EU-PERSONALERETTENS DOM (Første Afdeling)
28. april 2009 (*)
»Personalesag – tjenestemænd – intern undersøgelse iværksat af OLAF – afgørelse om OLAF’s fremsendelse af oplysninger til de nationale retslige myndigheder – bebyrdende akt – formaliteten – ret til forsvar«
I de forenede sager F-5/05 og F-7/05,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 236 EF og 152 EA,
Antonello Violetti, Cittiglio (Italien), og de 12 andre tjenestemænd ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, der er opført på bilaget til denne dom, ved avocat É. Boigelot,
sagsøgere i sag F-5/05,
Nadine Schmit, tidligere tjenestemand ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, Ispra (Italien), ved avocats É. Boigelot, P.-P. Van Gehuchten og P. Reyniers,
sagsøger i sag F-7/05,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J. Currall og C. Ladenburger, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Bauer og A. Vitro, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
RETTEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, H. Kreppel (refererende dommer), og dommerne H. Tagaras og S. Gervasoni,
justitssekretær: fuldmægtig S. Boni,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. juli 2007,
afsagt følgende
Dom
1 Ved stævninger indgivet til Justitskontoret ved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 11. januar og den 17. februar 2005 har sagsøgerne i det væsentlige nedlagt påstand om for det første annullation af den afgørelse, hvorved Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) besluttede at indlede en intern undersøgelse, af efterforskningsskridt, der er foretaget inden for rammerne af denne interne undersøgelse, af OLAF’s afgørelse om at fremsende oplysninger vedrørende dem til de italienske retslige myndigheder og af den rapport, der blev udarbejdet ved afslutningen af undersøgelsen, og for det andet om, at Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber tilpligtes at betale dem erstatning.
Retsforskrifter
2 OLAF, der blev oprettet ved Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 (EFT L 136, s. 20), skal bl.a. udføre interne administrative undersøgelser med henblik på at efterspore alvorlige tjenstlige forseelser, der kan udgøre en tilsidesættelse af Fællesskabernes tjenestemænds og øvrige ansattes pligter, og som kan give anledning til disciplinære sager og i givet fald straffesager.
3 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af OLAF (EFT L 136, s. 1) indeholder bestemmelser om de former for kontrol, inspektion og andre foranstaltninger, som OLAF’s ansatte iværksætter i forbindelse med varetagelsen af deres opgaver. OLAF’s undersøgelser består i »eksterne« undersøgelser, der foretages uden for Fællesskabets institutioner, organer, kontorer og agenturer, og i »interne« undersøgelser, der foretages inden for disse institutioner, organer, kontorer og agenturer.
4 Det fremgår af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999, at de interne undersøgelser indledes på grundlag af en beslutning truffet af OLAF’s direktør, som handler på eget initiativ eller på grundlag af en anmodning fra den institution eller det organ, kontor eller agentur, hvor undersøgelsen skal gennemføres.
5 I artikel 9 i forordning nr. 1073/1999 er det fastsat, at OLAF ved afslutningen af en undersøgelse under direktørens myndighed udarbejder en afsluttende rapport, som navnlig indeholder konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra direktøren om, hvorledes undersøgelsen bør følges op. I overensstemmelse med bestemmelsens stk. 4 sendes den rapport, der udarbejdes efter en intern undersøgelse, og dokumenterne vedrørende undersøgelsen til den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur, der i givet fald følger de interne undersøgelser op med de disciplinære og retslige skridt, som resultaterne af undersøgelsen kræver.
6 Artikel 10 i forordning nr. 1073/1999 har overskriften »[OLAF’s] fremsendelse af oplysninger«. Bestemmelsens stk. 2 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af artikel 8, 9 og 11 fremsender [OLAF’s] direktør til de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat de oplysninger, som kontoret har indsamlet i forbindelse med interne undersøgelser, om forhold, der kan føre til strafferetlig forfølgning. Hvis ikke det er til skade for undersøgelsen, underretter han samtidig den berørte medlemsstat.«
7 I henhold til artikel 14 i forordning nr. 1073/1999 kan enhver tjenestemand eller anden ansat i De Europæiske Fællesskaber på betingelserne i artikel 90, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »vedtægten«) over for OLAF’s direktør indbringe en klage over en akt, der indeholder et klagepunkt imod ham, og som OLAF har udstedt i forbindelse med en intern undersøgelse.
8 Ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 (EUT L 124, s. 1) blev der i vedtægten indsat en artikel 90a med følgende ordlyd:
»Enhver person, der er omfattet af denne vedtægt, kan forelægge direktøren for OLAF en ansøgning som omhandlet i artikel 90, stk. 1, om for sit vedkommende at træffe en beslutning vedrørende en af OLAF's undersøgelser. Enhver sådan person kan også til direktøren for OLAF indgive en klage som omhandlet i artikel 90, stk. 2, over en af OLAF vedtagen akt, der går ham imod, og som vedrører en af OLAF's undersøgelser.«
9 Artikel 4 i Kommissionens afgørelse 1999/396/EF, EKSF, Euratom af 2. juni 1999 om betingelser og regler for interne undersøgelser i forbindelse med bekæmpelse af svig, korruption og alle andre ulovlige aktiviteter til skade for Fællesskabernes interesser (EFT L 149, s. 57) med overskriften »Underretning af den berørte person« bestemmer:
»Såfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen. Under alle omstændigheder kan der ikke drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.
I tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelse af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed, kan forpligtelsen til at give medlemmet af, tjenestemanden eller den ansatte i Kommissionen lejlighed til at udtale sig i forståelse med henholdsvis Kommissionens formand og generalsekretær udsættes til senere.«
Redegørelse for sagens faktiske omstændigheder
10 I løbet af år 2002 udfærdigede det kontor, der er beskæftiget med intern revision under Generaldirektoratet »Det Fælles Forskningscenter« (herefter »FFC«) en rapport vedrørende anvendelsen af vedtægtens artikel 73 i relation til de ansatte ved dette generaldirektorat i Ispra (Italien) (herefter »FFC’s interne revisionsrapport«). I denne rapport blev der bl.a. redegjort for følgende forhold:
»– 230 ansatte ved FFC i Ispra (20% af det samlede personale i Ispra) lider af vedvarende, delvis invaliditet.
– 5,7 mio. EUR er blevet udbetalt som ydelser i anledning af vedvarende, delvis invaliditet til de ansatte ved FFC i Ispra mellem 1996 og 2002.
– Hver af disse har i gennemsnit modtaget 25 000 EUR.
– 46 ansatte har samlet set modtaget 3 mio. EUR, dvs. 35 000 EUR hver.
– 23 ansatte har samlet set modtaget knap 2 mio. EUR, dvs. over 50 000 EUR hver.
– 8 ansatte har samlet set modtaget over 1 mio. EUR, dvs. over 80 000 EUR hver.
– 1 person, måske 2, har modtaget ca. 300 000 EUR.
– 76 ansatte, der allerede lider af vedvarende, delvis invaliditet, har været udsat for en yderligere ulykke, hvilket har medført en supplerende vedvarende, delvis invaliditet.
– 30% af de pågældende har modtaget mere end én udbetaling i anledning af vedvarende, delvis invaliditet.
– 10% af de pågældende har modtaget 3 udbetalinger eller mere (op til 11) i anledning af vedvarende, delvis invaliditet«.
11 I FFC’s interne revisionsrapport blev det fremhævet, at arbejdsvilkårene ved Ispra ikke kunne begrunde så mange ulykker, og at der forelå tvivl om rigtigheden af de indgivne skadesanmeldelser, hvorfor det konkluderedes, at det var nødvendigt at underrette OLAF om disse forhold, og det blev foreslået, at man foretog en sammenligning mellem hyppigheden af skadesanmeldelser hidrørende fra ansatte ved FFC i Ispra og skadesanmeldelser indgivet af Kommissionens øvrige ansatte.
12 Den 14. oktober 2002 indledte direktøren for OLAF på grundlag af FFC’s interne revisionsrapport i medfør af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1073/1999 en intern undersøgelse på grund af »mistanke om svigagtig adfærd til skade for fællesskabsbudgettet ved forvaltningen af midler hidrørende fra FFC’s, Ispra, sygekasse« (herefter »beslutningen om indledning af den interne undersøgelse«).
13 Den 13. januar 2003 blev den tidligere direktør for Institut for Bæredygtig Udvikling (herefter »IBU«), der henhører under FFC, afhørt af de ansatte ved OLAF, der var ansvarlige for den interne undersøgelse. Under afhøringen oplyste han – der selv havde fået udbetalt erstatning som følge af flere ulykker uden for tjenesten mellem 1997 og 2001 – at han havde været »overrasket over den iver, med hvilken Kommissionen udbetalte erstatning i anledning af ulykker«, idet han præciserede, at han i forbindelse med en af de ulykker, han havde været udsat for, endog havde modtaget et tilbud om erstatning, selv om han ikke havde indsendt en erklæring fra retslægen, og at »de smerter [, som han fortsat led af som følge af denne ulykke] var for ubetydelige til at berettige erstatning«. Den tidligere direktør for IBU fremkom ligeledes med følgende bemærkning:
»Jeg fik det indtryk, at fremgangsmåden [ved konstateringen af, at der forelå en vedvarende, delvis invaliditetsgrad efter en ulykke, og ved fastsættelsen af størrelsen heraf] var meget smidig set i forhold til en ulykke, der indtræffer i en af Unionens medlemsstater. Det er i sidste instans en retslæge, som har været der i årevis, der fremlægger et forslag til invaliditetsgrad. Efter min mening blev retslægens vurdering ikke seriøst efterprøvet af den rådgivende læge. Man kunne let afhjælpe dette problem ved at udskifte den rådgivende læge med en læge, der ikke kommer fra området. Risikoen er stor, da de to læger er nogenlunde lige gamle (omkring de 60), bor i samme område og formentlig kender hinanden.«
14 Efter anmodning fra de ansatte ved OLAF, der var udpeget til at foretage undersøgelsen, udførte OLAF’s direktorat C en analyse af data hidrørende fra Generaldirektoratet for Personale og Administration vedrørende antallet og størrelsen af de erstatninger, der var blevet udbetalt i medfør af vedtægtens artikel 73, og sammenkørte disse data med dem, der var indeholdt i den database, der lå til grund for Kommissionens regnskabssystem før 1998. På grundlag af denne analyse fandt OLAF frem til 42 tjenestemænd ved FFC i Ispra, der hver havde anmeldt mindst ni ulykker mellem januar 1986 og juli 2003, og fastslog, at disse tilfælde, der umiddelbart forekom mistænkelige, burde underkastes en nærmere undersøgelse.
15 Ved notat af 5. august 2003 (herefter »notatet af 5. august 2003«) fremsendte OLAF’s generaldirektør i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 de oplysninger til anklagemyndigheden i Varese (Italien), som kontoret havde indsamlet i forbindelse med den interne undersøgelse om forhold, der efter OLAF’s opfattelse kunne føre til strafferetlig forfølgning. (herefter »beslutningen om fremsendelse af oplysninger til de italienske retslige myndigheder«). Dette notat var vedhæftet et »forklarende notat«, der var dateret den 23. juli 2003 og udarbejdet af de medarbejdere, der var ansvarlige for den interne undersøgelse (herefter »det forklarende notat af 23. juli 2003«), hvori man angav navnene på de i foregående præmis nævnte 42 tjenestemænd ved FFC i Ispra. Notatet af 5. august 2003 var ligeledes vedlagt rapporten fra afhøringen af den tidligere direktør for IBU.
16 Efter at have modtaget de oplysninger, som OLAF havde fremsendt i notatet af 5. august 2003, indledte anklagemyndigheden i Varese en undersøgelse af, om der forelå mulige straffelovsovertrædelser.
17 Den 7. april 2004 sendte OLAF følgende skrivelse til sagsøgerne, der var nogle af de 42 tjenestemænd, der var angivet i det forklarende notat af 23. juli 2003:
»Den 14. oktober 2002 indledte OLAF en intern undersøgelse vedrørende anvendelsen i Ispra af den ulykkesforsikring, der er omhandlet i vedtægtens artikel 73. Undersøgelsen fokuserede på de tjenestemænd, der har anmeldt mere end [ni] ulykker i perioden fra januar 1986 til juli 2003. Det er blevet konstateret, at De er én af disse personer. Den 5. august 2003 fremsendte OLAF en rapport til anklagemyndigheden i Varese (Italien) for at underrette denne om mulige lovovertrædelser, der kan give anledning til strafferetlig forfølgning, hvis det bekræftes, at de foreligger. […]
18 Mellem den 11. og den 30. juni 2004 indbragte hver af sagsøgerne i sag F-5/05 i henhold til vedtægtens artikel 90a en klage til direktøren for OLAF over afgørelsen om at fremsende oplysningerne til de retslige myndigheder i Italien. Ligeledes mellem den 11. og den 30. juni 2004 indbragte de hver især i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, en klage til ansættelsesmyndigheden (herefter »AM«) over ovennævnte afgørelse, idet de anførte, at afgørelsen hverken var formelt eller sagligt begrundet, og at den var ærerørig, ligesom de indgav en anmodning til Kommissionen om, at den ydede dem bistand i medfør af vedtægtens artikel 24.
19 Ved skrivelse af 9. juli 2004, der indgik til Kommissionen den 16. juli samme år, klagede sagsøgeren i sag F-7/05 ligeledes over afgørelsen om at fremsende oplysningerne til de retslige myndigheder i Italien og fremsatte et erstatningskrav over for Kommissionen på 50 000 EUR.
20 Ved e-mail af 16. juli 2004 fremsatte en af sagsøgerne i sag F-5/05, nemlig Antonello Violetti, over for FFC i Ispra en begæring om aktindsigt i sin lægejournal og navnlig i de dokumenter, der vedrørte anvendelsen af vedtægtens artikel 73 i hans tilfælde. Denne begæring blev afslået af lægetjenesten med den begrundelse, at de pågældende dokumenter var blevet forseglet af OLAF, hvorfor der ikke var adgang til disse. En række begæringer hidrørende fra de øvrige sagsøgere i sag F-5/05 og sag F-7/05 med samme formål blev ligeledes afslået.
21 Den 20. august 2004 anmodede anklagemyndigheden i Varese om ophævelse af tavshedspligten og immuniteten for nogle af de tjenestemænd, der var nævnt i det forklarende notat af 23. juli 2003. Kommissionen efterkom denne anmodning den 28. september 2004.
22 Da OLAF ikke inden for den frist på fire måneder, der er fastsat i vedtægtens artikel 90, stk. 2, havde besvaret de klager, som sagsøgerne havde indbragt, blev de stiltiende afvist.
23 Ved afgørelse af henholdsvis den 15., den 21. og den 28. oktober 2004 meddelte AM afslag på de klager, der var indbragt for den af sagsøgerne i sag F-5/05, med den begrundelse, at »det ikke tilkommer Kommissionen at kommentere de aktiviteter, som OLAF iværksætter under udøvelse af sine funktioner«. På samme måde blev begæringerne om ydelse af bistand i henhold til vedtægtens artikel 24 afslået, idet AM fandt, at de pågældende ikke havde godtgjort, at de havde været udsat for trusler, krænkelser, injurier, ærerørige beskyldninger eller angreb på baggrund af deres stilling eller hverv, og at den undersøgelse, som OLAF havde indledt, var blevet gennemført i overensstemmelse med de gældende regler.
24 Efter afslutningen af den interne undersøgelse udarbejdede OLAF den 25. november 2004 i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 1073/1999 en afsluttende rapport, som indeholdt oplysninger om de konstaterede forhold, det økonomiske tab, som Fællesskaberne havde lidt, og konklusionerne af undersøgelsen, herunder henstillinger fra OLAF’s direktør om, hvorledes undersøgelsen burde følges op (herefter »den afsluttende undersøgelsesrapport«). Denne rapport blev sendt til Kommissionens generalsekretær, til generaldirektørerne i GD for Personale og Administration, til generaldirektøren for FFC samt til direktøren for Kontoret for Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder.
25 I den afsluttende undersøgelsesrapport var det anført, at de ansatte ved FFC i Ispra havde anmeldt tre til fire gange flere ulykker end de øvrige ansatte ved Kommissionen, der udførte tjeneste andre steder, og at sandsynligheden for, at disse anmeldelser førte til, at det konstateredes, at der foreligger en vedvarende, delvis invaliditet, var to til tre gange højere ved FFC i Ispra end i resten af Kommissionen. Det var endvidere fremhævet, at nogle af de 42 tjenestemænd, der var nævnt i det forklarende notat af 23. juli 2003, havde fået udbetalt betydelige beløb efter at have anmeldt adskillige ulykker, men dog af mindre alvorlig karakter. I den afsluttende undersøgelsesrapport nævntes det imidlertid, at den efterforskning, der var blevet udført i forbindelse med den interne undersøgelse – selv om der var afsløret kritisable forhold vedrørende den rolle, som den læge, der var udpeget af Kommissionen med henblik på at fremsætte en udtalelse om graden af permanent invaliditet, havde spillet – som følge af undersøgelsens rent administrative karakter ikke havde gjort det muligt at fastslå, at der forelå svigagtige skadesanmeldelser, og at det under disse omstændigheder tilkom de retslige myndigheder i Italien at besvare spørgsmålet om, hvorvidt 42 tjenestemænd rent faktisk havde gjort sig skyldig i straffelovsovertrædelser. I rapporten blev det desuden ikke foreslået at indlede en disciplinærforfølgning af de pågældende tjenestemænd.
26 Den 21. februar 2005 afslog OLAF udtrykkeligt de klager, som sagsøgerne i sag F-5/05 havde indgivet.
27 Anklagemyndigheden i Varese bestemte, at der skulle foretages en retsmedicinsk vurdering af samtlige de ulykker, der havde været genstand for en anmeldelse fra de 42 tjenestemænd, der var angivet i det forklarende notat af 23. juli 2003 (herefter »den retsmedicinske vurdering«). På anklagemyndighedens opfordring fremsendte OLAF den 15. april 2005 kopier af de nødvendige dokumenter med henblik på, at denne vurdering kunne foretages.
28 Den 15. juni 2005 konkluderede retsmedicinerne, at der ikke forelå tilstrækkelige lægelige oplysninger til at fastslå, at der forelå svigagtige skadesanmeldelser. Undersøgelsesdommeren i Varese besluttede følgelig – efter at være blevet opfordret hertil af anklagemyndigheden i Varese – den 12. juli 2005 at henlægge sagen.
29 Ved skrivelse af 9. oktober 2006 meddelte OLAF sagsøgerne, at sagen var blevet henlagt.
Proceduren og parternes påstande
30 Sag F-5/05 blev oprindeligt den 11. januar 2005 registreret på Justitskontoret ved Retten i Første Instans som sag T-22/05.
31 Sagsøgernes påstande:
– Kommissionen tilpligtes at fremlægge alle personlige akter vedrørende sagsøgerne, der er forseglet af OLAF.
– Den afsluttende undersøgelsesrapport annulleres.
– Den undersøgelse, der er foretaget af sagsøgerne, annulleres.
– OLAF’s notat indeholdende »meddelelse om undersøgelsen og underretning af de retslige myndigheder i Italien« annulleres.
– Den undersøgelsesrapport, der blev fremsendt til de retslige myndigheder i Italien, annulleres.
– »Alle retsakter, der efterfølger og/eller vedrører disse afgørelser, og som ligger efter anlæggelsen af nærværende søgsmål« annulleres.
– OLAF og Kommissionen tilpligtes at betale en erstatning, som efter billighed fastsættes til 30 000 EUR for hver sagsøger, idet der tages forbehold for en forhøjelse og/eller nedsættelse af beløbet under sagen.
– Kommissionen tilpligtes under alle omstændigheder at betale sagens omkostninger, herunder til den advokat, som sagsøgerne har konsulteret med henblik på anlæggelse af denne sag.
32 Ved særskilt dokument indleveret til Justitskontoret ved Retten i Første Instans den 27. april 2005 har Kommissionen i medfør af artikel 114, stk. 1, i procesreglementet for Retten i Første Instans – der i henhold til artikel 3, stk. 4, i Rådets afgørelse 2004/752/EF, Euratom af 2. november 2004 om oprettelse af en ret for EU-personalesager (EUT L 333, s. 7) finder tilsvarende anvendelse på EU-Personaleretten, indtil dens eget procesreglement træder i kraft – fremsat en formalitetsindsigelse i relation til sag T-22/05.
33 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende bestemmelser.
34 Sag F-7/05 blev oprindeligt den 17. februar 2005 registreret på Justitskontoret ved Retten i Første Instans som sag T-84/05.
35 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionen tilpligtes at fremlægge alle personlige akter vedrørende sagsøgeren, der er forseglet af OLAF.
– Kommissionen tilpligtes at fremlægge den afsluttende undersøgelsesrapport.
– Den undersøgelse, der er foretaget af sagsøgeren, annulleres.
– OLAF’s notat indeholdende »meddelelse om undersøgelsen og underretning af de retslige myndigheder i Italien« annulleres.
– Den undersøgelsesrapport, der blev fremsendt til de retslige myndigheder i Italien, annulleres.
– »Alle retsakter, der efterfølger og/eller vedrører disse afgørelser, og som ligger efter anlæggelsen af nærværende søgsmål« annulleres.
– OLAF og Kommissionen tilpligtes at betale en erstatning, som efter billighed fastsættes til 30 000 EUR, idet der tages forbehold for en forhøjelse og/eller nedsættelse af beløbet under sagen.
– Kommissionen tilpligtes under alle omstændigheder at betale sagens omkostninger, herunder til den advokat, som sagsøgeren har konsulteret med henblik på anlæggelse af denne sag.
36 Ved særskilt dokument indleveret til Justitskontoret ved Retten i Første Instans den 27. april 2005 har Kommissionen i medfør af artikel 114, stk. 1, i procesreglementet for Retten i Første Instans fremsat en formalitetsindsigelse i relation til sag T-84/05. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende bestemmelser.
37 Ved kendelse afsagt af formanden for Fjerde Afdeling ved Retten i Første Instans den 3. maj 2005 blev sagerne T-22/05 og T-84/05 i overensstemmelse med artikel 50 i Rettens procesreglement forenet med henblik på den skriftlige og den mundtlige behandling samt afsigelsen af dommen.
38 Ved skrivelser af 31. maj 2005 indgået til Justitskontoret ved Retten i Første Instans ved telefax af samme dato (originalerne blev indgivet den 2. juni 2005) fremsatte Rådet for Den Europæiske Union en begæring om intervention i sagerne T-22/05 og T-84/05 til støtte for Kommissionens påstande.
39 Ved dokument indleveret til Justitskontoret ved Retten i Første Instans den 21. juni 2005 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til Kommissionens formalitetsindsigelse.
40 Ved kendelse afsagt af formanden for Fjerde Afdeling ved Retten i Første Instans den 13. juli 2005 fik Rådet tilladelse til at intervenere i de forenede sager T-22/05 og T-84/05 til støtte for Kommissionens påstande.
41 Ved et interventionsindlæg, der udelukkende vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de forenede sager T-22/05 og T-84/05 kan antages til realitetsbehandling, indgået ved telefax til Justitskontoret ved Retten i Første Instans den 30. september 2005 (originalen blev indgivet den 4. oktober 2005) har Rådet nedlagt følgende påstande:
– Sagerne afvises.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende bestemmelser.
42 Ved kendelse af 15. december 2005 henviste Retten i Første Instans i overensstemmelse med artikel 3, stk. 3, i afgørelse 2004/752 sag T-22/05 og sag T-84/05 til EU-Personaleretten. Søgsmålene blev på Personalerettens Justitskontor registreret som henholdsvis sag F-5/05 og sag F-7/05.
43 Ved dokument indleveret den 20. december 2005 til Personalerettens Justitskontor fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til Rådets interventionsindlæg i sagerne F-5/05 og F-7/05.
44 Ved kendelse afsagt af Personalerettens Første Afdeling den 21. marts 2006 blev de formalitetsindsigelser, der var blevet fremsat i sagerne F-5/05 og F-7/05, henskudt til afgørelse i forbindelse med sagens realitet.
45 Ved svarskrift indgået til Personalerettens Justitskontor den 20. juni 2006 ved telefax (originalen blev indleveret samme dag) nedlagde Kommissionen, idet den i det hele fastholdt sine formalitetsindsigelser, følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
46 Ved sit interventionsindlæg vedrørende sagens realitet indgået til Personalerettens Justitskontor den 20. juni 2006 ved telefax (originalen blev indgivet den 22. juni 2006) nedlagde Rådet, idet det i det hele fastholdt sine formalitetsindsigelser, subsidiært følgende påstande:
– Kommissionen frifindes.
– Der træffes afgørelse om sagens omkostninger efter gældende bestemmelser.
47 Ved stævning indlevet til Personalerettens Justitskontor den 30. juni 2006 anlagde Verheyden, der er tidligere tjenestemand, en sag, registreret som sag F-72/06, med påstand om annullation af bl.a. afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse og om annullation af afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien.
48 Ved dokument indleveret til Personalerettens Justitskontor den 10. juli 2006 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til Rådets interventionsindlæg vedrørende sagens realitet.
49 I medfør af artikel 64, stk. 3, litra a) og d), i procesreglementet for Retten i Første Instans har Personaleretten stillet spørgsmål til sagens hovedparter og anmodet Kommissionen om at fremlægge lægelige og administrative akter vedrørende de ulykker, som sagsøgerne har været udsat for mellem januar 1986 og juli 2003, den afsluttende undersøgelsesrapport og ethvert dokument hidrørende fra Kommissionen, og navnlig fra OLAF, vedrørende undersøgelsen. Sagsøgerne og Kommissionen har efterkommet disse anmodninger.
50 Ved kendelse afsagt af formanden for Personalerettens Første Afdeling den 13. juni 2007 blev de forenede sager F-5/05 og F-7/05 i medfør af artikel 50, stk. 1, i procesreglementet for Retten i Første Instans forenet med sag F-72/06 med henblik på den mundtlige forhandling.
51 Under retsmødet, der blev afholdt den 3. juli 2007, anførte sagsøgerne, at deres begæring om fremlæggelse af den endelige undersøgelsesrapport samt af deres sygejournal var blevet uden genstand.
52 Ved kendelser afsagt af Personalerettens Første Afdeling den 2. august 2007 blev den mundtlige forhandling i de forenede sager F-5/05 og F-7/05 og den mundtlige forhandling i sag F-72/06 genåbnet.
53 Personaleretten opfordrede i medfør af artikel 64, stk. 3, litra c) og d), i procesreglementet for Retten i Første Instans Kommissionen og Rådet til at fremlægge forarbejderne til vedtægtens artikel 90a og til at angive, hvilke akter hidrørende fra OLAF der efter deres opfattelse kan gå de berørte tjenestemænd imod og gøres til genstand for en klage i henhold til vedtægtens artikel 90a. Kommissionen og Rådet efterkom Personalerettens opfordring.
54 Sagsøgerne har fremsat deres bemærkninger til Kommissionens og Rådets svar på de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er nævnt i den foregående præmis.
Retlige bemærkninger
Om tvistens rækkevidde
55 Sagsøgerne må anses for nærmere bestemt at have nedlagt påstand om:
– Annullation af afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse.
– Annullation af de efterforskningsskridt, der er foretaget i forbindelse med den interne undersøgelse (herefter »OLAF’s efterforskningsakter«).
– Annullation af afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien.
– Annullation af den afsluttende undersøgelsesrapport.
– Annullation af »alle retsakter, der efterfølger og/eller vedrører disse afgørelser, og som ligger efter anlæggelsen af nærværende søgsmål«.
– Kommissionen tilpligtes at betale dem erstatning.
Om påstanden om annullation af afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse, af OLAF’s efterforskningsakter og af den afsluttende undersøgelsesrapport
56 Det fremgår af vedtægtens artikel 91, stk. 2, at et søgsmål kun kan antages til realitetsbehandling, hvis der for administrationen i forvejen er indbragt en klage efter artikel 90, stk. 2, inden for den fastsatte frist, og denne klage har været genstand for en udtrykkelig eller stiltiende afvisning.
57 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at den eneste akt, der er blevet anfægtet af sagsøgerne i de klager, som de har indbragt for OLAF’s direktør, er afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien. Det følger heraf, at påstandene om annullation af afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse, af OLAF’s efterforskningsakter og af den afsluttende undersøgelsesrapport, der ikke har været genstand for nogen forudgående klage, skal afvises, selv om disse akter, som sagsøgerne har gjort gældende, udgør akter, der går dem imod, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i vedtægtens artikel 90a.
Om påstandene om annullation af »alle retsakter, der efterfølger og/eller vedrører disse afgørelser, og som ligger efter anlæggelsen af nærværende søgsmål«
58 Det bemærkes, at i henhold til artikel 44, stk. 1, litra c) og d), i procesreglementet for Retten i Første Instans skal enhver stævning angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene samt sagsøgerens påstande. Disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og Retten i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen.
59 I det foreliggende tilfælde gør den ovennævnte påstand det ikke muligt klart at identificere den eller de akter, der er genstand for annullationspåstanden, og den skal derfor afvises.
Om påstanden om annullation af afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien
Formaliteten
– Parternes argumenter
60 Kommissionen og Rådet har nedlagt påstand om, at ovennævnte påstand afvises med den begrundelse, at en afgørelse om at fremsende oplysninger til nationale retslige myndigheder i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 (herefter »den afgørelse, der blev truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999«) ikke, således som det tidligere er blevet fastslået af Fællesskabets retsinstanser, udgør en akt, der går de pågældende imod. De har fremhævet, at en afgørelse af denne art blot er en foranstaltning til forberedelse af en endelig afgørelse, som det tilkommer de retslige eller administrative myndigheder i den berørte medlemsstat at træffe, idet de selv afgør, hvorledes denne akt skal følges op, og dermed er de eneste myndigheder, som kan træffe en beslutning, der kan berøre retstillingen for den person, der er genstand for akten (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19.4.2005, sag C-521/04 P(R), Tillack mod Kommissionen, Sml. I, s. 3103, og kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 18.12.2003, sag T-215/02, Gómez Reino mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 345, og II, s. 1685, den 13.7.2004, sag T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mod Kommissionen, Sml. II, s. 2923, og den 15.10.2004, sag T-193/04 R, Tillack mod Kommissionen, Sml. II, s. 3575, samt dom afsagt Retten i Første Instans den 6.4.2006, sag T-309/03, Camós Grau mod Kommissionen, Sml. II, s. 1173, og den 4.10.2006, sag T-193/04, Tillack mod Kommissionen, Sml. II, s. 3995).
61 Sagsøgerne har bestridt Kommissionens og Rådets argumentation. Efter at have anført, at vedtægtens artikel 90a blev indsat med henblik på at gøre det muligt for Fællesskabernes retsinstanser at sikre sig kontrol med de akter, som OLAF udfærdiger i forbindelse med sine undersøgelser, har de gjort gældende, at afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien i det foreliggende tilfælde i uforholdsmæssig grad har krænket en række af deres grundlæggende rettigheder, såsom retten til forsvar, retten til en kontradiktorisk efterforskning, retten til respekt for privatlivets fred, og derfor i væsentlig grad har ændret deres retsstilling. Denne afgørelse er derfor en akt, der går dem imod, som omhandlet i vedtægtens artikel 90a.
62 Sagsøgerne har for så vidt angår den retspraksis, som Kommissionen og Rådet har henvist til, tilføjet, at denne retspraksis ikke er relevant i det foreliggende tilfælde, idet den vedrører retssager, der blev afgjort, før artikel 90a blev indsat i vedtægten. Under alle omstændigheder ville denne retspraksis, såfremt den skulle blive fulgt i det foreliggende tilfælde, føre til en tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er omhandlet i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
63 Kommissionen og Rådet har afvist argumentet om, at den af dem nævnte retspraksis skulle være irrelevant. De har understreget, at der, før vedtægtens artikel 90a blev vedtaget, fandtes en næsten identisk bestemmelse, nemlig artikel 14 i forordning nr. 1073/1999, der gjorde det muligt for tjenestemændene ved hjælp af et annullationssøgsmål at anfægte de akter hidrørende fra OLAF, der gik dem imod. Trods denne bestemmelse er det imidlertid konsekvent i retspraksis blevet afvist at anse en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, for at indebære et klagepunkt.
64 Argumentet om, at der – i tilfælde af, at afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien ikke anses for at være en akt, der går de berørte imod – angiveligt skulle foreligge en tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, kan efter Kommissionens opfattelse heller ikke tiltrædes. De personer, der berøres af en afgørelse truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, har nemlig altid mulighed for at opfordre den nationale ret til at forelægge De Europæiske Fællesskabers Domstol et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden af denne afgørelse. Disse personer har ligeledes altid mulighed for at indbringe et erstatningssøgsmål for Fællesskabets retsinstanser med henblik på at få genoprettet den skade, der i givet fald er sket ved fremsendelsesakten.
65 Sagsøgerne har ikke bestridt, at vedtægtens artikel 90a gengiver det væsentlige indhold af artikel 14 i forordning nr. 1073/1999, men de har afvist Kommissionens og Rådets argumentation om, at det kun er den endelige afgørelse, som AM eller den nationale kriminalret kan vedtage på grundlag af resultaterne af den interne undersøgelse, der kan udgøre en akt, der går dem imod.
66 Efter inden for rammerne af en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse at være blevet opfordret til at angive, hvilke akter hidrørende fra OLAF, der efter Kommissionens og Rådets opfattelse kan være genstand for en klage i henhold til vedtægtens artikel 90a og et efterfølgende søgsmål, har de oplyst, at der er tale om akter, der udfærdiges af OLAF inden for rammerne af en intern undersøgelse, og som afføder bindende retsvirkninger for en tjenestemand eller én af de øvrige ansatte, der ikke er berørt af de forhold, der er genstand for undersøgelsen. Dette gælder navnlig for så vidt angår ransagning af de personlige ejendele på en udenforstående tjenestemands eller ansats kontor, beslaglæggelse af sådanne personlige ejendele, afhøring af en udenforstående tjenestemand eller ansat, hvorved OLAF har anvendt retsstridige metoder, eller hemmelig aflytning af en udenforstående tjenestemands eller ansats telefon. Sådanne efterforskningsskridt kan nemlig ikke for så vidt angår tredjemænd kvalificeres som akter, der forbereder en endelig afgørelse fra administrationen, og som kan anfægtes ved et annullationssøgsmål, eftersom den undersøgelsesrapport, der udarbejdes efterfølgende, ikke kan give anledning til retsforfølgning af den udenforstående tjenestemand eller ansatte. En sådan person råder således ikke over nogen muligheder for efterfølgende indirekte at anfægte de handlinger, som OLAF har foretaget i relation til den pågældende, og bør således kunne anfægte dem direkte med henblik på bl.a. at opnå domstolsbeskyttelse af sine subjektive rettigheder.
67 Hvad derimod angår spørgsmålet om, hvorvidt handlinger af ovennævnte karakter, som imidlertid er foretaget i relation til den tjenestemand eller den ansatte, der er mistænkt for de forhold, der er genstand for undersøgelsen, kan kvalificeres som akter, der går vedkommende imod, har Kommissionen anført, at dette undtagelsesvis kan være tilfældet, såfremt de holdes klart adskilt fra ethvert andet efterforskningsskridt, der blot forbereder OLAF’s konklusioner, og over for hvilke det relevante retsmiddel består i at anfægte dem indirekte. Efter Kommissionens opfattelse må det imidlertid konstateres, at ingen af disse undtagelsestilfælde foreligger i denne sag, idet sagsøgerne ikke har hævdet, at de har været genstand for en akt af en karakter, der kan betegnes som en akt, der går dem imod.
68 Sagsøgerne har anført, at de ikke deler Kommissionens og Rådets opfattelse, hvorefter udenforstående tjenestemænd og udenforstående ansatte behandles mere fordelagtigt end tjenestemænd og ansatte, der er genstand for en intern undersøgelse. Et sådant standpunkt er – ud over at det medfører forskelsbehandling – desuden udtryk for en fejlopfattelse, henset til selve formålet med vedtægtens artikel 90a, der skal ses i lyset af tiende betragtning til forordning nr. 1073/1999, der udtrykkeligt fastslår, at undersøgelserne skal gennemføres i overensstemmelse med vedtægten samt under fuld respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, navnlig for den berørte persons ret til at udtale sig om de forhold, der vedrører ham, og for princippet om, at kun forhold, som har beviskraft, kan danne grundlag for en undersøgelse.
– Rettens bemærkninger
69 Det bemærkes indledningsvis, at fællesskabslovgiver, efter at OLAF blev oprettet ved afgørelse 1999/352, med det formål at underkaste dette kontors aktiviteter en effektiv retlig kontrol i artikel 14 i forordning nr. 1073/1999 har bestemt, at »[i] afventning af en ændring af vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber kan enhver tjenestemand eller anden ansat i De Europæiske Fællesskaber på betingelserne i artikel 90, stk. 2, i vedtægten over for kontorets direktør indbringe en klage over en akt, der indeholder et klagepunkt imod ham, og som kontoret har udstedt i forbindelse med en intern undersøgelse«, og at »[a]rtikel 91 i vedtægten finder anvendelse på de beslutninger, der træffes i forbindelse med sådanne klager«. Efterfølgende fik tjenestemændene og de øvrige ansatte ved vedtagelsen af forordning nr. 723/2004 adgang til at anlægge søgsmål med påstand om annullation af visse akter udstedt af OLAF ved Fællesskabets retsinstanser, idet fællesskabslovgiver i vedtægten indsatte artikel 90a, i hvis andet punktum det er fastsat, at enhver person, der er omfattet af vedtægten, kan »indgive en klage [til direktøren for OLAF] som omhandlet i artikel 90, stk. 2, over en af OLAF vedtagen akt, der går ham imod, og som vedrører en af OLAF’s undersøgelser«.
70 Herved rejses således det spørgsmål, som endnu ikke har været genstand for fællesskabsretlig retspraksis, om en afgørelse, der er truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, udgør en akt, der går vedkommende imod, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i vedtægtens artikel 90a.
71 I denne forbindelse skal det fremhæves, at bestemmelserne i vedtægtens artikel 90a blev vedtaget af fællesskabslovgiver i 2004 med henblik på at sikre domstolsbeskyttelsen af de personer, der er omfattet af vedtægten. Personaleretten kan ikke, henset til en sådan ny og udtrykkelig beføjelse på sit særlige sagsområde, se bort fra det ansvar, som fællesskabslovgiver således har overladt den.
72 Disse bestemmelser udgør dernæst en logisk følge af de nye beføjelser, som fællesskabslovgiver har tildelt OLAF ved vedtagelsen af forordning nr. 723/2004, det være sig i relation til bekæmpelsen af svig, med vedtægtens artikel 22a, eller i relation til disciplinær forfølgning, med bestemmelserne i bilag IX til vedtægten. Vedtægtens artikel 90a afspejler således fællesskabslovgivers ønske om at knytte passende retslige garantier til styrkelsen af OLAF’s rolle.
73 Som det fremgår af EF-domstolens faste praksis er princippet om effektiv domstolsbeskyttelse desuden et almindeligt fællesskabsretligt princip, der udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 6 og 13 (Domstolens dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, præmis 335). I den nævnte sag fastslog Domstolen bl.a., eftersom appellanterne havde påberåbt sig retten til forsvar og navnlig retten til at blive hørt, at effektiviteten af Fællesskabets retsinstansers kontrol, der bl.a. skal omfatte lovligheden af begrundelsen for den akt, der går de pågældende imod, kræver, at vedkommende fællesskabsmyndighed i videst muligt omfang meddeler begrundelsen til de personer, der er berørt af denne akt, enten på det tidspunkt, hvor akten vedtages, eller i det mindste så hurtigt som muligt efter denne vedtagelse, med henblik på at disse adressater sættes i stand til rettidigt at udnytte deres klageadgang (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, præmis 336).
74 Da det netop er retten til at blive hørt, som sagsøgerne i denne sag har påberåbt sig til støtte for deres argumentation vedrørende garantien for en effektiv domstolsbeskyttelse, skal det fremhæves, at en tjenestemand ikke ville have en sådan garanti, hvis Fællesskabets retsinstanser – før der blev indledt strafferetlig forfølgning ved den nationale kriminalret som følge af den afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 – ikke var i stand til at efterprøve, om vedkommende forinden var blevet hørt, eller om bestemmelserne i artikel 4 i afgørelse 1999/396, hvorefter denne forpligtelse kan udsættes, var blevet overholdt af OLAF. At Fællesskabets retsinstanser udøver en sådan kontrol med den afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, er så meget desto mere vigtig på dette stadium af proceduren, som OLAF har mulighed for, hvis Kommissionens generalsekretær tillader det, at udsætte forpligtelsen til at give den berørte lejlighed til at udtale sig, eventuelt i en længere periode.
75 Det skal endvidere fremhæves, at en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, kan få betydelige konsekvenser for de berørte personers karriereforløb. Ifølge vedtægtens artikel 43 udfærdiges der nemlig »[r]egelmæssigt og mindst hvert andet år […] for hver tjenestemand en udtalelse vedrørende hans kvalifikationer, tjenstlige indsats og adfærd«. Når OLAF vurderer, at de handlinger, der er foretaget af en ansat, kan begrunde strafferetlig forfølgelse, og af denne årsag fremsender oplysninger til de nationale retslige myndigheder, kan denne omstændighed, der oftest bringes til AM’s kundskab af OLAF selv eller af den berørte ansatte, når vedkommende f.eks. afhøres som vidne af den nationale ret, imidlertid påvirke den bedømmelse, som administrationen skal foretage af denne ansatte inden for rammerne af bedømmelsesrunden, navnlig for så vidt angår dennes tjenstlige adfærd.
76 Karakteren af den domstolsbeskyttelse, der sikres personer, som er involveret i en undersøgelse, der er indledt af OLAF, ændres tilmed, når OLAF’s direktør træffer en afgørelse i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999. Selv om disse personer, før en sådan afgørelse træffes, i givet fald nyder godt af en domstolsbeskyttelse, der er sikret af Fællesskabets retsinstanser mod eventuelle krænkelser af deres rettigheder, iværksættes denne beskyttelse som følge af, at afgørelsen træffes, nemlig af de nationale retslige myndigheder, som af OLAF har modtaget de oplysninger, der er indsamlet inden for rammerne af den interne undersøgelse.
77 Henset til de konsekvenser, som de kan medføre, kan man imidlertid vanskeligt afvise at kvalificere afgørelser, der er truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, som akter, der går de pågældende imod, som omhandlet i vedtægtens artikel 90a, eftersom fællesskabslovgiver selv har indset nødvendigheden af at omkranse OLAF’s interne undersøgelser med strenge processuelle garantier og navnlig af at sikre, at de vigtigste akter, som OLAF udfærdiger inden for rammerne af sådanne undersøgelser – hvoriblandt nødvendigvis, under hensyn til deres rækkevidde, henhører de afgørelser, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 – overholder det grundlæggende princip om ret til forsvar. I forordning nr. 1073/1999 er det nemlig, efter at det i tiende betragtning er anført, at OLAF’s undersøgelser skal udføres »under fuld respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, specielt for rimelighedsprincippet, den berørte persons ret til at udtale sig om de forhold, der vedrører ham, og for princippet om, at kun forhold, som har beviskraft, kan danne grundlag for en undersøgelse«, i artikel 4, stk. 6, litra b), fastsat, at de forskellige institutioner, organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaterne, skal indføre regler om »sikringen af rettighederne for de personer, der er berørt af en intern undersøgelse«.
78 Hvis Personaleretten ikke udførte denne legalitetskontrol med en afgørelse, der er truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, ville der ikke – eftersom den er den eneste, der har mulighed for at gøre det i tide med hensyn til en afgørelse vedrørende en person, der er omfattet af vedtægten – blive skredet ind over for en eventuel tilsidesættelse af de bestemmelser i forordning nr. 1073/1999, der er bestemt til at beskytte retten til forsvar. Den nationale ret ville nemlig fortsat være forelagt de oplysninger, som den har fået tilsendt af OLAF, selv om indskriden fra Fællesskabets retsinstansers side over for en sådant retsstridigt forhold som følge af tilsidesættelse af retten til forsvar indebærer, at den nationale ret ikke kan støtte sig på sådanne oplysninger. Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at en sådan tilsidesættelse fra OLAF’s side af retten til forsvar udgør en tilsidesættelse af væsentlige formkrav for en undersøgelsesprocedure (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 8.4.2003, sag C-471/02 P(R), Gómez-Reino mod Kommissionen, Sml. I, s. 3207, præmis 64).
79 Hvis OLAF i strid med artikel 4 i afgørelse 1999/396 ikke fik en godkendelse fra Kommissionens generalsekretær, som de faktiske omstændigheder i denne sag viser – kontoret anmodede end ikke om en sådan – uden at Fællesskabets retsinstanser havde mulighed for at påpege dette retsstridige forhold, ville tjenestemanden uden sin vidende retsstridigt være genstand for procedurer, hvorved hans retsskaffenhed direkte drages i tvivl i flere måneder. Den omstændighed, at forpligtelsen til at høre den pågældende kan udsættes til senere, og den pågældende således ikke er i stand til at gøre sine rettigheder gældende for en domstol, uanset om der er tale om Fællesskabets retsinstanser eller en national domstol, berettiger så meget desto mere, at et annullationssøgsmål, der er anlagt direkte til prøvelse af den afgørelse, der er truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, skal antages til realitetsbehandling. I en sådan sammenhæng kan de processuelle garantier, der er forbundet med sagen for den nationale domstol, nemlig ikke finde anvendelse, så længe den pågældende tjenestemand ikke er informeret om den strafferetlige efterforskning, som han er genstand for. Det er tilmed kun en retslig kontrol, der udføres på det tidspunkt, hvor der træffes en afgørelse i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, der i tide kan sikre, at Kommissionens generalsekretærs prærogativer respekteres. Generalsekretæren er den eneste myndighed uden for OLAF, der har kompetence til at udøve et vist opsyn med forløbet af en undersøgelse med henblik på at tage stilling til, om fortroligheden af undersøgelsen skal opretholdes, før de retslige myndigheder i den berørte medlemsstat inddrages.
80 For at være effektiv skal domstolskontrollen med en akt som den, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, ikke kun kunne udføres inden for rammerne af et erstatningssøgsmål. Et sådant søgsmål gør det ganske vist muligt for tjenestemanden at opnå erstatning for den skade, som han måtte have lidt i forbindelse med en undersøgelse udført af OLAF (jf. dommen i sagen Camós Grau mod Kommissionen). Et sådant erstatningssøgsmål indebærer for en tjenestemand i Fællesskaberne dels en administrativ procedure i to etaper, der afsluttes med en forholdsvis langvarig retssag, og gør det dels ikke muligt at sikre, at retten til forsvar overholdes på det tidspunkt, hvor den risikerer at blive tilsidesat.
81 Personaleretten skal herved fremhæve, at det fremgår af fast retspraksis, at en effektiv domstolsbeskyttelse forudsætter, at en borger, hvis interesser krænkes ved en akt, der går vedkommende imod, kan indgive en begæring til en retsinstans om anordning af foreløbige beskyttelsesforanstaltninger. En begæring om udsættelse af gennemførelsen af en sådan retsakt kan imidlertid i henhold til procesreglementets artikel 102, stk. 1, kun antages til realitetsbehandling, hvis den, der har fremsat begæringen, har anlagt sag til prøvelse af retsakten ved Retten. En anerkendelse af retten til at anlægge et søgsmål direkte til prøvelse af en afgørelse truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 ville således gøre det muligt for den berørte tjenestemand, såfremt han har kendskab til undersøgelsens resultat, i givet fald at opnå, hvis han opfylder de dertil knyttede betingelser om uopsættelighed og om, at begæringen umiddelbart forekommer berettiget, en udsættelse af gennemførelsen af denne afgørelse.
82 Endelig bemærkes, at en effektiv legalitetskontrol af en akt, såsom en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, kan bidrage til, at OLAF – efter lovgivers ønske – fuldt ud overholder kravene til legaliteten af sine undersøgelser og de grundlæggende rettigheder for de personer, der er genstand herfor. Personaleretten skal bemærke, at OLAF i den foreliggende sag først besvarede de klager, som sagsøgerne i sag F-5/05 indbragte for kontoret i henhold til vedtægtens artikel 90a, den 21. februar 2005, dvs. efter at sagerne var blevet anlagt, og at kun Kommissionen, der ikke havde udstedt den anfægtede akt, udtrykkeligt besvarede de klager, som den havde modtaget. En sådan situation, hvor ophavsmanden til en anfægtet afgørelse ikke tager stilling til den kritik, der rettes mod denne, kan næppe siges at være i overensstemmelse med god forvaltningsskik, og den viser med al tydelighed de ulemper, som manglen på en klart defineret og effektiv domstols kontrol kan medføre. En gennemgang af denne sags realitet kan ikke afkræfte denne konstatering.
83 Ovenstående bemærkninger set under ét berettiger således, at afgørelser, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, kvalificeres som akter, der går de berørte imod i den forstand, hvori udtrykket anvendes i vedtægtens artikel 90a.
84 Denne konklusion kan ikke anfægtes af nogen af de argumenter, som Kommissionen har fremsat.
85 Kommissionen og Rådet har for det første gjort gældende, at en afgørelse, der træffes af OLAF’s direktør i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, blot er en foranstaltning, der forbereder en endelig afgørelse, som de retslige eller administrative myndigheder i den berørte medlemsstat eventuelt kan træffe.
86 Herved bemærkes, at det er korrekt, at det fremgår af fast retspraksis, at når der er tale om retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er det i princippet kun foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, der kan anfægtes, i modsætning til foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse. Akter, der forbereder en afgørelse, går ikke den pågældende imod, og det er først i forbindelse med et søgsmål anlagt til prøvelse af den afgørelse, der træffes som afslutning på proceduren, at sagsøgeren kan gøre gældende, at de forudgående akter, der er tæt forbundet med denne, er ulovlige (kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 11.2.2003, sag T-83/02, Pflugradt mod ECB, Sml. Pers. I-A, s. 47, og II, s. 281, præmis 34).
87 Det skal imidlertid fremhæves, at når OLAF’s direktør træffer en afgørelse i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 på grundlag af de foreløbige eller endelige resultater af den undersøgelse, som kontoret har foretaget, tager han stilling til, om der foreligger forhold, der kan give anledning til strafferetlig forfølgning, og vurderer, at den eller de personer, der er genstand for undersøgelsen, kan drages strafferetligt til ansvar. Denne afgørelse træffes af et uafhængigt fællesskabsorgan udelukkende på direktørens ansvar inden for rammerne af en særlig procedure, der er adskilt fra proceduren for de nationale retter. Den går ikke forud for nogen anden akt, der går den pågældende imod, og som henhører under OLAF’s direktørs kompetence, og fastlægger således ophavsmandens standpunkt. Den kan herved ikke sammenlignes med den akt, hvormed AM indleder disciplinærforfølgning af en tjenestemand, idet denne akt har til formål at forberede en efterfølgende og endelig afgørelse, der træffes af samme myndighed.
88 Hvis en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, skulle anses for en foranstaltning til forberedelse af den nationale efterforskning og til forberedelse af de afgørelser, der efterfølgende kan træffes AM, bør det så meget desto mere lægges til grund, at alle OLAF’s akter i relation til en undersøgelse, der udføres af kontoret – hvilke akter som regel går forud for afgørelsen om fremsendelse af oplysninger – ligeledes udgør akter, der kun er af forberedende karakter. En sådan antagelse ville imidlertid dels være i strid med den klare ordlyd af vedtægtens artikel 90a og med fællesskabslovgivers hensigt, der, ved at indrømme enhver person, der er omfattet af vedtægten, ret til at klage over »en af OLAF vedtagen akt, der går ham imod«, medgiver, at der findes sådanne akter, dels ville den tømme vedtægtens artikel 90a for ethvert formål og enhver genstand, således som sagsøgerne med rette har gjort gældende.
89 De eksempler på bebyrdende akter, der kan påklages i henhold til vedtægtens artikel 90a, som Kommissionen og Rådet har henvist til i besvarelse af Personalerettens skriftlige spørgsmål, såsom ransagning og beslaglæggelse af personlige ejendele på en udenforstående tjenestemand eller ansats kontor i forbindelse med undersøgelsen eller afhøring, hvorved OLAF har anvendt retsstridige metoder, eller hemmelig telefonaflytning af en udenforstående tjenestemand eller ansat i forbindelse med undersøgelsen, udgør til forskel fra en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, desuden ikke forvaltningsafgørelser i egentlig forstand. Selv om det er rigtigt, at disse akter ikke nødvendigvis skal følges op af efterfølgende afgørelser, påvirker de ikke denne udenforstående tjenestemand eller ansattes interesser eller retsstilling i videre omfang end den omtvistede afgørelse om at fremsende oplysninger vedrørende personer, der er genstand for en undersøgelse udført af OLAF. Navnlig har disse akter som udgangspunkt ikke i sig selv nogen indflydelse på disse udenforstående tjenestemænds eller ansattes administrative situation eller karriere, hvorimod en afgørelse om fremsendelse af oplysninger, såsom den omtvistede afgørelse, umiddelbart har negativ indvirkning på de berørte personers interesser, karriere og omdømme.
90 Den afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, kan således ikke anses for blot at være en foreløbig eller forberedende afgørelse, idet vedtægtens artikel 90a ellers ville blive berøvet enhver rækkevidde. Den udgør den retsakt, hvorved OLAF’s direktør, der inden for Fællesskaberne er blevet tillagt et særligt eneansvar i dette øjemed, tager stilling til, om der foreligger strafbare forhold, og om sagen skal overgives til de nationale retslige myndigheder med henblik på, at disse forhold undergives en passende strafferetlig efterforskning.
91 Med hensyn til disciplinærforfølgning af tjenestemænd bemærkes i øvrigt, at Domstolen i en sag, hvor sagsøgeren havde anfægtet den udtalelse, der var afgivet af et disciplinærråd, fandt, at en sådan udtalelse udgør en akt, der indeholder et klagepunkt, som kan gøres til genstand for et søgsmål, da denne udtalelse, selv om den hidrørte fra et organ med rådgivende funktion, var afgivet ved afslutningen af en undersøgelse, som disciplinærrådet skulle udføre uafhængigt og efter en særlig selvstændig procedure, der var af kontradiktorisk karakter, og som skulle respektere de grundlæggende regler om retten til forsvar (Domstolens dom af 29.1.1985, sag 228/83, F mod Kommissionen, Sml. s. 275, præmis 16). En sådan argumentation må så meget desto mere finde analog anvendelse på afgørelser, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, som de, ud over at de ikke har til formål at forberede en efterfølgende og endelig afgørelse fra OLAF’s direktør, hidrører fra et uafhængigt fællesskabsorgan og ligeledes træffes i løbet af eller ved afslutningen af en undersøgelse, der skal udføres »under fuld respekt for […] den berørte persons ret til at udtale sig om de forhold, der vedrører ham«.
92 Kommissionen og Rådet har for det andet påberåbt sig en række tidligere afgørelser med henblik på at bestride, at afgørelser, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, udgør akter, der går de pågældende imod.
93 Det er i denne forbindelse korrekt, at Fællesskabets retsinstanser i de sager, der gav anledning til Domstolens præsidents kendelse i sagen Tillack mod Kommissionen (præmis 34), til kendelse afsagt af præsidenten for Retten i Første Instans i sagen Tillack mod Kommissionen (præmis 46) og til dommen afsagt af Retten i Første Instans i sagen Tillack mod Kommissionen (præmis 68-70), fandt, at en afgørelse, der var truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, ikke væsentligt ændrede retsstillingen for den person, der var berørt af de pågældende oplysninger.
94 Denne retspraksis vedrørte imidlertid en person, der ikke var tjenestemand i Fællesskaberne, og der var tale om sager, der var anlagt i medfør af artikel 230 EF og ikke med hjemmel i artikel 236 EF. Såvel Domstolen som Retten i Første Instans, der ikke skulle beskæftige sig med spørgsmålet om rækkevidden af vedtægtens artikel 90a, påpegede, at sagsøgeren rådede over tilstrækkelige processuelle garantier under den nationale retssag, og at den retsakt, hvorved OLAF fremsendte oplysninger vedrørende ham, blot var en forberedende akt. Denne situation adskiller sig imidlertid fra den i denne sag foreliggende situation. I relation til en uden for Fællesskaberne stående tredjemand, hvis karriere og økonomiske situation ikke direkte afhænger af de foranstaltninger, der træffes af fællesskabsmyndighederne, råder Fællesskabets retsinstanser nemlig ikke over en særlig hjemmel, der giver dem beføjelse til i den nationale rets sted at påse, at de grundlæggende rettigheder og kravene til en retfærdig rettergang overholdes.
95 Hvad angår de afgørelser, som Retten i Første Instans traf i de sager, der gav anledning til kendelsen i sagen Comunidad Autónoma de Andalucía mod Kommissionen og til dommen i sagen Camós Grau mod Kommissionen, skal det påpeges, at Retten i Første Instans i disse afgørelser udtalte sig om den retlige karakter af den rapport, hvorved OLAF afslutter en undersøgelse, og ikke om, hvorvidt en afgørelse som den her anfægtede kan kvalificeres som en akt, der går de pågældende imod.
96 Det skal endelig fremhæves, at såvel Domstolen som Retten i Første Instans allerede har forudsat, at en legalitetskontrol af akter hidrørende fra OLAF, der går de pågældende imod, kan udøves af Fællesskabets retsinstanser ved et annullationssøgsmål (jf. i denne retning Domstolens dom af 30.3.2004, sag C-167/02 P, Rothley m.fl. mod Parlamentet, Sml. I, s. 3149, præmis 50, kendelse afsagt af præsidenten for Retten i Første Instans den 2.5.2000, sag T-17/00 R, Rothley m.fl. mod Parlamentet, Sml. II, s. 2085, præmis 107, og dom afsagt af Retten i Første Instans den 26.2.2002, sag T-17/00, Rothley m.fl. mod Parlamentet, Sml. II, s. 579, præmis 73).
97 Det følger heraf, at sagsøgerne kan nedlægge påstand om annullation af afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien.
Om realiteten
98 Til støtte for deres annullationspåstand har sagsøgerne i det væsentlige fremsat fem anbringender, der vedrører, for det første at afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien blev truffet uden gyldigt grundlag, for det andet at der foreligger en tilsidesættelse af det grundlæggende princip om retten til forsvar, for det tredje at der foreligger en tilsidesættelse af vedtægtens artikel 26, stk. 7, for det fjerde at der foreligger en tilsidesættelse af vedtægtens artikel 25, stk. 2, vedrørende pligten til at begrunde afgørelser, der indebærer et klagepunkt, for det femte at forordning nr. 1073/1999 og afgørelse 1999/396 er retsstridige.
99 Det er hensigtsmæssigt at behandle det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af det grundlæggende princip om retten til forsvar.
– Parternes argumenter
100 Sagsøgerne har gjort gældende, at OLAF har tilsidesat det grundlæggende princip om retten til forsvar, der i det foreliggende tilfælde er sikret de berørte ved artikel 4 i afgørelse 1999/396, eftersom de ikke har været i stand til, før OLAF besluttede at fremsende oplysningerne vedrørende dem til de retslige myndigheder i Italien, at udtale sig om de forhold, der lå til grund for fremsendelsen. Sagsøgerne har understreget, at ingen særlig omstændighed under sagen kunne begrunde, at OLAF unddrog sig overholdelsen af dette princip, og at Kommissionens generalsekretær under alle omstændigheder ikke har godkendt dette.
101 Kommissionen har hertil indledningsvis anført, at de regler, som OLAF skal overholde under udførelsen af sine interne undersøgelser i relation til retten til forsvar, er dem – og kun dem – der dels er angivet i første punktum, dels i andet punktum, af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 (jf. i denne retning kendelsen afsagt af Retten i Første Instans i sagen Gómez-Reino mod Kommissionen, præmis 65).
102 For så vidt angår første punktum i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396, som bestemmer, at en tjenestemand, der kan være involveret i en af OLAF’s undersøgelser, hurtigt skal underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen, har Kommissionen gjort gældende, at denne bestemmelse ikke er blevet tilsidesat i det foreliggende tilfælde, eftersom en underretning af sagsøgerne, hvis den havde fundet sted, ville have påvirket effektiviteten af de italienske retslige myndigheders efterforskning, henset til risikoen for tilintetgørelse af visse dokumenter. For så vidt angår andet punktum i artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396 har Kommissionen gjort gældende, at det ikke finder anvendelse på en afgørelse, der træffes i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, når fremsendelsen af oplysninger til de nationale retslige myndigheder finder sted under en intern undersøgelse og ikke ved afslutningen af denne.
103 Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerne under alle omstændigheder på et passende tidspunkt ville være blevet underrettet om alle de forhold, der vedrørte dem, eftersom de inden for rammerne af den italienske straffeproces ville have fået meddelelse om bilagene til notatet af 5. august 2003, dvs. det forklarende notat af 23. juli 2003 samt den rapport, der blev optaget ved afhøringen af den tidligere direktør for IBU.
– Rettens bemærkninger
104 Indledningsvis bemærkes, at det i artikel 4, stk. 1, første punktum, i afgørelse 1999/396 bestemmes, at »[s]åfremt det afsløres, at et medlem af, en tjenestemand eller anden ansat i Kommissionen kunne være personligt involveret, skal den pågældende hurtigt underrettes, såfremt der ikke er risiko for, at dette skader undersøgelsen«. I afgørelsens artikel 4, stk. 1, andet punktum, er det fastsat, at der »[u]nder alle omstændigheder [ikke kan] drages konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, efter undersøgelsens afslutning, uden at den pågældende har fået mulighed for at udtale sig om de faktiske omstændigheder, som berører ham.«
105 Således som Retten i Første Instans har fastslået i dom af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (sag T-48/05, Sml. II, s. 1585, præmis 133 og 145), fremgår det af artikel 4, stk. 1, i afgørelse 1999/396, at OLAF’s direktør, når han agter at træffe en afgørelse i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999 i tilfælde, hvor disse oplysninger indeholder konklusioner, som med navns nævnelse berører et medlem, en tjenestemand eller en anden ansat i Kommissionen, er forpligtet til at give den berørte mulighed for at udtale sig om alle de forhold, der vedrører ham, allerede før oplysningerne fremsendes til de nationale retslige myndigheder.
106 I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne, at OLAF i det forklarende notat af 23. juli 2003, der var vedlagt notatet af 5. august 2003, nævnte navnene på de sagsøgere, der kunne have begået straffelovsovertrædelser. Notatet af 5. august 2003 indeholdt således »konklusioner, som med navns nævnelse« berørte sagsøgerne.
107 Sagsøgerne burde følgelig i princippet være blevet underrettet og hørt om de forhold, der berørte dem, før notatet af 5. august 2003 blev fremsendt til de retslige myndigheder i Italien.
108 I artikel 4, stk. 2, i afgørelse 1999/396 er der ganske vist fastsat en undtagelse vedrørende tilfælde, der nødvendiggør absolut hemmeligholdelse af hensyn til undersøgelsen og anvendelse af undersøgelsesmetoder, der henhører under en national retsmyndighed. I sådanne tilfælde kan forpligtelsen til at give tjenestemanden lejlighed til at udtale sig i forståelse med Kommissionens generalsekretær udsættes til senere.
109 Sagsøgerne har imidlertid ubestridt gjort gældende, at Kommissionens generalsekretær ikke godkendte udsættelsen af forpligtelsen til at opfordre dem til at fremsætte deres bemærkninger, idet han end ikke blev anmodet herom.
110 Det bemærkes, at forpligtelsen til at anmode om og opnå godkendelse fra Kommissionens generalsekretær ikke blot er en formalitet, som i givet fald vil kunne opfyldes på et senere stadium. Som Retten i Første Instans fastslog i dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen (præmis 151), ville kravet om en sådan godkendelse nemlig i så fald miste sin eksistensberettigelse, som er at sikre, at de pågældende tjenestemænds ret til forsvar overholdes, at underretningen af dem kun udsættes i undtagelsestilfælde, og at vurderingen af undtagelsestilfældet ikke alene tilkommer OLAF, men ligeledes Kommissionens generalsekretær.
111 Under disse omstændigheder må det fastslås, at OLAF har tilsidesat bestemmelserne i artikel 4 i afgørelse 1999/396 og sagsøgernes ret til forsvar.
112 Det bemærkes derudover, at retten til forsvar i enhver procedure, som indledes over for en person, og som kan udmunde i en akt, der indeholder et klagepunkt mod denne, ifølge fast retspraksis er et grundlæggende fællesskabsretligt princip, der skal sikres overholdt selv i mangel af særlige bestemmelser vedrørende den pågældende procedure (jf. dom afsagt af Retten i Første Instans den 23.4.2002, sag T-372/00, Campolargo mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 49, og II, s. 223, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis). Dette princip, der normalt kræver, at den berørte høres af den kompetente myndighed, før den akt, der indeholder et klagepunkt, udfærdiges, finder anvendelse såvel i disciplinærsager som i andre EU-personalesager (jf. dommen i sagen Campolargo mod Kommissionen, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
113 Det følger heraf, at selv hvis det i lighed med Kommissionen antages, at artikel 4, stk. 1, andet punktum, i afgørelse 1999/396 ikke finder anvendelse på en afgørelse, der er truffet i medfør af artikel 10, stk. 2, første punktum, i forordning nr. 1073/1999, var OLAF, når fremsendelsen af oplysninger til de nationale retslige myndigheder finder sted, mens undersøgelsen pågår, principielt ikke mindre forpligtet til, henset til det grundlæggende princip om retten til forsvar, at opfordre sagsøgerne til, før fremsendelsen af oplysningerne fandt sted, at fremsætte alle relevante bemærkninger til de forhold, der berørte dem. Det er imidlertid ubestridt, at dette ikke har været tilfældet, uden at nogen særlige omstændigheder har kunnet berettige det.
114 Endelig bemærkes, at selv om Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerne på et passende tidspunkt ville være blevet underrettet om alle de forhold, der vedrørte dem, eftersom de inden for rammerne af den italienske straffeproces ville have fået meddelelse om notatet af 5. august 2003 med tilhørende bilag, kan denne omstændighed, der tidsmæssigt ligger efter afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien, ikke anses for at have afbødet OLAF’s tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 4 i afgørelse 1999/396.
115 Det følger heraf, uden at det er nødvendigt at gennemgå de øvrige anbringender, at afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien bør annulleres.
Om erstatningspåstanden
Parternes argumenter
116 Sagsøgerne har i det væsentlige nedlagt påstand om erstatning for den ikke-økonomiske skade, de har lidt, for det første som følge af afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse og OLAF’s efterforskningsskridt, for det andet som følge af, at OLAF uden gyldig grund og under tilsidesættelse af retten til forsvar fremsendte oplysninger vedrørende dem til de retslige myndigheder i Italien, for det tredje som følge af, at den afsluttende undersøgelsesrapport indeholder konklusioner, der ikke hviler på noget forhold, som har tilstrækkelig beviskraft, og for det fjerde som følge af, at OLAF ikke reagerede på de klager, som sagsøgerne havde indgivet med henblik på at få kendskab til de forhold, der var genstand for undersøgelsen. Sagsøgerne har navnlig anført, at afgørelsen om at fremsende oplysningerne til de retslige myndigheder i Italien medførte, at anklagemyndigheden i Varese indledte en strafferetlig efterforskning, og at denne efterforskning, ud over den omstændighed at den gjorde dem usikre med hensyn til en mulig tiltalerejsning, ligeledes krænkede deres ære og faglige omdømme.
117 Kommissionen har i sit svarskrift nedlagt påstand om afvisning af ovennævnte erstatningspåstand under henvisning til, at den i strid med artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet for Retten i Første Instans ikke indeholder nogen oplysninger, der gør det muligt at identificere den handlemåde, som sagsøgerne foreholder Kommissionen. Selv hvis man antog, at ovennævnte påstand opfylder kravene i artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet for Retten i Første Instans, har Kommissionen anført, at den under alle omstændigheder ikke vil kunne antages til realitetsbehandling, da den »fuldt ud er knyttet til« annullationspåstanden, der bør afvises.
118 For så vidt angår realiteten har Kommissionen gjort gældende, at den ikke-økonomiske skade, som sagsøgerne har henvist til, udelukkende er et resultat af de italienske retsmyndigheders selvstændige beslutning om at indlede en strafferetlig efterforskning, hvorfor der ikke er nogen årsagsforbindelse mellem de angivne fejl og den påståede skade.
119 Sagsøgerne har herved i replikken – efter at have nedlagt påstand om, at erstatningspåstanden antages til realitetsbehandling – navnlig bestridt Kommissionens anbringende om, at den skade, som de ønsker erstattet, direkte udspringer af de italienske retslige myndigheders beslutning om at indlede en strafferetlig efterforskning. De har i denne forbindelse fremhævet, at det er helt urealistisk, at anklagemyndigheden i Varese skulle afvise at indlede en strafferetlig efterforskning, når den modtager et notat fra OLAF med oplysninger om forhold, der kvalificeres som svig, medvirken til svig og dokumentfalsk.
Rettens bemærkninger
– Formaliteten
120 Inden for rammerne af klageadgangen i henhold til vedtægtens artikel 90a kan et erstatningssøgsmål med påstand om godtgørelse for den skade, der kan tilregnes OLAF, kun realitetsbehandles, såfremt der forud har været gennemført en administrativ procedure ifølge vedtægtens bestemmelser. Denne procedure er forskellig, afhængigt af om det tab, der kræves erstattet, er forvoldt ved en akt, der indeholder et klagepunkt i vedtægtens artikel 90a’s forstand, eller af en ved OLAF udvist handlemåde, som ikke har karakter af en afgørelse. I det første tilfælde skal den pågældende inden for den fastsatte frist indgive en klage til OLAF’s direktør over vedkommende akt. I det andet tilfælde skal den administrative procedure derimod indledes med indgivelse af en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, med krav om erstatning og i givet fald fortsætte med indbringelse af en klage over den afgørelse, ved hvilken ansøgningen afvises (jf. analogt dom afsagt af Retten i Første Instans den 28.6.1996, sag T-500/93, Y mod Domstolen, Sml. Pers. I-A, s. 335, og II, s. 977, præmis 64). Når der imidlertid er en direkte forbindelse mellem et annullationssøgsmål og en erstatningspåstand, kan sidstnævnte påkendes som et accessorium til annullationssøgsmålet, uden at der nødvendigvis forud er blevet indgivet en ansøgning til ansættelsesmyndigheden om at erstatte det påståede tab og en klage, der anfægter rigtigheden af den udtrykkelige eller stiltiende afvisning af ansøgningen (jf. analogt dommen i sagen Y mod Domstolen, præmis 66).
121 I det foreliggende tilfælde skal påstanden om erstatning for den skade, der er angiveligt er forårsaget ved afgørelsen om at indlede den interne undersøgelse, ved OLAF’s efterforskningsskridt, ved indholdet af den afsluttende undersøgelsesrapport og ved OLAF’s afvisning af at foretage sig noget i anledning af de klager, som sagsøgerne indgav, afvises, idet sagsøgerne ikke opfylder kravene med hensyn til den forudgående administrative procedure. Hvis det lægges til grund, at den handlemåde, som sagsøgerne har foreholdt Kommissionen, udgør akter, der går dem imod, som omhandlet i vedtægtens artikel 90a, skulle de nemlig have været gjort til genstand for en klage, hvilket ikke har været tilfældet. Hvis det lægges til grund, at denne handlemåde skal anses for ikke at have karakter af en afgørelse, skulle sagsøgerne ligeledes have indgivet en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, med krav om erstatning og derefter en klage, hvilket de afholdt sig fra at gøre.
122 Hvad derimod angår påstanden om erstatning for den skade, der angiveligt er forårsaget ved afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien, udviser denne påstand, som i modsætning til det af Kommissionen hævdede var tilstrækkeligt begrundet allerede ved indgivelsen af stævningen, en direkte forbindelse med påstanden om annullation af fremsendelsesafgørelsen og kan således antages til realitetsbehandling i sin egenskab af accessorium til nævnte påstand.
123 Det er således kun påstanden om erstatning for den skade, der er forvoldt ved afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien, der skal realitetsbehandles.
– Om realiteten
124 Som nævnt ovenfor blev afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien truffet i strid med artikel 4 i afgørelse 1999/396 vedrørende retten til forsvar, og den forvoldte alene som følge af tilsidesættelsen af disse væsentlige formkrav sagsøgerne en ikke-økonomisk skade. Denne skade er i det foreliggende tilfælde så meget desto større, som afgørelsen blev fulgt op af, at de retslige myndigheder i Italien indledte en strafferetlig efterforskning.
125 Hvad derimod angår den skade, som sagsøgerne har lidt som følge af den usikre situation, som de blev bragt i, og krænkelsen af deres ære og faglige omdømme, der blev forårsaget af den strafferetlige efterforskning i Italien, bemærkes, at en række betingelser efter fast retspraksis skal være opfyldt, for at Fællesskabet kan pådrage sig ansvar uden for kontraktforhold. Den adfærd, der foreholdes institutionen, skal være retsstridig, der skal foreligge et virkeligt tab, og der skal være en årsagsforbindelse mellem den påståede adfærd og det påberåbte tab (Domstolens dom af 16.12.1987, sag 111/86, Delauche mod Kommissionen, Sml. s. 5345, præmis 30, dom afsagt af Retten i Første Instans den 17.10.2002, forenede sager T-330/00 og T-114/01, Cocchi og Hainz mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 193, og II, s. 987, præmis 97). Der skal desuden principielt fremlægges bevis for, at der med sikkerhed består en direkte årsagsforbindelse mellem den fejl, som den pågældende fællesskabsinstitution har begået, og det påståede tab (domme afsagt af Retten i Første Instans den 5.10.2004, sag T-45/01, Sanders m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3315, præmis 149, og sag T-144/02, Eagle m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3381, præmis 148, samt dom af 12.9.2007, sag T-250/04, Combescot mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 95).
126 Selv om de retslige myndigheder i Italien i kraft af princippet om loyalt samarbejde i det foreliggende tilfælde var forpligtet til nøje at gennemgå de oplysninger, som OLAF havde fremsendt, og derefter træffe passende foranstaltninger for at sikre overholdelsen af fællesskabsretten, var det fortsat overladt disse myndigheder som led i deres selvstændige beføjelser at vurdere indholdet og rækkevidden af disse oplysninger og følgelig vurdere, hvilke konsekvenser der i givet fald skulle drages. Det er følgelig kun den beslutning, som de retslige myndigheder i Italien traf om at rejse en straffesag og derefter iværksætte efterforskningsskridt, der er den direkte årsag til den hævdede ikke-økonomiske skade (jf. i denne retning dommen i sagen Tillack mod Kommissionen, præmis 122). Under disse omstændigheder har sagsøgerne ikke bevist, at der består en direkte årsagssammenhæng mellem på den ene side afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien og på den anden side den ikke-økonomiske skade, der er opstået som følge af deres usikre situation og krænkelsen af deres ære og faglige omdømme.
127 Det følger heraf, at der kun skal gives sagsøgerne medhold i deres erstatningspåstand, i det omfang der dermed tilsigtes at opnå erstatning for den skade, der følger af tilsidesættelsen af artikel 4 i afgørelse 1999/396 vedrørende retten til forsvar.
128 Hvad angår erstatning for dette tab bemærkes, at selv om det fremgår af fast retspraksis, at annullation af en anfægtet retsakt i sig selv kan udgøre en passende og principielt – dvs. i det omfang, afgørelsen ikke indeholder udtrykkelige negative udtalelser vedrørende sagsøgerens kvalifikationer, som kan skade ham – tilstrækkelig genoprettelse af enhver ikke-økonomisk skade, sagsøgeren kan have lidt som følge af den annullerede retsakt (dom afsagt af Retten i Første Instans den 8.7.2004, sag T-136/03, Schochaert mod Rådet, Sml. Pers. I-A, s. 215, og II, s. 957, præmis 34), kan denne retspraksis ikke finde anvendelse i det foreliggende tilfælde.
129 Henset til arten og omfanget af den skade, som sagsøgerne har lidt som følge af tilsidesættelsen af artikel 4 i afgørelse 1999/396 vedrørende retten til forsvar, kan annullationen af afgørelsen om at fremsende oplysninger til de retslige myndigheder i Italien nemlig ikke udgøre en passende og tilstrækkelig genoprettelse af den skade, der er forvoldt ved denne retsstridige afgørelse. Under disse omstændigheder bør sagsøgerne sikres en rimelig genoprettelse af denne skade derved, at Kommissionen tilpligtes at betale hver af sagsøgerne et beløb på 3 000 EUR.
Sagens omkostninger
130 I henhold til procesreglementets artikel 122 finder bestemmelserne i dette reglements kapitel 8, anden afdeling, om sagsomkostninger kun anvendelse på sager, der er anlagt ved EU-Personaleretten fra tidspunktet for dette reglements ikrafttrædelse, dvs. den 1. november 2007. De relevante bestemmelser i procesreglementet for Retten i Første Instans finder fortsat tilsvarende anvendelse på sager, der verserer for EU-Personaleretten før denne dato.
131 I henhold til artikel 87, stk. 2, i procesreglementet for Retten i Første Instans pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
132 I henhold til artikel 87, stk. 4, første afsnit, i procesreglementet for Retten i Første Instans bærer Rådet, der er indtrådt i sagen, sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Den afgørelse af 5. august 2003, hvorved Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig fremsendte oplysninger vedrørende Antonello Violetti, Nadine Schmit samt 12 andre tjenestemænd ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, hvis navne er anført i bilaget til denne dom, til de retslige myndigheder i Italien, annulleres.
2) Kommissionen betaler til Antonello Violetti, Nadine Schmit og til hver af de 12 andre tjenestemænd ved Kommissionen, hvis navne er anført i bilaget til denne dom, et beløb på 3 000 EUR.
3) I øvrigt frifindes Kommissionen.
4) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler sagsøgernes omkostninger.
5) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. april 2009.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
Justitssekretær | | Afdelingsformand |
Denne afgørelse samt de afgørelser fra Fællesskabets retsinstanser, der er nævnt heri, og som endnu ikke er trykt i Samling af Afgørelser, er tilgængelige på Domstolens hjemmeside: www.curia.europa.eu
BILAG
Anna Bassi Perucchini, Reno di Leggiuno (Italien),
Marco Basso, Varano Borghi (Italien),
Ernesto Brognieri, Barasso (Italien),
Sergio Brusorio, Sesto Calende (Italien),
Natale Cao, Ispra (Italien),
Renato Cazzaniga, Ispra (Italien),
Elvidio Flammini, Varèse (Italien),
Luigi Magistri, Ispra (Italien),
Reginella Molinari Canale, Ispra (Italien),
Giuseppe Morelli, Besozzo (Italien),
Nadia Valentini, Varèse (Italien),
Giuseppe Zara, Ispra (Italien).