ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
26 de setembro de 2014 (*)
«Recurso de anulação — Auxílios de Estado — Jogos de azar em linha — Instauração na Dinamarca de impostos mais baixo para os jogos de azar em linha do que para os casinos e salas de jogos — Decisão que declara o auxilio compatível com o mercado interno — Auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas atividades — Falta de afetação individual — Ato regulamentar que necessita de medidas de execução — Inadmissibilidade»
No processo T‑601/11,
Dansk Automat Brancheforening, com sede em Fredericia (Dinamarca), representada por K. Dyekjær, T. Høg e J. Flodgaard, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada inicialmente por M. Afonso e C. Barslev, e em seguida por M. Afonso e L. Grønfeldt, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
Reino da Dinamarca, representado inicialmente por C. Vang, e em seguida por M. Wolff e C. Thorning, na qualidade de agentes, assistidos por K. Lundgaard Hansen, advogado,
por
República de Malta, representada por P. Grech e A. Buhagiar, na qualidade de agentes,
por
Betfair Group plc, com sede em Londres (Reino Unido),
e
Betfair International Ltd, com sede em Santa Venera (Malta),
representadas por O. Brouwer e A. Pliego Selie, advogados,
e por
European Gaming and Betting Association (EGBA), com sede em Bruxelas (Bélgica), representada por C.‑D. Ehlermann, J. C. Heithecker e J. Ylinen, advogados,
intervenientes,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2012/140/UE da Comissão, de 20 de setembro de 2011, relativa à medida C 35/10 (ex N 302/10) que a Dinamarca tenciona executar sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar da Dinamarca (JO 2012, L 68, p. 3),
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: A. Dittrich (relator), presidente, J. Schwarcz e V. Tomljenović, juízes,
secretário: C. Heeren, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 30 de abril de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Dansk Automat Brancheforening, é uma associação de empresas e de sociedades certificadas para instalar e explorar aparelhos de jogos de divertimento (a seguir «máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro»). O modelo económico em que assenta a atividade dos membros da recorrente consiste em adquirir máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro e em celebrar em seguida acordos relativos à instalação das mesmas em salas de jogos e estabelecimentos de restauração. A recorrente conta com 80 membros e representa cerca de 86% dos operadores de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro na Dinamarca. Os seus membros cobram as receitas brutas das atividades de jogo e liquidam os impostos devidos ao Estado. Entregam seguidamente uma parte das receitas dos jogos aos estabelecimentos onde estão instalados os seus aparelhos.
2 Depois de a Comissão das Comunidades Europeias ter dado início a um processo por infração e enviado, em 23 de março de 2007, ao Reino da Dinamarca um parecer fundamentado relativo às restrições à livre prestação de serviços de apostas desportivas na Dinamarca, este Estado‑Membro decidiu proceder a uma reforma da legislação nacional em vigor aplicável aos serviços de jogos de azar e de apostas e substituir o monopólio da empresa pública D. que existia para determinadas formas de jogos de azar por um regime regulamentado e parcialmente liberalizado.
3 Neste quadro, o Reino da Dinamarca notificou em 6 de julho de 2010 à Comissão, em conformidade com o artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a proposta de Lei L 203 relativa à tributação dos jogos de azar, atual Lei n.° 698, de 25 de junho de 2010 (a seguir «lei relativa à tributação dos jogos de azar»). Esta lei faz parte integrante de um pacote legislativo que contém também uma lei relativa aos jogos de azar (a seguir «lei relativa aos jogos de azar»), uma lei sobre a repartição dos lucros das lotarias e dos jogos de apostas hípicas e caninas, bem como uma lei sobre os estatutos da empresa pública D. A lei relativa aos jogos de azar prevê que a oferta e a organização dos jogos de azar seja sujeita a licença e regulamenta essas atividades. O pacote legislativo procede também à liberalização, na medida em que põe fim ao monopólio da empresa pública D. para determinadas formas de jogos de azar.
4 Nos termos da lei relativa à tributação dos jogos de azar, cuja entrada em vigor tinha sido suspensa enquanto se aguardava a decisão da Comissão, a organização e a disponibilização de jogos de azar são tributados. Esta lei prevê taxas de tributação diferentes para os jogos de azar, consoante sejam propostos em linha ou fora de linha. Assim, os titulares de uma licença de exploração de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro, instaladas em salas de jogos e restaurantes estão sujeitos a uma taxa de 41% das suas receitas brutas das atividades de jogo. As máquinas instaladas em restaurantes e salas de jogos estão sujeitas a uma taxa adicional de 30% sobre a parte das receitas brutas das atividades de jogo superiores, respetivamente, a 30 000 coroas dinamarquesas (DKK) e a 250 000 DKK. Quanto aos titulares de uma licença de exploração dos jogos em casinos físicos, estão sujeitos a uma taxa de base de 45% das suas receitas brutas das atividades de jogo, menos o valor das fichas das gorjetas, e a uma taxa adicional de 30% sobre as receitas brutas das atividades de jogo superiores a quatro milhões de DKK, calculada mensalmente. Em contrapartida, os titulares de uma licença de exploração dos jogos de azar num casino em linha estão sujeitos a uma taxa de 20% das receitas brutas das atividades de jogo.
5 A Comissão recebeu duas denúncias atinentes à proposta de lei relativa à tributação dos jogos de azar, apresentadas, no que respeita à primeira, em 23 de julho de 2010 pela recorrente e, no que respeita à segunda, em 6 de agosto de 2010 por um casino estabelecido fisicamente na Dinamarca.
6 Em 14 de dezembro de 2010, a Comissão informou o Reino da Dinamarca da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente à medida notificada por esse Estado‑Membro. Através desta decisão, publicada no Jornal Oficial da União Europeia (JO 2011, C 22, p. 9), a Comissão convidou os interessados a apresentarem‑lhe as suas observações sobre a referida medida. No total, 17 interessados, entre os quais a recorrente, apresentaram observações que foram transmitidas ao Reino da Dinamarca, que apresentou as suas observações à Comissão por carta de 14 de abril de 2011.
7 Através da Decisão 2012/140/UE da Comissão, de 20 de setembro de 2011, relativa à medida C 35/10 (ex N 302/10) que a Dinamarca tenciona executar sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar da Dinamarca (JO 2012, L 68, p. 3, a seguir «decisão impugnada»), a Comissão aprovou a medida notificada por esse Estado‑Membro. O dispositivo da decisão impugnada prevê o seguinte:
«Artigo 1.°
A medida C 35/10 que a Dinamarca tenciona executar, sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da [l]ei relativa à tributação dos jogos de azar na Dinamarca, é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), [TFUE].
Consequentemente, a execução desta medida é autorizada.
Artigo 2.°
O Reino da Dinamarca é [o] destinatário da presente decisão.»
8 Entre os fundamentos da decisão impugnada, a Comissão concluiu, em primeiro lugar, que a medida notificada, a saber, a aplicação de um imposto mais baixo aos jogos de azar em linha, constituía um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.°, n.° 1, TFUE, para os operadores desses jogos estabelecidos na Dinamarca. A este respeito, a Comissão considerou que a lei notificada conferia uma vantagem fiscal a esses operadores, concedida através de recursos estatais. A medida em causa é, à primeira vista, considerada seletiva, na medida em que distingue os operadores de jogos de azar em linha dos casinos físicos que, à luz do objetivo desta medida, se encontram numa situação factual e jurídica comparável. Segundo a Comissão, as autoridades dinamarquesas não demonstraram que a seletividade aparente da lei notificada pode ser justificada pela lógica da fiscalidade (considerandos 72 a 102 e 144 da decisão impugnada).
9 Em segundo lugar, a Comissão concluiu que o auxílio em causa preenchia as condições para ser considerado compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.°, n.° 3, alínea c), TFUE (considerando 145 da decisão impugnada). Em apoio desta conclusão, a Comissão considerou, em primeiro lugar, que a lei relativa à tributação dos jogos de azar, na medida em que implicava uma liberalização do mercado e permitia aos operadores de jogos de azar em linha dinamarqueses e estrangeiros proporem os seus serviços aos dinamarqueses, garantindo ao mesmo tempo que esses operadores respeitavam as disposições estabelecidas para obter a autorização das autoridades dinamarquesas, servia um objetivo bem definido de interesse comum (considerandos 106 a 123 da decisão impugnada). Em segundo lugar, a Comissão considerou que a medida de auxílio preenchia o requisito da proporcionalidade, uma vez que, em seu entender, a taxa de 20% das receitas brutas das atividades de jogo para os operadores em linha não era inferior ao necessário para assegurar a realização dos objetivos da lei relativa aos jogos de azar (considerandos 124 a 137 da decisão impugnada). Em terceiro lugar, a Comissão examinou o impacto da medida de auxílio na concorrência e nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros. A este propósito, considerou que a fixação da taxa de imposição aplicável aos jogos de azar em linha ao mesmo nível ou a um nível semelhante ao da taxa aplicável aos operadores de jogo em estabelecimentos físicos estaria na origem de uma situação em que o setor e os jogadores não reagiriam à possibilidade de prestação de serviços de jogo legais no mercado dinamarquês, frustrando assim os objetivos de interesse comum identificados e prosseguidos pela lei relativa aos jogos de azar (considerandos 138 a 142 da decisão impugnada).
10 Em 1 de janeiro de 2012, o pacote legislativo mencionado no n.° 3, supra, incluindo, designadamente, a lei relativa à tributação dos jogos de azar e a lei relativa aos jogos de azar, entrou em vigor.
Tramitação processual e pedidos das partes
11 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de novembro de 2011, a recorrente interpôs o presente recurso.
12 Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de novembro de 2011, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias, no qual pedia, em substância, que o presidente do Tribunal se dignasse suspender a execução da decisão impugnada. Por despacho de 13 de fevereiro de 2012, Dansk Automat Brancheforening/Comissão (T‑601/11 R, EU:T:2012:66), o presidente do Tribunal indeferiu o pedido de medidas provisórias e reservou para final a decisão quanto às despesas.
13 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de dezembro de 2011, o Reino da Dinamarca requereu a sua intervenção em apoio dos pedidos da Comissão. Este pedido foi deferido, ouvidas as partes principais, por despacho do presidente da Sétima Secção do Tribunal, de 1 de março de 2012.
14 Em 9 de janeiro de 2012, a recorrente apresentou um pedido de tratamento confidencial, relativamente ao público, de certas partes da petição e de determinados anexos.
15 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 9 de março de 2012, a CODERE SA e a Asociación de Empresarios de Máquinas Recreativas (AEMAR) pediram para intervir em apoio dos pedidos da recorrente. Por despacho do presidente da Sétima Secção do Tribunal, de 21 de setembro de 2012, esse pedido foi indeferido.
16 Por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal, respetivamente, em 19 de março e 21 de março de 2012, por um lado, a Betfair Group plc e a Betfair International Ltd (a seguir, conjuntamente, «Betfair») e, por outro, a European Gaming and Betting Association (EGBA) pediram para intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Esses pedidos foram deferidos, ouvidas as partes principais, por despachos do presidente da Sétima Secção do Tribunal Geral, de 21 de setembro de 2012.
17 Em 8 de junho de 2012 e 7 de janeiro de 2013, o Reino da Dinamarca e a Betfair apresentaram, respetivamente, na Secretaria do Tribunal Geral as suas alegações de intervenção. A recorrente apresentou as suas observações sobre estas alegações, respetivamente, em 26 de julho de 2012 e em 18 de março de 2013. A Comissão não apresentou observações sobre essas alegações.
18 Tendo a composição das Secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Quinta Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
19 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 10 de março de 2014, a República de Malta pediu para intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Este pedido foi deferido, ouvidas as partes principais, por despacho do presidente da Quinta Secção do Tribunal, de 9 de abril de 2014.
20 Os pedidos de intervenção da República de Malta e da EGBA foram apresentados após o termo do prazo previsto no artigo 115.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, pelo que foi declarado que a República de Malta e a EGBA só podiam apresentar as suas observações na fase oral, em conformidade com o artigo 116.°, n.° 6, do mesmo regulamento.
21 Após relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quinta Secção) decidiu dar início à fase oral.
22 No âmbito de uma medida de organização do processo prevista no artigo 64.° do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral convidou as partes a responder à questão de saber se a decisão impugnada constituía um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução na aceção do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE. As partes deram cumprimento a este pedido no prazo fixado.
23 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 30 de abril de 2014.
24 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular o artigo 1.° da decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
25 A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento;
– condenar a recorrente nas despesas.
26 Os intervenientes concluem pedindo ao Tribunal que se digne julgar o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, negar‑lhe provimento. Se o Tribunal anular a decisão impugnada, o Reino da Dinamarca conclui pedindo ao Tribunal que se digne ordenar a manutenção dos seus efeitos, nos termos do artigo 264.°, n.° 2, TFUE. Além disso, a Betfair e a EGBA concluem pedindo ao Tribunal que se digne condenar a recorrente nas despesas, incluindo as suas despesas.
Questão de direito
27 Sem suscitar formalmente uma exceção de inadmissibilidade, a Comissão, apoiada pelos intervenientes, contesta a admissibilidade do recurso. Alega que a recorrente não tem legitimidade para agir, uma vez que não é direta e individualmente afetada pela decisão impugnada.
28 A recorrente observa que tem legitimidade para agir, porque a decisão impugnada lhe diz direta e individualmente respeito. Além disso, afirma que a decisão impugnada é um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução na aceção do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE.
29 Nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos deste artigo, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
30 No caso em apreço, é pacífico que a decisão impugnada tem como único destinatário o Reino da Dinamarca. Nestas condições, o presente recurso de anulação apenas é admissível, nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, se a decisão impugnada disser direta e individualmente respeito à recorrente ou se a decisão impugnada disser diretamente respeito à recorrente e constituir um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução (v., neste sentido, acórdão de 19 de dezembro de 2013, Telefónica/Comissão, C‑274/12 P, Colet., EU:C:2013:852, n.° 19).
Quanto à afetação individual da recorrente
31 Segundo jurisprudência constante, os sujeitos que não sejam os destinatários de uma decisão só podem alegar que ela lhes diz individualmente respeito se esta os prejudicar por determinadas qualidades que lhes são específicas ou por uma situação de facto que os caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑os, por isso, de forma idêntica à do destinatário (v., neste sentido, acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colet.,1962‑1964, EU:C:1963:17, p. 279, e de 22 de novembro de 2007, Espanha/Lenzing, C‑525/04 P, Colet., EU:C:2007:698, n.° 30).
32 No que se refere mais concretamente ao domínio dos auxílios de Estado, dirá individualmente respeito aos recorrentes que põem em causa o respetivo mérito uma decisão de apreciação do auxílio adotada no termo do procedimento formal de investigação, se a sua posição no mercado for substancialmente afetada pelo auxílio objeto dessa decisão (v., neste sentido, acórdãos de 28 de janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão, 169/84, Colet., EU:C:1986:42, n.os 22 a 25 e jurisprudência referida, e de 22 de novembro de 2007, Sniace/Comissão, C‑260/05 P, Colet., EU:C:2007:700, n.° 54 e jurisprudência referida).
33 A este respeito, foram designadamente reconhecidas como individualmente abrangidas por uma decisão da Comissão de encerramento do procedimento formal de investigação, além da empresa beneficiária, as empresas concorrentes desta última que tenham desempenhado um papel ativo no âmbito desse procedimento, desde que a sua posição no mercado seja substancialmente afetada pela medida de auxílio que é objeto da decisão impugnada (v. acórdão Sniace/Comissão, n.° 32 supra, EU:C:2007:700, n.° 55 e jurisprudência aí referida).
34 Consequentemente, o Tribunal de Justiça considerou que o facto de uma empresa ter estado na origem da denúncia que deu lugar ao início do procedimento formal de investigação, o facto de terem sido ouvidas as suas observações e o facto de o desenvolvimento do procedimento ter sido amplamente determinado pelas suas observações constituíam elementos relevantes no âmbito da apreciação da legitimidade dessa empresa (acórdãos Cofaz e o./Comissão, n.° 32 supra, EU:C:1986:42, n.os 24 e 25, e de 27 de abril de 1995, ASPEC e o./Comissão, T‑435/93, Colet., EU:T:1995:79, n.° 63).
35 No caso em apreço, é pacífico que a recorrente desempenhou um papel ativo no âmbito do procedimento na Comissão. Com efeito, a recorrente apresentou, em 23 de julho de 2010, uma denúncia à Comissão e apresentou observações no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE.
36 Pelo contrário, a Comissão, apoiada pelos intervenientes, contesta que a recorrente seja substancialmente afetada pela medida de auxílio que é objeto da decisão impugnada.
37 A este respeito, há que recordar que uma associação profissional encarregada de defender os interesses coletivos dos seus membros, como a recorrente, só pode ser autorizada a interpor recurso de anulação de uma decisão final da Comissão em matéria de auxílios de Estado em duas circunstâncias, ou seja, em primeiro lugar, se as empresas que representa ou algumas delas tiverem legitimidade a título individual e, em segundo lugar, se puder fazer valer um interesse próprio, designadamente por a sua posição de negociadora ter sido afetada pelo ato cuja anulação é pedida (despacho de 18 de dezembro de 1997, Sveriges Betodlares e Henrikson/Comissão, C‑409/96 P, Colet., EU:C:1997:635, n.° 45; acórdãos de 12 de dezembro de 1996, AIUFFASS e AKT/Comissão, T‑380/94, Colet., EU:T:1996:195, n.° 50; e de 15 de janeiro de 2013, Aiscat/Comissão, T‑182/10, Colet., EU:T:2013:9, n.° 48).
38 No caso em apreço, a recorrente não alega um interesse próprio, mas afirma que o recurso é admissível, uma vez que a maior parte dos seus membros tem legitimidade para agir devido ao facto de a sua posição concorrencial ser substancialmente afetada pela medida de auxílio em causa.
39 Há, portanto, que examinar se a recorrente demonstrou que a posição dos seus membros no mercado é substancialmente afetada pela medida de auxílio que é objeto da decisão impugnada (v., neste sentido, acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão, C‑487/06 P, Colet., EU:C:2008:757, n.os 33 e 35).
40 A este respeito, importa recordar que, quanto ao alcance da fiscalização jurisdicional, não compete ao juiz da União, na fase do exame da admissibilidade, pronunciar‑se de forma definitiva sobre as relações de concorrência entre os membros da recorrente e as empresas beneficiárias do auxílio em causa. Incumbe apenas à recorrente indicar de forma pertinente as razões pelas quais o auxílio em causa é suscetível de lesar os interesses legítimos de um ou de vários dos seus membros afetando substancialmente a sua posição no mercado em causa (v., neste sentido, acórdãos Cofaz e o./Comissão, n.° 32 supra, EU:C:1986:42, n.° 28, e Aiscat/Comissão, n.° 37 supra, EU:T:2013:9, n.° 60).
41 Quanto à determinação de uma afetação substancial da posição de uma empresa concorrente num mercado, já foi decidido que a simples circunstância de um ato ser suscetível de exercer uma certa influência sobre as relações de concorrência existentes no mercado pertinente e de a empresa em causa se encontrar numa qualquer relação de concorrência com o beneficiário deste ato não pode, em qualquer caso, bastar para se poder considerar que o referido ato diz direta e individualmente respeito à empresa. Assim, uma empresa não pode invocar unicamente a sua qualidade de concorrente da empresa beneficiária, mas deve provar, além disso, que está numa situação de facto que a individualiza de forma análoga à do destinatário (acórdão Espanha/Lenzing, n.° 31 supra, EU:C:2007:698, n.os 32 e 33).
42 Há que recordar igualmente que este estatuto particular, que caracteriza sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão, na aceção do acórdão Plaumann/Comissão (n.° 31 supra, EU:C:1963:17), em relação a qualquer outro operador económico, não tem de ser necessariamente deduzido de elementos como uma importante redução do volume de negócios, perdas financeiras não negligenciáveis ou ainda uma diminuição significativa das quotas de mercado na sequência da concessão do auxílio em questão. A concessão de um auxílio de Estado pode causar prejuízo à situação concorrencial de um operador também de outras formas, designadamente ao originar lucros cessantes ou uma evolução menos favorável do que a que se verificaria se o auxílio em causa não existisse. Do mesmo modo, a intensidade deste prejuízo pode variar de acordo com um grande número de fatores tais como, designadamente, a estrutura do mercado em causa ou a natureza do auxílio em questão. A prova de um prejuízo substancial causado à posição de um concorrente no mercado não pode, assim, ser limitada à presença de determinados elementos que indiquem um enfraquecimento do seu desempenho comercial ou financeiro (v. acórdão British Aggregates/Comissão, n.° 39 supra, EU:C:2008:757, n.° 53 e jurisprudência referida).
43 Em apoio da sua afirmação segundo a qual a posição da maioria dos seus membros é substancialmente afetada pela medida de auxílio em causa, a recorrente alega que a taxa de tributação que lhes é aplicável, que é mais elevada do que para os jogos de azar em linha, implica que os ganhos que os jogadores das empresas associadas obtêm são menores do que seriam se essa taxa fosse menos elevada. A este respeito, a recorrente refere, a título de exemplo, duas empresas de entre os seus membros, cujos volumes de negócios assentam na exploração de máquinas de jogos físicas. Segundo a recorrente, a mais ou menos longo prazo, as expectativas relativamente reduzidas de ganhos para os jogadores implicará a sua desativação a favor dos jogos em linha. Além disso, margem de lucro mais baixa afeta negativamente a situação concorrencial dos seus membros, designadamente porque os operadores de jogos em linha dispõem de meios mais importantes para a publicidade comercial e as outras medidas da mesma natureza. A este respeito, a recorrente refere os resultados dos cálculos relativos aos volumes de negócios de uma das suas empresas associadas. Esses resultados demonstram uma diminuição das receitas desta empresa de cerca de dois terços se, por motivos de concorrência, a taxa de redistribuição for aumentada sem alteração do nível das apostas.
44 A este respeito, importa salientar que a lei relativa à tributação dos jogos de azar prevê, nomeadamente, regras relativas às taxas de tributação aplicáveis aos jogos para os titulares de uma licença de exploração de jogos num casino em linha, aos titulares de uma licença de exploração de jogos em casinos físicos e aos titulares de uma licença de exploração de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro instaladas em salas de jogos e restaurantes, como os membros da recorrente. Ao passo que os primeiros estão sujeitos a uma taxa de 20% das receitas brutas das atividades de jogo, os segundos estão sujeitos a uma taxa de base de 45% das receitas brutas das atividades de jogo e a uma taxa adicional de 30% sobre a parte das receitas brutas das atividades de jogo superiores a quatro milhões de DKK. Os terceiros estão sujeitos a uma taxa de 41% das receitas brutas das atividades de jogo. Além disso, os aparelhos instalados em restaurantes e salas de jogos estão sujeitos a uma taxa de tributação adicional de 30% sobre a parte das receitas brutas das atividades de jogo superiores, respetivamente, a 30 000 DKK e a 250 000 DKK.
45 É verdade que, tendo em conta o facto de os operadores de jogos em linha e os operadores de jogos fora de linha se encontrarem numa situação factual e jurídica comparável, como concluiu a Comissão no considerando 94 da decisão impugnada, não se pode afirmar que a medida de auxílio em causa, que fixa uma taxa de tributação muito mais reduzida para os primeiros do que para os segundos, não origina, para estes últimos, lucros cessantes ou uma evolução menos favorável do que a que se teria registado na falta de tal auxílio.
46 Todavia, a recorrente não demonstrou que resultava destas circunstâncias que os seus membros se encontravam numa situação que os individualizava de modo análogo ao do destinatário da decisão impugnada.
47 Com efeito, em primeiro lugar, a recorrente confirmou, em resposta a uma questão colocada na audiência, que os resultados dos cálculos relativos aos volumes de negócios de uma das suas empresas associadas, que demonstram uma diminuição das receitas dessa empresa de cerca de dois terços, demonstram apenas que o mecanismo posto em prática pela medida de auxílio em causa se aplica, como reconhece, a todos os seus membros e não especificamente a essa empresa. De onde resulta que, segundo a recorrente, a decisão impugnada diz respeito à totalidade dos seus 80 membros de forma idêntica, ou seja, na sua qualidade objetiva de operadores de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro na Dinamarca.
48 Em segundo lugar, importa referir que, em resposta a uma questão colocada na audiência, a recorrente indicou igualmente que, em seu entender, o mecanismo posto em prática pela medida de auxílio em causa, uma vez que afeta a situação económica dos seus membros, não se aplica apenas a estes últimos, mas a todos os operadores de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro na Dinamarca. A argumentação apresentada pela recorrente diz respeito, portanto, a todos os operadores de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro na Dinamarca e não é suscetível de demonstrar a particularidade da situação de um ou de vários dos seus membros.
49 Em terceiro lugar, há que salientar que a recorrente não demonstrou em que medida o impacto da lei relativa à tributação dos jogos de azar sobre a posição dos seus membros no mercado em causa se distingue do impacto da referida lei sobre a posição dos operadores de jogos em casinos físicos. Com efeito, nos termos desta lei, os operadores de jogos em casinos físicos também estão sujeitos a uma taxa de tributação muito mais elevada do que a prevista para os operadores de jogos num casino em linha (v. n.° 44, supra). Ora, a recorrente não apresentou elementos que permitam declarar que o mecanismo posto em prática, segundo ela, pela medida de auxílio em causa relativo à situação económica dos seus membros não era aplicável do mesmo modo aos operadores de jogos em casinos físicos. Portanto, a argumentação apresentada pela recorrente diz respeito não apenas a todos os operadores de máquinas de jogos que pagam prémios em dinheiro na Dinamarca, mas também a todos os operadores de jogos em casinos físicos nesse Estado‑Membro.
50 A este respeito, há também que recordar a jurisprudência constante segundo a qual a possibilidade de determinar, com maior ou menor precisão, o número ou mesmo a identidade dos sujeitos de direito a quem se aplica uma medida não implica de modo nenhum que se deva considerar que essa medida lhes diz individualmente respeito, desde que se verifique que essa aplicação se faz devido a uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa (v. acórdão Telefónica/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2013:852, n.° 47 e jurisprudência aí referida).
51 Em quarto lugar, importa observar que a recorrente não demonstrou a importância do impacto que a medida de auxílio em causa poderia ter sobre a situação económica dos seus membros. Na verdade, ao apresentar cálculos relativos aos volumes de negócios de uma das suas empresas associadas, a recorrente pretendia demonstrar o impacto que a medida de auxílio em questão poderia ter sobre a situação económica dos seus membros segundo uma apreciação efetuada no momento da interposição do recurso. Todavia, há que referir que a recorrente não forneceu nenhum elemento de facto que fundamentasse estes cálculos, de modo que estes últimos se revestem necessariamente de um caráter hipotético, uma vez que a lei relativa à tributação dos jogos de azar só entrou em vigor após a interposição do presente recurso, ou seja, em 1 de janeiro de 2012. Por outro lado, não se pode excluir que uma diminuição dos volumes de negócios dos membros da recorrente seja imputável aos efeitos da crise económica na União, como afirma o Reino da Dinamarca.
52 Uma vez que a recorrente não demonstrou, por um lado, que as consequências da medida de auxílio em causa não afetariam apenas os seus membros na sua qualidade objetiva de operadores de jogos fora de linha na Dinamarca, ao mesmo título que qualquer outro operador económico que se encontre numa situação idêntica, nem, por outro, a importância do impacto que essa medida poderia ter sobre a situação económica dos seus membros, não demonstrou, portanto, que a medida de auxílio em causa era suscetível de afetar de forma substancial a posição de um ou mais dos seus membros no mercado em causa. Os membros da recorrente e, por conseguinte, esta última não são, pois, individualmente afetados pela decisão impugnada.
Quanto à existência de um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução
53 A recorrente alega que a decisão impugnada constitui um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução na aceção do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE.
54 Há que salientar que o Tribunal de Justiça já declarou que o conceito de ato regulamentar que não necessita de medidas de execução, na aceção do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE, deve ser interpretado à luz do objetivo desta disposição que consiste, como resulta da sua origem, em evitar que um particular seja obrigado a violar as regras de direito para poder aceder ao juiz. Ora, quando um ato regulamentar produz diretamente efeitos sobre a situação jurídica de uma pessoa singular ou coletiva sem exigir medidas de execução, esta última arriscar‑se‑ia a ficar desprovida de proteção jurisdicional efetiva caso não dispusesse de uma via direta de recurso para o juiz da União para pôr em causa a legalidade desse ato regulamentar. Com efeito, perante a falta de medidas de execução, uma pessoa singular ou coletiva, ainda que diretamente afetada pelo ato em causa, só estaria em condições de obter uma proteção jurisdicional desse ato após ter violado as disposições do mesmo, valendo‑se da ilegalidade das mesmas no âmbito dos procedimentos contra si iniciados nos órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão Telefónica/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2013:852, n.° 27).
55 O Tribunal de Justiça também precisou que, quando um ato regulamentar necessita de medidas de execução, a fiscalização jurisdicional da observância do ordenamento jurídico da União está assegurada independentemente da questão de saber se as referidas medidas emanam da União ou dos Estados‑Membros. As pessoas singulares ou coletivas que não possam, em razão das condições de admissibilidade previstas pelo artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, impugnar diretamente, perante o juiz da União, um ato regulamentar da União, estão protegidas da aplicação de tal ato no que lhes diz respeito pela faculdade de impugnar as medidas de execução de que o referido ato necessita (acórdão Telefónica/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2013:852, n.° 28).
56 Além disso, há que recordar que, para apreciar a questão de saber se um ato regulamentar necessita de medidas de execução, há que considerar a posição da pessoa que invoca o direito de recurso nos termos do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE (acórdão Telefónica/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2013:852, n.° 30).
57 Além disso, para verificar se o ato impugnado necessita de medidas de execução, importa fazer referência exclusivamente ao objeto do recurso (acórdão Telefónica/Comissão, n.° 30 supra, EU:C:2013:852, n.° 31).
58 No caso em apreço, a recorrente pretende, com o seu recurso, a anulação do artigo 1.° da decisão impugnada, que foi adotada em 20 de setembro de 2011, e através da qual a Comissão declarou o auxílio em causa compatível com o mercado interno. Este artigo não define as consequências específicas e concretas dessa declaração para cada um dos contribuintes. Além disso, resulta do considerando 3 da decisão impugnada que a entrada em vigor da lei relativa à tributação dos jogos de azar foi protelada pelas autoridades dinamarquesas até que a Comissão tenha adotado uma decisão final sobre o processo em causa, em conformidade com o artigo 108.°, n.° 3, TFUE. Nos termos desta lei, as autoridades dinamarquesas deviam fixar a sua data de entrada em vigor. A lei relativa à tributação dos jogos de azar entrou em vigor em 1 de janeiro de 2012.
59 Daqui decorre que as consequências específicas e concretas da decisão impugnada relativamente aos membros da recorrente se materializaram em atos nacionais, a saber, a lei relativa à tributação dos jogos de azar, através da qual o regime de auxílios em causa foi introduzido na Dinamarca, e os atos de execução dessa lei que fixam o montante dos impostos devidos pelos contribuintes, que constituem, enquanto tais, medidas de execução de que a decisão impugnada necessita, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, último membro de frase, TFUE (v., neste sentido, acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão, C‑132/12 P, Colet., EU:C:2014:100, n.° 53, e Stichting Woonlinie e o./Comissão, C‑133/12 P, Colet., EU:C:2014:105, n.° 40). Estes atos devem ocorrer após a adoção da decisão impugnada, para que o regime de auxílios em causa produza efeitos em relação aos membros da recorrente. Além disso, cabe salientar que, dado os referidos atos poderem ser contestados perante o juiz nacional, tal como afirma, de resto, o Reino da Dinamarca, os membros da recorrente podem aceder ao juiz, e isso sem violar o direito. Com efeito, no âmbito de um recurso para os órgãos jurisdicionais nacionais, podiam ter alegado a invalidade da decisão impugnada e levá‑los, por força do artigo 267.° TFUE, a interrogar o Tribunal de Justiça pela via de questões prejudiciais (v., neste sentido, acórdão de 3 de outubro de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e o./Parlamento e Conselho, C‑583/11 P, Colet., EU:C:2013:625, n.° 93, e acórdão Telefónica/Comissão, EU:C:2013:852, n.° 29).
60 Por conseguinte, independentemente da questão de saber se a decisão recorrida constitui um ato regulamentar na aceção do último membro de frase do quarto parágrafo do artigo 263.° TFUE, o recurso da recorrente não preenche as condições de admissibilidade previstas nesta disposição.
61 Em face do exposto e sem que seja necessário que o Tribunal se pronuncie sobre a afetação direta dos membros da recorrente, há que julgar o recurso inadmissível por falta de legitimidade da recorrente.
Quanto às despesas
62 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, deste regulamento, os Estados‑Membros que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas.
63 Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, pela Betfair e pela EGBA, em conformidade com o pedido destas últimas. Quanto às despesas relativas ao processo de medidas provisórias, há que condenar a recorrente a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta última. O Reino da Dinamarca e a República de Malta suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Dansk Automat Brancheforening suportará, além das suas próprias despesas relativas ao processo principal, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia, pela Betfair Group plc, pela Betfair International Ltd e pela European Gaming and Betting Association (EGBA).
3) A Dansk Automat Brancheforening suportará, além das suas próprias despesas relativas ao processo de medidas provisórias, as despesas efetuadas pela Comissão.
4) O Reino da Dinamarca e a República de Malta suportarão as suas próprias despesas.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de setembro de 2014.
Assinaturas