto-Spieleinnahmen abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse sowie einem zusätzlichen Steuersatz von 30 % für den Teil der Brutto-Spieleinnahmen, der 4 Mio. DKK übersteigt. Dagegen haben die Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen in einem Online-Kasino eine Steuer in Höhe von 20 % ihrer Brutto-Spieleinnahmen zu entrichten.
5 Bei der Kommission gingen zwei Beschwerden über das vorgeschlagene Spielsteuergesetz ein, die am 23. Juli 2010 von der Klägerin und am 6. August 2010 von einer in Dänemark ansässigen Spielbank eingereicht wurden.
6 Mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 teilte die Kommission dem Königreich Dänemark mit, sie habe beschlossen, in Bezug auf die von diesem Mitgliedstaat angemeldete Maßnahme das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten. In diesem Beschluss, der im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. 2011, C 22, S. 9) veröffentlicht wurde, forderte die Kommission alle Beteiligten zur Stellungnahme zu dieser Maßnahme auf. Insgesamt gaben 17 Beteiligte, darunter die Klägerin, Stellungnahmen ab, die an das Königreich Dänemark weitergeleitet wurden, das seine Stellungnahme mit Schreiben vom 14. April 2011 an die Kommission richtete.
7 Mit ihrem Beschluss 2012/140/EU vom 20. September 2011 über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Spiele nach dem dänischen Spielsteuergesetz (ABl. 2012, L 68, S. 3, im Folgenden: angefochtener Beschluss) genehmigte die Kommission die von diesem Mitgliedstaat angemeldete Maßnahme. Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet:
„Artikel 1
Die Maßnahme C 35/10, die Dänemark nach dem dänischen Spielsteuergesetz in Form einer Besteuerung des Online-Spiels anzuwenden beabsichtigt, ist im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c [AEUV] mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Maßnahme wird daher genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.“
8 In den Gründen des angefochtenen Beschlusses stellte die Kommission als Erstes fest, dass die angemeldete Maßnahme, die für Online-Spiele einen niedrigeren Steuersatz vorsehe, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV für die in Dänemark ansässigen Anbieter dieser Spiele darstelle. Dazu vertrat sie die Ansicht, das angemeldete Gesetz verschaffe den Anbietern von Online-Spielen einen aus staatlichen Mitteln gewährten Steuervorteil. Die fragliche Maßnahme werde als unmittelbar selektiv angesehen, da sie zwischen Online-Spielanbietern und herkömmlichen Spielbanken unterscheide, die sich angesichts des mit der Maßnahme verfolgten Ziels in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Situation befänden. Die dänischen Behörden hätten nicht nachzuweisen vermocht, dass die unmittelbare Selektivität des angemeldeten Gesetzes durch die Logik des Steuersystems zu rechtfertigen sei (Erwägungsgründe 72 bis 102 und 144 des angefochtenen Beschlusses).
9 Als Zweites gelangte die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass die fragliche Beihilfe die Voraussetzungen erfülle, um nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zu werden (145. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Zur Stützung dieser Auffassung führte sie aus, erstens verfolge das Spielsteuergesetz insoweit, als es zu einer Liberalisierung des Marktes führe und dänischen sowie ausländischen Online-Spielanbietern ermögliche, ihre Dienstleistungen für dänische Bürger anzubieten, und zugleich sicherstelle, dass diese Anbieter die festgelegten Voraussetzungen für die Erteilung einer Lizenz durch die dänischen Behörden erfüllten, ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse (Erwägungsgründe 106 bis 123 des angefochtenen Beschlusses). Zweitens genüge die Beihilfemaßnahme dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit, da der für Online-Anbieter geltende Steuersatz von 20 % der Brutto-Spieleinnahmen nicht niedriger als notwendig sei, um die Ziele des Spielgesetzes zu erreichen (Erwägungsgründe 124 bis 137 des angefochtenen Beschlusses). Drittens prüfte die Kommission die Auswirkungen der Beihilfemaßnahme auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Insoweit vertrat sie die Auffassung, dass die Einführung einer Steuer auf Online-Spiele in der gleichen oder in ähnlicher Größenordnung wie die auf herkömmliche Spiele anwendbare Steuer zu einer Situation geführt hätte, in der die Anbieter und die Spieler nicht die Möglichkeit der legalen Bereitstellung von Online-Spielen auf dem dänischen Markt in Anspruch genommen hätten, wodurch die mit dem Spielgesetz verfolgten genannten Ziele von allgemeinem Interesse vereitelt worden wären (Erwägungsgründe 138 bis 142 des angefochtenen Beschlusses).
10 Das in Rn. 3 des vorliegenden Urteils genannte Gesetzespaket, das namentlich das Spielsteuergesetz enthielt, trat am 1. Januar 2012 in Kraft.
Verfahren und Anträge der Parteien
11 Mit Klageschrift, die am 30. November 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
12 Mit besonderem Schriftsatz, der ebenfalls am 30. November 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit im Wesentlichen dem Begehren gestellt, den Vollzug des angefochtenen Beschlusses auszusetzen. Mit Beschluss vom 13. Februar 2012, Dansk Automat Brancheforening/Kommission (T‑601/11 R, EU:T:2012:66), hat der Präsident des Gerichts diesen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz zurückgewiesen und die Kostenentscheidung vorbehalten.
13 Mit Schriftsatz, der am 9. Dezember 2011 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Dänemark beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Diesem Antrag ist nach Anhörung der Parteien durch Beschluss des Präsidenten der Siebten Kammer des Gerichts vom 1. März 2012 stattgegeben worden.
14 Am 9. Januar 2012 hat die Klägerin einen Antrag auf vertrauliche Behandlung bestimmter Teile der Klageschrift und ihrer Anhänge gegenüber der Öffentlichkeit gestellt.
15 Mit am 9. März 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz haben die CODERE SA und die Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) andererseits beantragt, als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Klägerin zugelassen zu werden. Dieser Antrag wurde durch Beschluss des Präsidenten der Siebten Kammer des Gerichts vom 21. September 2012 zurückgewiesen.
16 Mit Schriftsätzen, die am 19. bzw. 21. März 2012 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben die Betfair Group plc und die Betfair International Ltd (im Folgenden zusammen: Betfair) einerseits sowie die European Gaming and Betting Association (EGBA) andererseits beantragt, als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Durch Beschlüsse des Präsidenten der Siebten Kammer des Gerichts vom 21. September 2012 ist diesen Anträgen nach Anhörung der Parteien stattgegeben worden.
17 Das Königreich Dänemark und Betfair haben ihre Streithilfeschriftsätze am 8. Juni 2012 bzw. am 7. Januar 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht. Zu diesen Schriftsätzen hat die Klägerin am 26. Juli 2012 bzw. am 18. März 2013 Stellungnahmen eingereicht. Die Kommission hat zu diesen Schriftsätzen nicht Stellung genommen.
18 Im Zuge einer Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der Berichterstatter der Fünften Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
19 Mit Schriftsatz, der am 10. März 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Malta beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen zu werden. Diesem Antrag ist nach Anhörung der Parteien durch Beschluss des Präsidenten der Fünften Kammer des Gerichts vom 9. April 2014 stattgegeben worden.
20 Da die Republik Malta und die EGBA ihre Anträge auf Zulassung als Streithelferinnen nach Ablauf der in Art. 115 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts vorgesehenen Frist gestellt haben, ist entschieden worden, dass sie gemäß Art. 116 § 6 der Verfahrensordnung nur in der mündlichen Verhandlung Stellung nehmen können.
21 Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Fünfte Kammer) beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
22 Im Rahmen einer prozessleitenden Maßnahme nach Art. 64 der Verfahrensordnung hat das Gericht die Parteien aufgefordert, die Frage zu beantworten, ob der angefochtene Beschluss im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, darstellt. Die Parteien sind dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen.
23 Die Parteien haben in der Sitzung vom 30. April 2014 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
24 Die Klägerin beantragt,
– Art. 1 des angefochtenen Beschlusses für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
25 Die Kommission beantragt,
– die Klage als unzulässig, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
26 Die Streithelferinnen beantragen, die Klage als unzulässig, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen. Für den Fall, dass das Gericht den angefochtenen Beschluss für nichtig erklärt, beantragt das Königreich Dänemark, seine Wirkungen gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV aufrechtzuerhalten. Betfair und die EGBA beantragen, der Klägerin die Kosten einschließlich der ihnen entstandenen Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
27 Ohne formell eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, stellt die Kommission, unterstützt durch die Streithelfer, die Zulässigkeit der Klage in Abrede. Sie macht geltend, die Klägerin sei nicht klagebefugt, da sie vom angefochtenen Beschluss nicht unmittelbar und individuell betroffen sei.
28 Die Klägerin sieht ihre Klagebefugnis als gegeben an, da sie vom angefochtenen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen sei. Auch sei der angefochtene Beschluss im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe.
29 Nach Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person unter den Bedingungen nach den Abs. 1 und 2 dieses Artikels gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.
30 Im vorliegenden Fall ist das Königreich Dänemark unstreitig der einzige Adressat des angefochtenen Beschlusses. Daher ist die vorliegende Nichtigkeitsklage nach Art. 263 Abs. 4 AEUV nur zulässig, wenn die Klägerin vom angefochtenen Beschluss unmittelbar und individuell betroffen ist oder wenn sie vom angefochtenen Beschluss unmittelbar betroffen ist und dieser einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Dezember 2013, Telefónica/Kommission, C‑274/12 P, Slg, EU:C:2013:852, Rn. 19).
Zur individuellen Betroffenheit der Klägerin
31 Nach ständiger Rechtsprechung können andere Personen als die Adressaten einer Entscheidung nur dann individuell betroffen sein, wenn diese Entscheidung sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie dadurch in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten einer solchen Entscheidung (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, Slg, EU:C:1963:17, 213, 238, und vom 22. November 2007, Spanien/Lenzing, C‑525/04 P, Slg, EU:C:2007:698, Rn. 30).
32 Was speziell den Bereich der staatlichen Beihilfen angeht, sind die Kläger, die die Begründetheit einer nach einem förmlichen Prüfverfahren getroffenen Entscheidung, mit der die Beihilfe beurteilt wird, in Frage stellen, als von dieser Entscheidung individuell betroffen zu betrachten, wenn ihre Marktstellung durch die Beihilfe, die Gegenstand der betreffenden Entscheidung ist, spürbar beeinträchtigt wird (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. Januar 1986, Cofaz u. a./Kommission, 169/84, Slg, EU:C:1986:42, Rn. 22 bis 25 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 22. November 2007, Sniace/Kommission, C‑260/05 P, Slg, EU:C:2007:700, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33 In dieser Hinsicht sind u. a. Konkurrenzunternehmen des begünstigten Unternehmens neben diesem als von einer Entscheidung der Kommission, mit der das förmliche Prüfverfahren abgeschlossen wird, individuell betroffen anerkannt worden, wenn sie im Rahmen dieses Verfahrens eine aktive Rolle gespielt haben und sofern ihre Marktstellung durch die Beihilfe, die Gegenstand der angefochtenen Entscheidung ist, spürbar beeinträchtigt wird (vgl. Urteil Sniace/Kommission, EU:C:2007:700, Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34 So hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Tatsache, dass ein Unternehmen die Beschwerde veranlasst hat, die zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens führte, die Tatsache, dass es angehört worden ist, und die Tatsache, dass seine Erklärungen den Verfahrensablauf weitgehend bestimmt haben, erhebliche Gesichtspunkte im Rahmen der Beurteilung der Klagebefugnis dieses Unternehmens darstellen (Urteile Cofaz u. a./Kommission, EU:C:1986:42, Rn. 24 und 25, und vom 27. April 1995, ASPEC u. a./Kommission, T‑435/93, Slg, EU:T:1995:79, Rn. 63).
35 Im vorliegenden Fall hat die Klägerin unstreitig eine aktive Rolle im Verfahren vor der Kommission gespielt. Sie hat nämlich die Kommission am 23. Juli 2010 mit einer Beschwerde befasst und im Rahmen des Verfahrens des Art. 108 Abs. 2 AEUV eine Stellungnahme abgegeben.
36 Die Kommission, unterstützt durch die Streithelfer, bezweifelt jedoch die spürbare Betroffenheit der Klägerin durch die Beihilfemaßnahme, die Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist.
37 Hierzu ist darauf zu verweisen, dass ein Berufsverband, der, wie die Klägerin, mit der Wahrnehmung der Kollektivinteressen seiner Mitglieder betraut ist, zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen einen abschließenden Beschluss der Kommission über staatliche Beihilfen grundsätzlich nur in zwei Fällen befugt ist, nämlich erstens, wenn die von ihm vertretenen Unternehmen oder einige von ihnen auch einzeln klagebefugt sind, und zweitens, wenn der Verband ein eigenes Interesse dartun kann, insbesondere weil seine Position als Verhandlungspartner durch die angefochtene Handlung beeinträchtigt worden ist (Beschluss vom 18. Dezember 1997, Sveriges Betodlares und Henrikson/Kommission, C‑409/96 P, Slg, EU:C:1997:635, Rn. 45; Urteile vom 12. Dezember 1996, AIUFFASS und AKT/Kommission, T‑380/94, Slg, EU:T:1996:195, Rn. 50, und vom 15. Januar 2013, Aiscat/Kommission, T‑182/10, Slg, EU:T:2013:9, Rn. 48).
38 Im vorliegenden Fall macht die Klägerin kein eigenes Interesse geltend, sondern sieht die Klage aus dem Grund als zulässig an, dass die meisten ihrer Mitglieder klagebefugt seien, weil ihre Wettbewerbsstellung durch die fragliche Beihilfemaßnahme spürbar beeinträchtigt worden sei.
39 Demgemäß ist zu prüfen, ob die Klägerin dargetan hat, dass die Marktstellung ihrer Mitglieder durch die Beihilfemaßnahme, die Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist, spürbar beeinträchtigt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission, C‑487/06 P, Slg, EU:C:2008:757, Rn. 33 und 35).
40 In diesem Zusammenhang ist zum Umfang der richterlichen Kontrolle darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht Sache des Unionsrichters ist, sich endgültig zum Wettbewerbsverhältnis zwischen den Mitgliedern der Klägerin und den Unternehmen, die die fragliche Beihilfe erhalten haben, zu äußern. Die Klägerin hat lediglich in stichhaltiger Weise darzulegen, aus welchen Gründen die Beihilfe die berechtigten Interessen eines oder mehrerer ihrer Mitglieder durch eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Stellung auf dem betreffenden Markt verletzen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile Cofaz u. a./Kommission, EU:C:1986:42, Rn. 28, und Aiscat/Kommission, EU:T:2013:9, Rn. 60).
41 Zu der Frage, wann eine spürbare Beeinträchtigung der Marktstellung eines Konkurrenzunternehmens vorliegt, ist bereits entschieden worden, dass ein Unternehmen jedenfalls nicht schon dann als durch eine Handlung individuell betroffen angesehen werden kann, wenn diese Handlung geeignet war, die auf dem betreffenden Markt bestehenden Wettbewerbsverhältnisse in gewisser Weise zu beeinflussen, und das betroffene Unternehmen in einer irgendwie gearteten Wettbewerbsbeziehung zum Begünstigten dieser Handlung stand. Es reicht also nicht aus, wenn sich ein Unternehmen lediglich auf seine Eigenschaft als Wettbewerber des begünstigten Unternehmens beruft, sondern es muss darüber hinaus dartun, dass tatsächliche Umstände vorliegen, die es in ähnlicher Weise individualisieren wie den Adressaten einer Entscheidung (Urteil Spanien/Lenzing, EU:C:2007:698, Rn. 32 und 33).
42 Außerdem ist zu beachten, dass eine solche besondere Stellung, die eine andere Person als die Adressaten einer Entscheidung im Sinne des Urteils Plaumann/Kommission (EU:C:1963:17) aus dem Kreis aller übrigen Wirtschaftsteilnehmer heraushebt, nicht zwangsläufig aus Indizien wie einer bedeutenden Umsatzeinbuße, nicht unerheblichen finanziellen Verlusten oder einer signifikanten Verringerung der Marktanteile infolge der Gewährung der fraglichen Beihilfe abzuleiten ist. Die Gewährung einer staatlichen Beihilfe kann die Wettbewerbsstellung eines Wirtschaftsteilnehmers auch in anderer Weise beeinträchtigen, u. a. durch Herbeiführung von Einnahmeausfällen oder einer weniger günstigen Entwicklung als der, die ohne eine solche Beihilfe zu verzeichnen gewesen wäre. Ebenso kann die Spürbarkeit dieser Beeinträchtigung aufgrund zahlreicher Faktoren wie u. a. der Struktur des betreffenden Marktes oder der Art der fraglichen Beihilfe variieren. Der Nachweis einer spürbaren Beeinträchtigung der Stellung eines Wettbewerbers auf dem Markt kann daher nicht auf das Vorliegen bestimmter Anhaltspunkte für eine Verschlechterung seiner kommerziellen oder finanziellen Leistungen beschränkt werden (vgl. Urteil British Aggregates/Kommission, EU:C:2008:757, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43 Zur Stützung ihres Vortrags, dass die Stellung der meisten ihrer Mitglieder von der fraglichen Beihilfemaßnahme spürbar beeinträchtigt werde, macht die Klägerin geltend, der auf sie anwendbare Steuersatz, der höher als der für Online-Spiele sei, bedinge, dass die Gewinne, die die Spieler der Mitgliedunternehmen erzielten, niedriger seien, als sie es bei einem niedrigeren Steuersatz wären. Dazu bezieht sich die Klägerin beispielhaft auf zwei ihrer Mitglieder, deren Umsätze auf dem Betrieb physischer Geldspielautomaten beruhten, und führt aus, die verhältnismäßig niedrigen Gewinnchancen der Spieler würden früher oder später zu deren Abwanderung hin zu Online-Spielen führen. Außerdem wirke sich die geringere Gewinnspanne nachteilig auf die Wettbewerbsstellung ihrer Mitglieder aus, insbesondere weil die Anbieter von Online-Spielen über bedeutendere Mittel für Werbung und ähnliche Maßnahmen verfügten. Dazu bezieht sich die Klägerin auf die Ergebnisse von Berechnungen zu den Umsätzen eines ihrer Mitgliedunternehmen, die einen Einnahmerückgang dieses Unternehmens um zwei Drittel für den Fall auswiesen, dass der Ausschüttungssatz ohne Veränderung der Einsatzhöhe angehoben würde.
44 Hierzu ist festzustellen, dass das Spielsteuergesetz insbesondere Vorschriften für Spielsteuern vorsieht, die auf Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen in einem Online-Kasino, Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen in herkömmlichen Spielbanken und Inhaber von Lizenzen für die Bereitstellung von Spielen auf Geldspielautomaten in Spielhallen und Restaurants, wie die Mitglieder der Klägerin, anwendbar sind. Während die Erstgenannten einer Steuer in Höhe von 20 % der Brutto-Spieleinnahmen unterliegen, unterliegen die Zweitgenannten einer Steuer in Höhe von 45 % der Brutto-Spieleinnahmen und einer zusätzlichen Steuer in Höhe von 30 % auf den 4 Mio. DKK übersteigenden Teil der Brutto-Spieleinnahmen. Die Drittgenannten haben eine Steuer in Höhe von 41 % der Brutto-Spieleinnahmen zu entrichten. Außerdem unterliegen die in Restaurants und Spielhallen aufgestellten Geräte einer zusätzlichen Steuer von 30 % auf den Teil der Brutto-Spieleinnahmen, der 30 000 DKK bzw. 250 000 DKK übersteigt.
45 Zwar kann daraus, dass sich die Anbieter von Online-Spielen und diejenigen von Offline-Spielen in einer tatsächlich und rechtlich vergleichbaren Lage befinden, wie die Kommission im 94. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt hat, nicht gefolgert werden, dass die fragliche Beihilfemaßnahme, mit der ein viel niedrigerer Steuersatz für Erstere als für Letztere festgesetzt wird, für diese keine Einnahmeausfälle oder keine weniger günstige Entwicklung als die herbeiführen würde, die ohne eine solche Beihilfe zu verzeichnen gewesen wäre.
46 Die Klägerin hat jedoch nicht nachgewiesen, dass sie sich aufgrund dieser Umstände in einer Situation befand, die sie in ähnlicher Weise individualisiert hat wie den Adressaten des angefochtenen Beschlusses.
47 Erstens hat nämlich die Klägerin in Beantwortung einer in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage bestätigt, dass die Ergebnisse der Berechnungen zu den Umsätzen eines ihrer Mitgliedunternehmen, die einen Einnahmerückgang dieses Unternehmens um etwa zwei Drittel auswiesen, nur belegten, dass der mit der fraglichen Beihilfemaßnahme eingeführte Mechanismus, wie sie einräumt, auf alle ihre Mitglieder und nicht speziell auf dieses Unternehmen anwendbar sei. Demnach werden der Klägerin zufolge alle ihre 80 Mitgliedunternehmen vom angefochtenen Beschluss in gleicher Weise betroffen, und zwar in ihrer objektiven Eigenschaft als Anbieter von Spielen auf Geldspielautomaten in Dänemark.
48 Zweitens hat die Klägerin weiter in Beantwortung einer in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage angegeben, dass der mit der fraglichen Beihilfemaßnahme eingeführte Mechanismus, soweit er die wirtschaftliche Situation ihrer Mitglieder berühre, nicht nur auf diese, sondern auf alle Anbieter von Spielen auf Geldspielautomaten in Dänemark anwendbar sei. Die Argumentation der Klägerin betrifft somit sämtliche Anbieter von Spielen auf Geldspielautomaten in Dänemark und ist zum Nachweis der Besonderheit der Situation eines oder mehrerer ihrer Mitglieder nicht geeignet.
49 Drittens hat die Klägerin nicht dargetan, inwieweit sich die Auswirkung des Spielsteuergesetzes auf die Stellung ihrer Mitglieder auf dem betreffenden Markt von der Auswirkung dieses Gesetzes auf die Stellung der Anbieter von Spielen in herkömmlichen Spielbanken unterscheiden soll. Nach diesem Gesetz unterliegen nämlich auch die Anbieter von Spielen in herkömmlichen Spielbanken einem viel höheren Steuersatz als dem, der für die Anbieter von Spielen in Online-Kasinos vorgesehen ist (siehe oben, Rn. 44). Die Klägerin hat nichts vorgetragen, was die Feststellung zuließe, dass der Mechanismus, der ihrer Ansicht nach in Bezug auf die wirtschaftliche Situation ihrer Mitgliedunternehmen eingeführt worden ist, nicht in gleicher Weise auch auf die Anbieter von Spielen in herkömmlichen Spielbanken anwendbar wäre. Ihre Argumentation betrifft somit nicht nur alle Anbieter von Spielen auf Geldspielautomaten in Dänemark, sondern darüber hinaus alle Anbieter von Spielen in den herkömmlichen Spielbanken dieses Mitgliedstaats.
50 Insoweit ist ferner auf die ständige Rechtsprechung hinzuweisen, wonach der Umstand, dass die Rechtssubjekte, für die eine Maßnahme gilt, nach Zahl oder sogar Identität mehr oder weniger genau bestimmbar sind, keineswegs bedeutet, dass sie als von der Maßnahme individuell betroffen anzusehen sind, sofern diese Maßnahme aufgrund eines durch sie bestimmten objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist (vgl. Urteil Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51 Viertens hat die Klägerin nicht dargetan, inwieweit sich die fragliche Beihilfemaßnahme auf die wirtschaftliche Situation ihrer Mitglieder auswirken könnte. Zwar war sie bestrebt, durch Vorlage von Berechnungen zu den Umsätzen eines ihrer Mitgliedunternehmen die mögliche Auswirkung der fraglichen Beihilfemaßnahme auf die wirtschaftliche Situation ihrer Mitglieder aufgrund einer zum Zeitpunkt der Einreichung der Klageschrift angestellten Beurteilung darzutun. Es ist jedoch festzustellen, dass die Klägerin keine tatsächlichen Gesichtspunkte zur Untermauerung dieser Berechnungen angeführt hat, so dass diese notwendig hypothetischer Natur sind, da das Spielsteuergesetz erst nach Erhebung der vorliegenden Klage, d. h. am 1. Januar 2012, in Kraft getreten ist. Auch ist nicht auszuschließen, dass ein Umsatzrückgang der Mitglieder der Klägerin den Wirkungen der Wirtschaftskrise in der Union zuzuschreiben ist, wie das Königreich Dänemark vorträgt.
52 Mithin hat die Klägerin, da sie weder dargetan hat, dass die Auswirkungen der fraglichen Beihilfemaßnahme ihre Mitglieder nicht lediglich in ihrer objektiven Eigenschaft als Anbieter von Offline-Spielen in Dänemark genauso wie jeden anderen Wirtschaftsteilnehmer in gleicher Lage betreffen, noch das Ausmaß einer möglichen Auswirkung dieser Maßnahme auf die wirtschaftliche Situation ihrer Mitglieder aufgezeigt hat, nicht nachgewiesen, dass die fragliche Beihilfemaßnahme geeignet war, die Stellung eines oder mehrerer ihrer Mitglieder auf dem betreffenden Markt spürbar zu beeinträchtigen. Die Mitglieder der Klägerin und damit sie selbst werden somit vom angefochtenen Beschluss nicht individuell betroffen.
Zum Vorliegen eines Rechtsakts mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht
53 Die Klägerin macht geltend, der angefochtene Beschluss sei im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehe.
54 Wie der Gerichtshof bereits für Recht erkannt hat, ist der Begriff des Rechtsakts mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, im Sinne von Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV vor dem Hintergrund des Ziels dieser Vorschrift zu sehen, das, wie sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, darin besteht, zu verhindern, dass ein Einzelner gezwungen ist, gegen das Recht zu verstoßen, um Zugang zu den Gerichten zu erhalten. Wenn sich daher ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter auf die Rechtsstellung einer natürlichen oder einer juristischen Person unmittelbar auswirkt, ohne dass Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind, bestünde die Gefahr, dass dieser Person, wenn sie keinen unmittelbaren Rechtsbehelf beim Unionsrichter einlegen könnte, um die Rechtmäßigkeit dieses Rechtsakts mit Verordnungscharakter in Frage zu stellen, ein wirksamer Rechtsschutz versagt wäre. In Ermangelung von Durchführungsmaßnahmen könnte nämlich eine natürliche oder juristische Person, obwohl sie von dem fraglichen Rechtsakt unmittelbar betroffen ist, dessen gerichtliche Überprüfung erst, nachdem sie gegen die Bestimmungen dieses Rechtsakts verstoßen hat, erwirken, indem sie im Rahmen der gegen sie vor den nationalen Gerichten eingeleiteten Verfahren die Rechtswidrigkeit dieser Bestimmungen geltend macht (Urteil Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 27).
55 Der Gerichtshof hat zudem klargestellt, dass, wenn ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, die gerichtliche Kontrolle der Beachtung des Unionsrechts unabhängig davon gewährleistet ist, ob diese Maßnahmen von der Union oder den Mitgliedstaaten getroffen wurden. Natürliche oder juristische Personen, die aufgrund der nach Art. 263 Abs. 4 AEUV vorgesehenen Zulässigkeitsvoraussetzungen einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter der Union nicht unmittelbar vor dem Unionsrichter anfechten können, sind durch die Möglichkeit, die Durchführungsmaßnahmen anzufechten, die dieser Rechtsakt nach sich zieht, davor geschützt, dass ein derartiger Rechtsakt ihnen gegenüber angewendet wird (Urteil Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 28).
56 Auch ist zu beachten, dass bei der Beurteilung der Frage, ob ein Rechtsakt mit Verordnungscharakter Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, auf die Stellung der Person abzustellen ist, die sich auf ihre Klageberechtigung nach Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV beruft (Urteil Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 30).
57 Schließlich ist die Frage, ob der angegriffene Rechtsakt Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, ausschließlich in Bezug auf den Klagegegenstand zu prüfen (Urteil Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 31).
58 Im vorliegenden Fall begehrt die Klägerin mit ihrer Klage die Nichtigerklärung von Art. 1 des angefochtenen Beschlusses, der am 20. September 2011 erlassen wurde und mit dem die Kommission die fragliche Beihilfe für vereinbar mit dem Binnenmarkt erklärt hat. Dieser Artikel bestimmt nicht die spezifischen, konkreten Folgen, die diese Vereinbarkeitserklärung für jeden Steuerpflichtigen hat. Des Weiteren geht aus dem dritten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung hervor, dass das Inkrafttreten des Spielsteuergesetzes gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV von den dänischen Behörden bis zur Annahme eines abschließenden Beschlusses über die Angelegenheit durch die Kommission ausgesetzt wurde. Das Spielsteuergesetz trat am 1. Januar 2012 in Kraft.
59 Daraus folgt, dass sich die spezifischen, konkreten Folgen, die der angefochtene Beschluss für die Mitglieder der Klägerin hatte, in nationalen Maßnahmen, nämlich im Spielsteuergesetz, mit dem die fragliche Beihilferegelung in Dänemark eingeführt wurde, und in den zur Durchführung dieses Gesetzes getroffenen Maßnahmen, mit denen die Höhe der von den Steuerpflichtigen erhobenen Steuern festgesetzt wurde, niedergeschlagen haben, die als solche Durchführungsmaßnahmen darstellen, die der angefochtene Beschluss im Sinne des Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV nach sich zieht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission, C‑132/12 P, Slg, EU:C:2014:100, Rn. 53, und Stichting Woonlinie u. a./Kommission, C‑133/12 P, Slg, EU:C:2014:105, Rn. 40). Damit die fragliche Beihilferegelung gegenüber den Mitgliedern der Klägerin Wirkungen entfalten konnte, mussten diese Maßnahmen nach Erlass des angefochtenen Beschlusses ergangen sein. Da außerdem diese Maßnahmen vor den nationalen Gerichten angefochten werden konnten, wie im Übrigen das Königreich Dänemark vorträgt, hatten die Mitglieder der Klägerin Zugang zu den Gerichten, ohne gegen das Recht verstoßen zu müssen. Im Rahmen einer Klage vor den nationalen Gerichten hätten sie nämlich die Ungültigkeit des angefochtenen Beschlusses geltend machen und diese Gerichte dazu veranlassen können, sich gemäß Art. 267 AEUV mit Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof zu wenden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, Slg, EU:C:2013:625, Rn. 93, und Telefónica/Kommission, EU:C:2013:852, Rn. 29).
60 Infolgedessen erfüllt die Klage der Klägerin unabhängig davon, ob der angefochtene Beschluss einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter, der keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht, im Sinne des Art. 263 Abs. 4 letzter Satzteil AEUV darstellt, nicht die Zulässigkeitsvoraussetzungen dieser Bestimmung.
61 Nach alledem ist die Klage wegen mangelnder Klagebefugnis der Klägerin als unzulässig abzuweisen, ohne dass die Frage der unmittelbaren Betroffenheit der Mitglieder der Klägerin beantwortet zu werden braucht.
Kosten
62 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 87 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
63 Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr außer ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission, von Betfair und der EGBA gemäß deren Antrag aufzuerlegen. Was die Kosten des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes angeht, sind der Klägerin außer ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission gemäß deren Antrag aufzuerlegen. Das Königreich Dänemark und die Republik Malta tragen ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Dansk Automat Brancheforening trägt außer ihren durch das Verfahren zur Hauptsache verursachten eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission, der Betfair Group plc, der Betfair International Ltd und der European Gaming and Betting Association (EGBA).
3. Die Dansk Automat Brancheforening trägt außer ihren durch das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes verursachten eigenen Kosten die Kosten der Kommission.
4. Das Königreich Dänemark und die Republik Malta tragen ihre eigenen Kosten.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 26. September 2014.
Unterschriften